Armut Die Konzepte von Weltbank und UNDP

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1 Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH Pilotprojekt Armutsbekämpfung Armut Die Konzepte von Weltbank und UNDP Björn Philipp Februar 1999

2 Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH Pilotprojekt Armutsbekämpfung Pilotprojekt Armutsbekämpfung Armut, ein vielschichtiges Phänomen, ist das größte Hindernis für eine zukunftsfähige Entwicklung. Entsprechend vielfältig sind auch die Konzepte, die es zur Armutsbekämpfung gibt. Wer jedoch in der praktischen Projektarbeit steht und nach Lösungen für spezielle Armutssituationen sucht, merkt oft schnell: Der Zugriff auf handlungsgerechte Verfahren fällt schwer. Das von der GTZ durchgeführte Pilotprojekt Armutsbekämpfung möchte dieses Problem lösen helfen. Im Auftrag des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) wollen wir die wirksamsten Methoden, Instrumente und Projektansätze zur Armutsbekämpfung bündeln, verbessern und kompakt aufbereitet für die praktische Arbeit bereitstellen. Dies wollen wir gemeinsam mit möglichst vielen deutschen Entwicklungsorganisationen und deren Partnern tun. Unser Projekt bietet eine Plattform, um Kernkriterien für eine armutsmindernde Entwicklungsarbeit länder-, sektor- und projektspezifisch zu diskutieren und auszutauschen. Dreh- und Angelpunkte einer wirksamen Arbeit lassen sich dann künftig vorausschauender in den Projekt- und Programmprofilen der verschiedenen Entwicklungsorganisationen verankern. Die präsentierten Ansätze haben den Anspruch, die produktiven Fähigkeiten armer Menschen und deren Teilhabe an Veränderungsprozesse zu fördern. Sie beschränken sich deshalb nicht auf die Unterstützung von Selbsthilfeorganisationen, sondern schließen wirtschaftliche, politische und gesellschaftliche Rahmenbedingungen ausdrücklich mit ein. Das zentrale Forum des Pilotprojekts Armutsbekämpfung ist das Internet. Unter können Sie und Ihre Partner jene Instrumente und Methoden präsentieren, nachschlagen oder besprechen, die in der Projekt- und Programmarbeit hilfreich sind. Das Pilotprojekt Armutsbekämpfung ist erreichbar über: Christian Breustedt, Projektleiter Telefon , Fax ,

3 Inhalt Einleitung... 1 Das Armutskonzept der Weltbank... 2 Definition... 2 Messung... 2 Vor- und Nachteile... 2 Das Armutskonzept von UNDP... 4 Definition... 4 Messung... 4 Vor- und Nachteile... 5 Armut in der deutschen staatlichen EZ... 6

4 Einleitung Die Bekämpfung der Armut, als das größte Hindernis für eine zukunftsfähige Entwicklung, ist letztlich das Ziel jeglicher entwicklungspolitischen Arbeit. Doch was bedeutet Armut und wie kann sie für die Praxis verwendbar gemessen werden? In der Theorie-Diskussion konkurrieren verschiedene Definitionen von Armut miteinander. Doch für die Verwendung in der praktischen Arbeit haben sich vor allem zwei Konzepte durchgesetzt das der Weltbank und das von UNDP. Unterscheiden sich beide Institutionen zwar hinsichtlich ihres Ansatzes, haben sie doch beide gemein, daß sie meist nicht selbst Primärdaten erheben. Ausgenommen der Bereiche, in denen eigene Datenbestände existieren (Bsp. Weltbank: Verschuldung), stützen sich ihre Angaben in der Regel auf nationale Datendokumentationen bzw. Erhebungen anderer UN-Institutionen. Die methodische Vorgehensweise wird dabei auf die benötigten Standards hin überprüft und Abweichungen gegebenenfalls gekennzeichnet. Der folgende Text stellt die beiden Konzepte in der Übersicht vor, erläutert die jeweiligen Unterschiede in Definition und Messung von Armut und zeigt Vor- und Nachteile beider Ansätze auf. 1

