Der Handel mit CO 2 - Emissionsberechtigungen - erste Erfahrungen und Konsequenzen

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1 09 Energie und Umwelt Analysen Der Handel mit CO 2 - Emissionsberechtigungen - erste Erfahrungen und Konsequenzen Untersuchung mit Zuwendungen des Hessischen Ministeriums für Umwelt, ländlichen Raum und Verbraucherschutz Berlin, Münster im April 2006

2 Jean-Marc Behringer Michaela Bleuel Bernhard Hillebrand EEFA Energy Environment Forecast Analysis GmbH Windhorststraße 13 Maybachufer Münster Berlin Tel.: Fax:

3 Inhaltsverzeichnis 1. Aufgabenstellung Technische und organisatorische Anforderungen an die Unternehmen im Emissionshandel Der Emissionshandel erste Erfahrungen hessischer Unternehmen Auswahl und Repräsentanz der Stichprobe Inhalt und Ablauf der Umfrage Die Auswertung der Umfrageergebnisse Allgemeine Einschätzung des Emissionshandels Transaktionskosten des Emissionshandels Die Zuteilung von Emissionsberechtigungen im Emissionshandel Die Zuteilungsregeln des Zuteilungsgesetzes Angewandte Zuteilungsregeln in Hessen Beurteilung der Zuteilungsregeln durch die hessischen Unternehmen Erster und zweiter Erfüllungsfaktor Übertragungsregelung Ex-post Korrektur Abschneidegrenzen Zuteilung anhand von Benchmarks...35 I

4 4.4. Indirekte Kosten- und Preiseffekte Kritische Würdigung der Zuteilungsregeln Der Emissionshandel und die übrigen Instrumente der Klimaschutzpolitik Das Erneuerbare Energien Gesetz (EEG) Das Kraft-Wärme-Kopplungsgesetz Die ökologische Steuerreform Zusammenfassung...54 Verzeichnis der Tabellen Tabelle 1: Verteilung der Zuteilung der Emissionsberechtigungen nach Größenklassen...8 Tabelle 2: Verteilung der Emissionsrechte nach Sektoren...9 Tabelle 3: Verteilung der Anlagen nach Sektoren Tabelle 4: Spezifische Transaktionskosten nach Unternehmensklassen Tabelle 5: Transaktionskosten des Emissionshandels Tabelle 6: EEG Einspeisungen, Vergütungen und Vermeidungskosten Tabelle 7: Zusatzvergütungen für in Kraft-Wärme-Kopplung erzeugten Strom Tabelle 8: CO 2 -Äquivalente Be- und Entlastungen verschiedener Energieträger auf dem Wärmemarkt Tabelle 9: Aufkommen der Ökosteuer Tabelle AI: Angewandte Regelkombinationen für die Anlagen der Stichprobe...VI II

5 Verzeichnis der Schaubilder Schaubild 1: Schematische Darstellung des Antrags- und Meldeverfahrens...5 Schaubild 2: Rücklauf nach Unternehmensgrößen und Sektoren Schaubild 3: Zufriedenheit mit Zuteilungsverfahren, Emissionshandel selbst und bisherigen Ergebnissen nach Unternehmensgröße Schaubild 4: Wo liegen die besonderen Schwierigkeiten? Schaubild 5: Anteile einzelner Kostenarten an den gesamten Transaktionskosten des Emissionshandels Schaubild 6: Spezifische Transaktionskosten des Emissionshandels nach Sektoren Schaubild 7: Betroffenheit von Kürzungen nach dem ZuG Schaubild 8: Angewandte Zuteilungsregeln für Anlagen Schaubild 9: Angewandte Erfüllungsfaktoren Schaubild 10: Voraussichtliche Defizite/ Überschüsse an Emissionsberechtigungen nach Branchen Schaubild 11: Beurteilung des ersten und zweiten Erfüllungsfaktors des aktuellen Zuteilungsgesetzes Schaubild 12: Beurteilung der Übertragungsregelung des aktuellen Zuteilungsgesetzes Schaubild 13: Beurteilung der "ex-post" Korrektur des aktuellen Zuteilungsgesetzes Schaubild 14: Wie hoch sollte die Abschneidegrenze für Kleinanlagen sein, die nicht am Emissionshandel teilnehmen müssen? Schaubild 15: Beurteilung der Zuteilung anhand von "benchmarks" des aktuellen Zuteilungsgesetzes Schaubild 16: CO 2 Preis und Veränderungen der Grenzkosten der Stromerzeugung Schaubild 17: CO 2 - und Base-Preis an der EEX III

6 Schaubild 18: Abschneidegrenze für Kleinanlagen, die verbleibenden Anlagen und das restliche Handelsvolumen IV

7 1. Aufgabenstellung Mit einer zeitlichen Verzögerung von gut einem halben Jahr ist der Handel mit CO 2 - Emissionen in der Europäischen Union (EU) als zusätzliches Instrument implementiert. Die EU-Kommission hat die Prüfung aller Allokationspläne abgeschlossen, so dass alle Mitgliedstaaten die vorgesehenen Zuteilungen endgültig festlegen und die Anlagen zum Emissionshandel zulassen können. Über alle Mitgliedstaaten summiert werden im ersten Jahr knapp 2,15 Mrd. t CO 2 -Emissionsberechtigungen zugeteilt, wovon fast ein Viertel allein auf Anlagen in Deutschland entfällt. Insgesamt nehmen am Handel rund Anlagen teil, so dass die zugeteilte Menge je Anlage im Durchschnitt über alle EU-Mitgliedstaaten bei knapp Tonnen CO 2 pro Jahr liegt. Auch wenn erste Erfahrungen mit diesem Instrument bereits im Rahmen des SO 2 - Reduktionsprogramms der US-amerikanischen Kraftwerke und des Regional Clean Air Incentives Market (RECLAIM) in Kalifornien gesammelt wurden, so ist die Etablierung eines länderübergreifenden Handelssystems für die Umwelt- und Klimaschutzpolitik Neuland zumal dann, wenn als Handelspartner die Anlagenbetreiber in 25 EU- Mitgliedstaaten vorgesehen sind. Deshalb ist zu erwarten, dass in der ersten Handelsperiode Probleme aufgedeckt werden, die bei der Konzeption des Handelssystems oder der rechtlichen und politischen Umsetzung nicht bedacht oder nicht erkannt wurden. Für diese Vermutung spricht insbesondere auch der enge Zeitrahmen, der für die Formulierung der Gesetzestexte verblieb, um die Vorschriften der Handelsrichtlinie in nationales Recht umzusetzen. So wurde etwa in Deutschland das Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz (TEHG) wie auch das Zuteilungsgesetz 2007 (ZuG2007) und die dazugehörigen Zuteilungsverordnung 2007 (ZuV2007) und die Emissionshandelskostenverordnung 2007 (EHKostV2007) in weniger als einem Jahr von den parlamentarischen Gremien zur Beschlussreife gebracht. In anderen Mitgliedstaaten wurde der von der Richtlinie vorgesehene Zeitrahmen zum Teil erheblich überschritten. Um diese Probleme in den folgenden Handelsperioden vermeiden zu können und das Instrument des Emissionshandels weiter zu entwickeln, sollen in der folgenden Untersuchung die bisherigen Erfahrungen der Unternehmen mit dem Emissionshandel evaluiert, 1

