Die aktuelle Situation am EU- Zuckermarkt und der Reformprozess der GAP für Zucker

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1 Die aktuelle Situation am EU- Zuckermarkt und der Reformprozess der GAP für Zucker Prof. Dr. Bernhard Brümmer Department für Agrarökonomie und Rurale Entwicklung Georg-August-Universität Göttingen Gutachten für das InfoZentrum Zuckerverwender (IZZ) März 2012 i

2 Inhaltsverzeichnis EXECUTIVE SUMMARY EINLEITUNG AKTUELLE PREISENTWICKLUNGEN BEI ZUCKER EU WELTMARKT DERZEITIGE RAHMENBEDINGUNGEN AUF DEM ZUCKERMARKT DER EU DIE REFORM VON AKTUELLE ENTWICKLUNGEN HANDELSSTROMANALYSE FÜR ZUCKER ANALYSE DER EINFUHREN IN DIE EU ANALYSE DER EXPORT UNIT VALUES HANDELSBILANZ AUSGEWÄHLTER AKP/EBA-STAATEN PREISBILDUNG AUF DEM EU-ZUCKERMARKT UNTER ALTERNATIVEN PREISSZENARIEN WELTMARKTPREIS DEUTLICH UNTERHALB DES EU-REFERENZPREISES WELTMARKTPREIS DEUTLICH OBERHALB DES EU-REFERENZPREISES WELTMARKTPREIS IN DER NÄHE DES EU-REFERENZPREISES EMPIRISCHE ANALYSE REFORMVORSCHLÄGE DER KOMMISSION UND IHRE AUSWIRKUNGEN DIE VORSCHLÄGE DER KOMMISSION AUSWIRKUNGEN DER REFORMVORSCHLÄGE POLITIKIMPLIKATIONEN LITERATURVERZEICHNIS i

3 Abbildungsverzeichnis ABBILDUNG 1: MONATLICHE PREISENTWICKLUNG BEI WEIßZUCKER IN DER EU, JULI 2006 BIS JANUAR ABBILDUNG 2: MONATLICHE PREISE BEI WEIßZUCKER, INDUSTRIEZUCKER UND DEREN DIFFERENZ, JULI 2006-JANUAR ABBILDUNG 3: PREISE AUF DEM WELTMARKT (ROHZUCKER, FOB KARIBIK), DARAUS ABGELEITETER ANGEBOTSPREIS FÜR WEIßZUCKER IN DER EU UND EU-WEIßZUCKERPREISE, JULI 2006-JANUAR ABBILDUNG 4: MONATLICHE ROHZUCKER UND WEIßZUCKEREINFUHREN DER EU IN WEIßZUCKERÄQUIVALENT, JANUAR 2004 JUNI 2011, GLEITENDES 12-MONATSMITTEL ABBILDUNG 5: MONATLICHE ROHZUCKEREINFUHREN DER EU NACH LÄNDERGRUPPEN, JANUAR 2004 JUNI 2011, GLEITENDES 12-MONATSMITTEL ABBILDUNG 6: MONATLICHE ROHZUCKEREINFUHREN DER EU NACH DEN ZEHN WICHTIGSTEN HANDELSPARTNERN BEI ZUCKER, JANUAR 2004 JUNI 2011, GLEITENDES 12-MONATSMITTEL ABBILDUNG 7: MONATLICHE WEIßZUCKEREINFUHREN DER EU NACH LÄNDERGRUPPEN, JANUAR 2004 JUNI 2011, GLEITENDES 12-MONATSMITTEL ABBILDUNG 8: MONATLICHE GESAMTZUCKEREINFUHREN DER EU IN WEIßZUCKERÄQUIVALENT NACH LÄNDERGRUPPEN, JANUAR 2004 JUNI 2011, GLEITENDES 12-MONATSMITTEL ABBILDUNG 9: MONATLICHE EINHEITSWERTE DER EINFUHREN VON ROHZUCKER IN DIE EU, GLEITENDES 3- MONATSMITTEL ABBILDUNG 10: HANDELSBILANZ UND PREISDIFFERENZEN AUSGEWÄHLTER AKP UND EBA-LÄNDER, ABBILDUNG 11: AUSWIRKUNGEN EINES WEGFALLS DER QUOTE AUF DIE ZUCKERRÜBENPRODUKTION IN 2019/20 NACH MITGLIEDSTAATEN Tabellenverzeichnis: TABELLE 1: ZOLLKONTINGENTE DER EU BEI ZUCKER TABELLE 2: ZUSÄTZLICHE EINFUHRKONTINGENTE FÜR ROHZUCKER NACH DEM AUSSCHREIBUNGSVERFAHREN TABELLE 3: EXPORT- UND IMPORTANTEILE WICHTIGER AKP- UND EBA-LÄNDER TABELLE 4: AUßENSCHUTZ (MFN) AUSGEWÄHLTER AKP- UND EBA-LÄNDER TABELLE 5: ERGEBNISSE DES REGRESSIONSMODELLS, ABHÄNGIGE VARIABLE: ÄNDERUNGEN DES EU-PREISES ΔP EU ii

4 Abkürzungsverzeichnis AKP EBA EPA FAO FAPRI LEI MFN OECD USDA WTO ZWJ Länder Afrikas, des karibischen und pazifischen Raums mit speziellen Handelspräferenzen für Einfuhren in die EU Everything But Arms Economic Partnership Agreements Food and Agriculture Organisation Food and Agricultural Policy Research Institute Landbouw-Economisch Instituut Most Favoured Nation Organisation for Economic Cooperation and Development United States Department of Agriculture World Trade Organisation Zuckerwirtschaftsjahr iii

5 Executive Summary 1. Die aktuellen Preisentwicklungen bei Zucker sind international geprägt durch drei aufeinander folgende Jahre, in denen der Verbrauch oberhalb der Erzeugung lag. Der daraus resultierende Abbau der Lagerbestände hat in Verbindung mit den Entwicklungen auf anderen Agrarmärkten und den Energiemärkten (über Bioethanol) in diesem Zeitraum zu einem starken Anstieg der internationalen Zuckerpreise geführt. Für das laufende Zuckerwirtschaftsjahr ist wieder ein moderater Überschuss des Angebots über die Nachfrage zu erwarten, von dem aber kurzfristig noch keine drastische Reduktion der internationalen Zuckerpreise zu erwarten ist. Zukünftig werden im Vergleich zum heutigen Niveau Korrekturen der internationalen Preise nach unten erwartet, ohne dass diesen Prognosen zufolge die Zuckerpreise in den nächsten 10 Jahren dauerhaft auf das niedrige Niveau zur Jahrtausendwende zurückfallen dürften. 2. Während in der Vergangenheit die Zuckerpreise in der EU ausschließlich politisch fixiert waren, zeigt sich seit Ende 2009 ein Abkoppeln der Preise im EU-Binnenmarkt von den festgelegten Referenzpreisen für Quotenzucker. Die Preise für Nichtquotenzucker hingegen zeigen eine im Großen und Ganzen weniger ausgeprägte Entwicklung und bewegen sich auf deutlich niedrigerem Niveau, ohne den Quotenzuckerpreisen in vollem Umfang zu folgen. 3. Diese Preisentwicklungen lassen sich nur vor dem Hintergrund der durch die Zuckermarktreform von 2006 geänderten Rahmenbedingungen des EU-Zuckermarktes erklären. Die in der Reform vorgenommenen Änderungen auf dem Binnenmarkt führten im Ergebnis zu einer Reduktion der EU-Produktion von Quotenzucker auf circa 85% des Inlandsverbrauchs, die begleitet wurde von einer angestrebten Reduktion der Weißzuckerpreise auf ein Referenzpreisniveau von 404 /t. Durch die hiermit induzierte Änderung des Nettohandelsstatus wurde die EU zum Nettoimporteur von Zucker. Die Reform wurde dabei weitestgehend unter der Prämisse entworfen, dass es e- her gälte, ein Unterschreiten des Referenzpreisniveaus aufgrund zu hoher Einfuhren aus den Ländern mit mengenmäßig unbegrenzten Einfuhrpräferenzen zu verhindern, als dass eine Versorgungslücke mit in der Konsequenz ansteigenden EU-Inlandspreisen 1