5 Das Armutskonzept der Weltbank Definition Die Weltbank definiert Armut bislang nach dem Ressourcenansatz, also basierend auf monetärem Einkommen. Als arm gilt, wer eine bestimmte Einkommensgrenze unterschreitet bzw. ein gewisses Maß an Konsumausgaben nicht erreicht. Messung Abgestimmt auf die regionalen Unterschiede wird eine Armutslinie definiert, die Arme von Nicht-Armen bzw. Arme von Extrem-Armen trennt. Der Anteil der Bevölkerung, welcher nach dem Pro-Kopf-Konsum bzw. -Einkommen unter diese Linie fällt, wird mit dem Headcount Index (H) angegeben. Um Aussagen über die Verteilung der Armen unterhalb der Armutslinie machen zu können, wird der Poverty Gap Index (PG) berechnet. Er gibt den durchschnittlichen Abstand der Armen zur Armutsgrenze in Prozent an (Armutslücke). Mit der Verwendung von Squared Poverty Gap Index und Poverty Severity Index sollen Angaben über die Gewichtigkeit bzw. Verteilung der Armut gemacht werden. Näher an der Armutslinie liegende Gruppen werden dabei weniger stark gewichtet als die tiefer in Armut Lebenden. Hintergrund dabei ist, daß mit geringerem Abstand zur Armutsgrenze die Anfälligkeit gegenüber externen Effekten abnimmt bzw. ein Verlassen der Armutsituation einfacher wird (Bsp.: Preisanstieg für Reis kommt Produzenten nahe der Armutslinie zu Gute, bedeutet für extrem Arme als ausschließliche Konsumenten aber noch größere Not). Die Aussagekraft dieser Indizes ist jedoch umstritten. International vergleichbar ist die 1$ a day poverty line. Unterstellt wird hier, daß zum Abdecken der wichtigsten Grundbedürfnisse mindestens ein Einkommen von einem Dollar täglich notwendig ist. All jene, denen pro Tag weniger zur Verfügung steht, gelten somit als arm. Vor- und Nachteile Klarer Vorteil der monetären Indikatoren ist ihre Eindeutigkeit. Das zur Verfügung stehende Einkommen bietet mit der Bewertung in Geldeinheiten und Kaufkraft 2

6 ein deutliches und leicht anwendbares Maß. So können Angaben zu Armut am ehesten in Zahlen und international vergleichbar gemacht werden. Für nationale Armutsbekämpfungsstrategien ist diese relative Objektivität unabdingbar, um bei der Verteilung von Ressourcen nachvollziehbare Entscheidungen treffen zu können. Doch liegt in diesem Vorteil auch zugleich der Nachteil. Mit der beabsichtigten Beschränkung auf Geldeinkommen bleibt der Blick auf andere wichtige Faktoren, die eine als Armut zu bezeichnende Situation kennzeichnen, verschlossen. Bildungsstand, gesellschaftliche Anerkennung, etc., können nicht über Einkommensmessung erfaßt werden. In letzter Zeit zeichnet sich aber auch bei der Weltbank zunehmend der Trend ab, diesen Mangel zu beseitigen. Mit Hilfe von partizipativen Erhebungen sollen die monetären Indikatoren durch die Sicht der von Armut Betroffenen ergänzt werden. Noch ein Nachteil ganz anderer Art muß hier erwähnt werden. Um relativ schnell Erfolge und eine kurzfristige Verringerung des Headcounts erzielen zu können, bestünde für Regierungen die Möglichkeit, bevorzugt solche Bevölkerungsteile zu fördern, die sich nur sehr knapp unterhalb der Armutsgrenze befinden. Damit verringert sich zwar statistisch die Armut, doch bleibt die Situation für weite Teile der Bevölkerung unverändert schlecht. 3

