Kommunikation in Politik und Wirtschaft 9. Dennis Maelzer. Politik gut beraten? Lernprozesse in deutschen Gesundheitsreformen.

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1 Kommunikation in Politik und Wirtschaft 9 Dennis Maelzer Politik gut beraten? Lernprozesse in deutschen Gesundheitsreformen Nomos

2 Schriftenreihe Kommunikation in Politik und Wirtschaft herausgegeben von Prof. Dr. Andrea Römmele Prof. Dr. Sabine Einwiller Band 9

3 Dennis Maelzer Politik gut beraten? Lernprozesse in deutschen Gesundheitsreformen Nomos

4 Bildnachweis: fotolia.com / Coloures-Pic Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar. Zugl.: Hannover, Univ., Philosophische Fakultät, Diss., 2013 ISBN Auflage 2014 Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden Printed in Germany. Alle Rechte, auch die des Nachdrucks von Auszügen, der fotomechanischen Wiedergabe und der Übersetzung, vorbehalten. Gedruckt auf alterungsbeständigem Papier.

5 Abkürzungsverzeichnis Einleitung Fragestellung und Begründung Aufbau und methodische Herangehensweise Policy-Lernen als Ansatz zur Erklärung von Politikwandel Ideen in der Policy-Forschung Lernen in der Policy-Forschung Methodologische Probleme des Lernbegriffs Lernen und Ziele in der Gesundheitspolitik Wissenschaft und Politik ein schwieriges Verhältnis Traditionelle Politikberatungsmodelle: Dezisionismus, Technokratie und Pragmatismus Einbindung der Öffentlichkeit: Vom dualistischen zum tripolaren Modell? Erfolgreiche Politikberatung trotz unterschiedlicher Imperative? Die Funktionserwartungen der Politik an wissenschaftliche Beratung 3. Das deutsche Gesundheitswesen Ein System hoher Strukturkonstanz Ein konservativer Prototyp Phasen der Gesundheitspolitik im Nachkriegsdeutschland Vom GSG zur Gesundheitsreform Akteure wissenschaftlicher Politikberatung im Gesundheitswesen Wissenschaftliche Beratung Versuch einer Standortbestimmung Politikberatung, Politikerberatung oder Beratung der Öffentlichkeit?

6 4.3. Unterschiedliche Arten der wissenschaftlichen Politikberatung Institutionalisierte Politikberatung: Die Sachverständigenräte Der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung Der Sachverständigenrat zur Begutachtung der Entwicklung im Gesundheitswesen Ad-hoc-Beratung im Gesundheitswesen Die Rürup-Kommission Die Herzog-Kommission der CDU Die Projektgruppe Bürgerversicherung der SPD Think Tanks als beratende Akteure in der Gesundheitspolitik Die politischen Stiftungen als Think Tanks Beratung durch parteinahe Think Tanks in Deutschland Die Friedrich-Ebert-Stiftung als Beratungsagentur Die Konrad-Adenauer-Stiftung als Beratungsagentur Untersuchungsthesen Inhaltliche Dimension: Programm oder Management? Politische Akteurskonstellation Wissenschaftliche Akteurskonstellation Dimension des Politikfelds Das GKV-Modernisierungsgesetz (GMG) Ausgangssituation und programmatische Aussagen der Parteien im Vorfeld des GKV-Modernisierungsgesetzes SPD: Mehr Effizienz und Qualität Grüne: Qualität, Solidarität und Finanzierbarkeit unter den Vorzeichen der Standortdebatte CDU/CSU: Finanzierbarkeit im Mittelpunkt FDP: Weniger Solidarität und mehr Markt 154 8

7 6.2. Inhalte, Umstände und Vorbereitung des GMG Von der Modernisierung des Gesundheitssystems zur Modernisierung der GKV Die Rahmenbedingungen des GMG Die Vorbereitungen für das GMG Das Y-Modell der Rürup-Kommission Der Stamm des Y-Modells Das Bürgerversicherungsmodell der Rürup- Kommission Das Gesundheitsprämienmodell der Rürup- Kommission Die Kommissionsvorschläge als natürliche Gegenpole? Beratung der parteinahen Stiftungen im Vorfeld des GMG Beratungsgegenstände des Sachverständigenrates für die Konzertierte Aktion im Gesundheitswesen im Umfeld des GMG Das Gutachten 2000/ Das Gutachten Der Weg des GKV-Modernisierungsgesetzes Die Zielmarke wird gesetzt Die Konsenssuche mit der Opposition Instrumente der GKV-Modernisierung Strukturreformen auf der Kippe Zuzahlungselemente Umfinanzierung von Leistungen Der Sachverständigenrat bleibt erhalten ein reflexiver Lernprozess? Zwischenfazit: Vier Phasen des politischen Lernens im Rahmen des GKV-Modernisierungsgesetzes Programmatische Orientierung vor der Bundestagswahl Nach der Bundestagswahl: Rürup und Agenda Verhandlungsphase Folgen des Gesetzes 227 9

