Rahmenvereinbarungen

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1 Markus Segeth Rahmenvereinbarungen Rechtsentwicklung, Systematische Entfaltung, Vergabe Ausgezeichnet mit dem AULINGER-Preis 2009 an der Ruhr-Universität Bochum Nomos

2 Inhaltsverzeichnis Vorwort 7 Inhaltsverzeichnis 9 Abkürzungsverzeichnis Kapitel: Einführung und Zielsetzung 21 A. Ziele von Rahmenvereinbarungen 22 B. Gegenwärtiger Stand der Aufarbeitung 24 C. Ziele der Untersuchung Kapitel: Rechtsentwicklung von Rahmenvereinbarungen bis zum heutigen Rechtsstand 27 A. Das WTO-Abkommen über das öffentliche Beschaffungswesen (GPA) 27 B. Europäische Union und Bundesrepublik Deutschland 28 I. Rechtslage vor dem Erlass der Koordinierungsrichtlinien 2004/17/EG und 2004/18/EG Rechtsentwicklung auf europäischer Ebene 30 a) Normative Erfassung von Rahmenvereinbarungen 30 b) Abgrenzung von Rahmenvereinbarungen zu Rahmenverträgen 32 c) Umgang mit Rahmenvereinbarungen und Rahmenverträgen in der Praxis 34 aa) Verwendung durch klassische Auftraggeber 35 (1) Entscheidung des EuGH Rs. C-79/94 Kommission vs. Griechenland" 35 (2) Zulässigkeit von Rahmenvereinbarungen im klassischen Bereich 36 (3) Umgang mit Rahmenverträgen 37 bb) Verwendung im Sektorenbereich 38 d) Fazit Rechtsentwicklung auf nationaler Ebene 39 a) Rechtsentwicklung oberhalb der EG-Schwellenwerte 40

3 10 aa) Normative Erfassung von Rahmenvereinbarungen und ihre Abgrenzung zu Rahmenverträgen 40 bb) Umgang mit Rahmenvereinbarungen und Rahmenverträgen in der Praxis 44 (1) Verwendung durch klassische Auftraggeber 44 (a) Zulässigkeit von Rahmenvereinbarungen 44 (b) Rahmenvereinbarung als öffentlicher Auftrag i.s.v. 99 Abs. 1 GWB 45 (c) Umgang mit Rahmenverträgen 47 (2) Verwendung durch Sektorenauftraggeber 47 (a) Laufzeit 47 (b) Inhaltliche Ausgestaltung von Rahmenvereinbarungen 48 (c) Umgang mit Rahmenverträgen 49 b) Rechtsentwicklung unterhalb der EG-Schwellenwerte 49 c) Fazit 50 II. Rechtslage nach dem Erlass der Koordinierungsrichtlinien 2004/17/EG und 2004/18/EG Rechtsentwicklung auf europäischer Ebene 51 a) Zielsetzung der Reform 52 b) Systemwechsel in der Vergabekoordinierungsrichtlinie 2004/18/EG 52 c) Der neue europäische Rechtsrahmen 57 aa) Vergabekoordinierungsrichtlinie 2004/18/EG (VKR) 58 bb) Sektorenkoordinierungsrichtlinie 2004/17/EG (SKR) Rechtsentwicklung auf nationaler Ebene 61 a) Der VgV-Entwurf vom März b) Umsetzung der Richtlinien im bestehenden System - der aktuelle Rechtsstand 62 aa) Klassische Auftraggeber 63 (1) Definition von Rahmenvereinbarungen" und der Anwendungsbereich 64 (2) 1. Stufe: Vergabe von Rahmenvereinbarungen" 66 (3) 2. Stufe: Vergabe von Einzelaufträgen" 67 (4) Schutzmechanismen gegen Missbrauch 68 bb) Bereich der Sektoren 68 c) Gegenwärtiger Diskussionsstand zur Novellierung des Vergaberechts hinsichtlich Rahmenvereinbarungen 68 III. Zusammenfassender Vergleich der Rechtslagen vor und nach dem Erlass der Vergabekoordinierungsrichtlinie 2004/18/EG 70

