Einführung des neuen ISBJ-Verfahren (Jugendhilfe) Darstellung der Konsequenzen aus bisherigen Erfahrungen sowie der Umsetzung

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1 Senatsverwaltung für Bildung, Berlin, den Jugend und Wissenschaft Tel.: (9227) III E - Fax: (9227) holger.schulze@senbjw.berlin.de An den Vorsitzenden des Hauptausschusses über den Präsidenten des Abgeordnetenhauses von Berlin über Senatskanzlei G Sen Einführung des neuen ISBJ-Verfahren (Jugendhilfe) Darstellung der Konsequenzen aus bisherigen Erfahrungen sowie der Umsetzung 27. Sitzung des Hauptausschusses vom 12. Dezember Sitzung des Hauptausschusses vom 25. September 2013 Rote Nr n A, 0622 B, 0622 C, 0622 D Ansatz des abgelaufenen Haushaltsjahres: Ansatz des laufenden Haushaltsjahres: Ansatz des kommenden Haushaltsjahres (Entwurf) Ist des abgelaufenen Haushaltsjahres: Verfügungsbeschränkungen: Aktuelles Ist nicht relevant Der Hauptausschuss hat in seiner 27. Sitzung am Folgendes beschlossen: SenBildJugWiss wird gebeten, dem Hauptausschuss zum April 2013 zu berichten, welche Konsequenzen aus den bisherigen Erfahrungen insbesondere bezüglich der Haftung gezogen wurden, und wie die Umsetzung unter Beteiligung der Beschäftigten erfolgen soll. Der Hauptausschuss hat in seiner 41. Sitzung am Folgendes beschlossen: Der Zwischenbericht 0622 D wird mit der Maßgabe zustimmend zur Kenntnis genommen, dass der Bericht (zum Verfahrensstand) zur 2. Lesung des Einzelplans 10 am 6. November 2013 vorgelegt wird. Es wird gebeten, mit nachfolgendem Bericht den Beschluss als erledigt anzusehen. I. Ausgangslage und Zielsetzungen Die Senatsverwaltung für Bildung, Jugend und Wissenschaft (SenBildJugWiss) plant die Einführung eines neuen Fachverfahrens für den Aufgabenbereich der Jugendhilfe (Wirtschaftliche Jugendhilfe, Hilfe zur Erziehung/Kinderschutz, Amtsvormundschaften).

2 2 Zu den wesentlichen Anforderungen aus Sicht des Landes Berlin an das neue Fachverfahren zählen neben den fachlichen Aspekten (bspw. die Unterstützung eines wirkungsorientierten Steuerungssystems; die Unterstützung bei potenziellen Kindeswohlgefährdungen und bei Anforderungen der Statistik) vor allem: Eine Standardlösung zur Reduzierung der Pflegekosten; Die Abbildung der Zweistufigkeit der Berliner Verwaltung durch eine Mehrmandantenfähigkeit (Voraussetzungen dafür, die zwölf bezirklichen Jugendämter als eigenständige Instanzen innerhalb der Software abzubilden); Die durchgängige, medienbruchfreie Unterstützung der Fachkräfte im Rahmen der Geschäftsprozesse innerhalb der Jugendhilfe (workflow-basiertes Verfahren); Die Integration des Fachverfahrens in den bestehenden IT-Infrastruktur- und Softwarerahmen der Integrierten Software Berliner Jugendhilfe (ISBJ) mit dem Ziel der Reduzierung von Pflegekosten durch die gemeinsame Nutzung von übergreifenden Services (Benutzerverwaltung; Outputmanagementkomponente; Regionales Bezugssystem etc.); Die Verwendung moderner Technologien, bspw. einer webfähigen Lösung, zur Unterstützung einer zentralen effizienten und effektiven Verfahrensbereitstellung und administration sowie zur Absicherung der Zukunftsfähigkeit des Verfahrens. Das neue Fachverfahren soll das in Berlin für die wirtschaftliche Jugendhilfe eingesetzte IT-Verfahren ProJugend möglichst zeitnah ablösen, da nach jetzigem Stand der Pflegevertrag für dieses Verfahren Ende 2014 ausläuft. II. Vorgehensweise und Stand des Verfahrens Nach dem Scheitern und der Rückabwicklung des von der Fa. Siemens durchgeführten Einführungsprojektes ISBJ-Jugendhilfe hat die SenBildJugWiss im Jahr 2011 zunächst eine umfassende Markterkundung bei insgesamt 13 Großstadtjugendämtern durchgeführt (siehe Schlussbericht SenBildJugWiss vom Rote Nr. 17/0020 A) um sich ein Bild von den bestehenden Standardsoftwarelösungen zu machen. Im Ergebnis kam SenBildJugWiss zu dem Schluss, dass die am Markt verfügbaren Standardlösungen technisch in der Regel veraltet bzw. noch nicht ausgereift sind. Auch eine Eigenentwicklung ist unter fachlichen, technischen und wirtschaftlichen Gesichtspunkten weder zielführend noch anforderungsgerecht. Auf Grund dieser