8 werden. die im Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz, im Zuteilungsgesetz und in den daraus folgenden Verordnungen enthaltenen Regeln zur Zuteilung der Emissionsberechtigungen kritisch überprüft sowie das Zusammenwirken der bisherigen Instrumente mit dem Emissionshandel dargestellt und eventuelle Modifikationen vorgeschlagen Diese Fragestellungen sind insbesondere für ein Bundesland wie Hessen von Bedeutung, da aus diesem Bundesland wichtige Industrieanlagen am Handel teilnehmen, diese zugleich aber auch mit den Folgekosten des EEG und der ökologischen Steuerreform belastet sind. Um diese Aspekte im einzelnen behandeln zu können, gliedert sich der Bericht in vier Abschnitte: im ersten Abschnitt werden die technischen und organisatorischen Anforderungen skizziert, mit denen alle deutschen Unternehmen bis zur Aufnahme des eigentlichen Emissionshandels konfrontiert waren, der zweite Abschnitt konzentriert sich auf die Bestandsaufnahme der Erfahrungen, die der Emissionshandel für hessische Unternehmen und Anlagenbetreiber bislang gebracht hat; im dritten Abschnitt werden die im Zuteilungsgesetz festgelegten Regeln zur Zuteilung der Emissionsberechtigungen dargestellt, die Auswirkungen dieser Regeln auf die Ausstattung der hessischen Unternehmen und die aus den Zuteilungsregeln ableitbaren indirekten Kosten- und Preiseffekte diskutiert; der letzte Abschnitt ist der Analyse der bisherigen Instrumente und der möglichen Modifikationen gewidmet, mit denen eine stärkere Integration der bestehenden Instrumentenvielfalt erreicht werden könnte. Die bisherigen Erfahrungen mit dem Emissionshandel werden dabei anhand einer Befragung der am Handel beteiligten hessischen Unternehmen evaluiert. Der Begriff Erfahrungen ist dabei relativ weit gefasst, beinhaltet neben der Darstellung der Probleme und Schwierigkeiten der Unternehmen mit der Einführung des Handelssystems eine detaillierte Analyse der einzelbetrieblichen Kosten des Handelssystems wie auch eine Auswertung der Folgen, die die Zuteilungsregeln auf die Ausstattung der befragten hessischen Unternehmen hatten. Von besonderer Bedeutung sind dabei unter anderem Sonderregelungen wie bspw. die Übertragbarkeit von Emissionsrechten von Alt- und Neuanlagen, der Umgang mit früheren Vermeidungsmaßnahmen (early-action) und die Sonderzuteilungen für Anlagen der Kraft-Wärme-Kopplung (KWK). Die Sonderzuteilungen für KWK-Anlagen stellen zugleich den Übergang zum vierten Abschnitt dar, der sich mit dem Zusammenwirken der Instrumente befasst. Die Darstellung beschränkt sich dabei auf jene Instrumente, die ihre ökologischen 2

9 Wirkungen aus der Veränderung des Preissystems beziehen. Dazu gehören insbesondere die ökologische Steuerreform, das Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) und das Kraft-Wärme-Kopplungsgesetz (KWK-Gesetz). Eine zusammenfassende Bewertung der wichtigsten Untersuchungsergebnisse beschließt die Studie. 3

10 2. Technische und organisatorische Anforderungen an die Unternehmen im Emissionshandel Der Handel mit CO 2 -Emissionsberechtigungen gilt in der ökonomischen Theorie als effizientes und wirksames Instrument, um vorgegebene ökologische Ziele mit Sicherheit und unter Aufwendung geringst möglicher Zusatzkosten zu erreichen. Anlagen mit im Vergleich zum Preis für Emissionsrechte niedrigeren (marginalen) Vermeidungskosten führen zusätzliche Emissionsminderungen durch, Anlagen mit höheren Vermeidungskosten erwerben zum Ausgleich ihrer Emissionsbilanz zusätzliche Emissionsrechte. Der CO 2 -Preis stellt sicher, dass jede weitere Nachfrage nach diesen Rechten höhere Kosten verursacht als die Verringerung der Emissionen und jedes zusätzliche Angebot höhere Vermeidungskosten induziert als vom Markt honoriert wird. Der Marktmechanismus allein konstituiert allerdings noch keinen Emissionshandel; zusätzlich müssen die Marktteilnehmer definiert, Minderungsziele vereinbart, Regeln für den Zugang zu den Emissionsrechten festgelegt und die technischen und organisatorischen Voraussetzungen für den Handel selbst sowie die Kontrolle der einzuhaltenden Budgetvorgaben geschaffen werden, die ihrerseits das Marktergebnis erheblich beeinflussen können. Für die Liquidität des Marktes ist eine möglichst große Zahl von Marktteilnehmern wünschenswert, bei gleichzeitig steigenden technischen und organisatorischen Anforderungen. Die Emissionshandelsrichtlinie trägt diesem Trade-off durch die Festlegung von Mindestkapazitäten Rechnung. Mindestkapazitäten sind allerdings, selbst wenn sie nach Tätigkeiten differenziert sind, nur ein relativ grobes Maß für die von den einzelnen Anlagen freigesetzten CO 2 -Emissionen. So können Anlagen mit einer relativ hohen Kapazität unter diese Richtlinie fallen, obwohl sie wegen ihrer niedrigen Auslastung nur geringe Mengen an CO 2 emittieren, während Anlagen mit geringer Kapazität, aber hoher Auslastung nicht unter diese Richtlinie fallen, obwohl sie hohe CO 2 -Emissionen verursachen. Gleiches gilt für solche Anlagen, die zwar erhebliche Menge an CO 2 freisetzen, infolge einer vergleichsweise engen Abgrenzung des Verbrennungsbegriffs in einzelnen Mitgliedstaaten nicht am Emissionshandel teilnehmen. Auch die Zuteilungsregeln entscheiden nicht nur über die mit dem Emissionshandel realisierbaren Gewinne und Verluste der einzelnen Anlagenbetreiber, sondern auch über das Marktergebnis. Und schließlich werden mit den Anforderungen an die 4

11 Schaubild 1 Schematische Darstellung des Antrags- und Meldeverfahrens Quelle: Deutsche Emissionshandelsstelle (DEHSt) Berichtspflichten und die technisch-organisatorischen Voraussetzungen maßgeblich der administrative Aufwand und damit die Vollzugs- und Transaktionskosten für die am Handel beteiligten Unternehmen festgelegt, ohne deren Berücksichtigung die Gesamtkosten des Handelssystems nur unvollständig beschrieben werden können. Die Notwendigkeit zur Erfassung dieser Kostenbestandteile wird deutlich, wenn man sich die technischen und organisatorischen Anforderungen vergegenwärtigt, die ein Anlagenbetreiber vor und im Laufe der Teilnahme am Emissionshandel zu erfüllen hat (vgl. Schaubild 1). Grundsätzlich ist dabei zu unterscheiden zwischen einem Antrag auf Genehmigung von Emissionen gemäß 4 des Treibhausgas- Emissionshandelsgesetzes (TEHG), einem Antrag auf Zuteilung von Emissionen gemäß 6 bis 14 TEHG, der gemäß 3, Abs. 1 der Zuteilungsverordnung 2007 (ZuV2007) eine ausführliche Beschreibung der Überwachungsmethode der CO 2 -Emissionen der Anlage voraussetzt und den laufenden Berichtspflichten während der Handelsperiode gemäß 5 TEHG. Für den Antrag auf Genehmigung von Emissionen sind u. a. allgemeine Angaben zur Anlage und der dort ausgeführten Tätigkeit, zu den Emissionsquellen sowie zum 5