8 7. Das GKV-Wettbewerbsstärkungsgesetz (GKV-WSG) Ausgangssituation und programmatische Aussagen der Parteien im Vorfeld des GKV- Wettbewerbsstärkungsgesetzes SPD: Fokussierung auf die Bürgerversicherung CDU/CSU: Neues System mit Kopfpauschalen FDP: Freiheit und Wettbewerb sollen Vorfahrt für Arbeit sichern Bündnis 90/ Die Grünen: Eine für alle Der lange Weg zum Konsens: Von Herzog bis zur solidarischen Gesundheitsprämie Die Empfehlungen der Herzog-Kommission Dem Systemwechsel den Schrecken nehmen vom Leipziger Parteitag bis zum Unions-Kompromiss Die Ergebnisse der Projektgruppe Bürgerversicherung der SPD Die Inhalte des GKV-Wettbewerbsstärkungsgesetzes (GKV-WSG) Die Ziele des GKV-Wettbewerbsstärkungsgesetzes Konzepte auf dem Weg zum Gesundheitsfonds Die Koalition legt sich fest Der Gesundheitsfonds - vom Eckpunktepapier zum Gesetz Wissenschaftliche Expertise zur Überforderungsklausel Der Konflikt um die Konvergenzklausel Eklat bei der Ausgestaltung des Risikostrukturausgleichs Trotz Zweifeln zum Gesetz Die Reaktionen auf das GKV-WSG Zusammenfassung und Zwischenfazit des GKV-WSG Vier Phasen der Politikberatung im Rahmen der Gesundheitsreform Erste Phase: Die programmatische Neuorientierung Zweite Phase: Konsenssuche in der Großen Koalition

9 Dritte Phase: Politikberatung im Gesetzgebungsprozess des GKV- Wettbewerbsstärkungsgesetzes Vierte Phase: Evaluation und programmatische Auswirkung Das GKV-Finanzierungsgesetz (GKV-FinG) Programmatische Zielhierarchien der Parteien im Vorfeld des GKV-Finanzierungsgesetzes CDU/CSU: Betonung der Finanzierbarkeit bei ambivalenter Zielhierarchie FDP: Privat vor Staat SPD: Bürgersozialversicherung als Leitbild Bündnis90/Die Grünen: Qualität, Solidarität und Wachstum Gesundheit unter Schwarz-Gelb das GKV-FinG und das AMNOG Die Rahmenbedingungen von GKV-FinG und AMNOG Gutachten der Sachverständigenräte im Vorfeld des GKV- FinG Schwarz-gelbe Weichenstellungen in der Gesundheitspolitik der 17. Wahlperiode Die Opposition schärft ihr gesundheitspolitisches Programm SPD ein modifiziertes Bürgerversicherungskonzept Die Grüne Bürgerversicherung Die Bürgerversicherungsmodelle von SPD und Grünen im Vergleich Zwischenfazit: Politikberatung und gesundheitspolitische Weichenstellungen in der 17. Wahlperiode Abstriche an Reformen trotz schwarz-gelber Mehrheit SPD und Grüne: Wissenschaftliche Ideen politisch handhabbar machen Schlussfolgerungen Lernkonzepte oder Machttheorien ein Konflikt?

10 9.2. Unschärfen des Lernbegriffs mindern Welche Faktoren beeinflussen politische Lernprozesse in der Gesundheitspolitik? Differente Zielhierarchien wirken negativ auf Lernprozesse Keine Entwertung der gesundheitspolitischen Programmatik Organisationsform und Öffentlichkeitsbezug wirken auf Beratungserfolg Politikfeldbedingte Pfadabhängigkeiten hemmen und fördern Policy-Lernprozesse zugleich Ausblick Wie könnte Beratung besser gelingen? Primärquellen und Dokumente Literatur Interviewte Personen