6 befürchtet wurde. Damit wurden die AKP-Länder und die Entwicklungsländer, welche im Rahmen des EBA-Abkommens unbegrenzten Zugang zum EU-Binnenmarkt haben, zu für die Preisbildung entscheidenden Exportanbietern. 4. In der planwirtschaftlichen Logik der Zuckermarktreform hat die Kommission sich ein recht umfangreiches Instrumentarium vorbehalten, mit dem eine Feinsteuerung des EU-Zuckermarktes realisiert werden sollte. Hierzu zählen die Instrumente der temporären Quotenkürzung und der Übertragung ins nächste Quotenjahr auf EU- Angebotsseite, spezielle Schutzklauseln und die Lizensierung von Einfuhren und Ausfuhren (unter möglicher Verwendung von Exporterstattungen) sowie die Ausschreibung von speziellen Importkontingenten auf Handelsseite, in Verbindung mit den üblichen Lagerhaltungsmaßnahmen. 5. Die Handelsströme für Zucker haben sich sowohl international als auch mit Blick auf die EU-Einfuhren in den letzten Jahren deutlich geändert. International hat die Rolle Brasiliens weiter an Gewicht gewonnen; weiter haben die Handelspositionen von Indien und Südostasien einen großen Einfluss. Die traditionellen Zuckerlieferungen in die EU aus den Ländern, die über Einfuhrquoten im Rahmen des AKP-Zuckerprotokolls verfügten, sind deutlich zurückgegangen, am stärksten ausgeprägt im Fall von Mauritius. 6. Der Wert der Zollpräferenz für die EU hat sich aus zwei Gründen reduziert. Zum einen sank der politische fixierte Preis im Rahmen der EU-Zuckermarktreform ab, zum anderen hat sich der Weltmarktpreis erhöht. Daher erfordern bei hinreichend hohen Weltmarktpreisen die zur Deckung der EU-Einfuhrlücke notwendigen Swaps, also die Tatsache, dass präferierte Handelspartner einen großen Teil ihrer Produktion in die EU liefern und dann ihren Eigenbedarf vom Weltmarkt decken, eine Preisprämie in der EU. 7. Einfuhren aus nichtpräferierten Ländern sind im Regelfall durch die prohibitiv hohen MFN-Zölle nicht lukrativ, da im Rahmen der Zuckermarktreform keine Absenkung des Außenschutzes vereinbart wurde. Die inländische Preisbildung wird weiterhin von den oligopolistischen, hoch konzentrierten Strukturen auf der Ebene der EU- 2

7 Zuckerfabriken beeinflusst. Auch die diskretionären Eingriffe der EU-Kommission, die sich zwar an der erwarteten Höhe der EU-Lagerbestände zu orientieren scheinen, spielen wie die absolute Höhe der in der EU vorhandenen Lagerbestände, eine wichtige Rolle. 8. Vor diesem Hintergrund ist der Vorschlag der Kommission, die Zuckerquoten zum Ende des Zuckerwirtschaftsjahrs 2014/15 auslaufen zu lassen, zu begrüßen. Ein Ende der Zuckerquoten dürfe zum einen eine deutlich stärkere Integration der EU in die internationale Arbeitsteilung auch bei Zucker bedeuten, während zum anderen der Wegfall der Quoten auch Auswirkungen auf das innereuropäische Wettbewerbsverhalten haben dürfte. 9. Im aktuellen Vorschlag fehlen deutliche Aussagen zum zukünftigen Außenhandelsregime. Dies impliziert wohl, dass keine Änderungen beim Außenschutz geplant sind. Dies ist ein Element, welches ungeheuer wichtig für eine stärkere Funktionsfähigkeit der EU-Zuckermärkte ist. Dabei sollte eine Senkung des Außenschutzes auf MFN- Basis erfolgen. Das hiergegen häufig geäußerte Argument, dies sei nicht möglich, da die EU nicht gut beraten sei, Verhandlungsmasse für die WTO-Verhandlungen in Form von hohem Außenschutz vorschnell aufzugeben, ist so nicht gültig: Die bei der WTO notifizierten Zölle stellen den maximal zulässigen Außenschutz ( bound tariffs ) dar. Viele Länder nutzen die Möglichkeit, effektiv geringere Zölle ( applied tariffs ) zu verlangen, dergestalt, dass vorhandene Zollkontingente auch nach Überschreiten der festgelegten Kontingentsmenge nicht mit dem höheren MFN-Zollsatz belastet werden. 10. Kurzfristig sollte über Notmaßnahmen nachgedacht werden, um ein weiteres Explodieren der Zuckerpreise zu verhindern. Hier ist an die Eröffnung von zusätzlichen zollfreien Einfuhrkontingenten und an zusätzliche Umwandlung von Nichtquotenzucker in Quotenzucker zu denken. Bei den derzeitigen Zuckerpreisen in der EU, die sich zum Teil deutlich oberhalb des vor der Reform gültigen Stützpreises bewegen, erscheint es kaum begründbar, diese Einfuhren beziehungsweise diese Umwandlung mit nur reduzierten Zöllen oder nur reduzierter Umwandlungsgebühr umzusetzen. Bei zollfreien Einfuhren und abgabefreier Umwandlung sollte sichergestellt werden, dass 3

8 die ökonomische Rente auch auf Seiten der Zuckerverbraucher verbleibt, beispielsweise durch entsprechende Vergabe der Einfuhrlizenzen. 11. Auch nach einem Auslaufen der Quoten bleibt ein verbesserter Wettbewerb auf dem inländischen EU-Markt gerade auf der Ebene der Zuckererzeuger eine große Herausforderung, die es vor allem mit den Mitteln des Wettbewerbsrechts anzugehen gilt. Auch hier könnte eine spürbare Senkung des Außenschutzes von Nutzen sein, um den EU-Markt für Zuckerexporteure jenseits der vorhandenen Handelspräferenzen einfacher zugänglich zu machen. 12. Für die Zucker verwendende Industrie bleibt auf absehbare Zeit Zucker das wichtigste Süßungsmittel. Weder durch Isoglukose noch durch Stevia ist eine drastische Substitution von Zucker auch bei hohen Preisen zu erwarten ein Grund mehr, zeitnah für eine erneute Reform des Zuckermarkts einzutreten und dort nicht die zwingend notwendige Absenkung des Außenschutzes aus den Augen zu verlieren. 13. Im Lichte der zu erwartenden internationalen Preisentwicklungen für Zucker ist auch bei Wegfall der Quote und Abbau des Außenschutzes kein drastischer Einbruch der europäischen Zuckerrübenerzeugung zu erwarten. Im Gegenteil weisen die vorhandenen quantitativen Studien auf eine Ausweitung der Zuckerrübenproduktion hin, wenn diese auch innerhalb der EU unterschiedlich ausfallen wird. Gerade an Gunststandorten (Frankreich, Deutschland, Polen, z.t. auch die Niederlande und Belgien) kann das Produktionspotenzial noch besser ausgeschöpft werden. 4