12 Anlagenbetreiber selbst erforderlich. Der Antrag auf Genehmigung entfällt, wenn die Anlage bereits nach Bundes-Immissionsschutzgesetz (BImSchG) genehmigt wurde. Der Antrag auf Zuteilung, die Teilnahme am Handel und die Überprüfung wird ausschließlich elektronisch geregelt. Deshalb muss jeder Anlagenbetreiber die dafür erforderliche EDV-Infrastruktur beschaffen und die Programme und Verfahren erlernen, die für die Kommunikation mit den zuständigen Instanzen (Behörden, Sachverständige) erforderlich sind. Im Zuteilungsantrag selbst müssen zunächst nur allgemeine Angaben u. a. zu den Produkten der Anlage, den Stammdaten der Anlage usw. aufgeführt werden. Darüber hinaus ist dem Antrag eine Beschreibung der Überwachungsmethode der CO 2 -Emissionen der Anlage beizufügen. Diese Beschreibung orientiert sich an den Leitlinien der EU für Überwachung und Berichterstattung betreffend die Treibhausgasemissionen gemäß der Richtlinie 2003/87/EG. Nach erfolgreicher Antragstellung, Genehmigung und Zuteilung von Emissionsberechtigungen sind die Anlagenbetreiber nach 5 TEHG verpflichtet, die im laufenden Kalenderjahr verursachten Emissionen bis zum 01. März des Folgejahres im Rahmen eines Emissionsberichts an die zuständige Landesbehörde zu übermitteln, die diese nach einer stichprobenhaften Prüfung an die Deutsche Emissionshandelsstelle (DEHSt) weiterleitet. Der Bericht wird von einem nach TEHG anerkannten Sachverständigen verifiziert. Mit diesen technischen und organisatorischen Verfahrensregeln sind unterschiedliche Informations- und Transaktionskosten auf Unternehmensebene verbunden, die im Folgenden mit Hilfe einer Stichprobenerhebung unter den hessischen Anlagebetreibern genauer quantifiziert werden sollen. 6

13 3. Der Emissionshandel erste Erfahrungen hessischer Unternehmen 3.1. Auswahl und Repräsentanz der Stichprobe Die Umfrage konzentriert sich auf die hessischen Anlagenbetreiber. Deshalb lassen die Ergebnisse zunächst nur Aussagen über die Erfahrungen mit dem Emissionshandel dieser Anlagenbetreiber zu. Allerdings können die Ergebnisse auf bundesweite Erfahrungen hochgerechnet werden, wenn die in der Stichprobe erfassten Merkmale repräsentativ für die in Deutschland insgesamt am Handel teilnehmenden Anlagen sind. Als wesentliche Merkmale im Sinne der vorliegenden Studie werden insbesondere die Verteilung der zugeteilten Emissionsrechte auf verschiedene Größenklassen, die Zuordnung der einzelnen Anlagenbetreiber zu diesen Größenklassen sowie die sektorale Struktur der Anlagenbetreiber angesehen. In Hessen werden insgesamt 130 Anlagen betrieben, die der Handelsrichtlinie unterliegen. Diesen Anlagen wurden für die Jahre 2005 bis 2007 Berechtigungen zum Ausstoß von 41,27 Mio. t CO 2 -Emissionen zugeteilt. Gegenüber der Gesamtsumme von Mio. t Emissionsberechtigungen für Gesamtdeutschland entfällt demnach auf die Anlagen in Hessen nur ein Anteil von 2,7 %. Allerdings sind in Hessen rund 7 % aller in Deutschland insgesamt zum Emissionshandel verpflichteten Anlagen vertreten; dieser im Vergleich zu den Berechtigungen deutlich höhere Anteil ist ein Hinweis darauf, dass in Hessen im Vergleich zum Bundesdurchschnitt mehr Anlagen mit relativ geringen Zuteilungsvolumina angesiedelt sind. Diese Vermutung wird durch eine Klassifizierung der insgesamt zugeteilten Rechte nach Größen bestätigt. Während nämlich Anlagen mit zugeteilten CO 2 - Emissionsrechten von mehr als 15 Mio. t in Hessen nicht vorkommen, fallen in Deutschland immerhin 15 Anlagen in diese Kategorie. Dabei handelt es sich vor allem um Kraftwerksstandorte und Produktionsverbünde der Stahlindustrie, die für die vorliegende Fragestellung insoweit von untergeordneter Bedeutung sind, als für diese Großanlagen die Informations- und Transaktionskosten des Emissionshandels im Vergleich zu den Effizienzgewinnen eher von untergeordneter Bedeutung sein dürften. Unter Vernachlässigung dieser Großemittenten nähert sich die Verteilung der Größenklassen in Hessen der Verteilung in Deutschland relativ rasch an. So erreicht der Anteil der Anlagen mit einer Gesamtsumme an Emissionsberechtigungen von 7

14 Tabelle 1 Verteilung der Zuteilung der Emissionsberechtigungen nach Größenklassen Anzahl der kumulierten Gesamtberechtigungen 2005 bis 2007, in t CO 2 1 Deutschland Hessen Stichprobe Anzahl der Anlagen unter bis bis 1,5 Mio ,5 Mio. bis 15 Mio Mehr als 15 Mio Insgesamt Verteilung in % unter bis bis 1,5 Mio ,5 Mio. bis 15 Mio Mehr als 15 Mio Insgesamt Eigene Berechnungen auf Grundlage der Anlagenliste für Deutschland. 1 Die Einteilung nach Zuteilungsmengen wurde aus dem Anhang I zu 1 Abs. 1 und dem 2 der EHKostV 2007 übernommen. weniger als t in Deutschland 31%, in Hessen 38% und in der Kategorie von bis 1,5 Mio. stimmen die Anteile fast überein (vgl. Tabelle 1). Insoweit dürften die Strukturen der in Hessen am Emissionshandel beteiligten Anlagen in den für diese Untersuchung relevanten Klassen auch für Deutschland insgesamt eine Bedeutung haben. Das ursprüngliche Ziel der Befragung, alle in Hessen am Emissionshandel beteiligten Anlagen in die Umfrage einzubeziehen, konnte nicht ganz erreicht werden. Deshalb stellt sich für die tatsächlich befragten Anlagenbetreiber ebenfalls die Frage, ob die daraus abgeleiteten Ergebnisse repräsentativ für die am Handel beteiligten Unternehmen insgesamt sind. Auch diese Frage kann mit Einschränkungen bejaht werden. 8

15 Tabelle 2 Die Verteilung der Emissionsrechte nach Sektoren Kumulierte Werte 2005 bis 2007 Deutschland Hessen Stichprobe Absolut, in t Verbrennung Keramik Papier und Zellstoff Zement und Kalk Glas Raffinerien Eisen und Stahl andere Tätigkeiten Kokereien Röst- und Sinteranlagen Insgesamt Anteile, in % Verbrennung 78,8 87,3 81,7 Keramik 0,5 0,5 0,3 Papier und Zellstoff 1,3 0,4 0,2 Zement und Kalk 6,6 11,3 17,6 Glas 0,9 0,1 0,2 Raffinerien 4,9 - - Eisen und Stahl 3,9 0,3 - andere Tätigkeiten 0,1 - - Kokereien 1,7 - - Röst- und Sinteranlagen 1,2 - - Insgesamt Eigene Berechnungen auf Grundlage der Anlagenliste für Deutschland. Denn sowohl die Verteilung der Größenklassen als auch die Klassifizierung nach Tätigkeitsmerkmalen stimmen zwischen Stichprobe und hessischer Grundgesamtheit 9

