Beschäftigungswirkungen von ausgewählten Politikprogrammen für den ländlichen Lebensraum

Transkript

1 L&R SOZIALFORSCHUNG A-1060 Wien, Liniengasse 2A/1 Bundesanstalt für Bergbauernfragen A-1030 Wien, Marxergasse 2 Beschäftigungswirkungen von ausgewählten Politikprogrammen für den ländlichen Lebensraum Thomas Dax, Gerhard Hovorka, Wibke Strahl, Susanne Schelepa, Petra Wetzel und Nadja Bergmann Zusammenfassung der Ergebnisse des Endberichtes Juni 2011 Studie im Auftrag des Vereins Die Landgestalter Gefördert aus Mitteln des bmask

2 IMPRESSUM VerfasserInnen: Diese Studie wurde von der Bundesanstalt für Bergbauernfragen (Thomas Dax, Gerhard Hovorka und Wibke Strahl) und L&R Sozialforschung (Susanne Schelepa, Nadja Bergmann und Petra Wetzel) im Auftrag des Vereins Die Landgestalter erstellt. Medieninhaber: Bundesanstalt für Bergbauernfragen, Marxergasse 2, 1030 Wien Alle Rechte vorbehalten, Nachdruck auch auszugsweise - nur mit Quellenangabe gestattet. Wien, Juni 2011

3 Fragestellungen der Studie Programme der ländlichen Entwicklung ebenso wie räumliche Entwicklungsprogramme verstehen sich immer mehr als Katalysatoren, welche die Vorteile ländlicher Regionen wie schöne Kulturlandschaften, attraktive Erholungsmöglichkeiten, aber auch ein kollektives Erbe mit einer großen Vielfalt der Organisation sozialer Gemeinschaften, besser nutzbar machen sollen. Darüber hinaus bedarf es aber auch maßgeschneiderter Lösungen in Form von adäquaten Maßnahmen politischer Programme, die die strukturellen Probleme, mit denen verstärkt periphere ländliche Regionen zu kämpfen haben, wie hohe Arbeitslosigkeit- und Abwanderungsraten, abfedern sollen. Die Studie untersucht die Beschäftigungswirkung vom Österreichischen Programm für die Entwicklung des Ländlichen Raums (Programm LE 07-13) auf regionaler Ebene anhand der Studienregion Westliche Obersteiermark (NUTS 3 Region) und so weit möglich auch auf nationaler Ebene. Um neben einer kurzfristigen Betrachtung eine langfristige Bewertung der Programmwirkungen in der Studie zu berücksichtigen, wurde die vorherige Förderperiode ( ) als Vergleichsmaß herangezogen. Ziel war es auch aufzuzeigen, welche der Maßnahmen des ländlichen Entwicklungsprogramms am effektivsten zur Arbeitsplatzsicherung und -schaffung in ländlichen Räumen beitragen. Die Beurteilung regionsspezifischer Wirksamkeit wird in der Studie durch den Blick auf den Europäischen Sozialfonds (ESF) erweitert, da dieser auf Grund der Maßnahmen zur Verbesserung der beruflichen Fähigkeiten maßgeblich auf regionale Prozesse einwirkt. Darüber hinaus bieten die Bildungsmaßnahmen in den Bereichen des ESF und des Programms LE07-13 ein wichtiges Beispiel für den Abstimmungsbedarf und die Synergiepotenziale verschiedener regional wirksamer Programme. In der Studie wurden zunächst die Ziele der ländlichen Entwicklung auf den unterschiedlichen hierarchischen Ebenen erläutert und danach ein Überblick zur Behandlung des Themenkomplexes der Beschäftigung im Rahmen der Umsetzung und Bewertung der ländlichen Entwicklung in bisherigen Studien und Evaluierungsarbeiten (Ex-post Evaluierung des Programms ) aufgearbeitet. Daran anschließend erfolgte die Analyse der Halbzeitbewertung 2010 des Programms LE07-13 mit gesondertem Fokus auf die Umsetzung und arbeitsmarktpolitische Wirkung dessen Bildungs- und Leader- Maßnahmen. Dabei wurde auf die regionale Ebene der Steiermark und in besonderem Maße auf die Studienregion Bezug genommen, um Hinweise auf die räumliche Wirkung der Programmmaßnahmen der ländlichen Entwicklung liefern zu können. Aus den gewonnen Ergebnissen und Wirkungseinschätzungen des Programms LE07-13, hinsichtlich der Sicherung und Schaffung von Arbeitsplätzen im ländlichen Raum, wurden abschließend Schlussfolgerungen erarbeitet und davon ausgehend einige Handlungsempfehlungen formuliert. Ausgewählte Ergebnisse Das Programm LE ist ein sehr differenziertes und relativ zur Landesgröße eines der umfangreichsten Förderprogramme innerhalb der Europäischen Union. Im Zeitraum 2007 bis 2009 nahmen österreichweit FörderwerberInnen mit einer Fördersumme von 3,1 Milliarden Euro daran teil, d.h. für diese stand jährlich ca. eine Milliarde Euro zur Verfügung. Wie im vorherigen Programm ( ) liegt auch in der aktuellen Programmperiode die Schwerpunktsetzung auf Schwerpunkt 2: Umwelt und Landwirtschaft mit 79% vom Gesamtbudget. In diesem Schwerpunkt werden landund forstwirtschaftliche Betriebe vor allem für Agrarumweltmaßnahmen und natürliche Bewirtschaftungsnachteile entschädigt. Der Schwerpunkt 3 Diversifizierung und Lebensqualität, der über die 1

