1. Einführung. Florian Rudolf-Miklau Bauvorsorge gegen Naturgefahren

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1 1. Einführung Florian Rudolf-Miklau 1.1. Bauvorsorge gegen Naturgefahren Naturgefahren 1 sind durch die zahlreichen Katastrophenereignisse der letzten Jahre ins Zentrum des öffentlichen Interesses gerückt. Sowohl die Vereinten Nationen (UN) 2 als auch die Versicherungswirtschaft [150] gehen von einer besorgniserregenden Zunahme des weltweiten Risikos 3 durch Naturkatastrophen aus; dieser Befund hat grundsätzlich auch für Österreich Gültigkeit, welches allerdings gemessen am globalen Schadensrisiko als relativ sicheres Land gilt. Die weltweit höchsten wirtschaftlichen Verluste infolge von Naturkatastrophen entstehen durch Schäden 4 an Bauwerken. Praktisch die gesamte Erdoberfläche ist in irgendeiner Form von Naturgefahren betroffen, schadensverursachende Ereignisse treten allerdings in Abhängigkeit der spezifischen Gefahrendisposition und des Schadenspotenzials einer Region mit unterschiedlicher Häufigkeit und Intensität in Erscheinung. Das Risiko eines Bauwerks, durch ein Naturereignis beschädigt oder zerstört zu werden, hängt insbesondere von seiner Lage bezüglich des Gefahrenherds (Exposition) und seiner Schadensanfälligkeit (Vulnerabilität) ab. Einige Regionen der Erde weisen eine überdurchschnittlich hohe Disposition für Naturkatastrophen 5 mit hohem Zerstö- 1 Naturgefahren sind Ereignisse in der Natur, die zu einer Bedrohung von Menschen, Umwelt, Sach- und Vermögenswerten führen können. Gefahren im Allgemeinen werden nach der Häufigkeit ihres Auftretens und der Größenordnung (Intensität, Amplitude) ihrer Wirkung (des Naturprozesses) charakterisiert. [185] 2 United Nations Department of Humanitarian Affairs (UN DHA) (1992) 3 Risiko im weiteren Sinne ist die Möglichkeit, dass aus einem Zustand oder Vorgang im konkreten Fall aus dem der Naturgefahr zugeordneten Ereignis ein Schaden entstehen kann. Risiko im engeren Sinn ist die Wahrscheinlichkeit und Größenordnung eines möglichen Schadens. 4 Schaden ist die Summe der negativ bewerteten Folgen (Wirkungen) eines Ereignisses (Schadensereignis). Im konkreten Fall ist dies das Naturereignis, das zu Personenschäden (Tote, Verletzte), Sachschäden (insbesondere Bauwerksschäden) und/oder der Umwelt (Umweltschäden) führt. [224] 5 Eine Katastrophe ist ein räumlich und zeitlich konzentriertes Ereignis, im Falle der Naturkatastrophe eine natürlich entstandene Veränderung der Erdoberfläche oder der Atmosphäre, das zu einer schweren Gefährdung der Gesellschaft durch Verluste an Menschenle- 1