9 1 Einleitung Hohe Zuckerpreise, deutlich oberhalb des Weltmarktniveaus, Schwierigkeiten in der Beschaffung des Zuckers, und das alles vor dem Hintergrund einer Rekordzuckerrübenernte in Europa so stellt sich der Zuckermarkt in der EU zu Beginn des Jahres 2012 dar. Gleichzeitig bestätigt eine Evaluierungsstudie der EU, dass die Reform als im Großen und Ganzen effizient betrachtet werden könne, da sie bei begrenzten Kosten wirksam gewesen sei (EU-Kommission, 2011a). Demnach sieht sich die EU weiterhin gut für die Zukunft gerüstet, da ein rechnerischer Ausgleich von Angebot und Nachfrage unter Berücksichtigung der vorhandenen Ein- und Ausfuhrregeln und so ein Marktgleichgewicht gewährleistet scheint. Dennoch lassen die aktuellen Entwicklungen auf dem EU-Zuckermarkt erhebliche Zweifel daran aufkommen, dass die derzeitige Gemeinsame Agrarpolitik bei Zucker für die Zukunft gewappnet sei. Dies gilt auch aus ordnungspolitischer Sicht, denn die Sonderstellung des Zuckersektors tritt mit zunehmender Marktorientierung in allen Teilbereichen de Landwirtschaft immer deutlicher zu Tage. Die in den Legislativvorschlägen der Kommission (EU-Kommission, 2011b) vorgeschlagene Aufhebung der Sonderbehandlung des Zuckermarkts durch das Auslaufen der Quote nach 2015 ist vor diesem Hintergrund sicherlich zu begrüßen. In diesem Gutachten sollen die aktuelle Situation auf dem EU Zuckermarkt und die daraus folgenden Konsequenzen für den Reformprozess der gemeinsamen Agrarpolitik diskutiert werden. Dazu werden im ersten Kapitel die aktuellen Preisentwicklungen bei Zucker international und auf den Märkten der EU vorgestellt. Anschließend werden die Rahmenbedingungen, wie sie sich heute auf dem Zuckermarkt der EU darstellen, vorgestellt und in den historischen Kontext eingebettet. Im Kapitel drei folgt eine Analyse der internationalen Handelsströme für Zucker mit einem Schwerpunkt auf die Einfuhren der EU. Hier wird vor allem untersucht, inwiefern sich strukturelle Änderungen seit der Zuckermarktreform von 2006 ergeben haben. Im folgenden Kapitel wird dann der Preisbildungsprozess, so wie er sich heute auf dem EU Zuckermarkt darstellt, in Abhängigkeit von der Höhe des Weltmarktpreises analysiert. Hier wird ein besonderer Schwerpunkt auf die aktuelle Situa- 5

10 tion mit vergleichsweise hohen Weltmarktpreisen für Zucker gelegt werden. Im anschließenden Kapitel folgt ein Überblick über die Vorschläge der Kommission in Bezug auf den Zuckermarkt und deren mögliche Auswirkungen. Das abschließende Kapitel stellt die wichtigsten Politikimplikationen dar, bevor eine Zusammenfassung das Gutachten beschließt. 2 Aktuelle Preisentwicklungen bei Zucker 2.1 EU Der Zuckermarkt in der EU war in der Vergangenheit eher von den üblichen Preisberichterstattungen ausgenommen. Dies lag sicherlich in der planwirtschaftlichen Natur der alten Zuckermarktordnung begründet. Durch die verschiedenen Instrumente konnte vor der Reform der politisch gesetzte Zuckerpreis und der daraus mit Hilfe von in den EU- Verordnungen festgesetzten technischen Verarbeitungskoeffizienten abgeleitete Zuckerrübenpreis auf ein politisch vorgegebenes Niveau fixiert werden. Erst nach der Reform von 2006 hat sich die Kommission verpflichtet, ein rudimentäres Preisberichterstattungssystem zu betreiben. Dieses basiert auf Preismeldungen der Zuckerfabriken und ist im Internet zugänglich (EU-Kommission, 2012). Bei Betrachtung der Preisentwicklung in Abbildung 1 stechen mehrere Auffälligkeiten hervor. Zunächst wird deutlich, dass in der ersten Phase der Reform die Zuckerpreise sich deutlich an den Referenzpreisen orientieren. Auch ist die Variationsbreite, in der Abbildung durch ein Intervall von ± dem 1,96fachen der Standardabweichung 1, die von der Kommission ebenfalls ausgewiesen wird, recht gering. Erst ab November 2009, also kurz nach dem Absenken der Referenzpreise auf das aktuell geltende Niveau von 404,4 EUR/t, koppelt sich der Zuckerpreis von den Referenzpreisen ab und verläuft seitdem deutlich oberhalb dieses Niveaus. Die Variationsbreite der Preise bleibt noch länger im Wesentlich unverändert. Dies ändert sich erst in 2011, hier nimmt die Variationsbreite sprunghaft zu und verharrt seitdem auf unverändert hohem Niveau. Dies deutet darauf hin, dass die Zuckerfabriken bis zum dritten Quartal 2011 in Teilen der 1 In diesem Intervall sollten bei Unterstellung einer Normalverteilung 95 % der in der gesamten EU beobachteten Preise liegen. 6

11 EU immer noch Preise in der Nähe des Referenzpreisniveaus verlangten, möglicherweise in Folge von sehr langfristig geschlossenen Lieferverträgen. Der obere Bereich der Bandbreite dürfte aktuell eher das Preisniveau für kurzfristige Transaktionen auf dem Spotmarkt oder bei Neuverhandlungen der Lieferverträge abbilden. Vereinzelt werden von Zuckerverbrauchern auch höherer Preise berichtet. Abbildung 1: Monatliche Preisentwicklung bei Weißzucker in der EU, Juli 2006 bis Januar Weißzuckerpreis /- 1,96*Standardabweichung Referenzpreis Quelle: EU-Kommission Aufgrund der in Kapitel 3 näher beschriebenen aktuell gültigen Marktregelung auf dem Zuckermarkt der EU liegt eine artifizielle Aufteilung der Gesamtverwendung in Quotenzucker und Industriezucker vor. Letzterer soll der Zielsetzung nach zu Weltmarktpreisen der Industrie mit Ausnahme der Lebensmittelverarbeitung zur Verfügung gestellt werden. Die Preisdifferenz zwischen beiden Zuckerarten findet sich in Abbildung 2 dargestellt. 7

12 Abbildung 2: Monatliche Preise bei Weißzucker, Industriezucker und deren Differenz, Juli 2006-Januar Weißzuckerpreis Industriezuckerpreis Differenz 0 Quelle: EU-Kommission In der Zeit, als die Referenzpreise marktbestimmend waren, folgte die Differenz im Wesentlichen den Absenkungen in den Referenzpreisen. Danach sank der Abstand deutlich, was sich aus den weiter unten beschriebenen Entwicklungen am Weltmarkt ergibt. Überraschend ist das erneute Ansteigen der Differenz zum Jahreswechsel 2011/12. Das Abkoppeln von EU-Zuckerpreisen von den Referenzpreisen kann nur durch Änderungen vom Weltmarkt her induziert worden sein. Daher sollen im Folgenden die Entwicklungen in den Weltmarktpreisen näher beleuchtet werden, und anhand der Vorhersagen von OECD/FAO und FAPRI eine Prognose der zukünftigen Weltmarktpreise ins Auge gefasst werden. 2.2 Weltmarkt Die Zuckerpreise sind in den vergangenen Jahren international drastisch gestiegen (Abbildung 3), wenn auch mit den bei Zucker nicht unüblichen Schwankungen. Diese Entwicklung war vor allem durch angebotsseitige Faktoren bedingt, denn die globale Zu- 8

