Die zukünftige Finanzierung der deutschen Universitäten

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1 Die zukünftige Finanzierung der deutschen Universitäten Ein Beitrag zu den verfassungsrechtlichen Vorgaben unter Berücksichtigung der Rechtsprechung zur Finanzausstattung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks Rechtsgutachten im Auftrag des Deutschen Hochschulverbandes von Professor Dr. Dieter Dörr Lehrstuhl für Öffentliches Recht, Völker- und Europarecht, Medienrecht an der Johannes Gutenberg-Universität Mainz Direktor des Mainzer Medieninstituts und Stephanie Schiedermair wissenschaftliche Mitarbeiterin am Lehrstuhl für Öffentliches Recht, Völker- und Europarecht, Medienrecht von Prof. Dr. Dieter Dörr

2 Inhaltsverzeichnis I. Einleitung... 4 II. Die Vorgaben der Rundfunkfreiheit Die Bedeutung der verfassungsgerichtlichen Auslegung Die Rundfunkanstalten als Träger der Rundfunkfreiheit Die Rundfunkfreiheit als dienende Freiheit Der Grundsatz der Staatsferne Die Funktion und der Auftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks im Verfassungsgefüge des Grundgesetzes a) Die demokratische Aufgabe des öffentlich-rechtlichen Rundfunks b) Die Grundversorgungsaufgabe des öffentlich-rechtlichen Rundfunks c) Die essentiellen und die spezifischen Funktionen III. Die Vorgaben der Wissenschaftsfreiheit Der Schutzbereich Die Universitäten als Träger der Freiheit von Forschung und Lehre Die Wissenschaftsfreiheit als Abwehrrecht Die dienende Funktion der Wissenschaftsfreiheit Der objektiv-rechtliche Gehalt der Wissenschaftsfreiheit a) Die Wissenschaftsfreiheit als Einrichtungsgarantie aa) Die Lehre von den Einrichtungsgarantien bb) Die Freiheit von Forschung und Lehre als grundrechtsbezogene Einrichtungsgarantie b) Die Wissenschaftsfreiheit und der Schutzpflichtgedanke aa) Die Schutzpflicht und die Grundrechte bb) Die Schutzpflicht und die Einrichtungsgarantien c) Der Teilhabeaspekt der Wissenschaftsfreiheit IV. Die kulturellen Aufgaben der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten und der Universitäten Die Bundesrepublik Deutschland als Kulturstaat Der kulturelle Auftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks Der kulturelle Auftrag der Universitäten a) Die Forschung b) Die Lehre V. Die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks

3 VI. Die Finanzierung der Universitäten Die Praxis der Hochschulfinanzierung Der verfassungsrechtliche Anspruch der Universitäten auf eine funktionsangemessene Finanzierung Der Umfang des Anspruchs Das Verfahren zur Bemessung der Finanzausstattung a) Der Grundrechtsschutz durch Verfahren b) Die Bedarfsanmeldung der Universitäten c) Die Überprüfung und die Festlegung des Finanzbedarfs der Universitäten durch eine unabhängige Kommission d) Die Entscheidung durch den Haushaltsgesetzgeber VII. Zusammenfassung VIII. Literaturverzeichnis

