ÖFFENTLICH-PRIVATE-PARTNERSCHAFTEN IM BUNDESFERNSTRASSENBAU

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1 FRAKTIONBESCHLUSS VOM 20. MÄRZ 2012 ÖFFENTLICH-PRIVATE-PARTNERSCHAFTEN IM BUNDESFERNSTRASSENBAU Public Privat Partnership (PPP) oder auch Öffentlich-Private-Partnerschaften (ÖPP) werden in Deutschland zunehmend als Instrument für die Finanzierung und Organisation öffentlicher Aufgaben etabliert. Sie werden u.a. für den Bau, die Sanierung und die Unterhaltung öffentlicher Einrichtungen insbesondere auf kommunaler Ebene angewandt und sollen in besonderer Weise auch für die Verkehrsinfrastruktur zum Einsatz kommen. Dabei erstellen private Partner der öffentlichen Hand nicht nur Infrastruktur, sondern übernehmen deren Finanzierung und Betrieb. Im Gegenzug erhalten sie das Recht, für die Nutzung der Infrastruktur Gebühren oder ein jährliches Nutzungsentgelt zu erheben. Ähnlich wie Kredite verschieben Öffentlich- Private-Partnerschaften Finanzierungsverpflichtungen in die Zukunft. Der private Betreiber geht lediglich in Vorleistung. Zinsen und Tilgung bzw. Entgelte müssen aus Haushaltsmitteln über die Laufzeit des Vertrages zurückgezahlt werden. ÖPP- Projekte sind folglich keine Finanzierungsinstrumente, bei denen zusätzliche private Gelder akquiriert werden, sondern eine Beschaffungsvariante, die keine zusätzlichen Einnahmen bewirkt. ÖPP-Projekte dürfen deshalb nicht der angespannten Haushaltslage von Bund, Ländern und Kommunen geschuldet sein. Das hieße Finanzierungslasten auf Kosten der Generationengerechtigkeit in die Zukunft zu verschieben. Außerdem bedeutet die Umsetzung von Infrastrukturprojekten als ÖPP-Projekt, dass bei gleich bleibenden Investitionsmitteln in Zukunft weniger Projekte finanziert werden können, da zunächst die Betreibervergütungen der ÖPP-Projekte der Vergangenheit bedient werden müssen. Öffentlich-Private- Partnerschaften sollten deshalb nur dann eingegangen werden, wenn das Infrastrukturprojekt und die an seine Finanzierung sowie seinen Betrieb gekoppelten Risiken für die öffentliche Hand und den Privaten Effizienzvorteile bringen. Diese Vorteile sind nur dann gegeben, wenn ÖPP- Projekte bei einer transparenten Betrachtung der Lebenszykluskosten für den Staat günstiger sind als die sogenannte konventionelle Beschaffung mit einer Haushaltsfinanzierung. I. ÖFFENTLICH-PRIVATE- PARTNERSCHAFTEN BEI DER UMSETZUNG VON VERKEHRSINFRASTRUK- TURPROJEKTEN Bei einer Öffentlich-Privaten-Partnerschaft schließt die öffentliche Hand (Auftraggeber) einen Vertrag mit einem privaten Partner (Auftragneh-

2 mer). Diese Verträge sind nicht öffentlich. Da die Vergabeunterlagen auch den Konzessionsentwurf enthalten, der Gegenstand von Verhandlungen mit dem Bieter war, wird die Veröffentlichung von den jeweiligen Vergabestellen mit dem Verweis auf die Vertraulichkeit der Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen und das Geheimhaltungsgebot abgelehnt. Der Inhalt des Konzessionsvertragsentwurfes wie auch der spätere Vertrag und der Inhalt der Leistungsbeschreibung bleiben folglich der öffentlichen Kontrolle entzogen. Fallen die Einnahmen der Privaten geringer aus als erwartet, muss die öffentliche Hand die Differenz ersetzen. Das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung wendet derzeit mit dem so genannten A-Modell und F-Modell zwei ÖPP- Varianten an: Beim A-Modell erhält