13 ckerbilanz der vergangenen drei Zuckerwirtschaftsjahre (ZWJ) war durch ein globales Defizit gekennzeichnet. Erst im laufenden ZWJ soll wieder ein Überschuss des Angebots über den Verbrauch erreicht werden (Nolte & Grethe, 2012). Wie auch auf allen anderen Agrarmärkten zu beobachten ist, führen drastisch reduzierte globale Lagerbestände zu einer besonderen Anfälligkeit der Preise für Ausschläge nach oben. So führten unterdurchschnittliche Ernten in Indien und Brasilien in den letzten Jahren zu den stark ansteigenden Preisen. Abbildung 3: Preise auf dem Weltmarkt (Rohzucker, fob Karibik), daraus abgeleiteter Angebotspreis für Weißzucker in der EU und EU-Weißzuckerpreise, Juli 2006-Januar EU-Weißzuckerpreis 'Weltweißzuckerpreis' Weltmarktpreis Rohzucker 0 Anmerkung: Rohzucker wird durch Multiplikation mit 0,92 und Addition von 60 EUR/t in Weißzuckerpreis umgerechnet. Quelle: Weltbank 2012, EU-Kommission 2012 Die zukünftigen Aussichten auf den internationalen Märkten lassen sich anhand der regelmäßigen Voraussagen von OECD/FAO und FAPRI am ehesten fundiert einschätzen (FAPRI, 2011; OECD/FAO, 2011). Beide Quellen gehen übereinstimmend davon aus, dass die internationalen Preise auf einem im historischen Vergleich hohen Niveau verharren. Für 2020 unterstellt OECD/FAO einen Rohzuckerpreis in Höhe von 408 US $/t, was bei 9

14 aktuell gültigem Wechselkurs von 1,305 (Stand ) einem Rohzuckerpreis von 313 EUR/t entspräche. In Weißzucker transformiert ergibt sich ein Weißzuckerpreis von etwa 400 EUR/t, ziemlich genau dem Niveau des EU-Referenzpreises entsprechend. FAPRI geht hingegen von 35 % höheren Zuckerpreisen aus, liegt also dann mit etwa 540 EUR/t Weißzucker deutlich über dem Referenzpreis. Welche der beiden Prognosen nun auch zutreffender sein mag, die übereinstimmende Botschaft lautet, dass die internationalen Preise im Vergleich zum heutigen Niveau vermutlich etwas nachgeben, aber keinesfalls auf die niedrigen Werte der Vergangenheit zurückfallen werden. Dieses Ergebnis wird auch durch eine Reihe von Plausibilitätsüberlegungen gestützt: Das Nachfragewachstum dürfte in Folge des erwarteten Einkommenswachstums gerade in Entwicklungs- und Schwellenländern über den Zuwachsraten der Vergangenheit liegen. Die Nachfrage nach Biotreibstoffen wird, da sie derzeit in den meisten Ländern strikten politischen Mengenvorgaben folgt, in der Zukunft auf recht preisunelastische Art und Weise Zucker von anderen Verwendungszwecken abziehen. Das Angebotswachstum, welches in der Vergangenheit vor allem durch Brasilien erreicht wurde, wird dort bei zu erwartenden hohen Ölpreisen und dem Wachstum der inländischen Nachfrage nicht in vollem Umfange für die Versorgung des Weltmarkts zur Verfügung stehen. Das Angebotswachstum aus den Ländern Afrikas, welches grundsätzlich noch Steigerungspotential aufweist, wird durch eine Reihe von Faktoren gebremst: Governance-Probleme, zunehmende Marktferne neu zu erschließender Anbauregionen und allgemeine Infrastrukturprobleme sind die wichtigsten limitierenden Größen. 10

15 Asien, insbesondere Indien und Thailand, könnten auch weiter die Produktion ausdehnen, werden allerdings auch durch starkes Nachfragewachstum nicht den gesamten Produktionszuwachs für den Export zur Verfügung haben. Technische Fortschritte, die gewiss auch durch vergleichsweise hohe Zuckerpreise verstärkt induziert werden, können diese Faktoren wohl zum Teil kompensieren. Allerdings ist die historische Wachstumsrate 2 der beispielsweise der Erträge an Zuckerrohr in Brasilien mit 1,3 % p.a. als eher gering im Vergleich zu anderen Agrarprodukten anzusehen. Ob hohe Preise hier eine Trendwende hin zu schnell steigenden Erträgen auslösen, bleibt abzuwarten. Bei der Zuckerrübe mag sich die Situation anders darstellen. Diese ist züchterisch schon sehr gut bearbeitet, so dass hier Ertragssteigerungen wahrscheinlicher erscheinen. 3 Derzeitige Rahmenbedingungen auf dem Zuckermarkt der EU 3.1 Die Reform von 2006 Nach dem Urteil vor dem Schiedsgericht der WTO sah sich die EU gezwungen, ihre Zuckermarktordnung das erste Mal seit fast 40 Jahren substanziell zu ändern. Die Feststellung des Schiedsgerichts, dass es sich bei den Reexporten der im Rahmen des AKP Zuckerprotokolls eingeführten Zuckermengen auch um subventionierte Exporte handelte und dass es durch die Erzeugung von C-Zucker zu einer Quersubventionierung aus der Erzeugung und Verarbeitung von Quotenrüben kommt, erforderte es, die europäische Zuckermarktordnung derart anzupassen, dass sie mit deutlich reduzierten subventionierten Exportmengen und einem geringeren Ausmaß an Quersubventionierung vereinbar wurde. In diesem Zuge sollten die Rahmenbedingungen gleichzeitig so gesetzt werden, dass die Zuckermarktordnung auch mit den im Rahmen des EBA Abkommens zu erwartenden ansteigenden Einfuhren an Zucker und den Änderungen bei den AKP Ländern im Rahmen der Verhandlungen über die Wirtschaftspartnerschaftsabkommen kompatibel sein sollte. 2 Eigene Berechnungen anhand von Daten der FAO, 11

16 Die Reform von 2006 hätte bereits einen deutlichen Schritt in Richtung Liberalisierung des EU-Zuckermarktes bedeuten können. Von einem solchen Unterfangen hat sich damals wieder die EU Kommission noch der Agrarminister Rat überzeugen lassen. Vielmehr wurde die Reform in einer sehr planwirtschaftlichen Art und Weise angelegt. Übergeordnetes Ziel war es, trotz des zu erwartenden Anstiegs der Zuckereinfuhren aus den AKP-und EBA-Ländern einen Mindestpreis für Zucker in der europäischen Union zu verteidigen, auch wenn das Instrument der Exporterstattungen nur noch in begrenztem Maße zur Verfügung stand. Daher hatte man sich entschlossen, die Quote deutlich zu kürzen, so dass der Nettohandelsstatus der EU von einem Nettoexporteur bei Zucker zu einem Nettoimporteur bei Zucker wechselte Änderungen bei der Quote Das alte Zuckermarktregime war durch einen in der Regel prohibitiv hohen Außenschutz und eine hohen garantierten Mindestpreis in der EU gekennzeichnet. Gleichzeitig waren die Einfuhren, die vor allem im Rahmen des AKP-Zuckerprotokolls in die EU kamen, mengenmäßig begrenzt und dadurch sehr gut voraussehbar. Die Produktionsanreize wurden durch eine komplexe Quotenregelung begrenzt, die aus drei Arten von Quoten zusammengesetzt waren. Bei der A-Quote handelte es sich um eine festgesetzte Menge, die in etwa dem Eigenbedarf der EU entsprechen sollte und für die es den aus dem hohen Zuckerpreis abgeleiteten Garantiepreis für Zuckerrüben gab. Die darüber hinaus festgesetzte C-Quote war für den Export vorgesehen, der aufgrund der Preisdifferenz zwischen EU und Weltmarkt nur mithilfe von Exporterstattungen erfolgen konnte. Eine Besonderheit der alten Zuckermarktordnung war alles, dass diese Exporterstattungen nicht wie sonst üblich aus dem Haushalt, sondern von der Zuckerindustrie selbst finanziert wurde. Diese Finanzierung erfolgte aus einem Abschlag des B-Quotenpreises im Vergleich zum Inlandspreis. Im Rahmen der Reform von 2006 wurde dieses Quotensystem zunächst vereinfacht. Die Aufteilung in A-, B-, und C-Quoten wurde zunächst aufgehoben. A- und B-Quoten wurden zusammengefasst und sollten in der Größenordnung von etwa 6 Millionen Tonnen Weißzucker gekürzt werden. Anstelle der Kategorie des C-Zuckers wurde der Begriff des Nicht- 12