2 Florian Rudolf-Miklau Tabelle 1.1. Klassifikation der Naturgefahrenarten nach Alexander (2002) [3], modifiziert nach Rudolf-Miklau (2009) [224] (Fett hervorgehoben: die in Österreich schadensrelevanten Naturgefahren ). Gefahrenklasse Geologische Gefahren Meteorologische Gefahren Gefahrenart Erdbeben, Vulkanausbruch, Bodenerosion, Rutschung, Erdfälle (Bodensenkung), Stein-, Block- und Eisschlag (Felssturz), Bergsturz, Hangmuren, Lahar (vulkanische Aschenmure) Tropische Zyklone, Hurrikane, Tornado, Sandsturm, Blizzard (Schneesturm), Blitzschlag, Starkniederschlag, Hagel, Nebel, Dürre, Frost Hydrologische GefahrenHochwasser ( Überflutung), Sturzfluten ( Wildbach), Feststofftransport (Schwebstoffe, Geschiebe, Schwemmholz), Mure, Gletscherseeausbruch Schneegefahren Lawine ( Fließlawine, Staublawine), Eissturz ( Eislawine), Gletschervorstoß, Schneedruck Feuergefahren Buschbrand, Waldbrand Ozeanische Gefahren Seesturm, Tsunami, Sturmflut Biologische Gefahren Seuchen, tierische und pflanzliche Massenvermehrung rungspotential für den Bauwerksbestand auf; dazu zählen Gebirgs- und Küstenregionen, Niederungen entlang von Flussläufen, seismisch oder vulkanisch aktive Zonen, Trockengebiete, Permafrostzonen und Gebiete im Einflussbereich tropischer Stürme. In der Regel sind in fast allen Teilen der Erde mehrere Naturgefahrenarten (Tabelle 1.1) bei der Planung und Konstruktion von Bauwerken zu berücksichtigen. Während einige Naturgefahren (z. B. Stürme, Erdbeben, Hochwasser ) hinsichtlich der Schadenswirkung von globaler Bedeutung sind und großflächig wirken, sind andere Gefahrenarten (z. B. Muren, Lawinen) auf Regionen mit besonderen naturräumlichen Bedingungen beschränkt und wirken nur lokal (regional), fallweise jedoch mit extrem hoher Intensität. Gemessen am Schadensrisiko zählen in Österreich Hochwasser (Überflutung ), Lawinen und Sturm sowie mit regionalen Einschränkungen auch Erdbeben zu den bedeutendsten Naturgefahren. 6 Aufgrund der gebirgigen Topographie Österreichs (Alpen, Böhmische Masse) sind nur rund 38 % des Bundesgebiets als Dauersiedlungsraum 7 geeignet. Aus diesem Grund sind alpine Naturgefahren (Sturzflut, Muren, Steinschlag, Felssturz, Schneedruck, Gletscherseeausbruch) von besonderer Bedeutung. Den grundlegenden Sicherheitsfaktor für die Besiedelbarkeit der alpinen Täler stellt der Schutzwald dar, der 38 % der Gesamtwaldfläche einnimmt. Eine detaillierte Übersicht über die Exposition Österreichs für Naturgefahren findet sich in [224]. ben und zu materiellen Schäden führt, so dass die lokale gesellschaftliche Struktur versagt und sie alle oder wesentliche Funktionen nicht mehr erfüllen kann (Definition laut United Nations Department of Humanitarian Affairs (UN DHA) (1992)) 6 Aufgrund der geographischen Lage spielen hingegen vulkanische oder ozeanische Gefahren in Österreich keine Rolle. 7 In Tirol werden nur 11,6 % der Landesfläche als Dauersiedlungsraum genutzt. 2

3 1. Einführung Abb Hohe Besiedlungsdichte und Flächenverbrauch in den Alpentälern ( Florian Rudolf- Miklau) Als primäre Ursachen für die Zunahme des Risikos durch Naturkatastrophen werden die intensive Nutzung potenziell gefährdeter Gebiete und der Klimawandel angeführt. Die alpine Topographie Österreichs erzwingt eine Konzentration der Besiedelung im Voralpengebiet und in den Talniederungen (Bevölkerungsdichte von 243 Einwohnern pro km²). Naturgemäß ist das Schadenspotenzial in diesen Gebieten besonders hoch. [224] Nach Untersuchungen des Umweltbundesamtes herrscht in Österreich weiterhin eine starke Zunahme des Flächenverbrauchs, die auf verschiedene Faktoren z. B. steigende Wohnansprüche, demographischer Wandel, Urbanisierung und Zersiedelung des ländlichen Raums, steigende Mobilität, Dezentralisierung der Versorgung, touristische Erschließung, Agrarstrukturwandel zurückzuführen ist. Da bereits ca. 40 % des Dauersiedlungsraumes in Österreich verbraucht sind, nimmt der Erschließungsdruck auf durch Naturgefahren bedrohte Flächen besonders in den Alpen zu. (Abb. 1.1) Damit steigt auch der Schutz- und Sicherheitsbedarf für Gebäude stetig an. Maßnahmen zur Gefahrenabwehr reichen unter diesen Rahmenbedingungen zum Schutz des Baubestandes nicht mehr aus, es sind vielmehr alternative Strategien zur Risikoreduktion erforderlich. Als Ergebnis der Analyse der Hochwasserkatastrophe 2002 [33] wurden für Österreich neue Präventionsstrategien entwickelt, die auf die maßgeblichen naturräumlichen und sozio-ökonomischen Veränderungen Rücksicht nehmen [224]. Diese Strategien umfassen neben der Flächenvorsorge 8, der Verhaltensvorsorge 9 und der Risikovorsorge 10 auch die Bauvorsorge, die das 8 Ziel der Flächenvorsorge ist die aktive Bereitstellung und Bewirtschaftung von Flächen, von denen eine Schutzwirkung ausgeht (z. B. Retentionsflächen, Schutzwald). Die Freihaltung gefährdeter Gebiete stellt die wirksamste Maßnahme zur Begrenzung des Schadensrisikos dar. 9 Vorbedingungen der Verhaltensvorsorge sind Information, Ausbildung und Vorbereitung. Ihre Wirksamkeit besteht in der Entwicklung eines Gefahrenbewusstseins und im Erkennen der eigenen Handlungsmöglichkeiten für Betroffene. 10 Ziel der Risikovorsorge ist es, das Schadenausmaß und die Schadenlast für extreme Katastrophenereignisse, denen mit anderen Schutzmaßnahmen nicht zur Gänze vorgebeugt werden kann, zu begrenzen oder auf alle Betroffenen ausgewogen zu verteilen. Wichtigste Elemente 3