16 Tabelle 3 Die Verteilung der Anlagen nach Sektoren Deutschland Hessen Stichprobe Anzahl der Anlagen, absolut Verbrennung Keramik Papier und Zellstoff Zement und Kalk Glas Raffinerien Eisen und Stahl andere Tätigkeiten Kokereien Röst- und Sinteranlagen Insgesamt Anzahl der Anlagen, in % Verbrennung Keramik Papier und Zellstoff Zement und Kalk Glas Raffinerien Eisen und Stahl andere Tätigkeiten Kokereien Röst- und Sinteranlagen Insgesamt Eigene Berechnungen auf Grundlage der Anlagenliste für Deutschland. relativ gut überein. So wurden in der Stichprobe zwar nur 23 von insgesamt 49 Anlagen in der Klasse bis t CO 2 erfasst, in Relation zur Gesamtzahl von 59 erfassten Anlagen stimmt die Stichprobenverteilung (36 % in der Stichprobe, 38 % in der Grundgesamtheit) relativ gut mit der Grundgesamtheit überein. Dies gilt mit geringfügigen Unterschieden auch für die übrigen Klassen. 10

17 Ähnliches gilt für die Differenzierung nach Tätigkeitsmerkmalen und die daraus abgeleitete sektorale Zuordnung mit der Einschränkung, dass Industriekraftwerke nicht einzelnen Sektoren zugeordnet werden konnten, sondern unter Verbrennungsanlagen erfasst sind. Deshalb überrascht es nicht, dass sowohl bezogen auf die erfassten Emissionen (vgl. Tabelle 2) als auch die Anzahl der Anlagen (vgl. Tabelle 3) sowohl in Hessen als auch bei den befragten Unternehmen die Verbrennungsanlagen das stärkste Gewicht haben. Mit Ausnahme der Eisen- und Stahlerzeugung, die aus Geheimhaltungsgründen an der Umfrage nicht beteiligt waren, stimmt die in der Stichprobe enthaltene sektorale Struktur bezogen auf die Anzahl der Anlagen sowie die erfassten Emissionen mit der Verteilung im hessischen Anlagenregister in etwa überein. Auch wenn die Übereinstimmung geringer ist als bei der Verteilung der Größenklassen, so ist auch aus der Stichprobe die Konzentration der zugeteilten Berechtigungen auf Verbrennungsanlagen, Anlagen des Bergbaus sowie der Zement- und Kalkproduktion und die relative geringe Bedeutung der Keramischen Industrie, der Glas- und der Papier- und Papperzeugung erkennbar. Insoweit kann die Stichprobe durchaus als repräsentativ für die hessischen Verhältnisse und mit gewissen Einschränkungen auch für Deutschland insgesamt angesehen werden, so dass die im Rahmen der Umfrage ermittelten Ergebnisse als Hinweise für die bisherigen Erfahrungen mit dem Emissionshandel in Hessen und in Deutschland insgesamt herangezogen werden können Inhalt und Ablauf der Umfrage Die bisherigen Erfahrungen der am Emissionshandel beteiligten Anlagenbetreiber wurden im Fragebogen nach folgenden Kategorien gegliedert: Allgemeine Angaben zum Unternehmen und zum Emissionshandel, Zuteilung der Emissionsrechte, Transaktionskosten des Emissionshandels und Beurteilung der Regelungen des aktuellen Zuteilungsgesetzes. Mit dem ersten Fragenkomplex sollen sowohl Unternehmensdaten, die eine Kategorisierung der Ergebnisse nach Branchen, Unternehmensgrößen und Anlagenebenen ermöglichen, als auch grundlegende Angaben zur individuellen 11

18 Beurteilung des Emissionshandels ermittelt werden. Mit den allgemeinen Angaben zu den Unternehmen können die Ergebnisse nach Unternehmensklassen, die sich an der Mitarbeiterzahl und dem Jahresumsatz orientieren, ausgewertet und andererseits Zuordnungen zu einzelnen Branchen entsprechend der Klassifikation der Wirtschaftszweige des Statistischen Bundesamtes (Ausgabe 2003) vorgenommen werden. Für die Klassifizierung nach Unternehmensklassen wurde die Empfehlung der EU-Kommission vom Mai 2003 zur Abgrenzung von Kleinstunternehmen, kleinen und mittelständischen Unternehmen herangezogen. 1 Die übrigen Teile des Fragebogens sind den speziellen Problemen des Emissionshandels gewidmet und werden im zweiten Fragenblock behandelt. Dabei wurden die den einzelnen Anlagen zugeteilten Berechtigungen, die der Zuteilung zugrunde liegenden Regeln, die Höhe des voraussichtlichen Überschusses bzw. Defizits an Emissionsrechten und die Möglichkeiten der Anlagenbetreiber, dieses Defizit zu decken, abgefragt. Mit dem dritten Fragenkomplex sollen die einzelnen Kostenkategorien, die der Implementierung des Emissionshandels und dem eigentlichen Ablauf des Handels auf Unternehmensebene zuzurechnen sind, konkretisiert werden. Dabei werden die Kosten nach Gebühren der Beantragung, Einrichtung eines EDV- Systems, Überwachung (Monitoring), externe Beratung und sonstige Kategorien unterschieden. Da nicht automatisch vorausgesetzt werden kann, dass auch kleine und mittlere Unternehmen exakte Angaben zu diesen Kostenkategorien machen können, sieht der Fragebogen eine Wahlmöglichkeit zwischen exakten und geschätzten Größen vor. Mit dem vierten und letzten Teil des Fragebogens soll ein Meinungsbild zu den Regelungen und Wirkungen des Emissionshandels, wie sie sich aus der Perspektive der einzelnen Unternehmen darstellen, erstellt und zugleich die Möglichkeit eingeräumt werden, Verbesserungsvorschläge für Einzelregelungen, beispielsweise zur Abschneidegrenze für Kleinanlagen, anzugeben. Die Ergebnisse dieses Fragenkomplexes dienen als Grundlage für die Untersuchung der Zuteilungsregeln und werden daher im vierten Abschnitt des Gutachtens analysiert. Die Primärerhebung begann am und wurde mittels -Versand an alle in Hessen ansässigen Anlagenbetreiber, deren Anlagen unter den Geltungsbereich der Emissionshandelsrichtlinie fallen, gerichtet. Nach rund zwei Wochen hatten erst 10 1 Einzelheiten vgl. EU-Kommission (Hrsg.), Empfehlung der Kommission vom 6. Mai 2003 betreffend die Definition der Kleinstunternehmen sowie der kleinen und mittleren Unternehmen. Amtsblatt der Europäischen Union (2003), S. 36ff. 12

19 Schaubild 2 Anzahl der Unternehmen Rücklauf nach Unternehmensgröße und Sektoren Kleinunternehmen mittlere Großunternehmen Unternehmen Öffentliche Einrichtungen Chemie Energieversorgung Gummi & Kunstoffe Ernährung & Tabakverarb. Papier Keramik Zement Glas Ziegelei Bergbau sonstige Unternehmen, die 14 Anlagen betreiben, den Fragebogen beantwortet (Rücklaufquote von ca. 11 %). Deshalb wurde am eine zweite E- Mail mit dem Ziel versandt wurde, die Rücklaufquote zu erhöhen. In der Folge konnte in der Tat die Anzahl der Rückläufe deutlich gesteigert werden, so dass am Ende der Primärerhebung 59 Anlagen von 31 Unternehmen mit einem über die Jahre 2005 bis 2007 kumulierten Emissionsvolumen von 18,2 Mio. t für eine Auswertung zur Verfügung standen. Damit wurde eine Rücklaufquote von fast 50 % erreicht. Ein wichtiges Ziel der Unternehmensbefragung bestand darin, einen möglichen Zusammenhang zwischen der Größe eines Unternehmens auf der einen und der Bewertung des Emissionshandels sowie den Schwierigkeiten und Kosten, die durch dieses Instrument entstehen auf der anderen Seite herauszuarbeiten. Für diese spezielle Fragestellung ist von Bedeutung, dass 16 Großunternehmen, 6 mittlere Unternehmen, 8 kleine Unternehmen und darüber hinaus eine öffentliche Einrichtung 13