4 Landwirtschaft hinausgeht, hatte in diesem Zeitraum vergleichsweise nur 5% der Budgetmittel zur Verfügung. Der Großteil der Fördermittel des Programms LE geht an landwirtschaftliche Betriebe und trägt zur Absicherung der Aufrechterhaltung der Bewirtschaftung und damit der Sicherung landwirtschaftlicher Arbeitsplätze, vor allem der Familienarbeitskräfte, bei. Der Anteil der Mitnahmeeffekte (d.h. ein bestimmtes Verhalten wäre auch ohne Förderung gesetzt worden, z.b. eine Investition oder eine Hofübernahme) bei diesen Fördermitteln konnte im Rahmen der Programmevaluierung weder für die vorangegangene noch für die derzeitige Periode quantifiziert werden. Allerdings gibt es große Bereiche im Programm LE (vor allem Achse 2: Agrarumweltprogramm und Ausgleichszulage für benachteiligte Gebiete), die nicht auf eine Veränderung des Verhaltens der landwirtschaftlichen Betriebe abzielen, sondern auf die Weiterführung des bestehenden Verhaltens (keine Intensivierung sowie keine Aufgabe der Bewirtschaftung gerichtet ist. Eine Quantifizierung der gesicherten und geschaffenen Arbeitsplätze für das Gesamtprogramm konnte im Rahmen der Evaluierung des vorherigen Programms ( ) nicht durchgeführt werden. Für die Zwischenbewertung des laufenden Programms wurde vom WIFO eine Simulation der Situation ohne und mit Fördermitteln des Programms LE durchgeführt. Auf Grund der Fördersumme von jährlich einer Mrd. Euro steigt die Beschäftigung in der Landwirtschaft in Arbeitskraftstunden um 4,2% (5.800 Jahresarbeitseinheiten) bzw. außerhalb des Agrarsektors um bis zu Beschäftigte. Dividiert man die Fördermittel durch den Beschäftigungsgesamteffekt der Simulation ( Jahresarbeitseinheiten) ergibt sich hinsichtlich der Beschäftigung eine theoretische Förderung von /Jahresarbeitseinheit (Vollzeitarbeitsplatz). Bei der Simulation wird davon ausgegangen, dass die Fördergelder nur für das Programm LE einsetzbar wären und nicht für andere Bereiche zur Verfügung stehen könnten. Bei Wegfall dieser wenig realistische Annahme, wären die Beschäftigungseffekte geringer als im Modell dargestellt. Für die Studienregion errechnet das WIFO einen theoretischen Beschäftigungszuwachs außerhalb der Landwirtschaft von +0,7%. Die Analyse der Einzelmaßnahmen hinsichtlich der Beschäftigungseffekte im Evaluierungsbericht des BMLFUW ergibt gesicherte Arbeitsplätze in der Landwirtschaft (vor allem über die Maßnahme M121 Modernisierung der landwirtschaftlicher Betriebe ) und ca neu geschaffene Arbeitsplätze (sowohl innerhalb als auch außerhalb der Land- und Forstwirtschaft). Die meisten dieser Beschäftigungseffekte werden für die Schwerpunktachsen 3 Diversifizierung und Lebensqualität und 4 Leader angegeben. Diese Zahlen sind allerdings auf Grund von Erhebungs- und Messproblemen nur mit Vorsicht zu interpretieren und beruhen teilweise auf Erwartungen, Schätzungen und Hochrechnungen. Daraus ergibt sich, dass auf Basis der Evaluierung der Einzelmaßnahmen vor allem für die Schwerpunktbereiche 1 Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung und 2 Umwelt und Landschaft keine fundierten quantitativen Aussagen zur Beschäftigungswirkung gemacht werden können. Für den Schwerpunkt 3 sind die Angaben auch nur als Richtwerte interpretierbar. Klar ist aber, dass die im gegenwärtigen Programm LE die Mehrheit der neu geschaffenen Arbeitsplätze durch entsprechende Einkommenseffekte innerhalb der Land- und Forstwirtschaft zu finden sind. Die primäre Zielgruppe des Programms LE ist die Land- und Forstwirtschaft und nicht die ländliche Bevölkerung insgesamt und obwohl sich in den Schwerpunktachsen 3 und 4 sektorübergreifende Maßnahmen befinden, ist deren Wirkung außerhalb der Land- und Forstwirtschaft noch immer 2