17 quotenzuckers eingeführt. Die angestrebte Kürzung der Quoten sollte den ursprünglichen Vorschlägen der Kommission nach durch eine lineare Kürzung bei gleichzeitiger Handelbarkeit der Quote durchgeführt werden. In den Verhandlungen im Agrarministerrat wurde dann allerdings die Einführung eines Restrukturierungsfonds vereinbart. Aufgabewillige Zuckerfabriken konnten in diesen Fonds gegen Kompensation ihre Quote abgeben; gleichzeitig bestand für expansionswillige Zuckerfabriken die Möglichkeit, gegen einen niedrigeren Betrag eine bestimmte Quotenmenge 3 aus dem Fond erhalten zu können. Auf diese Weise sollte die Wirkung des ursprünglich vorgesehenen europaweiten Quotenhandels, eine Verbesserung der innereuropäischen Verteilung der Zuckerproduktion zu erreichen, wenigstens teilweise erreicht werden. Der Nichtquotenzucker darf vor allem in der Industrie und in der Bioethanolherstellung verwendet werden. Die Unterscheidung zwischen diesen beiden Arten von Zuckern und das daraus resultierende Preisdifferential wird gesichert, in dem die Verwendung von Nichtquotenzucker als Quotenzucker mit einer Strafzahlung von 500 EUR/t sanktioniert wird. Damit sollte auch sichergestellt sein, dass der Preisunterschied zwischen Industriezucker und Quotenzucker nicht größer als diese 500 EUR/t ausfällt. Anfänglich wurde dieser Mechanismus von den Zuckerrübenanbauern und den Zuckerfabriken nur sehr zurückhaltend genutzt. Erst nach einer Veränderung der Kompensationsregelungen in 2007 konnte die insgesamt angestrebte Größenordnung der Reduktion erreicht werden. Im Ergebnis liegt die Zuckerquote aktuell im Bereich von circa 85% des EU- Verbrauchs. Durch die gleichzeitige Deckelung der zulässigen Exporte durch die WTO- Verpflichtungen änderte sich somit die Nettohandelsposition der EU von einem Nettoexporteur zu einem Nettoimporteur Änderungen in den Preisen Der unter Zuckerrübenerzeugern und Zuckerfabriken am stärksten diskutierte Aspekt der Reform waren die Änderungen in den Preisen. Durch die Abschaffung der Intervention 3 Insgesamt waren 1,1 Millionen Tonnen für die Mitgliedstaaten vorgesehen, die vor der Reform C-Zucker produziert waren. Deutschland war an diesem Pool mit knapp einer Viertelmillion Tonnen beteiligt. 13

18 und die Begrenzung der maximal zulässigen subventionierten Exporte entfiel die Möglichkeit, einen politisch fixierten Interventionspreis zu garantieren. Daher wurde der Referenzpreis für Weißzucker eingeführt, für den nach Umsetzung der Reform ein Niveau von 404,4 EUR/t angestrebt wurde. Auch wurde der Referenzpreis für Rohzucker bei 335,2 EUR/t abgesenkt. Diese Preisänderungen wurden für notwendig erachtet, um zum einen die angestrebte Quotenrückgabe in der EU zu erreichen, und zum anderen die Anreize für zusätzliche Einfuhren aus den Ländern mit freiem Marktzugang (im Rahmen der EPA und EBA-Abkommen) zu begrenzen. Auch auf Ebene der Landwirtschaft wurden die Zuckerrübenmindestpreise deutlich gesenkt. Sie sanken um fast 40 % im Vergleich zu der Zeit vor der Reform auf ein Niveau von 26,29 EUR/t. Als Ausgleich für diese Preissenkungen wurden Ausgleichszahlungen an die Landwirte gewährt, die im Rahmen des allgemeinen Grundsatzes der Entkopplung in die einheitliche Betriebsprämie integriert wurden. Damit sank auch die relative Vorzüglichkeit der Zuckerrüben im Vergleich zu Alternativfrüchten deutlich ab; zumindest in Deutschland allerdings war die Zuckerrübe auch in diesen Jahren wirtschaftlich attraktiv, wie sich an der im wesentlichen unverminderten Anbaufläche von Zuckerrüben zeigte. In anderen Ländern der EU 4 hingegen wurden der Zuckerrübenanbau und die Zuckererzeugung vollständig eingestellt Marktmanagement Die Änderungen im Außenhandelsregime bedeuteten, dass die Preisabsicherung eines politisch fixierten Preis nicht länger so einfach möglich war wie dies vor der Reform der Fall war. Mehrere bedeutsame Größen, die vor der Reform einfach zu kontrollieren waren, unterlagen nach der Reform nicht länger einer unmittelbaren Steuerung. Dies galt vor allem für die Importe im Rahmen von EBA und EPA, die nach einer Übergangsphase 5 nicht länger einer direkten Quotierung unterworfen sind. Aber auch die Erzeugung von Nicht- 4 Dies sind Bulgarien, Irland, Lettland, Portugal und Slowenien, wobei allein Irland mit vorher fast t das bedeutendste Land darstellt. 5 Im Rahmen von EBA endete die Übergangsregelung, in der es noch mengenmäßige Obergrenzen gab, in 2009; für die AKP-Länder, die im Rahmen von EPA unbeschränkten Marktzugang genießen, ist die Situation etwas unübersichtlich, da der Stand der Verhandlungen nach regionalen Gruppen sehr unterschiedlich ist. 14

19 quotenzucker und die Exporte dieses Zuckers unterliegen größeren Unsicherheiten als zuvor. Um mittels einer Feinsteuerung des EU-Zuckermarktes den angestrebten Referenzpreis vor allem nach unten abzusichern, sind nun mehrere Mechanismen vorgesehen, die basierend auf der Prämisse, dass die in der Vergangenheit übliche Konstellation von Welt- und EU- Zuckermarkt weiter Bestand habe konstruiert wurden. Diese Konstellation war im Allgemeinen durch im Vergleich zum Weltmarktpreis sehr hohe Zuckerpreise in der EU gekennzeichnet. Daraus ergab sich die Notwendigkeit, den EU-Zuckermarkt durch prohibitiv hohen Außenschutz für Einfuhren aus MFN-Ursprung gegen den Weltmarkt abzuschotten. An diesem prohibitiv hohen Außenschutz wurde nun auch im Rahmen der Zuckermarktreform 2006 keine Änderung vorgenommen. Die Notwendigkeit hierzu wurde auch in der damaligen politischen Diskussion nicht thematisiert, denn die Haupt Sorge bei der Konstruktion der Reform war, dass es durch ein Anschwellen der Einfuhren zu einem starken Druck auf den Zuckerpreis in der EU kommen würde. Mit folgenden Elementen sollte das Marktmanagement auf dem Zuckermarkt umgesetzt werden. 1. Produktion: Die Kommission hat die Möglichkeit, die Zuckerfabriken zur Übertragung von Quotenzucker in das nächste Zuckerwirtschaftsjahr zu verpflichten. Diese übertragene Menge wird dann auf die Quote des Folgejahres angerechnet. Des Weiteren kann die Kommission die Quote für das nächste Zuckerwirtschaftsjahr um einen linearen Prozentsatz kürzen. Schließlich besteht auch die Option, je nach Marktlage Nichtquotenzucker in Quotenzucker umzuwandeln und umgekehrt. 2. Handel: Auf Importseite gibt es zwar für die Einfuhren im Rahmen von EBA und EPA keine strikten Obergrenzen mehr; allerdings behält sich die EU vor, bei Überschreiten bestimmter Einfuhrvolumina zu Schutzklauseln zu greifen. Wenn die gesamte Einfuhrmenge aus den EBA-Ländern 3,5 Millionen t übersteigt und gleichzeitiger bestimmte regionale Obergrenzen überschritten sind, werden die zulässigen Ex- 15