20 an der Befragung teilgenommen haben. 2 Dabei sind mehr als 60% der befragten Großunternehmen in der chemischen Industrie und in der Energieversorgung, kleine und mittlere Unternehmen vor allem in der keramischen Industrie und der Ziegelindustrie tätig (vgl. Schaubild 2). Die Unternehmensgröße wurde dabei nach den Vorschlägen der EU-Kommission an folgenden Kennziffern festgemacht: 3 Kleinstunternehmen: weniger als 10 Beschäftigte, Jahresumsatz von nicht mehr als 2 Mio., Kleinunternehmen: höchstens 50 Beschäftigte, Jahresumsatz von maximal 10 Mio., mittlere Unternehmen: maximal 250 Beschäftigte, Jahresumsatz von höchstens 250 Mio. und Großunternehmen: mehr als 250 Beschäftigte; Jahresumsatz von mindestens 250 Mio Die Auswertung der Umfrageergebnisse Allgemeine Einschätzung des Emissionshandels Im Rahmen des ersten Bausteins der Befragung wurden die Unternehmen gebeten, Angaben zu Ihrer Zufriedenheit mit dem bisherigen Emissionshandelssystem zu machen. Dabei wurde eine Skala mit vier Kategorien angeboten, die von sehr zufrieden bis gar nicht zufrieden reichte. Die Ergebnisse belegen, dass knapp 70% der Befragten mit dem bisherigen Emissionshandelssystem weniger oder gar nicht zufrieden sind (vgl. Schaubild 3). Besonders ausgeprägt ist diese negative Beurteilung bei Kleinunternehmen, die sich entweder als gar nicht zufrieden oder weniger zufrieden äußerten. Bei mittleren und großen Unternehmen schwanken die Einschätzungen zwischen teilweise zufrieden und gar nicht zufrieden. Die Kategorie sehr zufrieden wurde unabhängig von der jeweiligen Größenklasse von keinem Anlagenbetreiber angegeben. 2 3 Aus Datenschutzgründen wird die Anlage der öffentlichen Einrichtung im Folgenden nicht weiter berücksichtigt. Vgl. EC (2003), Empfehlung der Kommission vom 06. Mai 2003 betreffend die Definition der Kleinstunternehmen sowie der kleinen und mittleren Unternehmen (2003/361/EG), Brüssel. 14

21 Schaubild 3 Zufriedenheit mit Zuteilungsverfahren, Emissionshandel selbst und bisherigen Ergebnissen nach Unternehmensgröße 6 5 Anzahl der Unternehmen gar nicht weniger teilweise sehr Kleinunternehmen mittlere Unternehmen Großunternehmen Schaubild 4 Wo liegen die besonderen Schwierigkeiten? Anzahl der Anlagen in der Zuteilung im Handel im Monitoring im betrieblichen Management Kleinunternehmen mittlere Unternehmen Großunternehmen 15

22 Um die Gründe für die geäußerte Unzufriedenheit genauer bestimmen zu können, wurden die Befragten gebeten, ihre Schwierigkeiten mit dem Emissionshandelssystem zu konkretisieren. Dabei wurde nach den einzelnen Etappen des Emissionshandels (Zuteilung, Handel, Monitoring und betriebliches Management) unterschieden, Mehrfachnennungen waren möglich. Die größten Schwierigkeiten hatten die befragten Unternehmen mit dem Verlauf des Zuteilungsverfahrens. Diese Schwierigkeiten sind über alle Größenklassen nahezu gleich verteilt. Für Großunternehmen ergeben sich darüber hinaus erhebliche Probleme im Bereich des Monitoring (vgl. Schaubild 4). Ein Grund hierfür könnten die Vorgaben des Gesetzgebers sein, nach denen für jede einzelne Anlage unabhängig von den betreibenden Unternehmen ein separates Monitoring verlangt wird, für die Anlagenbetreiber also mit jeder am Handel teilnehmenden Anlage der Dokumentationsaufwand (und die damit verbundenen Kosten) steigt. Zusammenfassend lässt die Umfrage den Schluss zu, dass alle befragten Unternehmen den gesamten Prozess der Teilnahme am Emissionshandel als schwierig einstuften und mit den Anforderungen nur unzureichend zurecht kamen. Inwieweit diese Einschätzungen auch mit den Kosten zusammenhängen, die die Einführung des Emissionshandels mit sich brachte, wird anhand der im folgenden Abschnitt dargestellten Befragungsergebnisse zu beurteilen sein Transaktionskosten des Emissionshandels Während der Befragung wurden die hessischen Unternehmen gebeten, Angaben zu den Kosten zu machen, die für sie durch die Teilnahme am Emissionshandel zusätzlich entstanden sind. Dazu wurden fünf Kostenkategorien gebildet: Kosten für die Beantragung der Emissionsrechte, Kosten für die Einrichtung des EDV-Systems, laufende Kosten für die Überwachung (Monitoring) der Emissionen, Kosten für externe Beratung und sonstige Kosten. Aufgrund der Unschärfen und des teilweise hohen Aufwands zur präzisen Ermittlung der einzelnen Kostengrößen konnten die Unternehmen entweder exakte Werte angeben oder auf Schätzungen zurückgreifen. Behandelt man die exakten und geschätzten Angaben zunächst als gleichwertig, so ergeben sich aus der Umfrage für alle Unternehmen Transaktionskosten in Höhe von 16

23 Schaubild 5 Anteile einzelner Kostenarten an den gesamten Transaktionskosten des Emissionshandels (nach Unternehmensgrößen) Großunternehmen mittlere Unternehmen 20% 22% 41% 44% 9% 21% Kleinunternehmen 19% 13% 12% 6% 45% 4% 12% 12% Beantragung der Emissionsrechte Monitoring sonstige Kosten (Personal, Verwaltung etc.) 20% Einrichtung des EDV Systems externe Beratung knapp 2 Mio.. Der größte Teil entfällt dabei auf die Beantragung der Emissionsrechte und die damit verbundenen Gebühren (38%) 4 sowie auf zusätzliche Kosten (24%), die von den Unternehmen z. B. mit Kosten für die Verifizierung, für zusätzliches Personal usw. näher spezifiziert wurden. Eine ebenfalls hohe Belastung entsteht durch den Bedarf an externer Beratung (19%), das Monitoring (12%) und die Einrichtung des EDV-Systems (7%). Die Kosten für die Beantragung der Emissionsrechte sind besonders ausgeprägt in großen und mittleren Unternehmen, die mehr als 40 % der Gesamtkostenbelastung diesem Block zuordnen. In Kleinunternehmen werden hingegen die sonstigen Kosten, 4 Zu vergleichbaren Ergebnissen kommt eine Studie für die Niederlande, in der die administrativen Kosten des CO2-Handelssystems ebenfalls über eine Unternehmensbefragung ermittelt wurden. Einzelheiten vgl. SIRA Consulting (Hrsg.), Actal IV: Administrative expenses of NOx and CO2 emissions trading, Nieuwegein,