4 3. Kapitel: Systematische Entfaltung des neuen Rechtsrahmens 72 A. Definition von Rahmenvereinbarungen 72 I. Das Merkmal öffentlicher Auftrag" 74 II. Bedingungen für Einzelaufträge 75 III. Bestimmter Zeitraum 79 IV. Vergabe von Einzelaufträgen Einzelaufträge Auswirkungen der Einzelauftragswerte auf das Vorliegen einer Rahmenvereinbarung i.s.v. 3a Nr. 4 Abs. 1 VOL/A Möglichkeit des Einzelabrufes 84 V. Fazit 86 B. Typologie und (Binnen-) Abgrenzung 88 I. Typologie 88 II. Binnenabgrenzung Finite Rahmenvereinbarungen Infinite Rahmenvereinbarungen Umgang mit Mischformen 95 III. Fazit 96 C. Abgrenzung zum dynamischen Beschaffungssystem 97 I. Verwendung von dynamischen Beschaffungssystemen Schritt 1: Einrichtung des Systems" Schritt 2: Auftragsvergabe im System" Anwendungsvoraussetzung für das dynamische Beschaffungssystem 100 II. Abgrenzung zu Rahmenvereinbarungen 101 D. Rahmenvereinbarungen im privatrechtlichem und im öffentlich-rechtlichem Kontext 102 I. Zivilrechtliche Dimension Rahmenvertrag Vorvertrag Optionsvertrag Sukzessivlieferungsvertrag Fazit 111 III. Öffentlich-rechtliche Dimension 112 III. Fazit Kapitel: Die Vergabe von Rahmenvereinbarungen 116 A. Einsatzspektrum von Rahmenvereinbarungen 119 I. Potenziale 120 II. Einsatz von Rahmenvereinbarungen in der VOB/A und VOF 122 III. Fazit

5 B. Anwendungsbereich des Kartellvergaberechts 127 I. Rahmenvereinbarung als sachliche Anwendungsvoraussetzung des Kartellvergaberechts 128 II. Auftragsarten und die Schätzung der EG-Schwellenwerte Auftragsarten Schätzung der EG-Schwellenwerte 133 III. Fazit 135 C. Impulse und Schranken für den Einsatz von Rahmenvereinbarungen 137 I. Wirtschaftlichkeitsprinzip als Impuls für den Einsatz von Rahmenvereinbarungen Normativer Inhalt des Wirtschaftlichkeitsprinzips Rechtsfolgen für den Einsatz von Rahmenvereinbarungen aus dem Wirtschaftlichkeitsprinzip 141 II. Rechtliche Schranken für den Einsatz von Rahmenvereinbarungen Berücksichtigung von mittelständischen Interessen ( 97 Abs. 3 GWB) Sperrklausel ( 3a Nr. 4 Abs. 1 Satz 3 VOL/A) Allgemeine Missbrauchsklausel ( 3a Nr. 4 Abs. 2 VOL/A) Verbot der Ausschreibung zu vergabefremden Zwecken ( 16 Nr. 2 VOL/A) 150 III. Fazit 151 D. Vergabeverfahren und Erstellung der Verdingungsunterlagen 152 I. Adäquates Vergabeverfahren 153 II. Bekanntgabe des geplanten Abschlusses von Rahmenvereinbarungen Öffentlicher Auftraggeber (Abschnitt I) Auftragsgegenstand (Abschnitt II) Verfahren (Abschnitt IV) Zusätzliche Informationen (Abschnitt VI) Fazit 160 III. Die Verdingungsunterlagen bei Rahmenvereinbarungen Die Funktion von Verdingungsunterlagen 162 a) Bei der Vergabe von traditionellen öffentlichen Aufträgen 162 b) Bei der Vergabe von Rahmenvereinbarungen Die Leistungsbeschreibung ( 8, 8a VOL/A) 168 a) Allgemein 169 b) Arten von Leistungsbeschreibungen Die Vertragsbedingungen ( 9 VOL/A) Übertragung der rechtlichen Anforderungen aus 8, 8a und 9 VOL/A auf die Vergabe von Rahmenvereinbarungen 174 a) Beschreibung des Leistungsgegenstandes 175 b) Beschreibung des Auftragsvolumens 179 aa) Anforderungen an die Ermittlung des Auftragsvolumens 180 (1) Anforderungen an die Ermittlung des Einzelauftragsvolumens