20 porte aus einer bestimmten EPA-Region in die EU mengenmäßig begrenzt. Auf Exportseite besteht weiterhin die Möglichkeit, Exporterstattungen zu verwenden. Allerdings wurden seit 2008/09 keine Exporterstattungen mehr gezahlt. Auch Nichtquotenzucker kann ohne Exporterstattungen exportiert werden, solange das nach WTO maximal zulässige Gesamtvolumen von 1,35 Millionen t nicht überschritten ist. Neben diesen prinzipiell nicht mengenbeschränkten Handelspräferenzen gibt es noch Zollkontingent im Rahmen der sogenannten CXL-Quote für Australien, Brasilien, Kuba, sonstige Drittländer und Indien, die sich auf Rohzucker beziehen und einen vergünstigten Zollsatz von 98 EUR/t beinhalten (Indien: 0 EUR/t) sowie ein zollfreies Zuckereinfuhrkontingent im Rahmen der Balkanquote für Albanien, Bosnien und Herzegowina, Serbien/Kosovo, Mazedonien und Kroatien. Tabelle 1 gibt einen Überblick über Kontingentsmengen und -zölle. Tabelle 1: Zollkontingente der EU bei Zucker CXL-Quote Land Kontingent (in t) Zollsatz in EUR/t Australien Brasilien Kuba Jedes Drittland Indien Balkan-Quote Land Kontingent (in t) Zollsatz in EUR/t Albanien Bosnien und Herzegowina Serbien oder Kosovo Mazedonien Kroatien Quelle: EU VO 891/ Lagerhaltung: Die Intervention für Weißzucker ist nicht länger vorgesehen. Wird aber festgestellt, dass der Zuckerpreis in der EU weniger als 85 % des Referenzpreises beträgt, können Subventionen für die private Lagerhaltung gewährt werden. 16

21 3.2 Aktuelle Entwicklungen Wie in Kapitel 2 ausgeführt, ist die in der Vergangenheit typische Konstellation derzeit nicht gegeben: Die Weltmarktpreise für Zucker sind deutlich gestiegen, während der Referenzpreis für Zucker in der EU deutlich gesenkt wurde. In der Konsequenz sank der Anreiz für Einfuhren in die EU, so dass sich die EU in ihrem selbstverordneten Status als Nettoimporteur einem bisher nicht vorhandenen Problem, nämlich einer eingeschränkten Verfügbarkeit von Zucker, ausgesetzt sah. Auf diese veränderte Situation hat die Kommission in ihrem Marktmanagement auf diskretionäre Art und Weise reagiert. Dazu wurden folgende Instrumente verwendet: 1. Produktion: Durch den Restrukturierungsfonds wurde zwar nicht ganz die ursprünglich avisierte Kürzung von netto 5 Millionen t, sondern nur 4,2 Millionen t erreicht. Dennoch hat die Kommission von weiteren Quotenkürzungen Abstand genommen. Des Weiteren wurde mehrfach die Reklassierung von Nichtquoten- in Quotenzucker vorgenommen: Auf diese Art und Weise wurden im März 2011 eine halbe Millionen t und im November 2011 nochmals t Nichtquotenzucker in Quotenzucker umgewandelt. 2. Handel: Auf Importseite wurden über die bestehenden präferentiellen Handelsregelungen hinaus zusätzliche Einfuhren, deren Zollsatz zunächst komplett ausgesetzt und ab Juli 2011 im Ausschreibungssystem ermittelt wurde, freigegeben. Tabelle 2 gibt einen Überblick über die im Rahmen dieser zusätzlichen Möglichkeiten getätigten Einfuhren. Auch wurden die Zollsätze für die sogenannte CXL-Quote, der normalerweise bei 98 EUR/t Rohzucker liegt, reduziert und teilweise ganz ausgesetzt. Auf der anderen Seite wurden die Exportmöglichkeiten für Nichtquotenzucker weiter verbessert. Tabelle 2: Zusätzliche Einfuhrkontingente für Rohzucker nach dem Ausschreibungsverfahren Zeitpunkt Produkt Menge in t Zollsatz in EUR/t 17

22 März 2011 Rohzucker Mai 2011 Rohzucker Juli 2011 Weißzucker ,00 225,00 Juli 2011 Rohzucker ,11 170,00 August 2011 Weißzucker ,00 August 2011 Rohzucker ,06 190,00 September 2011 Weißzucker ,10 308,80 September 2011 Rohzucker ,00 300,00 Dezember 2011 Rohzucker ,50 269,16 Januar 2012 Rohzucker ,16 (20%) 3. Lagerhaltung: Die Intervention für Weißzucker ist nicht länger vorgesehen. Tritt allerdings der Fall ein, dass der Zuckerpreis in der EU weniger als 85 % des Referenzpreises beträgt, können Subventionen für die private Lagerhaltung gewährt werden. Von diesem Instrument wurde bis heute noch kein Gebrauch gemacht, da die Auslöseschwelle noch nie unterschritten wurde. 4 Handelsstromanalyse für Zucker Durch die Reform von 2006 hat sich neben der Nettohandelsposition der EU auch die Zusammensetzung der Herkünfte geändert. Dies gehörte zunächst zu den erwarteten Wirkungen der Reform, war diese doch ausdrücklich unter der Prämisse entworfen worden, um den europäischen Zuckermarkt für möglicherweise stark ansteigende Einfuhren aus den Ländern mit Handelspräferenzen ohne Mengenbeschränkung zu wappnen. Ein detaillierter Blick auf die zeitliche Entwicklung erscheint nichtsdestotrotz von großem Interesse, da in der jüngeren Vergangenheit zunehmend ein Ausbleiben der Einfuhren aus den EBA- 18

23 und EPA-Ländern Anlass zur Sorge gibt. Hierzu werden im Folgenden zunächst die Einfuhren in die EU näher beleuchtet, bevor dann eine Analyse der export unit values, also dem Wert einer in die EU exportierten Einheit, erfolgt. Ein Blick auf die Handelsposition ausgewählter LDC-Länder rundet das Kapitel ab. 4.1 Analyse der Einfuhren in die EU In Abbildung 4 wird deutlich, dass die Einfuhren der EU seit 2004 deutlich angestiegen sind. Bei gleichzeitiger Reduktion der Ausfuhren zeigt sich hieran die oben angesprochene Änderung in der Nettohandelsposition der EU. Der Zuwachs fand am Ende der betrachteten Periode stärker bei den Einfuhren an Rohzucker statt, die Weißzuckereinfuhren sind schon früher in 2005 angestiegen. Abbildung 4: Monatliche Rohzucker und Weißzuckereinfuhren der EU in Weißzuckeräquivalent, Januar 2004 Juni 2011, gleitendes 12-Monatsmittel Weißzucker Rohzucker Import in 1000t Quelle: GTA (HS Codes und ). Die Entwicklung der Einfuhren überrascht nicht; letztlich zeigt sie bis 2009, dass die Handelspräferenzen, die in diesem Zeitraum ja noch mengenbeschränkt waren, im Wesentlichen so attraktiv waren, dass sie in vollem Umfange ausgeschöpft wurden. Erst ab