Analyse wurde die Idee eines dritten Weges abgeleitet, die eine Entwicklungspartnerschaft mit einem potenten Anbieter einer Fachsoftware vorsieht. Aus Sicht des Landes Berlin hat der Weg zu einer Entwicklungspartnerschaft folgende Vorteile: Das Land Berlin kann als Eigenanteil eigene Lösungsbestandteile (bspw. vorhandene Softwarekomponenten aus ISBJ) in die Entwicklungspartnerschaft einbringen, womit eine Kostenreduzierung aus Sicht des Landes verbunden wäre. Die Anforderungen an eine neue Standardfachsoftware Jugendhilfe können im Verlauf der Entwicklung bestimmt und präzisiert werden. Auf diese Weise kann der erforderliche Prozess der Anforderungsdefinition (bspw. Vereinheitlichung von Workflows in den Berliner Jugendämtern) in den Entwicklungsprozess integriert werden.

3 3 Der Kooperationspartner bringt entsprechend eigene Lösungselemente sowie fachlich und technisch qualifizierte personelle Ressourcen für die Entwicklungspartnerschaft ein. Zur Prüfung der Praktikabilität dieser Idee führte die SenBildJugWiss im Jahr 2012 ein Interessenbekundungsverfahren (IBV) durch, verbunden mit dem Ziel, ein kommerzielles, leistungsfähiges Unternehmen zu finden, das bereit ist, gemeinsam mit dem Land Berlin, ein den o. g. Anforderungen entsprechendes Standardfachverfahren Jugendhilfe zu entwickeln (siehe ausführlich Drs. 17/0400). Im Ergebnis zeigte sich jedoch, dass auf Seiten der marktdominierenden Unternehmen in der Regel kein Interesse an einer Entwicklungspartnerschaft und der damit verbundenen Einbindung von Berliner ISBJ-Komponenten bestand. Lediglich auf Seiten eines Unternehmens bestand Interesse. Allerdings erfüllte dieses nicht das auch im Lichte der Vorerfahrungen des Landes Berlin relevante Kriterium der erforderlichen Unternehmensgröße (Leistungsfähigkeit). Als Ergebnis des IBV bot sich die Möglichkeit, mit der Anstalt für Kommunale Datenverarbeitung in Bayern (AKDB) eine Entwicklungspartnerschaft auf Basis einer interkommunalen Zusammenarbeit zu gründen. In der Folge wurde, basierend auf dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs (Urteil C 480/06 vom , Stadtreinigung Hamburg ) ein Kooperationsvertrag entworfen, der vorsah, dass die Parteien entsprechend der Regelung in Art. 91 c des Grundgesetzes auf dem Gebiet der Erstellung und Weiterentwicklung einer Fachsoftware Jugendhilfe zusammenwirken, mit dem Ziel, im Rahmen der Kooperation eine großstadttaugliche, mehrmandantenfähige Fachsoftware für den Bereich der Jugendhilfe zu erstellen und langfristig weiterzuentwickeln. Nach rechtlich abgesicherter Auffassung des Landes Berlin begründete der Kooperationsvertrag in Anlehnung an das o. g. Urteil des Europäischen Gerichtshofs eine interkommunale Zusammenarbeit, die nicht dem vergaberechtlichen Regime unterworfen war, da die Tatbestandsmerkmale einer echten interkommunalen Zusammenarbeit mit dem Ziel einer gemeinsamen Erfüllung einer gemeinsamen Aufgabe erfüllt waren. Zudem schloss die vom Land Berlin geforderte Verbindung von Softwareentwicklung und Rechenzentrumsbetrieb aus einer Hand eine Vergabe an einen privaten Dritten aus, da 80 Abs. 5 Nr. 2 SGB X nur öffentlichen Stellen eine Datenverwaltung von Sozialdaten erlaube. Der Hauptausschuss nahm in seiner 27. Sitzung am das Schreiben 0622 A in Verbindung mit dem beigefügten Entwurf des Kooperationsvertrages für eine Entwicklungspartnerschaft mit der Anstalt für Kommunale Datenverarbeitung in Bayern (AKDB) zustimmend zur Kenntnis. In der Folge wurde dieser Kooperationsvertrag für das Projekt Jugendhilfe GS (zur Entwicklung eines großstadttauglichen, mehrmandantenfähigen Fachverfahrens Jugendhilfe) zwischen dem Land Berlin, vertreten durch die zuständige Senatsverwaltung für Bildung, Jugend und Wissenschaft (SenBildJugWiss) und der AKDB geschlossen und im Europäischen Amtsblatt am angezeigt. Wie bereits im 1. und 2. Zwischenbericht vom 22. März 2013 (Rote NR B) bzw. 26. Juni 2013 (Rote Nr C) dargestellt, wurde gegen diesen Kooperationsvertrag von Seiten eines Wettbewerbers (Antragstellerin) fristgerecht am 17. Januar 2013 ein Nachprüfungsantrag bei der Vergabekammer Berlin eingereicht.

