«Wer zahlt, befiehlt?»
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- Jakob Ursler
- vor 8 Jahren
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1 «Wer zahlt, befiehlt?» Fiskalische Äquivalenz vs. räumliche Gerechtigkeit am Beispiel des Kantons Zürich Gemeindeforum, 19. November 2013 Prof. Dr. Daniel Kübler Institut für Politikwissenschaft & Zentrum für Demokratie Aarau Universität Zürich
2 Prinzipien der Aufgabenteilung: Subsidiarität Fiskalische Äquivalenz Chancengleichheit = > welche politischen Fragen? Gemeindeforum 2013 Seite 2
3 Übersicht 1. Lehre: theoretische Modelle zur Aufgabenteilung zwischen Staatsebenen in einem stark urbanisiertem Umfeld 2. Praxis: Diskussion am Beispiel des Kantons Zürich 3. Fazit: Eckpunkte der «Aufgabenverteilungspolitik» Gemeindeforum 2013 Seite 3
4 1. Theoretische Modelle der Aufgabenteilung Gemeindeforum 2013 Seite 4
5 Ausgangslage: urbanisierter Kontext Stark urbanisierte subnationale Einheiten wie der Kanton Zürich sind immer räumlich integriert. Ihre Regionen und Gemeinden sind funktional immer stärker verflochten (z.b. Pendlerbeziehungen) bilden einen zusammengehörenden Wirtschaftsraum sind immer mehr von einander abhängig haben Grenzen, die aus dem vergangenen Jahrhundert stammen Vielzahl unterschiedlich grosser Gemeinden führt zu Problemen für das Erbringen von öffentlichen Dienstleistungen Gemeindeforum 2013 Seite 5
6 Modell 1: Wettbewerb autonomer Gemeinden Wichtigstes Problem: Effizienz der öffentlichen Dienstleistungen BürgerInnen «stimmen mit den Füssen ab» über Verhältnis von Steuern und Dienstleistungen: Wettbewerb unter autonomen Gemeinden (Tiebout, 1956) Definition von Angebot entsprechend Nachfrage (Bürgernähe) Streben nach Kostenwirksamkeit Freiwillige Zusammenarbeit mit Nachbargemeinden (Skaleneffekte) Bedingung: keine Spillovers (z.b. Zentrumslasten) Prinzip der fiskalischen Äquivalenz (M. Olson 1969: 483): «Der Kreis derjenigen, welche ein öffentliches Gut nutzen, muss übereinstimmen mit dem Kreis derjeniger, die dieses Gut bezahlen» Z.B. Lastenausgleich Was ist zu tun: Autonomie stärken, Lasten abgelten (fisk. Äquivalenz) Gemeindeforum 2013 Seite 6
7 Modell 2 : «(Neo-)progressive Reformers» Wichtigstes Problem: räumliche Ungerechtigkeit, wenn Gemeinden autonom über Dienstleistungen entscheiden Gemeinden mit finanzschwacher Bevölkerung fehlen die Mittel limitierte Sozialpolitik schlechte Qualität der Dienstleistungen Teufelskreis der Armut: «urban decay» Gemeinden mit finanzstarker Bevölkerung schwelgen im Überfluss Gute Dienstleistungen Steuersenkungen «exclusionary zoning» Was ist zu tun: Umverteilung der Ressourcen durch Zentralisierung Gemeindeforum 2013 Seite 7
8 Gemeindeforum 2013 Seite 8
9 Theoriestreit Anhänger des Tiebout-Modells (z.b. E. Ostrom 1983): Freiwilliger Lasten- und Ressourcenausgleich unter Gemeinden Kooperationsanreize durch höhere Staatsebenen Autonomie der Gemeinden nicht in Frage stellen! (Neo-)progressive Reformer (z.b. D. Lowery 1999): Versuchung für «Trittbrettfahrer» ist zu gross Umverteilung braucht gut legitimierte Mehrheitsentscheide: «Man befiehlt, wer zahlt» Gemeindeautonomie muss eingeschränkt werden! Gemeindeforum 2013 Seite 9
10 2. Aufgabenverteilung in der Praxis: Diskussion am Beispiel des Kantons Zürich Gemeindeforum 2013 Seite 10
11 Elemente des Tiebout-Modells Stark verankerte Gemeindeautonomie Im Schweizer Mittelfeld (Gemeindeautonomie in der Schweiz im internat. Vergleich hoch!) Besonders wichtig: Raumplanung Umsetzung des Prinzips der fiskalischen Äquivalenz Lastenausgleich-Aspekte im Finanzausgleich Zentrumslastenausgleich (seit 1999) Diverse Sonderlastenausgleiche (neuer Finanzausgleich) Freiwillige Zusammenarbeit unter den Gemeinden weit verbreitet Zweckorientiert, Skaleneffekte, effiziente Dienstleistungen Gemeindeforum 2013 Seite 11
12 Elemente des (neo-)progressiven Modells Kantonalisierung von Aufgaben Verschiebung der Zuständigkeiten von Gemeinden zum Kanton Verbundaufgaben Kantonale Vorgaben und Ko-Finanzierung Ausführung durch Gemeinden Ressourcenausgleich-Aspekte im Finanzausgleich Steuerkraftausgleich, Investitionsbeiträge, Steuerfussausgleich Ressourcenausgleich (neuer Finanzausgleich) Gemeindeforum 2013 Seite 12
13 3. Fazit: Eckpunkte einer Aufgabenteilungspolitik Gemeindeforum 2013 Seite 13
14 Autonomie vs. Gerechtigkeit Kritik am Tiebout-Modell Gemeindeautonomie führt zu Ungleichheit Freiwillige Zusammenarbeit stösst an Grenzen Positivsummenspiel OK (Win-Win-Situationen) Nullsummenspiel nicht OK (Umverteilung bzw. Regulierung) Kritik am Neoprogressiven Modell Freiheit wird eingeschränkt (Gemeindeautonomie) Bürgernähe geht durch Zentralisierung verloren = > Spannungsverhältnis Gemeindeforum 2013 Seite 14
15 Autonomie vs. Gerechtigkeit Spanungsverhältnis zwischen Autonomie und Gerechtigkeit «Wer zahlt, befiehlt» vs. «Man befiehlt, wer zahlt» Generelles Dilemma zwischen Freiheit und Gleichheit Rolle der Politik: Antwort finden auf die Fragen wieviel Gleichheit auf Kosten von wieviel Freiheit? wieviel Freiheit auf Kosten von wieviel Gleichheit? Antwort am Ende eines demokratischen Entscheidungsprozesses auf Kantonsebene: Politische Zielvorgaben für die Aufgabenteilung Gemeindeforum 2013 Seite 15
16 Literaturverweise Lowery, D. (1999) Sorting in the fragmented metropolis: updating the Social Strafication - Government Inequality debate. Public management review, 1, Olson, M. (1969) The principle of 'fiscal equivalence': the division of responsibilities among different levels of goverment. The American economic review, 59, Ostrom, E. (1983) The social stratification-government inequality thesis explored. Urban affairs quarterly, 19, Tiebout, C. M. (1956) A pure theory of local expenditures. Journal of Political Economy, 44, Gemeindeforum 2013 Seite 16
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