4 Florian Rudolf-Miklau Schutzkonzept für die sichere Baulandentwicklung und Ausführung von Bauwerken in durch Naturgefahren bedrohten Gebieten ( Gefahrenzonen) darstellt. Bauvorsorge setzt im Wesentlichen auf zwei Strategien: einerseits auf die gefahrenangepasste Gebäudenutzung und Gebäudeausstattung, andererseits auf Maßnahmen zur Abschirmung (direkt am oder unmittelbar vor dem Objekt) oder Abdichtung von Gebäuden gegen die Einwirkung von Naturgefahren ( Gebäudeschutz). Maßnahmen der Bauvorsorge sind insbesondere für folgende Naturgefahren möglich: Erdbeben, Rutschung, Steinschlag, Felssturz, Blitzschlag, Hagel, Sturm (Orkan), Hochwasser (Überflutung, Grundwasserhochstand), Mure ( Murgang), Lawine, Schneedruck (-last) und Feuer ( Waldbrand). [224] 1.2. Gebäudeschutz als Maßnahme des integralen Naturgefahren- Managements Bauvorsorge ist grundsätzlich nicht als isoliertes Schutzkonzept aufzufassen, sondern steht im Gesamtzusammenhang eines integralen Naturgefahren-Managements. 11 Die angestrebte Reduktion von Naturgefahrenrisiken auf ein zumutbares Ausmaß wird am besten durch die Kombination von (aktiven und passiven) Schutzmaßnahmen erzielt. Das Grundprinzip des Naturgefahren-Managements wird üblicherweise durch den Risikokreislauf veranschaulicht, der den gesamten Zyklus der Vor- und Nachsorge von Naturkatastrophen (Initialereignis dieses Zyklus) umfasst. (Abb. 1.2) Der Kreislauf gliedert sich in zwei grundlegende Phasen: In der Phase der Vorsorge wird das Ziel einer möglichst umfassenden und optimalen Vorbereitung auf zukünftige Katastrophen verfolgt. Die Phase der Bewältigung dient der Beseitigung der Folgen ( Schäden) einer eingetretenen Katastrophe und der Wiederherstellung des Normalzustandes. Am Ende des Kreislaufs wird eine Verbesserung der Vorsorgeleistung bzw. eine Reduktion der Verletzlichkeit der Systeme erzielt. Mit dem Modell des Risikokreislaufs lassen sich alle Schutzmaßnahmen des Naturgefahren-Managements in einen kausalen und zeitlichen Zusammenhang setzen. Zu den wichtigsten Maßnahmen des Schutzkonzeptes Bauvorsorge (Abb. 1.2) zählt der Gebäudeschutz. Gebäudeschutz (Objektschutz 12 ) im Sinne dieses Handbuches bezeichnet die Planung, Bemessung und Ausführung von Bauwerken in Gefahrengebieten entsprechend den vorherrschenden Einwirkungen durch Naturprozesse ( naturgefahrensicheres Bauen) sowie die Anpassung von bestehenden Bauwerken (Ertüchtigung und Sanierung) an die Gefahrensituation. [224] Bauvorder Risikovorsorge sind Maßnahmen der Sicherheitsplanung, der Vorbereitung auf Ereignisse (Katastrophenmanagement) sowie die finanzielle Vorsorge (Versicherungen). 11 Der Begriff beschreibt die Steuerung aller Schutzmaßnahmen mit dem Ziel, einen angestrebten Grad an Sicherheit zu erreichen und die Sicherheitsplanung für Naturgefahren ( Naturkatastrophen) den sich verändernden Bedingungen anzupassen. 12 Der Begriff Objektschutz ist in der Regel weiter gefasst und umfasst fallweise auch den Schutz anderer Gegenstände und Sachwerte (Mobilien, z. B. Fahrzeuge) gegen Naturereignisse. Hingegen ist die Bedeutung von Objekt in der Immobilienbranche auf eine Liegenschaft oder Wohnung beschränkt. Eine begriffliche Abgrenzung ist zur Sicherheitsdienstleistung Gebäudeschutz (Objektschutz) zu ziehen, die die Gewährleistung der Sicherheit von Objekten gegen die Beeinträchtigung der Funktion, die Zerstörung oder die Inbesitznahme eines Objektes durch Störer, Kriminelle oder Feinde durch Bewachung bezeichnet. 4