24 ergibt sich eine andere Dynamik. Der zunächst teils angebotsbedingte, kurzfristig auch preisinduzierte Rückgang der monatlichen Einfuhren wurde ab Mitte 2010 umgekehrt. Hier haben die starke Steigerung in den EU-Zuckerpreisen, der Abbau der Lagerbestände in der EU und auch 2011 die Notmaßnahmen der EU-Kommission in Form von zusätzlichen Importkontingenten eine wichtige Rolle gespielt. Allerdings haben sich die Rahmenbedingungen des Zuckerhandels für einzelne Ländergruppen in unterschiedlicher Art und Weise geändert. Daher zeigt Abbildung 5 die Entwicklung nach den Ländergruppen EBA, AKP (ohne EBA), Brasilien (stellvertretend für die übrigen Länder der CXL-Quote), Balkan und andere bei Rohzucker auf. Abbildung 5: Monatliche Rohzuckereinfuhren der EU nach Ländergruppen, Januar 2004 Juni 2011, gleitendes 12-Monatsmittel Brasilien EBA Andere AKP (ohne EBA) Balkan Import in 1000t Quelle: GTA (HS Code 17011). Die Zusammensetzung der Rohzuckereinfuhren in Abbildung 5 zeigt deutlich die Rolle der jeweiligen Ursprungsländergruppen und deren Änderung im Zeitablauf auf. War noch vor der Reform deutlich sichtbar, dass die AKP-Länder (im Schaubild ohne die Länder, die auch im Rahmen von EBA Zugang zum EU-Markt haben, dargestellt) die Hauptquelle für Rohzucker darstellten und Brasilien mit etwa der Hälfte der Einfuhrmenge auf dem zweiten Rang folgte, hat sich dies mittlerweile geändert. Dies ist vor allem durch die zusätzli- 20

25 chen Einfuhrkontingente aus der ersten Jahreshälfte 2011 zu erklären, die ganz überwiegend mit brasilianischem Zucker beliefert wurden. Auch innerhalb der Ländergruppen hat sich die Einfuhr aus einzelnen Ländern ganz unterschiedlich entwickelt. Daher stellt Abbildung 6 die Entwicklung der 10 wichtigsten Ursprungsländer für Rohzuckereinfuhren in den EU dar. Abbildung 6: Monatliche Rohzuckereinfuhren der EU nach den zehn wichtigsten Handelspartnern bei Zucker, Januar 2004 Juni 2011, gleitendes 12-Monatsmittel Import in 1000t Mauritius Swasiland Guyana Fidschi Jamaika Mosambik Kuba Simbabwe Sambia Brasilien Importe aus Brasilien in 1000t Jan 04 Jan 05 Jan 06 Jan 07 Jan 08 Jan 09 Jan 10 Jan 11 0 Anmerkung: Daten für Brasilien auf der rechten Achse. Quelle: GTA (HS Code 17011). Hier fällt vor allem auf, dass unter den größten traditionellen Exporteuren im Rahmen des AKP-Zuckerprotokolls (Mauritius, Fidschi, Guyana und Swasiland hatten jeweils jährliche Quoten von mehr als 100,000 t) allein Swasiland die Einfuhren bei Rohzucker spürbar ausbauen konnte. Dies liegt neben den relativ günstigen Kostenstrukturen in Swasiland auch daran, dass das Land als eines der 50 ärmsten Länder der Welt nach UN-Definition auch unter das EBA-Abkommen fällt und so ab 2009 ohne Beschränkungen und ohne drohende Schutzklauseln in die EU liefern konnte. Mauritius ist in gewisser Weise ein Sonderfall; allein der Blick auf den Rohzuckerhandel verzerrt das Bild, denn in Mauritius wurden Raf- 21

26 finationskapazitäten aufgebaut, so dass von dort nun auch Weißzucker in die EU geliefert wird. Betrachtet man die Einfuhren bei Weißzucker näher (Abbildung 7), findet sich dieser Sachverhalt im Verlauf der Einfuhren aus den AKP-Ländern wieder. Der sprunghafte Anstieg von Einfuhren mit AKP-Herkunft geht vor allem auf Mauritius zurück. Ansonsten konzentriert sich die Weißzuckereinfuhr vor allem auf die Balkanstaaten, die über ein zollfreies Einfuhrkontingent verfügen. Allerdings sind auch aus den übrigen Herkünften die Weißzuckereinfuhren gestiegen, wiederum bedingt durch die zusätzlichen Einfuhrkontingente in Abbildung 7: Monatliche Weißzuckereinfuhren der EU nach Ländergruppen, Januar 2004 Juni 2011, gleitendes 12-Monatsmittel Import in 1000t Brasilien EBA Andere AKP (ohne EBA) Balkan Quelle: GTA (HS Code ). Abbildung 8 fasst nun die gesamte Entwicklung in Weißzuckeräquivalenten nach Ländergruppen zusammen. 22

27 Abbildung 8: Monatliche Gesamtzuckereinfuhren der EU in Weißzuckeräquivalent nach Ländergruppen, Januar 2004 Juni 2011, gleitendes 12-Monatsmittel Brasilien EBA Andere AKP (ohne EBA) Balkan Import in 1000t Quelle: GTA (HS Codes und ). Es wird deutlich, dass die AKP- und EBA-Einfuhren sich insgesamt kaum geändert haben: Der Zuwachs aus den EBA-Ländern, der zwar in Relation zum Ausgangsniveau bedeutend ist, wird durch den tendenziellen Rückgang der Einfuhren aus den AKP-Ländern mehr als ausgeglichen. Die zum Ausgleich der EU-Zuckermarktbilanz notwendigen Einfuhren stammen überwiegend aus brasilianischem Zuckerrohr, in geringerem Maße auch aus den übrigen CXL-Ländern und der Balkan-Quote. 4.2 Analyse der export unit values Neben den Mengen sind auch die Werte der getätigten Einfuhren von großem Interesse. Bei Rohzucker (Abbildung 9) stellt sich ein interessantes Muster dar. 23

28 Abbildung 9: Monatliche Einheitswerte der Einfuhren von Rohzucker in die EU, gleitendes 3-Monatsmittel 800 Importpreise in Euro pro t Brasilien AKP (ohne EBA) EBA Rohzucker, ISA, spot Quelle: GTA. Bis 2010 finden sich deutliche Unterschiede zwischen den Einfuhrpreisen (vor Zoll) in die EU zwischen Brasilien und den zollfreien Rohzuckereinfuhren aus den AKP und EBA- Ländern. Dies ist nicht weiter überraschend, da die Zolldifferenz bei gegebenen Marktpreisen in der EU den Preisunterschied in den Einfuhrpreisen vor Zoll erklärt. Mit dem Aussetzen der Zölle im Rahmen der zusätzlichen Einfuhrkontingente in der ersten Jahreshälfte 2011 findet sich auch in den Daten eine Angleichung der Importpreise wieder. Allerdings setzt diese Entwicklung bereits früher ein; die Höhe des Weltmarktpreises ist dafür ausschlaggebend. Abbildung 9 deutet bereits an, dass mit ansteigendem Weltmarktpreis die vorher für die Preisbildung auf dem EU-Markt entscheidenden Einfuhren aus den AKPund EBA-Ländern ihre relative Vorzüglichkeit gegenüber einer Ausfuhr zum Weltmarkt hin einbüßen, so dass diese Mengen nicht ohne zusätzlichen Preisaufschlag auf dem EU- Markt angeboten werden, da die alternative Vermarktung zum Weltmarkt mindestens ebenbürtig ist. Daher soll im Folgenden die Situation in ausgewählten AKP/EBA-Ländern näher beleuchtet werden. 4.3 Handelsbilanz ausgewählter AKP/EBA-Staaten In der Vergangenheit haben die Mehrzahl der wichtigen Zuckerexporteure unter den AKPund EBA-Ländern fast ihre gesamte Produktion wegen der relativen Vorzüglichkeit des 24