4 4 Die Vergabekammer Berlin wies den Antrag der Antragstellerin am 30. April 2013 mit Verweis auf das Leistungsbestimmungsrecht des Landes Berlin zurück und bestätigte das Vorgehen der Senatsverwaltung für Bildung, Jugend und Wissenschaft weitgehend. Im Beschluss der Vergabekammer heißt es: Der streitgegenständliche Kooperationsvertrag fällt aus dem Anwendungsbereich des Vergaberechts heraus. Vorliegend geht es konkret um die Beschaffung von Fachsoftware und um Rechenzentrumsleistungen. Der Betrieb des Rechenzentrums erfüllt den Tatbestand des 80 Abs. 5 Nr. 2 S. 2 SGB X. Nach dieser Vorschrift ist die Erhebung, Verarbeitung oder Nutzung von Sozialdaten durch nicht öffentliche Stellen nur dann zulässig, wenn der Auftrag nicht die Speicherung des gesamten Datenbestandes des Auftraggebers umfasst und weiter: Die Kammer geht [...] davon aus, dass vorliegend die Zusammenlegung beider Auftragskomponenten [hier: Softwareentwicklung und pflege, sowie Rechenzentrumsbetrieb; Anmerk. des Verfassers] ausnahmsweise aufgrund des diesem Verfahren konkret zugrundeliegenden Sachverhalts vom Leistungsbestimmungsrecht des Auftraggebers umfasst war, und die Leistungen damit insgesamt nicht ausschreibungspflichtig waren. [...] Insoweit liegen auch keine Anhaltspunkte für eine ermessensfehlerhafte Entscheidung des Antragsgegners vor. Insbesondere ist diese Entscheidung nicht willkürlich oder zur Umgehung des Vergaberechts getroffen worden. 1 Im Nachgang zum Urteil der Vergabekammer hat die Antragstellerin allerdings unmittelbar sofortige Beschwerde gemäß 116 ff. GWB vor dem Kammergericht Berlin eingereicht. Am 26. August 2013 fand vor dem Kammergericht Berlin die mündliche Verhandlung statt. Anders als die Vergabekammer des Landes Berlin problematisierte das Kammergericht im Verlauf der mündlichen Verhandlung die Vorrangigkeit des Sozialdatenschutzes gemäß 80 Abs. 5 Nr. 2 SGB X gegenüber europäischem Vergaberecht und ließ damit bereits frühzeitig Zweifel an der rechtlichen Wirksamkeit des Kooperationsvertrages erkennen lassen. Diese Einschätzung bestätigte sich im Beschluss des Kammergerichts vom , der im Unterschied zur Vergabekammer Berlin der Antragstellerin Recht gibt, und den abgeschlossenen Kooperationsvertrag für unwirksam erklärt. Aus Sicht des Kammergerichts stellt der Kooperationsvertrag einen öffentlichen Auftrag im Sinne des 99 Abs. 1 GWB dar, der gemäß 101b Abs. 1 Nr. 2 GWB unwirksam ist, weil der weder nach den Grundsätzen der interkommunalen Zusammenarbeit noch nach 80 Abs. 5 SGB X der Anwendung des Vergaberechts entzogen ist, aber dennoch ohne vorherige Durchführung eines Vergabeverfahrens abgeschlossen wurde. 2 Im Übrigen, so das Kammergericht, erfüllt die vorgesehene Entwicklungspartnerschaft auch nicht die Voraussetzungen für eine ausschreibungsfreie interkommuale Zusammenarbeit, wie sie im o. g. Urteil des EuGH zur Hamburger Stadtreinigung ausgeführt wurden. Weder, so das Kammergericht, sei der Vertragsgegenstand eine gemeinsam obliegende öffentliche Aufgabe der zusammenarbeitenden Stellen, noch sei die geplante Zusam- 1 Siehe Beschluss der Vergabekammer des Landes Berlin; VK-B1-01/13; Seite 11 f. 2 Siehe Beschluss des Kammergerichts von Berlin Verg 4/13, Seite 4