5 1. Einführung Abb Risikokreislauf : Modell zur Veranschaulichung des Naturgefahren-Managements sorge umfasst jedoch nicht nur bauliche (strukturelle) Maßnahmen, sondern im weiteren Sinne auch die Entwicklung von geeignetem Bauland mit den Instrumenten der präventiven Raumplanung, die Sicherheitsplanung für potenzielle Bauplätze einschließlich der grundsätzlichen Eignungsprüfung ( Bauplatzeignung) sowie ein gefahrenangepasstes Nutzungskonzept für Gebäude in Gefahrenzonen. Außerdem können auch die Notfallplanung für Gebäude, die Schaffung gesetzlicher und normativer Vorschriften des Gebäudeschutzes sowie die Absiedlung (Umsiedlung) besonders exponierter Bauwerke zur Bauvorsorge gezählt werden. (Tabelle 1.2) Tabelle 1.2. Übersicht über die Maßnahmen des Naturgefahren-Managements; nach [224] (fett: die der Bauvorsorge zurechenbaren Maßnahmen) Prävention Vorsorge Vorbereitung Einsatz Hilfeleistung Wiederaufbau (Verbesserung) Maßnahmen des Naturgefahren-Managements in Österreich Risiko-Vorbeugung Rechts- und Bautechniknormen, Naturgefahrenerforschung, Gefahren-Monitoring, präventive Planung, technische Schutzmaßnahmen, Schutzwaldpflege, Gebäudeschutz Information (Bewusstseinsbildung), finanzielle Vorsorge (Versicherung), Katastropheneinsatzplanung, Notfallplanung, Prognose, Frühwarnung, Alarm Räumung, Sperre, Evakuierung, künstliche Auslösung (Lawinen, Hagel) Risiko-Bewältigung Selbsthilfe, Rettungseinsatz, Bergung Medizinische und psycho-soziale Notversorgung, humanitäre Hilfe, Notfallmaßnahmen (Sofortmaßnahmen), Aufräumung, Instandsetzung, Ereignisdokumentation Wiederaufbau, Wiederbesiedlung (Absiedlung), finanzielle Kompensation (Entschädigung), Analyse und Reflexion 5

6 Florian Rudolf-Miklau Gebäudeschutz ist hinsichtlich der Zuständigkeit Teil der Eigenvorsorge (Obliegenheit des Eigentümers eines Bauwerkes) und somit primär eine private Vorsorgeleistung 13, es zählen jedoch auch öffentliche (behördliche) Leistungen zum Gebäudeschutz. (Abb. 1.3.) Abb Übersicht über die Maßnahmen der Bauvorsorge für Neubauten und Gebäudebestand (einschließlich der Zuständigkeiten) Traditionell wird im Naturgefahren-Management Sicherheit für Gebäude durch die gefahrenangepasste Bauplatzentwicklung in der Raumplanung und durch bauliche Schutzmaßnahmen erzielt, daher spielten die meisten Maßnahmen der Bauvorsorge bisher eine unterordnete Rolle. Dabei sind Gebäudeschutzmaßnahmen in der Regel mit vertretbarem technischen und wirtschaftlichen Aufwand (Abb. 1.4.) herstellbar und in Relation zu den potenziellen Schäden in den meisten Fällen kosteneffizient. Grenzen für den Gebäudeschutz bestehen, wenn die Einwirkung durch den Naturprozess einen Schwellenwert überschreitet, gegen den das Bauwerk mit zumutbarem oder wirtschaftlichem Aufwand nicht mehr geschützt werden kann, oder wenn der primäre Nutzungszweck des Bauwerks durch Abb Schutz gegen Hochwasser: Effektiver Gebäudeschutz ist wirtschaftlich und ein wichtiger Teil der Eigenvorsorge ( BAFU Bern/Schweiz) 13 In Abgrenzung zur staatlichen Naturgefahrenprävention. 6

7 1. Einführung die Schutzmaßnahmen unverhältnismäßig beeinträchtigt wäre. Bestimmte Naturgefahren schließen aufgrund der hohen Prozessenergie und der großen bewegten Massen (z. B. Bergstürze, Gletscherseeausbrüche) Gebäudeschutzmaßnahmen von vornherein aus. Der Schutz von Gebäuden in Gefahrenbereichen sollte im Rahmen der ortsüblichen Bauweise liegen und auch gesundheitlichen, ästhetischen und ökologischen Ansprüchen genügen. Darüber hinaus sind die Maßnahmen so zu planen, dass Schäden Dritter vermieden werden. Gebäudeschutz darf daher keine negativen Auswirkungen für angrenzende Liegenschaften oder Unterlieger haben. In diesen Fällen besteht entweder ein Hinderungsgrund für das Bauvorhaben oder es wird auf alternative Schutzkonzepte zurückgegriffen (z. B. Hochwasserschutz, Lawinenverbauung). 7

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