ein privates Unternehmen eine Konzession mit der Verpflichtung, bestehende Bundesautobahnabschnitte entsprechend des Bundesverkehrswegeplans auf eigenen Kosten auszubauen. In der vertraglichen Laufzeit, in der Regel 30 Jahre, hat der Private die Konzessionstrecke zu erhalten und zu betreiben. Am Ende der Laufzeit übergibt der Private die Strecke in einem vorab vertraglich geregelten Zustand an den Bund zurück. Dafür erhält der Private aus dem Bundeshaushalt über die Verkehrsinfrastrukturfinanzierungsgesellschaft mbh(vifg) einen Teil bzw. die gesamten auf der Konzessionstrecke eingenommenen Lkw-Mauteinnahmen. Hinzu kann eine Anschubfinanzierung kommen, deren Höhe im Rahmen des Vergabeverfahrens dem Wettbewerb unterliegt. Die wirtschaftliche Vorteilhaftigkeit des A-Modell gegenüber der konventionellen Beschaffungsvariante wurde vom Bundesrechnungshof wegen hoher Transaktionskosten, Finanzierungsrisiken sowie langen Vergabeverfahren kritisiert. 1 Bisher wurde die erste Staffel der A-Modelle realisiert: Augsburg-West-München (A 8), Hörselberg (A 4), Malsch-Offenburg (A 5) und Bremen-Hamburg (A 1 Gutachten des Bundesbeauftragten für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung zu Öffentlich Privaten Partnerschaften (ÖPP) im Bundesstraßenbau, ). Eine zweite Staffel ist bereits angelaufen: Ulm - Augsburg (A 8), Lederhose Landesgrenze Thüringen/Bayern (A 9). Weiter geplant sind: Bordesholm Hamburg/Nord-West Schleswig- Holstein/Hamburg (A 7), Wiesloch-Rauenberg Weinsberg (A 6), Salzgitter Drammetal (A 7), Lotte/Osnabrück Münster/Nord (A1 und A 30), Rheine/Nord AK Lotte/ Osnabrück. Beim F-Modell erhält ein privates Unternehmen eine Konzession für den Neu- und Ausbau, die Erhaltung und den Betrieb einer Bundesfernstraße. Der Private deckt seine Kosten durch direkte Mauterhebung sowohl für Lkw als auch Pkw auf seiner Konzessionstrecke. Das Modell beschränkt sich derzeit auf Brücken, Tunnel und Gebirgspässe sowie mehrstreifige Bundesstraßen mit getrennten Fahrbahnen für den Richtungsverkehr. Eine Anschubfinanzierung ist wie beim A-Modell möglich. Nach Ablauf der Konzessionslaufzeit (30 bis 50 Jahre) übergibt der Private die Ausbaustrecke in einem vorab vertraglich festgelegten Zustand an den Bund. Beim F-Modell erschließt der Bund durch die Mauterhebung von Pkw und Lkw zusätzliche Finanzierungsquellen, um Projekte überhaupt bzw. früher als durch Eigenfinanzierung realisieren zu können. Die Erwartungen bei den bisher ausgeschriebenen F-Modell-Projekten haben sich nach Angaben der VIFG nicht erfüllt. Die geringe Anzahl von Projekten sowie ihre wirtschaftliche Entwicklung werden u. a. auf die Nichtbeachtung von Eignungs- und Tragfähigkeitskriterien zurückgeführt. Bei allen F-Modell-Projekten bestehen im weiträumigen Bereich unbemautete Umfahrstrecken, die unvermeidlich durch Ausweichverkehre mit den F-Modellen konkurrieren. Bisher wurden zwei Projekte auf kommunaler Ebene mit dem F- Modell realisiert: der Warnowtunnel in Rostock (B 103), dessen Laufzeit auf 50 Jahre verlängert werden musste, und der Herrentunnel in Lübeck (B 104). Für die Stralsund-Querung (B 96) wurde die Ausschreibung als F-Modell zurückgezogen. Auch der Hochmoselübergang Wittlich/Bernkastel (B 50), der ebenfalls als F-Modell geplant worden war, wird heute konventionell umgesetzt. Noch nicht entschieden sind die drei als F-Modell geplanten 03/2012 Bündnis 90/Die Grünen Bundestagsfraktion ÖFFENTLICH-PRIVATE-PARTNERSCHAFTEN IM BUNDESFERNSTRASSENBAU 2