5 5 menarbeit nur durch Überlegungen und Erfordernisse bestimmt, die mit der Verfolgung von im öffentlichen Interesse liegenden Zielen zusammenhängen. 3 Das Kammergericht hat seine Überlegungen darüber hinaus bereits im Rahmen der mündlichen Verhandlung mit dem Hinweis verbunden, dass es im Falle eines Fortbestehens des Beschaffungswunsches von Softwareentwicklung und Rechenzentrumsbetrieb aus einer Hand die Notwendigkeit sehen würde, das Verhältnis von europäischem Vergaberecht und Sozialdatenschutz gemäß 80 Abs. 5 Nr. 2 SGB X vor dem Europäischen Gerichtshof (EuGH) klären zu lassen. Dies würde zu einer weiteren Zeitverzögerung führen können. Das Beharren des Landes Berlin auf einer Beschaffung der Softwareentwicklung und des Rechenzentrumsbetriebs in der Form der Entwicklungspartnerschaft würde demnach zu einem Verfahren vor dem EuGH führen das entgegen dem Bedarf eine erhebliche zeitlichen Verzögerung mit sich bringen würde. Im Lichte dieser Entwicklung hat die Senatsverwaltung für Bildung, Jugend und Wissenschaft entschieden, gegen den Beschluss des Kammergerichts keinen Einspruch einzulegen, so dass der Beschluss am 14. Oktober 2013 Gültigkeit erlangt. III. Auswirkungen der Entscheidung Die Entscheidung des Kammergerichts Berlin, den Kooperationsvertrag zwischen dem Land Berlin und der AKDB für unwirksam zu erklären, hat folgende absehbaren Auswirkungen: Es bedarf einer europaweiten Ausschreibung zur Beschaffung der erforderlichen Fachsoftware Jugendhilfe. Die Vorbereitungen für diese Ausschreibung laufen aktuell. Das notwendige Ausschreibungs- und Auswahlverfahren wird voraussichtlich ca. sieben Monate ab dem Zeitpunkt der Bekanntmachung in Anspruch nehmen. Eine Vergabeentscheidung ist somit nicht vor Mitte 2014 zu erwarten, so dass eine Einführung der neuen Fachsoftware selbst unter der Annahme, dass keine Anpassungen erforderlich sind nicht zum möglich sein wird. In Folge dieser zeitlichen Verzögerung bedarf es einer Übergangslösung für den Zeitraum nach dem bis zur Einführung des neuen Verfahrens. Zu diesem Zweck wird die Senatsverwaltung u. a. Gespräche mit dem bestehenden Dienstleister wegen einer über die bestehende Vertragslaufzeit hinaus fortdauernden Pflege des Bestandsverfahrens ProJugend zur Absicherung des Status Quo aufnehmen. Die geplante Anforderung einer Verknüpfung von Entwicklung, Pflege und Rechenzentrumsbetrieb aus einer Hand kann im Lichte der Entscheidung des Kammergerichts nicht aufrecht erhalten werden, da dies ggf. eine erneute Prüfung des Verhältnisses von Europäischem Vergaberecht und Sozialdatenschutz gemäß 80 Abs. 5 Nr. 2 SGB X nach sich zieht, welche wiederum einen weiteren Zeitverzug nach sich ziehen würde. Der Ansatz der Entwicklungspartnerschaft wird weiterverfolgt, da dieser den erforderlichen Prozess einer Harmonisierung der bisher heterogenen Aufbau- und Ablauforganisation in den Berliner Jugendämtern unterstützt. Hierzu dient vor allem das geplante Projekt Organisationsentwicklung und Angleichung der workflows in 3 Siehe Beschluss des Kammergerichts von Berlin Verg 4/13, Seite 6