5 sehr gering. Auch Leader wird seit dem Mainstreaming als horizontaler Schwerpunkt in dieser Förderperiode vor allem für die sektorale Programmumsetzung genutzt und der Einfluss der agrarischen Verwaltungsabteilungen ist in einzelnen Bundesländern massiv gestiegen, was sich innerhalb der einstigen Projektvielfalt widerspiegelt. Durch die Leader-Maßnahmen wurden im Untersuchungszeitraum geschaffene Arbeitsplätze und gesicherte Arbeitsplätze ausgewiesen. Für Bildungsmaßnahmen wurden im Programm LE bisher 1% der Budgetmittel aufgewendet. Sie tragen wenn auch indirekt und quantitativ nicht eindeutig messbar zur Arbeitsplatzsicherung in der Landwirtschaft und in den ländlichen Regionen bei. In dieser Förderperiode werden erstmals Bildungsmaßnahmen über den Schwerpunkt 3 (d.h. über die Landwirtschaft hinaus) gefördert, allerdings besuchen neun Mal so viele Personen Fortbildungsmaßnahmen im Schwerpunkt 1 als im Schwerpunkt 3, d.h. der Schwerpunkt liegt klar im Bereich Land- und Forstwirtschaft. Im Rahmen der Studie wurden auch qualitative Erhebungen zu Beschäftigungswirkungen durchgeführt. Es zeigte sich, dass es bisher wenig Berührungspunkte zwischen dem Programm LE (Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des Ländlichen Raumes, ELER) und den anderen Fonds (Europäischer Sozialfonds, ESF und Europäischer Fonds für regionale Entwicklung, EFRE) gibt. Vielfach wird der ELER mit landwirtschaftlicher Entwicklung gleichgesetzt. Zusammenfassung der ausgewählten Ergebnisse: Die Studienergebnisse belegen die geringe Orientierung der Programmumsetzung auf die Ziele der Beschäftigungswirkung sowohl in der vorherigen Programmperiode ( ) als auch noch immer in der gegenwärtigen Programmperiode ( ). Darüber hinaus ist eine fundierte Datenbasis und Bewertungsmethode zur Analyse der Beschäftigungswirkungen erst im Entstehen. Auch das gegenwärtige Programm ist, trotz Verbesserungen im Vergleich zur Vorperiode, hinsichtlich der Beschäftigungsziele vor allem auf die Sicherung landwirtschaftlicher Arbeitsplätze ausgerichtet, wobei die Förderung nicht-landwirtschaftlicher Arbeitsplätze eine untergeordnete Rolle einnimmt. Ausgewählte Empfehlungen: Eine stärkere Abstimmung der Maßnahmen der verschiedenen Programme erscheint in Zukunft erforderlich. In der vorliegenden Studie wurde als ein Schwerpunkt die Situation der Weiterbildung und beruflichen Fördermaßnahmen untersucht. Sie weist auf ein beträchtliches (bisher wenig genutztes) Potenzial von Synergieeffekten in diesem Bereich hin. Das auch im internationalen Umfeld gesteigerte Interesse für die Fragestellung nach der Beschäftigungswirkung von Programmen sollte auch in Österreich für eine Erhöhung der Aussagekraft diesbezüglicher Analysen genutzt werden. In weiterer Konsequenz sind angesichts der Vorbereitung auf die nächste Programmperiode ( ) die Überlegungen zur Stärkung der Kohärenz all jener Politikmaßnahmen mit maßgeblicher Wirkung auf die Entwicklung ländlicher Regionen zu intensivieren. Steigerung des Bekanntheitsgrads des Programms Ländliche Entwicklung LE07-13 bei der Bevölkerung außerhalb der Land- und Forstwirtschaft (z.b. über Leader, Netzwerk Land, Regionalmanagements, lokalen Informationsveranstaltungen u. Workshops, Informationsbroschüren, Medien) um das Interesse daran zu verstärken. 3