7 Das Armutskonzept von UNDP Definition Um nicht auf fehlendes monetäres Einkommen beschränkt bleiben zu müssen, betrachtet UNDP Armut als das Vorenthalten von Chancen und Wahlmöglichkeiten, die so wesentlich für die menschliche Entwicklung sind: für ein langes, gesundes kreatives Leben, einen angemessenen Lebensstandard, für Freiheit, Würde, Selbstachtung und Achtung durch andere (Lebenslageansatz). Messung Meßbar kann ein so definierter Armutsbegriff nur durch die Verwendung verschiedener sozialer Indikatoren gemacht werden. UNDP bedient sich hierbei der Lebenserwartung, der Alphabetisierung, der Kindersterblichkeit und der realen Kaufkraft. Zusammengefaßt zum Human Development Index (HDI) wird so der Grad der menschlichen Entwicklung gemessen. Der HDI kann Werte zwischen 0 und 1 annehmen. Momentan liegt der höchste Wert bei 0,960 (Kanada) und der niedrigste bei 0,185 (Sierra Leone). Zusätzlich zum HDI wurde 1997 der Human Poverty Index (HPI) eingeführt. Er soll ein Maß liefern, daß die Verbreitung der Armut in einem Gemeinwesen angibt. Im Unterschied zum HDI, der den Gesamtfortschritt einer Gesellschaft mißt, gibt der HPI Auskunft über den Anteil der Menschen, an denen dieser Fortschritt vorbeigeht. Können also zwei Staaten durchaus einen ähnlichen Grad menschlicher Entwicklung aufweisen, zeigt der Vergleich der HPI-Werte, wie gleichmäßig bzw. ungleichmäßig der Nutzen dieser Entwicklung in der Gesellschaft verteilt ist. Berechnet wird der HPI, indem der Anteil der Menschen mit einer Lebenserwartung unter 40 Jahren, die Rate der erwachsenen Analphabeten, die ökonomische Grundversorgung (Zugang zu Gesundheitsdiensten und sauberem Wasser) und der prozentuale Anteil unterernährter Kinder unter fünf Jahren miteinander kombiniert werden. 4

8 Vor- und Nachteile Der Vorteil von HPI und HDI liegt in der Operationalisierung des oben genannten Armutsbegriffes. Im Gegensatz zur nur auf Einkommen bezogenen Armutsmessung kann somit auf Mangelerscheinungen und Fortschritte hingewiesen werden, die nicht in Geldeinheiten abbildbar sind. Genau dort liegt aber auch der Nachteil. Durch die Verwendung verschiedener Dimensionen, die sich untereinander überlappen können, sind diese Indizes oft auch weniger aussagekräftig. Die Schwierigkeit, einen Indikator zu finden, der die Vielschichtigkeit menschlicher Armut meßbar macht, wird hier deutlich. Fehlende politische Freiheit, Unsicherheit und Ausgrenzung können wohl kaum in Zahlen wiedergegeben werden. 5

9 Armut in der deutschen staatlichen EZ Für das BMZ sind Menschen arm, wenn sie nicht über das Minimum an monetärem oder nichtmonetärem Einkommen verfügen, welches zur Deckung ihres Nahrungsmittelbedarfs und zur Befriedigung der übrigen Grundbedürfnisse erforderlich ist. Soziale, ökonomische, kulturelle, politische und ökologische Bestimmungsgründe sind dabei untrennbar miteinander verbunden. Das heißt, nicht genug zum Essen zu haben, hohe Kindersterblichkeit, geringe Lebenserwartung, geringe Bildungschancen, schlechtes Trinkwasser, fehlende Gesundheitsversorgung, unzumutbare Unterkünfte; zur Armut gehören auch immaterielle Defizite wie mangelnde Möglichkeiten einer selbstverantwortlichen Lebensgestaltung und die fehlende Beteiligung an den Entscheidungsprozessen. Ressourcen- und Lebenslagenansatz werden hier in einem Armutsbegriff zusammengefaßt und zudem noch um die Dimension immaterieller Werte erweitert. Meßbar ist ein solcher Armutsbegriff nicht in einem Indikator, vielmehr begründet er die Armutsbekämpfungsstrategie des BMZ, welche die produktiven Fähigkeiten der Armen fördern und sie in die Lage versetzen [will], durch eigenständiges Wirtschaften ihre materiellen und immateriellen Bedürfnisse besser zu befriedigen. Soweit eigene Erhebungen durchgeführt werden, sind sowohl monetäre als auch soziale Indikatoren von Bedeutung häufig ergänzt durch die partizipativ erhobene Sichtweise der Bevölkerung. Diese Vorgehensweise erscheint sinnvoll, da, wie bereits angesprochen, Armut als ein vielschichtiges und mehrdimensionales Phänomen eben nicht in einer einzigen Maßzahl wiedergegeben werden kann. Weitere Informationen zu den Armutskonzepten von UNDP und Weltbank bzw. der Armutsbekämpfungsstrategie des BMZ finden Sie in den jährlich erscheinenden Human Development Report (UNDP) und World Devlopment Report (Weltbank) sowie den Konzepten zur Armutsbekämpfung des BMZ. 6