4 I. Einleitung In jüngerer Zeit spielen in den hochschulpolitischen Diskussionen die Fragen der Finanzausstattung der Universitäten eine große Rolle. Dabei geht es immer wieder auch um die Aufgaben der Universitäten und deren wissenschaftliche Ausrichtung, um Studiengebühren und um Spitzenuniversitäten. Zudem versichern alle politisch Verantwortlichen stets, dass Bildung und Wissenschaft für die künftigen Entwicklungschancen der Bundesrepublik Deutschland unverzichtbar und daher auf diesem Gebiet verstärkte finanzielle Anstrengungen des Staates unabdingbar seien. Trotz dieser Bekenntnisse sehen sich die Universitäten aber bei steigenden Studentenzahlen immer neuen finanziellen Zumutungen ausgesetzt. Die Finanzausstattungen werden regelmäßig reduziert und die vielbeschworene Autonomie der Universität besteht im wesentlichen darin, darüber zu befinden, wer intern die Sparlast tragen zu tragen hat. Bemerkenswert ist dabei, dass in der Debatte um die Finanzausstattung der Universitäten die Vorgaben, die das Bundesverfassungsgericht für die Finanzausstattung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks entwickelt hat, keine Rolle spielen, obwohl zwischen beiden Einrichtungen deutliche Parallelen bestehen. Sowohl die Universitäten als auch die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten sind grundrechtlich geschützt. Ihre Autonomie und ihre Staatsferne sind verfassungsrechtlich vorgegeben. Sowohl das Grundrecht der Rundfunkfreiheit als auch das Grundrecht der Wissenschaftsfreiheit sind drittnützig ausgerichtet und enthalten Einrichtungsgarantien. 1 Trotz aller Unterschiede bestehen zwischen den Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Rundfunks einerseits und der Universitäten andererseits grundlegende Gemeinsamkeiten. So tragen die Universitäten wie auch die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten entscheidend dazu bei, dass Deutschland seine Aufgabe als Kulturstaat erfüllen kann. 2 Dieser kulturelle Auftrag gerät nicht nur bei der Diskussion um die zukünftige Rolle der Universitäten zunehmend ins Hintertreffen; er findet auch bei der verfassungs- 1 2 Vgl. dazu näher unter II. 3. und II. 5, sowie unter III. 4 und III. 5. Hierzu ausführlich unter IV. 4

5 rechtlichen Abhandlungen über den Rundfunk - von Ausnahmen abgesehen 3 - nicht die gebührende Beachtung. Die folgende Abhandlung, die auf einen Auftrag des Deutschen Hochschulverbandes zurückgeht, dient dazu, diese Lücke bei der Debatte um die Finanzierung der Universitäten zu schließen. Angesichts der detaillierten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Rundfunkfreiheit wird zunächst die Funktion der Rundfunkfreiheit als dienende Freiheit beschrieben und erläutert, ob und inwieweit die Rundfunkanstalten Träger dieses Grundrechts sind. 4 Anschließend wendet sich die Abhandlung der Freiheit von Forschung und Lehre und der Grundrechtsträgerschaft der Universitäten zu. 5 Dabei wird den Gemeinsamkeiten beider Grundrechte besondere Beachtung geschenkt. Besondere Aufmerksamkeit verdient schließlich der kulturelle Auftrag beider Institutionen. 6 In diesem Zusammenhang ist auch zu klären, welche Bedeutung es hat, dass Deutschland ein Kulturstaat ist. Nachfolgend wird aufgezeigt, wie das Bundesverfassungsgericht auf dieser Grundlage den Anspruch auf funktionsgerechte Finanzausstattung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten entwikkelt und welche Vorgaben es für die verfahrensmäßige Erfüllung dieses Anspruchs gemacht hat. 7 Dabei wird insbesondere das Gebührenurteil des Bundesverfassungsgerichts analysiert. In einem letzten Schritt ist zu klären, ob und inwieweit diese Überlegungen auf die Finanzausstattung der Universitäten übertragen werden können Vgl. etwa Paul Kirchhof, Der Öffentlichkeitsauftrag des öffentlichen Rundfunks als Befähigung zur Freiheit, in: FAR (Hrsg.), Werte und Wert des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in der digitalen Zukunft, 9 ff.; Dieter Dörr; Stephanie Schiedermair, Die Deutsche Welle, Die Funktion, der Auftrag, die Aufgaben und die Finanzierung heute, 22 ff. Dazu unter II. Vgl. unter III. Dazu näher unter IV. Vgl. unter V. Dazu unter VI. 5