29 hohen EU-Zuckerpreises in die EU exportiert und ihren meist geringen Eigenbedarf vom Weltmarkt eingeführt. Dies wird in Tabelle 3 für die wichtigsten Lieferländer aus diesen Ländergruppen verdeutlicht. Die dritte Spalte zeigt die mittleren Verhältnisse von Export zu Produktion und Import zu Verbrauch vor der Absenkung der EU-Zuckerpreise, die folgenden Spalten diese Werte für das Mittel von den jeweils nächsten zwei Zuckerwirtschaftsjahren. Hierbei ist vor allem der letzte Zeitraum durch hohe Zuckerweltmarktpreise gekennzeichnet. Tabelle 3: Export- und Importanteile wichtiger AKP- und EBA-Länder Kuba Export zu Produktion 67% 52% 47% Import zu Verbrauch 23% 3% 9% Fidschi Export zu Produktion 90% 93% 84% Import zu Verbrauch 45% 42% 50% Guyana Export zu Produktion 103% 102% 79% Import zu Verbrauch 28% 26% 26% Jamaika Export zu Produktion 92% 85% 79% Import zu Verbrauch 91% 83% 78% Mauritius Export zu Produktion 102% 100% 101% Import zu Verbrauch 98% 79% 101% Mosambik Export zu Produktion 92% 113% 88% Import zu Verbrauch 88% 101% 80% Swasiland Export zu Produktion 51% 54% 54% Import zu Verbrauch n.a. n.a. n.a. Sambia Export zu Produktion 56% 61% 71% Import zu Verbrauch 1% 2% 2% Simbabwe Export zu Produktion 31% 48% 38% Import zu Verbrauch 0% 12% 23% Quelle: PS&D Online (USDA-FAS, 2011). Die Zahlen vor der Reform unterstreichen, dass gerade die wichtigsten Lieferländer aus dem AKP-Zuckerprotokoll (Mauritius, Fidschi und Guyana) ihre Zuckererzeugung sehr stark auf den Export ausgerichtet hatten und substantielle Anteile des inländischen Verbrauchs vom Weltmarkt importierten. Für Mauritius hat sich das nicht wesentlich geändert, für alle übrigen Länder (einschließlich der EBA-Länder) fällt auf, dass die Exportquote vor allem im Vergleich der letzten beiden Spalten absinkt. Die einzige Ausnahme stellt Sambia dar. Dies unterstreicht, dass mit der Reform des EU-Zuckermarkts in Verbindung 25

30 mit der Preisentwicklung der letzten beiden Jahre der Export im Vergleich zur inländischen Verwendung an Bedeutung verloren hat. Die Importquoten zeigen ein weniger einheitliches Bild. Dies ist damit erklärlich, dass die Verbrauchsdaten für diese Länder mit hohen Unsicherheiten behaftet sind. So hat sich in Simbabwe den Daten zufolge der Zuckerverbrauch insgesamt zwischen ZWJ 2003/04 und 2009/10 mehr als halbiert, um dann wieder auf etwa drei Viertel des Ausgangsniveaus anzusteigen. Eine belastbarere Alternative ist die Betrachtung der reinen Handelsdaten, die leider nur für einige der Länder anhand der GTA-Daten möglich ist. In Abbildung 10 sind daher die Handelsbilanz und die Differenz der Einheitswerte der Ausfuhren und der Einfuhren für vier Länder AKP/EBA-Länder dargestellt. 26

31 Abbildung 10: Handelsbilanz und Preisdifferenzen ausgewählter AKP und EBA- Länder, Handel in 1000t Handel in 1000t Handelsbilanz Mauritius Exporte 10 Importe 5 Preisdifferenz 0 Jul 07 Jul 08 Jul 09 Jul Handelsbilanz Fidschi Exporte Importe Preisdifferenz 0 Jul 07 Jul 08 Jul 09 Jul 10 Quelle: GTA. Preisdifferenz in Euro (Pexp - Pimp) Handel in 1000t Handelsbilanz Mosambik Exporte Importe Preisdifferenz Jul 07 Jul 08 Jul 09 Jul Exporte Importe Preisdifferenz Jul 07 Jul 08 Jul 09 Jul 10 Preisdifferenz in Euro (Pexp - Pimp) Handel in 1000t Handelsbilanz Jamaika Preisdifferenz in Euro (Pexp - Pimp) Preisdifferenz in Euro (Pexp - Pimp) Mauritius stellt eine Ausnahme dar, da hier die Struktur des Zuckerexports sich geändert hat. Trotz einer im Großen und Ganzen unveränderten Preisdifferenz ist der Rohzuckerexport deutlich gesunken, weil Mauritius wie oben dargestellt nun wesentlich mehr an Weißzucker exportiert. Anders sieht die Situation bei den übrigen betrachteten Ländern aus. Hier wird deutlich sichtbar, wie sich die sinkende Preisdifferenz auf ein Absinken von Exporten und Importen auswirkt, da die inländische Verwertung so zunehmend an Attraktivität gewinnt. Die Erwartung der EU, dass auch nach der Reform die gesamte in diesen Ländern erzeugte Zuckermenge für den Export nach Europa zur Verfügung stünde, erweist sich hier als falsch. 27

32 Deutlich ist, dass die Deckung des Einfuhrbedarfs aus der EU einen Rückgriff auf einen Großteil der Produktion der AKP- und EBA-Staaten erfordert. Wenn diese Länder nachhaltiges Einkommenswachstum aufweisen, wie für die nahe Zukunft erwartet wird, dann wird der Verbrauch in diesen Ländern zunehmend ansteigen, so dass die exportierbaren Überschüsse kleiner werden. Bei hinreichend hohen Weltmarktpreisen, die durchaus dem in Kapitel 2.2 dargestellten Szenario entsprechen, reichen die strukturellen Überschüsse nicht aus. 5 Preisbildung auf dem EU-Zuckermarkt unter alternativen Preisszenarien Die Wirkung der geltenden Rahmenbedingungen in der EU unterscheidet sich je nach Relation von Weltmarktpreis und EU-Preis. Die unterschiedlichen Mechanismen werden im Folgenden aufgezeigt und diskutiert. Dabei gilt insbesondere bei relativ unelastischer Nachfrage, dass dem Grenzanbieter, mithin also dem Exporteur, der die letzten zum Ausgleich von Angebot und Nachfrage liefert, die entscheidende Rolle zukommt. 5.1 Weltmarktpreis deutlich unterhalb des EU-Referenzpreises Dies ist die historische Ausgangssituation, deren weiterer Bestand auch in der Zukunft die Logik der Zuckermarktreform von 2006 geprägt hat. Die Preisbildung und die Zuckereinfuhren in die EU sind in diesem Szenario recht einfach. Durch die Quotenregelung ist der in der EU verfügbare Quotenzucker stabil voraussehbar. Die ebenfalls vergleichsweise voraussehbare Nachfrageentwicklung ermöglicht es, das "Marktungleichgewicht" quasi am Reißbrett zu errechnen. Die Ausfuhren, die in diesem Szenario ja zwingend den Einsatz von Exporterstattungen erfordern, da ansonsten der Anreiz zum Export fehlen würden, sind gemäß WTO-Verpflichtungen aus der Uruguay- Runde ebenfalls gedeckelt. Als einzige nicht vollständig von vorneherein bekannte Größe ist somit die Gesamthöhe der Einfuhren zu sehen. Zwar sind auch die Einfuhren im Rahmen der CXL-Quote und 28