3 Projekte Albaufstieg (A 8), Hafenquerspange Hamburg (A 252) und Weserquerung Bremen (A 281). II. ENTWICKLUNG UND UMSETZUNG DER ÖPP- PROJEKTE ÖPP-Projekte im Fernstraßenbau werden heute durch Bund und Länder entwickelt. Neben Bund und Land sind noch zwei weitere Gesellschaften tätig, die Deutsche Einheit Fernstraßenbau- und - planungs GmbH und die Verkehrsinfrastrukturfinanzierungsgesellschaft GmbH. Einige Länder haben die Deutsche Einheit Fernstraßenbau- und -planungs GmbH (DEGES) mit der Durchführung von Aufgaben im Rahmen der Auftragsverwaltung beauftragt. Die DEGES ist eine Projektmanagementgesellschaft, die die Planung und Baudurchführung der Bundesfernstraßenprojekte Deutsche Einheit für die Straßenbauverwaltungen der neuen Länder übernommen hat. Zwischenzeitlich ist die DEGES auch in einigen alten Bundesländern und bei manchen ÖPP-Projekten aktiv. Die VIFG, die der Bund zur Verteilung der Lkw- Maut-Einnahmen gegründet hat, versteht sich nach eigenen Angaben als ÖPP- Kompetenzzentrum und Kompetenznetzwerk Verkehr. Mit dem Bundeshaushalt 2011 wurde der Finanzierungkreislauf Straße unter direkter Zuweisung der Lkw-Maut an die VIFG umgesetzt. Sie ist damit maßgeblicher Akteur bei der Vergabe von ÖPP-Projekten. Derzeit wird die Weiterentwicklung der VIFG und ihre Kreditfähigkeit intensiv diskutiert, also auch Fragen zu Verkauf, Verbriefung und Haftungsrisiken ihrer Kredite. Schon heute ist die VIFG eine öffentliche Gesellschaft, die unter Rückgriff auf Haushaltsmittel als Lobbyist in eigener Sache agiert. Bei den ÖPP-Projekten wird die Projektfinanzierung nicht nur von Privaten, sondern durch Anschubfinanzierung auch vom Bund übernommen. Das private Kapital wird dabei sowohl von den Gesellschaftern der das ÖPP-Projekt realisierenden Gesellschaft (Eigenkapital) als auch durch Fremdkapitalgeber, in der Regel Banken (Darlehen), zur Verfügung gestellt. Durch die Aufnahme von Fremdkapital fallen Zinsen an, die höher sind als die Zinsen, die der Staat aufnimmt, weil er eine höhere Bonität genießt als private Unternehmen. Diese erhöhten Zinsen sind unabhängig davon, ob die realisierende Gesellschaft Gewinn oder Verlust erwirtschaftet, zu zahlen. Die Kapitalkosten bei ÖPP-Projekten liegen daher deutlich höher als bei der konventionellen Beschaffung aus Haushaltsmitteln, selbst dann, wenn der Staat dafür Schulden aufnehmen muss. Dazu kommen außerdem beträchtliche Transaktionskosten für die Vertragsvorbereitung, Vertragsgestaltung und Vertragskontrolle über den gesamten Lebenszyklus der Projekte. III. ÖPP IN DER KRITIK Die Erfahrungen der letzten Jahren zeigen, dass Öffentlich-Privaten-Partnerschaften kein Patentrezept sind. Die angebliche Win-win-Situation bei öffentlich-privaten Partnerschaften muss deshalb kritisch hinterfragt werden. So finanziert der Private mit der Anschubfinanzierung und der Betreibervergütung nicht nur seine Investitionen, sondern auch seine konsumtiven Finanzierungs-, Betriebs- und Verwaltungskosten. Die öffentliche Hand rechnet im Gegenzug mit einer (schnellen) Umsetzung der Projekte trotz Haushaltsknappheit, vorgezogener Umsatzsteuereinnahmen und der Möglichkeit zusätzlicher Kreditaufnahme in Milliardenhöhe, indem die weitergeleitete Maut als Investition ausgewiesen wird. Das bedeutet real eine zusätzliche Belastung der Haushalte, insofern einerseits Mauteinnahmen über Jahrzehnte gebunden werden und an Private fließen und andererseits eine Neuverschuldung des Staates ermöglicht wird. Die wesentlichen Kritikpunkte sind: Für alle ÖPP-Projekte fallen im Vergleich zu herkömmlichen Vergabeverfahren beträchtliche Zusatzkosten für juristische, technische und ökono- 03/2012 Bündnis 90/Die Grünen Bundestagsfraktion ÖFFENTLICH-PRIVATE-PARTNERSCHAFTEN IM BUNDESFERNSTRASSENBAU 3