6 II. Die Vorgaben der Rundfunkfreiheit 1. Die Bedeutung der verfassungsgerichtlichen Auslegung Die Rundfunkfreiheit ist wie kaum ein anderes Grundrecht durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts geprägt. Das Bundesverfassungsgericht hat als authentischer Interpret des Grundgesetzes aus der knappen Bestimmung des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG differenzierte und weitgehende Anforderungen an die Rundfunkordnung in der Bundesrepublik Deutschland entwickelt. Es ist daher darauf einzugehen, wie das Bundesverfassungsgericht die Rundfunkfreiheit versteht und für die Staatsgewalten verbindlich auslegt. Dies hat erhebliche Auswirkungen auf die Frage, wie der Gesetzgeber die Finanzierung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten auszugestalten hat. Der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers ist durch die Vorgaben der Verfassung begrenzt. Manche Ausführungen zu aktuellen Fragen, etwa manche Äußerungen hochrangiger Politiker in der gegenwärtigen Rundfunkgebührendiskussion, legen nämlich die Vermutung nahe, dass nicht mehr allgemein bewusst ist, welche Bedeutung die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts bei der Auslegung der Grundrechte haben. Eine Verfassung mit Verfassungsgerichtsbarkeit beruht auf dem berühmten Grundsatz, dass das Verfassungsgericht authentischer Interpret der Verfassung und damit auch der Grundrechte ist, oder wie es der legendäre Ausspruch des späteren Chief Justice Charles Evans Hughes formuliert: We are under a constitution, but a constitution is what the judges say it is. 9 Die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts haben gemäß 31 Abs. 1 BVerfGG einschließlich der tragenden Gründe Bindungswirkung gegenüber allen Staatsgewalten, also auch gegenüber dem Gesetzgeber. Wer die Rolle des Bundesverfassungsgerichts als authentischem Interpret der Verfassung und die Bindungswirkung seiner Entscheidungen in Frage stellt, gefährdet nicht nur die Beachtung des einschlägigen Grundrechts. Er rüttelt auch an den Grundfesten des Rechtsstaats und damit an einem gemäß Art. 79 Abs. 3 ivm. 9 Vgl. Charles Evans Hughes, Speech Before the Elmira Chamber of Commerce, Adresses and Papers 133, 139, 1908; so der Sache nach auch schon Chief Justice John Marshall im berühmten Urteil Marbury v. Madison, 5 U.S. 137,

7 Art. 20 GG unabänderlichen Grundprinzip unseres Staatswesens. Soll es wirklich so weit kommen wie in den USA zu Beginn der Verfassungsgerichtsbarkeit, als der Präsident Andrew Jackson eine missliebige Entscheidung des US-Supreme Court im Jahr 1832 mit den Worten kommentiert haben soll: Nun, Marshall (der damalige Chief Justice) hat seine Entscheidung getroffen. Dann soll er sehen, wie er sie durchsetzt. Damals sah der US-Supreme Court keine Möglichkeit, seiner Entscheidung Geltung zu verschaffen. Wer sich heute über die Bindungswirkung verfassungsgerichtlicher Entscheidungen hinwegsetzt, provoziert die Gefahr, dass das Bundesverfassungsgericht im Gegenzug, nämlich um seine Entscheidungen zu vollstrecken, wozu es nach 35 BVerfGG berechtigt ist, tief in die Kompetenzen des Gesetzgebers eingreift. Die Funktionsfähigkeit eines Staatswesens mit Verfassungsgerichtsbarkeit beruht auf der ganz selbstverständlichen Erwartung, dass die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts respektiert und umgesetzt werden. Wie das Bundesverfassungsgericht die Rundfunkfreiheit interpretiert, hat es in acht bedeutenden Entscheidungen 10 deutlich gemacht. 2. Die Rundfunkanstalten als Träger der Rundfunkfreiheit Zunächst wird das Verständnis der Rundfunkfreiheit damit verknüpft, dass die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts Träger des Grundrechts der Rundfunkfreiheit sind und sich trotz ihres Status als juristische Personen des öffentlichen Rechts mit der Verfassungsbeschwerde gegen Eingriffe in die Rundfunkfreiheit verteidigen können. 11 Zwar können juristische Personen des öffentlichen Rechts in der Regel nicht Träger von Grundrechten sein und Grundrechtsverletzungen daher auch nicht mit der Verfassungsbeschwerde geltend machen. Doch sind die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten ebenso wie die Universitäten 12 und die Kirchen typische Ausnahmen von diesem Grundsatz. Dies liegt darin begründet, dass die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten dem durch das Grundrecht der Rundfunkfreiheit geschützten Lebensbereich unmittelbar zuzuordnen sind. Sie sind geschaffen worden, um das Grundrecht der Rundfunkfreiheit staatsunabhängig und treuhänderisch wahrzunehmen und dadurch die Verwirklichung dieses Grundrechts zu ermöglichen. Für den Bereich, der von der BVerfGE 12, 205; 31, 315; 57, 295; 73,118; 74, 297; 83, 238; 87, 181; 90, 60. Vgl. etwa BVerfGE 31, 314, 322; 59, 231, 254; 74, 297, 317 f.; 77, 65, 72. Dazu näher unter III. 2. 7