24 Tabelle 4 Spezifische Transaktionskosten nach Unternehmensklassen Unternehmensklasse durchschnittliche Kosten /t CO 2 davon geschätzt: Kostenmaximum Kostenminimum Großunternehmen 0,10 0,07 2,08 0,04 Mittlere Unternehmen 0,08 0,05 12,45 0,05 Kleinunternehmen 0,43 0,34 16,24 0,16 Eigene Berechnungen auf Grundlage der Umfrage. die vor allem aus Personal- und Verwaltungskosten bestehen, deutlich stärker hervorgehoben (vgl. Schaubild 5). Der Grund für diese vergleichsweise hohe Belastung der Großunternehmen für den Erwerb der eigentlich kostenlos zugeteilten Emissionsberechtigungen liegt vermutlich in der Aufteilung der mit der Zuteilung verbundenen Gebühren in einen fixen und einen variablen Block. Zwar sinkt deswegen die Gebühr je zugeteilter Berechtigung mit steigender Zuteilungsmenge, steigt jedoch in absoluten Größen wegen des variablen Teils mit steigender Zuteilungsmenge an. Bezieht man die absoluten Kosten auf die zugeteilten Emissionsrechte, so ergeben sich die Transaktionskosten je Tonne Emissionsberechtigung. Diese spezifische Kostengröße steigt mit der Abnahme der Unternehmensgröße progressiv an; Kleinunternehmen werden durch den Emissionshandel also deutlich stärker belastet als größere Unternehmen. So liegen die spezifischen Transaktionskosten bei kleinen Unternehmen um mehr als das Vierfache über denen für Großunternehmen. Zusätzlich weisen diese spezifischen Größen nicht nur zwischen den Größenklassen, sondern auch innerhalb der einzelnen Klassen beträchtliche Spannbreiten auf. So übersteigen die maximalen Zusatzbelastungen für kleine Unternehmen das spezifische Kostenmaximum der Großunternehmen um ca. das Siebenfache und Kostenminimum und maximum liegen bei Kleinunternehmen um den Faktor zehn auseinander (vgl. Tabelle 4). Die höhere spezifische Kostenbelastung von Kleinunternehmen wird noch deutlicher auf der sektoralen Ebene, da sich Kleinunternehmen zumindest in Hessen auf einzelne Sektoren wie z.b. die Keramik konzentrieren. Spitzenreiter sind dabei die Ziegel- und die Keramikindustrie, in denen auf insgesamt zugeteilte Emissionsrechte 18

25 Schaubild 6 Spezifische Transaktionskosten des Emissionshandels nach Sektoren in Hessen Großemittenten zugeteilte Emissionsrechte [1 000 t CO2] [ /t CO 2 ] 3,50 3, zugeteilte Emissionsrechte [1 000 t Kleinemittenten [ / t CO 2 ] 3,50 3, , CO2] 2, , , , , , , , ,50 0 Ze Bb Ch EV 0,00 0 G+K Pap sonst. Gl E+T Zi Ke 0,00 Kosten pro Berechtigung [Euro/t CO2] Zugeteilte Emissionsrechte Ze Zement G+K Gummi- und Kunststoffverarbeitung E+T Ernährung und Tabakgewerbe BB Bergbau Pap Papierindustrie Zi Ziegelindustrie Ch Chemische Industrie sonst. Sonstige Ke Keramik EV Energieversorgung Gl Glasindustrie Transaktionskosten von bis zu 3,20 je Emissionsrecht anfallen (vgl. Schaubild 6). In diesen beiden Sektoren sind vorwiegend kleine und einige mittlere Unternehmen angesiedelt. Demgegenüber sind in den Sektoren Chemie und Energieversorgung vornehmlich Großunternehmen tätig; bezogen auf die diesen Bereichen zugeteilten Rechte in Höhe von 6 Mio. bzw. 6,2 Mio. Berechtigungen sind die Transaktionskosten von lediglich 8 bis 13 ct/ t CO 2 fast vernachlässigbar (vgl. Tabelle 5). Trotz der Einschränkung, dass ein erheblicher Teil der Zusatzkosten von den Unternehmen nicht exakt beziffert werden konnte, sondern geschätzt werden musste, lassen die Ergebnisse der Umfrage einen deutlichen (negativen) Zusammenhang zwischen Unternehmensgröße und Kostenbelastungen der vom Emissionshandelssystem erfassten hessischen Unternehmen erkennen. Zu diesem Befund tritt noch der Handelseffekt hinzu, der sowohl zusätzliche Kosten in Form von zugekauften Emissionsrechten, höheren Minderungsleistungen oder indirekten Preiseffekten insbesondere bei Strom als auch zusätzliche Erlöse durch den Verkauf von Emissionsrechten verursachen kann. Diese Kosten hängen auf der Unternehmensebene maßgeblich von den Zuteilungsregeln ab, die den Zuteilungsentscheidungen der DEHSt zugrunde liegen. 19

26 Tabelle 5 Transaktionskosten des Emissionshandels nach Sektoren, in / t CO 2 Beantragung (Gebühren) Einrichtung eines EDV- Systems Überwachung (Monitoring) externe Beratung sonstige Kosten Summe Verarbeitendes Gewerbe: 0,04 0,01 0,01 0,01 0,02 0,09 Chemische Industrie 0,03 0,00 0,01 0,01 0,02 0,08 Keramik 0,52 0,30 0,75 0,48 1,13 3,18 Ziegelei 0,39 0,11 0,26 0,47 1,26 2,49 Herst. v. Gummi- und Kunstoffw. 0,07 0,01 0,01 0,05 0,02 0,17 Zementindustrie 0,03 0,00 0,01 0,00 0,01 0,05 Ernährungsgew. und Tabakverarb. 0,62 0,21 0,42 0,42 0,42 2,08 Papiergewerbe 0,14 0,03 0,04 0,22 0,13 0,57 Glasgewerbe 0,05 0,35 0,09 0,17 0,10 0,76 Bergbau 0,04 0,01 0,01 0,00 0,02 0,08 Energieversorgung 0,04 0,01 0,01 0,04 0,03 0,13 Sonstige 0,06 0,04 0,02 0,19 0,09 0,40 Erziehung und Unterricht 0,00 0,09 0,05 0,37 0,09 0,60 Verkehrsvermittlung 0,08 0,03 0,01 0,13 0,09 0,35 Eigene Berechnungen auf Basis der Ergebnisse der Umfrage. 20

27 Im folgenden Abschnitt sollen die Auswirkungen dieser Zuteilungsentscheide zum einen mit Blick auf die an der Umfrage beteiligten Unternehmen, dann aber auch aus grundsätzlicher Perspektive analysiert werden. Dazu werden zunächst die Zuteilungsregeln des ZuG2007 im Überblick dargestellt, so dann die Ergebnisse der Umfrage vorgestellt und daran anschließend die Zweckmäßigkeit einzelner Regeln wie beispielsweise die Abschneidegrenze von 20 Megawatt Feuerungsleistung oder die Sonderzuteilungsvorschriften für bestimmte Anlagentypen kritisch überprüft. 21