4 mische Beratung, Ausschreibung, Vertragsgestaltung und -kontrolle über die gesamte Vertragslaufzeit an. Sie erhöhen grundsätzlich die Kosten der Projekte. Die Vergabeverfahren für ÖPP-Projekte dauern erheblich länger als die Ausschreibung für herkömmliche Lösungen im offenen Verfahren. Auch schnellere Bauausführungen beim ÖPP-Projekt können diesen Zeitverlust nur bedingt ausgleichen. ÖPP-Projekte werden zu einem Großteil kreditfinanziert. Dadurch fallen zusätzliche Kosten an, da die Zinsen privater Investoren höher liegen als bei der öffentlichen Hand. Die höhere Zinslast führt zu höheren Kapitalkosten. Auch bei der Umsatzsteuer gibt es deutliche Unterschiede zwischen dem konventionellen Ausbau und dem ÖPP-Projekt. Zwar zahlt auch der Bund bei der konventionellen Realisierung auf die von Privaten erbrachten Bauleistungen Umsatzsteuer, doch kommen bei den ÖPP-Projekten noch zusätzliche umsatzsteuerpflichtige Leistungen wie Planung und Betrieb hinzu, die der Bund in der konventionellen Realisierung selbst erbringt. ÖPP-Projekte haben eine Laufzeit von 25 bis 30 Jahren. Danach gilt das Projekt als abgeschrieben. Der Private wird im Sinne der Sicherung seiner Gewinne nicht eine an dem Lebenszyklus orientierte, sondern eine an der Konzessionszeit orientierte Erhaltungsstrategie verfolgen: Das ist in der Regel eine Differenz von 15 bis 25 Jahren. Die fehlende Restwertbetrachtung führt dazu, dass die Bau- und Erhaltungsstrategie des Privaten auch den Lebenszyklus der Projekte verkürzt, was sie insgesamt unwirtschaftlicher macht. Bei ÖPP-Projekten sind sowohl der Inhalt der Konzessionsvertragsentwürfe als auch der spätere Vertrag und der Inhalt der Leistungsbeschreibung der öffentlichen Kontrolle entzogen. Heute lehnt die Bundesregierung jede Auskunft mit dem Verweis ab, dass mit Rücksicht auf die Vertraulichkeit der Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen, deren wesentliche Bestandteile die Mautprognosen des Bundes sind, die Vertraulichkeit der Kalkulationen der Bieter in ihren Angeboten, deren wesentliche Bestandteile die Mautprognosen der jeweiligen Bieter sind, und auf laufende Gespräche zwischen Konzessionsgeber und Konzessionsnehmern, bei denen die jeweiligen Mautprognosen eine bedeutsame Rolle spielen können (Bundesdrucksache 17/6375), keine Aussagen zur Wirtschaftlichkeit der ÖPP-Projekte im Vergleich zur herkömmlicher Finanzierung gemacht werden könnten. Öffentlich-privates Wirtschaften und Finanzieren wird damit den Anforderungen an Transparenz, Wirtschaftlichkeit und Nachhaltigkeit nicht gerecht. Die Erfahrungen mit den bisherigen Projekte zweigen, dass es aufgrund der Größe der Maßnahmen und der Länge der Vertragslaufzeit für mittelständische Firmen nahezu unmöglich ist, ÖPP- Maßnahmen zu realisieren. Ein wirtschaftlicher Anreiz für mittelständische Unternehmen wird durch ÖPP-Projekte nicht