6 (2) Anforderungen an die Ermittlung des Gesamtauftragsvolumens 183 bb) Divergenzen des Auftragsvolumens 184 (1) Überschreitung des Einzelauftragsvolumens 185 (2) Unterschreitung des Einzelauftragsvolumens 189 (3) Überschreitung des Gesamtauftragsvolumens 191 (4) Unterschreitung des Gesamtauftragsvolumens 192 c) Preisgestaltung 193 aa) Möglichkeiten der Preisgestaltung bei Rahmenvereinbarungen 194 (1) Entgeltvereinbarung über die Rufbereitschaft 194 (2) Gestaltung der Preisparameter für Einzelaufträge 196 (a) Finite singuläre und multiple Rahmenvereinbarungen 196 (b) Infinite singuläre Rahmenvereinbarungen 197 (c) Infinite multiple Rahmenvereinbarungen 199 bb) Vergaberechtliche Zulässigkeit 199 (1) Entgeltvereinbarung über Rufbereitschaft 200 (2) Festlegung der Preise für Einzelaufträge 201 (a) Anforderungen aus 3a Nr. 4 Abs. 1 Satz 1 VOL/A 202 (b) Anforderungen aus 15 Nr. 1 VOL/A 206 (aa) Vorgaben aus der PreisV 30/ (bb) Vorgaben aus 15 Nr. 1 VOL/A 211 (3) Zulässigkeit von Preisvorbehalten 212 d) Laufzeit von Rahmenvereinbarungen 214 e) Leistungs-und Abrufpflichten in Rahmenvereinbarungen 218 aa) Modelle von Leistungs- und Abrufpflichten in Rahmenvereinbarungen 220 (1) Finite singuläre Rahmenvereinbarungen 221 (2) Finite multiple Rahmenvereinbarungen 222 (3) Infinite singuläre Rahmenvereinbarungen 223 (4) Infinite multiple Rahmenvereinbarungen 224 bb) Vergaberechtliche Zulässigkeit 226 (1) Verbot einer Ausschreibung zu vergabefremden Zwecken ( 16 Nr. 2 VOL/A) 227 (2) Verbot der Aufbürdung eines ungewöhnlichen Wagnisses ( 8 Nr. 1 Abs. 3 VOL/A) 230 cc) Sperrwirkung von Rahmenvereinbarungen 233 f) Auftragsbündelung 235 g) Mehrzahl von abrufberechtigten öffentlichen Auftraggebern 237 aa) Zulässigkeit 237 bb) Festlegung des Kreises der abrufberechtigten öffentlichen Auftraggeber

7 14 h) Sonstige relevante Angaben Fazit 242 IV. Mittelstandsgerechte Vergabe von Rahmenvereinbarungen Stufe 1: Vergabe von Rahmenvereinbarungen 247 a) Verzicht auf die Ausschreibung einer Rahmenvereinbarung 247 b) Teilung in Lose 250 c) Weitere Instrumente der Mittelstandsfreundlichkeit auf der ersten Stufe Stufe 2: Vergabe von Einzelaufträgen 254 a) In- bzw. finite singuläre Rahmenvereinbarungen 254 b) Finite multiple Rahmenvereinbarungen 256 c) Infinite multiple Rahmenvereinbarungen Fazit 257 V. Eignungskriterien Allgemein 259 a) Fachkunde 261 b) Leistungsfähigkeit 262 aa) Wirtschaftlich-finanziell 262 bb) Fachlich-technisch 263 c) Zuverlässigkeit Übertragung der rechtlichen Anforderungen an die Eignungskriterien auf die Vergabe von Rahmenvereinbarungen Fazit 267 VI. Zuschlagskriterien Allgemein 269 a) Preis als einziges Zuschlagskriterium 270 b) Gewichtung 271 c) Beurteilungsspielraum Übertragung der rechtlichen Anforderungen an die Zuschlagskriterien auf die Vergabe von Rahmenvereinbarungen 273 a) Zuschlagskriterien bei singulären und finiten multiplen Rahmenvereinbarungen 273 b) Zuschlagskriterien bei infiniten multiplen Rahmenvereinbarungen 275 aa) Zuschlagskriterien auf der 1. Stufe: Vergabe der Rahmenvereinbarung 275 bb) Zuschlagskriterien auf der 2. Stufe: Vergabe der Einzelaufträge im Mini-Wettbewerb Fazit 280 Wertung und Zuschlag 282 I. Wertung Prüfung unangemessen niedriger Preise Ermittlung des wirtschaftlichsten Angebotes 284

8 II. Zuschlag Vorabinformation Vertragsschluss 288 III. Fazit Kapitel: Zusammenfassung der Ergebnisse und Schlussbetrachtung 290 Anhang 301 Literaturverzeichnis