6 Ländlicher Raum ist mehr als Landwirtschaft Bewusstseinsbildung bei allen AkteurInnen im Ländlichen Raum, damit der ELER nicht mehr mit landwirtschaftlicher Entwicklung gleichgesetzt wird und zukünftig stärker für die Förderung von Beschäftigungsmöglichkeiten außerhalb der Landwirtschaft eingesetzt wird. Stärkere Öffnung des Programms Ländliche Entwicklung für Bevölkerungsgruppen außerhalb des Primärsektors (z.b. bei den Bildungsmaßnahmen eine Kooperation und Vernetzung von LFI-Kursen mit dem AMS-Angebot). Anpassung der Strukturen von Leader- und Regionalmanagements mit dem Ziel der Verstärkung der Zusammenarbeit und des intensiven Austauschs. Diskussion der Schaffung einer ProgrammkoordinatorIn als Anlauf-, Auskunfts- und Informationsstelle für die gesamte ländliche Bevölkerung und zur Nutzung von Synergieeffekten auf verschiedenen Ebenen. Diskussion über die Erhöhung von prozentuellen Mindestvorgaben für die einzelnen Schwerpunkte oder Ziele, insbesondere für Bereiche, die integrative, multisektorale Projekte fördern. Verbesserung der Datenbasis für die Evaluierung der Beschäftigungswirkungen der einzelnen Maßnahmen und des Gesamtprogrammes um besser zwischen gesicherten Arbeitsplätzen und Brutto- und Nettoeffekten bei der Beschäftigung differenzieren zu können. Die Leader-Prinzipien sollten zulasten des sektoralen Ansatzes wieder verstärkt werden. Der sektorübergreifende Ansatz, als ein Kernstück des Leader-Konzepts, beinhaltet eine Reihe von Chancen der Regionalentwicklung, die zurzeit nur teilweise genutzt werden. Insbesondere sind dafür Vorkehrungen zu treffen, dass Projekte aus dem sozialen und kulturellen Bereich, Projekte zur Verbesserung der Situation der Chancengleichheit sowie Kooperationsprojekt in einem höheren Ausmaß verwirklicht werden können. Der Verteilungswirkung der Förderungen aus dem Programm Ländliche Entwicklung sollte bei der Programmplanung und bei der Evaluierung größeres Augenmerk gegeben werden, um die Akzeptanz des Programms in der Gesamtbevölkerung zu erhöhen. 4