8 Rundfunkfreiheit geschützt wird, sind die Rundfunkanstalten daher als grundrechtsfähig anzuerkennen und berechtigt, das Grundrecht der Rundfunkfreiheit mit der Verfassungsbeschwerde geltend zu machen. Dabei geht das Bundesverfassungsgericht zu Recht davon aus, dass diese Grundrechtsfähigkeit nur partiell, also für das Grundrecht besteht, das den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten ausdrücklich zugeordnet ist. Daher können sich die Rundfunkanstalten nur auf Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG und nicht etwa auf andere Grundrechte wie Art. 9 Abs. 3 GG oder Art. 2 Abs. 1 GG berufen Die Rundfunkfreiheit als dienende Freiheit Das Bundesverfassungsgericht geht in ständiger Rechtsprechung davon aus, dass die Rundfunkfreiheit als dienende Freiheit zu verstehen ist. 14 Dem liegt die Überlegung zugrunde, dass die Grundrechte üblicherweise Freiheiten enthalten, die der Selbstverwirklichung des Individuums dienen und damit subjektiv-rechtliche, individuellen Eigeninteressen dienende Handlungsrechte bilden. Daneben gibt es aber auch Verbürgungen von Befugnissen, die im Interesse Dritter gegen den Zwang und die Intervention des Staates abgeschirmt sind. Bei diesen Grundrechten spricht man von dienenden oder drittnützigen Freiheitsrechten. Der Sinn der Freiheit liegt in diesem Fall darin, einem Rechtssubjekt, also der Rundfunkanstalt, Handlungs-, Gestaltungs- und Entscheidungsautonomie zuzuerkennen, weil entweder ein öffentliches Interesse an einem aus autonomer Gestaltung, Handlung und Entscheidung hervorgegangenen geistigen oder gegenständlichen Produkt besteht 15 oder weil die Abschirmung von Handlungsbefugnissen der Gewährleistung des Rechts- und Freiheitsstatus Dritter dient. Diese letztgenannte Kategorie von drittnützigen Freiheitsrechten, zu der klassischer Weise die Rundfunkfreiheit zu zählen ist, kann am sinnfälligsten als dienende Freiheitsgewährleistung bezeichnet werden So zu Recht BVerfGE 59, 231, 254 f.; 78, 101, 102 f.; 83, 238, 312; für eine Erweiterung der Grundrechtsfähigkeit plädiert im Ergebnis nicht überzeugend nunmehr Albrecht Hesse, Rundfunkrecht, 151; vgl. dazu auch Reinhard Hartstein; Wolf-Dieter Ring; Johannes Kreile; Dieter Dörr; Rupert Stettner, Rundfunkstaatsvertrag, Vor 11, Rdnr. 44. Vgl. BVerfGE 87, 181, 197; 83, 238, 295; 57, 295, 319. So verhält es sich etwa bei der verfassungsrechtlichen Gewährleistung der Freiheit von Forschung und Lehre zugunsten der Universitätsprofessoren, andeutungsweise in diesem Sinn BVerfGE 47, 327, 379. Vgl. Peter Niepalla, Die Grundversorgung durch die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten, 6 ff.; Martin Stock, Medienfreiheit als Funktionsgrundrecht, 325 ff. 8