6 6 der Berliner Jugendhilfe, welches wesentliche Beiträge hinsichtlich einheitlicher Geschäftsprozesse und Konfigurationsanforderungen leisten soll. In Folge des Scheiterns der geplanten interkommunalen Zusammenarbeit entsteht für die nachgefragte Leistung in jedem Fall eine Umsatzsteuerpflicht. Dies führt zu einem finanziellen Mehrbedarf. Im Rahmen des Interessenbekundungsverfahrens (IBV) haben fast alle Anbieter signalisiert, dass kein Interesse an einer gemeinsamen Softwareentwicklung inkl. einer Intergration von ISBJ-Komponenten besteht. Zugleich treiben alle Anbieter die Weiterentwicklung der eigenen Produkte, wenn auch in unterschiedlicher Intensität, stetig voran. In der Folge wird es unwahrscheinlicher, dass das Land Berlin eigene Lösungselemente (bspw. ISBJ-Komponenten) in eine Entwicklungspartnerschaft einbringen kann, die wiederum als Beiträge angerechnet und somit in der Konsequenz kostenreduzierend wirken. IV. Geplanter Zeitrahmen für die Ausschreibung Für die Ausschreibung ist zunächst folgender Zeitablauf geplant: Fertigstellung der Ausschreibungsunterlagen bis Ende November 2013 Bekanntmachung der Ausschreibung im Dezember 2013 Durchführung der europaweiten Ausschreibung bis ca. Juni 2014 Vergabenentscheidung im Juli 2014 Beginn der Entwicklung / Einführung ab September 2014 nach der Sommerpause Die Planungen der Terminschiene bis zur Einführung der Fachsoftware sind zum Zeitpunkt dieses Berichts noch nicht abgeschlossen. V. Vorhandene finanzielle Mittel Für das Projekt ISBJ-Jugendhilfe standen zur Verfügung. Diese Mittel werden jeweils im laufenden Haushaltsjahr vom Sachbuch für den Geldbestand 9730/10021 (Rücklage) zum Kapitel 1000 Titel Ukto 170 gebucht. Zum Stand stehen hiervon noch ,81 zur Verfügung. Die Differenz in Höhe von ,19 resultiert aus Aufwendungen der externen Dienstleister, die im Verlauf des Jahres 2013 im Zusammenhang mit der Entwicklungspartnerschaft erbracht wurden. Dies umfasst u. a. die Vorarbeiten zur Erstellung des im Kooperationsvertrag geforderten Masterplans (im Zeitraum 01-02/2013; wurden nach Beginn des Nachprüfungsverfahrens eingestellt), die rechtliche Beratung und Begleitung im Rahmen des Nachprüfungsverfahrens sowie die Unterstützung durch Fraunhofer Fokus mit ergänzenden Analysen und Konzeptionen (dies umfasst auch die Unterstützung bei der Erstellung der nunmehr erforderlichen Ausschreibungsunterlagen). In Folge des Kammergerichtsbeschlusses müssen absehbar noch die Kosten des Verfahrens vor der Vergabekammer und des Beschwerdeverfahrens vor dem Kammergericht durch die Senatsverwaltung abgegolten werden. Die Höhe dieser Verfahrenskosten wird vom Gericht im Zuge des Kostenfestsetzungsverfahrens festgelegt. Zum Zeitpunkt dieses Berichtes liegt hierzu noch kein Ergebnis vor. Es ist darauf hinzuweisen, dass die o. g. Mittel für das Projekt ISBJ-Jugendhilfe in Höhe von nicht auf Basis einer konkreten Anforderungsanalyse kalkuliert wurden. Vielmehr handelt es sich um Restmittel aus dem vorherigen Einführungsprojekt. In der

7 7 Folge können zum jetzigen Zeitpunkt keine Aussagen zur Auskömmlichkeit der Restmittel aus der Rücklage gemacht werden. Angesichts der zuvor skizzierten Auswirkungen (Umsatzsteuerpflicht; keine Anrechnung eigener Leistungen) ist jedoch von einem steigenden Finanzbedarf ab 2016 auszugehen. In Vertretung Sigrid Klebba Senatsverwaltung für Bildung, Jugend und Wissenschaft