28 4. Die Zuteilung von Emissionsberechtigungen im Emissionshandel 4.1. Die Zuteilungsregeln des Zuteilungsgesetzes 2007 Die Zuteilungsregeln des Zuteilungsgesetzes vom 21. Mai 2004 lassen sich in allgemein geltende Grundregeln und spezielle Regeln für bestimmte Anlagenkategorien unterteilen. Zu den allgemeinen Grundregeln gehört, dass die Menge der zugeteilten Rechte sich nach dem Jahr der Inbetriebnahme der Anlage richtet und das Zuteilungsgesetz dabei drei Perioden der Inbetriebnahme unterscheidet: bis zum 31. Dezember 2002, zwischen dem 1. Januar 2003 und dem 31. Dezember 2004 und nach dem 31. Dezember Anlagen, die bis zum 31. Dezember 2002 in Betrieb genommen wurden, erhalten ihre Menge an Berechtigungen auf Basis historischer Emissionen ( 7 Abs. 1), wobei die historischen Emissionen bei Anlagen, die bis zum 31. Dezember 1999 in Betrieb gegangen sind, aus den beobachteten durchschnittlichen CO 2 -Emissionen der Jahre 2000 bis 2002, bei Anlagen bzw. Anlagenerweiterungen, die im Laufe des Jahres 2000 in Betrieb gegangen sind, aus den beobachteten durchschnittlichen Emissionen der Jahre 2001 bis 2003, bei später in Betrieb genommenen Anlagen aus den durchschnittlichen Emissionen der noch verbleibenden vollen Betriebsjahre und einer Hochrechnung der unterjährigen durchschnittlichen Emissionen des Inbetriebnahmejahres berechnet werden. Da für Anlagen, die in der Zeit vom 1. Januar 2003 bis zum 31. Dezember 2004 in Betrieb genommen wurden, auf beobachtete Emissionen nur begrenzt zurückgegriffen werden kann, erhalten diese Anlagen ihre Zuteilung auf der Basis von angemeldeten 22

29 Emissionen ( 8). Die Menge der angemeldeten Emissionen ist dabei definiert als das Produkt aus Anlagenkapazität, erwarteter durchschnittlicher jährlicher Auslastung und dem spezifischen Emissionswert je erzeugter Produkteinheit. Neuanlagen oder Kapazitätserweiterungen von bestehenden Anlagen, die nach dem 1. Januar 2005 in Betrieb genommen werden, erhalten ihre Berechtigungen ( 11) aus dem Produkt der Kapazität der Anlage, der für die Betriebsjahre innerhalb des Zuteilungszeitraums geplanten jahresdurchschnittlichen Auslastung, der technischen Effizienz der mit dieser Neuanlage vergleichbaren besten verfügbaren Technik und dem Verhältnis der Betriebsdauer im Zuteilungszeitraum zur Gesamtlänge des Zuteilungszeitraums. Die technische Effizienz wird dabei für Kraftwerke anhand von Obergrenzen für den spezifischen CO 2 -Einsatz je Kilowattstunde Nettostromerzeugung definiert. Unabhängig vom eingesetzten Brennstoff erhalten Neuanlagen maximal 750 kg CO 2 /MWh Nettostromerzeugung an Emissionsberechtigungen zugeteilt. Neue Kraftwerke etwa auf Basis Braunkohle, die diese Schwelle brennstoffbedingt überschreiten, sind gezwungen, das Defizit durch Zukauf von Emissionsrechten zu überbrücken. Ein Verkauf von überschüssigen Rechten, der bei gleichem Brennstoffeinsatz aufgrund höherer Wirkungsgrade und niedrigerer spezifischer CO 2 - Emissionen möglich wäre, ist demgegenüber nicht zulässig. Denn Neuanlagen mit brennstoffbedingt niedrigeren spezifischen CO 2 -Emissionen erhalten eine Zuteilung nach der jeweils besten verfügbaren Technik, wobei als untere Grenze der spezifische CO 2 -Ausstoß eines ergasbetriebenen GuD-Kraftwerks in Höhe von 365 kg CO 2 /MWh festgelegt ist. Neben diesen Grundregeln gelten allerdings zahlreiche Sonderregelungen, mit denen entweder Härtefälle oder unerwünschte Wettbewerbsbeeinträchtigungen einzelner Anlagen vermieden werden sollen. So können Anlagenbetreiber, deren Zuteilung auf Basis historischer Emissionen zu wirtschaftlich unzumutbaren Härten für einzelne Anlagen ( 7 Abs. 10) oder Betreiber ( 7, Abs. 11) führen würde, entweder eine Zuteilung auf Basis angemeldeter Emissionen oder nach den Regeln für Neuanlagen ( 7 Abs. 12, Optionsregel) wählen. Die Entscheidung für die Zuteilung nach den Regeln für Neuanlagen hat insbesondere zur Folge, dass für diese Bestandsanlagen der beste verfügbare Stand der Technik für Neuanlagen zugrunde gelegt wird. 23

30 Anlagen, deren Betrieb während des Zeitraums von 2005 bis 2007 eingestellt wird, erhalten für die verbleibenden Jahre der Handelsperiode keine Emissionsberechtigungen mehr; die Zuteilungsentscheidung wird entsprechend angepasst ( 9, Abs. 1). Diese Regelung entspricht den Vorgaben der Emissionshandelsrichtlinie und soll verhindern, dass Anlagenbetreiber, denen die zum Betrieb der Anlage notwendigen Emissionsrechte kostenlos zugeteilt wurden, diese Rechte im Fall der Stilllegung gewinnbringend verkaufen können. Von diesem Grundsatz abweichend behalten Berechtigungen von stillgelegten Altanlagen allerdings ihre Gültigkeit, wenn die Produktion dieser Altanlage durch eine andere Bestandsanlage desselben Betreibers, deren Zuteilung auf Basis historischer oder angemeldeter Emissionen erfolgte, übernommen wird ( 9, Abs. 4) 5 oder die außer Betrieb genommene Anlage innerhalb einer Frist von drei Monaten durch eine Neuanlage ersetzt wird. Die Frist von drei Monaten kann in begründeten Fällen auf bis zu zwei Jahre ausgedehnt werden, wobei der Umfang der Berechtigungen an die verkürzte Produktionsleistung angepasst wird. Berechtigungen der Altanlage können demnach korrigiert um die entsprechenden Erfüllungsfaktoren - auf eine Ersatzanlage übertragen und über einen Zeitraum von vier Jahren genutzt werden ( 10, Übertragungsregel). Diese Übertragungsregel ist insbesondere für Kraft-Wärme-Kopplungsanlagen von Bedeutung, da der überwiegende Teil dieser bis Ende 2005 neu errichteten Anlagen bestehende ersetzen soll. Über diese Übertragungsregel hinaus gelten für Kraft-Wärme-Kopplungsanlagen zum Teil außerordentlich differenzierte Sonderregelungen. So erhalten bestehende KWK- Anlagen eine Sonderzuteilung in Höhe von 27 kg CO 2 /MWh bezogen auf die jahresdurchschnittliche KWK-Stromerzeugung. Die KWK-Strommenge ergibt sich aus den Vorschriften des Kraft-Wärme-Kopplungsgesetzes und den von der Arbeitsgemeinschaft Fernwärme (AGFW) konkretisierten Zertifizierungsregeln für Strom aus Kraft-Wärme-Kopplungsanlagen (FW 308) und wird für das Jahr 2005 auf Grundlage der KWK-Stromerzeugung in der Basisperiode (2000 bis 2002) festgelegt. 5 Formal ist diese Regelung in 9 des Zuteilungsgesetzes bei der Einstellung des Betriebs von Anlagen aufgeführt. Dort wird in Abs. 4 der Widerruf der Zuteilungsentscheidung aufgehoben, wenn die Produktion der stillgelegten Anlage von einer Bestandsanlage desselben Betreibers übernommen wird. 24