gesetzt. Grüne Forderungen Die Gesamtkosten sind bei ÖPP-Projekten derzeit nicht niedriger als bei konventionellen Projekten. Dies wäre nur dann der Fall, wenn die systembedingten Mehrkosten von ÖPP-Projekten bei den Transaktions- und Finanzierungskosten durch effizienten Bau und Betrieb überkompensiert werden könnten. Doch der fehlende Nachweis liegt zum einen an der Intransparenz der Kosten von ÖPP- Maßnahmen, als auch an der fehlenden Kostenrechnung für eine konventionelle Beschaffung, dem sogenannten Public Sector Comparator (PSC). Mindestkriterien für eine Umsetzung von ÖPP- Projekten sind deshalb: Erst nach Feststellung der Notwendigkeit eines Projekts darf geprüft werden, ob das Projekt für eine ÖPP-Realisierungsvariante geeignet ist. Grundlage aller Infrastrukturpolitik muss daher eine realistische Einschätzung künftiger Bedürfnisse und die Ermittlung betriebswirtschaftlicher Vorteile für die gesamte Infrastruktur sowie den Betrieb sein. Nur nachgewiesene und haushaltswirksame Effizienzgewinne können zur Haus- 03/2012 Bündnis 90/Die Grünen Bundestagsfraktion ÖFFENTLICH-PRIVATE-PARTNERSCHAFTEN IM BUNDESFERNSTRASSENBAU 4

5 haltsentlastung beitragen. ÖPP-Projekte, die sich die öffentliche Hand konventionell finanziert nicht leisten kann, dürfen deshalb nicht alternativ finanziert werden. Die Wirtschaftlichkeit eines Projekts muss über den gesamten Lebenszyklus und nicht nur für den Konzessionszeitraum nachgewiesen sein. In die Gesamtbetrachtung müssen deshalb nicht nur alle Transaktionskosten und Finanzierungskosten fließen, es müssen auch zukünftige Unterhaltungskosten eine Rolle spielen. Belastung für die Haushalte muss auch für die zukünftige Infrastrukturplanung deutlich erkennbar sein. Bislang hat es keine Projekte im Bundesfernstraßenbau gegeben, die diese Voraussetzungen erfüllen. Ohne diese Mindestkriterien sind jedoch ÖPP- Projekte im Sinner einer verantwortungsvollen Haushaltspolitik nicht verantwortbar. Leistungsbeschreibungen für Planung, Bau- und Betrieb und die zur Angebotsabgabe erforderlichen Dokumente (ergänzende Verdingungsunterlagen des Auftraggebers) sowie die abgeschlossenen Verträge (Rahmenvertrag, Bauvertrag, Betreibervertrag) müssen vollständig öffentlich zugänglich gemacht werden. Die Veröffentlichung darf nur dann und soweit unterbleiben, als eine Abwägung des Informationsinteresses der Allgemeinheit oder einzelner mit dem schutzwürdigen Interesse Privater am Schutz von Betriebsgeheimnissen (wie technisches Spezialwissen und know-how-basierte Wettbewerbsvorteile) ergibt, dass im Einzelfall das schutzwürdige Interesse von Betriebsgeheimnissen überwiegt. Neben dem ÖPP-Vertragswerk ist ein ergänzender Projekt-Report öffentlich zugänglich machen, in dem die wesentlichen Eckdaten und Kennzahlen des Projektes (Projektpartner, Leistungsinhalt und umfang, Leistungsfristen, Gesamtkosten und Kosten der Nutzungsphase, Eigentumsverhältnisse etc.) zusammengefasst sind, die zudem einen leichten Zugriff auf alle Vertragsinformationen ermöglichen. Die bei ÖPP-Projekten eingegangenen finanziellen Verpflichtungen müssen klar als Verschuldung der öffentlichen Hand transparent gemacht werden. D.h. ÖPP-Projekte sind nicht nur während der gesamten Vertragslaufzeit im Haushalt darzustellen, die 03/2012 Bündnis 90/Die Grünen Bundestagsfraktion ÖFFENTLICH-PRIVATE-PARTNERSCHAFTEN IM BUNDESFERNSTRASSENBAU 5