31 Für die folgenden Jahre bleibt diese spezifische Sonderzuteilung unverändert, allerdings nur bei konstanter oder steigender KWK-Stromerzeugung. Eine Verringerung der Stromproduktion aus diesen Anlagen um mehr als 20 % hat einen vollständigen Verlust der Sonderzuteilung zur Folge. Bei Verringerungen zwischen 0 und 20 % verringert sich die Sonderzuteilung je Prozentpunkt reduzierter KWK-Strommenge um 5 %-Punkte, halbiert sich also bei einer Reduktion um 10 %. Darüber hinaus werden KWK-Bestandsanlagen von der Anwendung des Erfüllungsfaktors ausgenommen, wenn die Anlage erstmals im Zeitraum vom 1. Januar 1994 bis zum 31. Dezember 2002 in Betrieb genommen worden ist oder zwischen dem 1. Januar 1994 und dem 31. Dezember 2002 Modernisierungsmaßnahmen durchgeführt wurden, die dazu geführt haben, dass die auf die erzeugte Wärme bezogenen durchschnittlichen jährlichen CO 2 -Emissionen um mehr als 40 % gegenüber einem frei gewählten, dreijährigen Durchschnitt von 1991 bis 2001 reduziert werden konnten. Im ersten Fall ist der Zukauf von Emissionsrechten nach einer Betriebszeit von mehr als 12 Jahren seit Inbetriebnahme der Anlage, im zweiten Fall erst ab dem Jahr 2013 erforderlich, sofern die Anlagen mit einer Auslastung analog der Basisperiode gefahren werden. Von der letzten Regel dürften insbesondere die Kraft-Wärme- Kopplungsanlagen in Ostdeutschland profitieren, die von Braunkohle auf Erdgas umgestellt wurden. Für die Anlagen im Produzierenden Gewerbe gelten im Grundsatz ebenfalls die Zuteilungsregeln für Bestands-, Ersatz- und Neuanlagen. Eine Ausnahme stellen die rohstoff- und prozessbedingten CO 2 -Emissionen dar. Denn für Anlagen, in denen mehr als 10 % der CO 2 -Emissionen nicht durch Verbrennung von kohlenstoffhaltigen Energieträgern, sondern durch chemische Reaktionen freigesetzt werden, gilt für diese prozessbedingten Emissionen grundsätzlich ein Erfüllungsfaktor von 1. Von dieser Sonderreglung profitieren insbesondere die Herstellung von Zementklinker, das Brennen von Kalk und das Schmelzen von Glas. In der Zementherstellung werden je Tonne Klinker etwa 530 kg CO 2 prozessbedingt emittiert, bei einer Gesamterzeugung von etwa 29 Mio. t Klinker also etwas mehr als 15 Mio. t CO 2. Dieses Verhältnis ist chemisch-physikalisch konstant; es lässt sich nur indirekt dadurch beeinflussen, dass Zementklinker beim Mahlen durch Zumahlstoffe wie etwa Hüttensand substituiert wird. In der Kalkindustrie entsteht CO 2 durch die stoffliche Umwandlung von Calciumcarbonat (Ca 2 O 3 ) zu Calciumoxid (CaO) und 25

32 Schaubild 7 Betroffenheit von Kürzungen durch das ZuG2007 nach Anzahl der Anlagen Anzahl der Anlagen ,0% 0-2 % 2-4 % 4-6 % 6-7,4 % 7,4% Höhe der Kürzungen Quelle: DEHSt macht etwa zwei Drittel des gesamten CO 2 -Ausstoßes aus. Deutlich geringer ist der rohstoffbedingte CO 2 -Ausstoß in der Glasindustrie; er nimmt zudem mit wachsendem Anteil von Recyclingmaterial (Scherben, Altglas ) ab. Das Zuteilungsgesetz vom 21. Mai 2004 sieht für die am Handel beteiligten Anlagen der Energiewirtschaft und der Industrie für die erste Periode eine Gesamtmenge von 503 Mio. t CO 2 vor. Abzüglich der Reserve für Neuanlagen und der auf Sonderzuteilungen entfallenden Zusatzmengen ergibt sich ein zulässiges Gesamtbudget von jährlich 495 Mio. t. Da nicht zu erwarten ist, dass diese Summe automatisch von den Anlagenbetreibern eingehalten wird, enthält das Zuteilungsgesetz zwei Korrekturfaktoren: der Erste ist im Gesetz exakt festgelegt (0,9709), der Zweite ergibt sich aus der Abweichung der Summe der beantragten Rechte (509,1 Mio. t CO 2 ) zu den insgesamt verfügbaren Rechten ( 4, Abs. 4) und ist vor allem aufgrund der häufigen Inanspruchnahme der Optionsregel deutlich anspuchsvoller (0,9538) als der gesetzlich festgelegte erste Erfüllungsfaktor. Die Kumulation beider Erfüllungsfaktoren kann für Anlagenbetreiber mithin eine Minderungsverpflichtung gegenüber den Emissionen des Basiszeitraumes von bis zu 7,4 % nach sich ziehen. Für Deutschland insgesamt gilt dies für fast 80 % der Anlagen, wobei zwei Drittel mindestens dem zweiten und mehr als die Hälfte beiden Erfüllungsfaktoren unterliegen (vg. Schaubild 7). 26

33 4.2. Angewandte Zuteilungsregeln in Hessen Die Vielzahl der Regelvorschriften des Zuteilungsgesetzes lässt eine große Zahl von Kombinationsmöglichkeiten einzelner Zuteilungsregeln zu. So gibt die DEHSt insgesamt 58 unterschiedliche Regelkombinationen an, nach denen Anlagenbetreiber für ihre Anlagen Emissionsrechte beantragt haben. Zu dieser Regelvielfalt kommt hinzu, dass bei der Zuteilung nicht nur Anlagen, sondern auch Teile von Anlage unterschieden werden. So erhält ein im Jahr 1995 in Betrieb gegangener Dampfkessel Emissionsberechtigungen auf Basis historischer Werte ( 7), eine in der gleichen Anlage im Jahr 2003 neu installierte Dampfturbine jedoch die Rechte auf der Grundlage angemeldeter Emissionen. Eine solche nach Anlagenkomponenten differenzierte Zuteilung zielt darauf ab, die tatsächlichen Anlagenemissionen möglichst genau zu erfassen. Der Preis dafür ist eine kaum noch überschaubare Anhäufung von Zuteilungsregeln für Anlagen und Anlagenteile. Gemessen an dieser Vielfalt von Zuteilungsregeln ist das in der Befragung erfasste Spektrum vergleichsweise eng. Bei den in der Umfrage erfassten hessischen Anlagenbetreibern wurden nur 13 Kombinationen von Zuteilungsregeln angewandt. Dabei dominiert die Zuteilung nach historischen Emissionen: von den insgesamt 59 Anlagen erhielten 46 eine Zuteilung nach dieser Regel (vgl. Schaubild 8). Zwölf Anlagen entschieden sich für die Möglichkeit, anstelle der historischen Emissionen die Zuteilung Schaubild 8 Angewandte Zuteilungsregeln für Anlagen 7, Absatz 1 (historische Emissionen) (Kraft-Wärme-Kopplung) 22 7, Absatz 12 (Optionsregel) (Early Action) 5 13 (Prozessbedingte Emissionen) 4 8 (angemeldete Emissionen) 11 (zusätzliche Neuanlagen) (Übertragungsregel) 7, Absatz 11 (Härtefall für Betreiber) 7, Absatz 10 (Härtefall für Anlagen) Anzahl der Anlagen 27