9 Die Rundfunkfreiheit dient nach dieser Vorstellung der freien, individuellen und öffentlichen Meinungsbildung und ist demnach auch eine Grundvoraussetzung für eine funktionsfähige Demokratie. Das Bundesverfassungsgericht geht wegen dieses dienenden Charakters davon aus, dass sich der Schutz des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG nicht in der Abwehr staatlicher Einflussnahmen erschöpfe. Vielmehr gebiete die Rundfunkfreiheit auch die Schaffung einer positiven Ordnung, die die Meinungsvielfalt gewährleiste und sicherstelle, dass der Rundfunk einzelnen gesellschaftlichen Gruppen oder gar einer einzigen gesellschaftlichen Gruppe ebenso wenig wie dem Staat ausgeliefert wird. Auf der einen Seite soll die Rundfunkveranstaltung also durch öffentlich-rechtliche Anstalten autonom, also staatsfern erfolgen. Auf der anderen Seite ist der Staat gehalten, durch die Schaffung einer positiven Ordnung, also durch Rechtsnormen, gerade diese Staatsfreiheit sicherzustellen. Damit ist das Spannungsverhältnis im Zusammenhang mit dem Grundsatz der Staatsferne bereits vorgegeben. Die dienende Funktion der Rundfunkfreiheit ist keineswegs, wie von manchen behauptet, eine freiheitsfeindliche und antiliberale Grundrechtsauslegung. Sie ist vielmehr darauf ausgerichtet, dem Bürger eine umfassende und ausgewogene Information zu sichern. So verpflichtet sie den Staat, Konzentrationsentwicklungen im Rundfunk, also der Entstehung einer vorherrschenden Meinungsmacht aktiv und vorbeugend entgegenzutreten. 17 Damit sichert diese Konzeption die Informationsfreiheit des Bürgers und letztlich auch die Funktionsfähigkeit der Demokratie. 4. Der Grundsatz der Staatsferne Die oben beschriebene Ausrichtung der Rundfunkfreiheit, die auch und vor allem die freie individuelle und öffentliche Meinungsbildung im Interesse der Informationsfreiheit und der Demokratie gewährleisten soll, setzt zunächst voraus, dass der Rundfunk frei von staatlicher Beeinflussung sein muss. Daher folgt aus der Rundfunkfreiheit vor allem die Staatsfreiheit des Rundfunks, die allerdings besser mit dem Begriff 17 Vgl. dazu Dieter Dörr, Das für die Medienkonzentration maßgebliche Verfahrensrecht, in: Die Landesmedienanstalten (Hrsg.), Die Sicherung der Meinungsvielfalt, 331ff., 338 ff.; Friedrich Kübler, Die verfassungsrechtliche Verbürgung der Vielfalt in der Bundesrepublik Deutschland, in: Helmut Kohl (Hrsg.), Vielfalt im Rundfunk, 21 ff., 23 ff.; Die Landesmedienanstalten (Hrsg.), Sicherung der Meinungsvielfalt in Zeiten des Umbruchs, Bericht der Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich (KEK) über die Entwicklung der Konzentration und über Maßnahmen zur Sicherung der Meinungsvielfalt im privaten Rundfunk, 41 ff. 9

10 der Staatsferne bezeichnet werden sollte. 18 So hat das Bundesverfassungsgericht ausgeführt, dass die Rundfunkfreiheit für die öffentlich-rechtlichen Veranstalter in erster Linie Staatsfreiheit bedeute. 19 Das Gebot der Staatsferne hat zunächst zur Folge, dass der Staat nicht selber Rundfunk veranstalten darf. Der Staatsrundfunk ist eindeutig und unbestritten nach der Verfassungsordnung der Bundesrepublik Deutschland untersagt. 20 Darin erschöpft sich die Bedeutung der Staatsferne des öffentlich-rechtlichen Rundfunks aber nicht. Vielmehr verbietet dieser Grundsatz auch die unmittelbare Einflussnahme auf das Programm. Jegliche staatliche Programmgestaltung ist demnach untersagt. 21 Noch bedeutsamer ist zudem, dass die Rundfunkfreiheit auch subtilere mittelbare Beeinträchtigungen der Programmgestaltungsfreiheit, die den Rundfunkanstalten als Teil der Staatsfreiheit zusteht, verbietet. Insoweit richtet sich das Gebot zunächst an die Exekutive. Dieser ist es verwehrt, im Wege von Einzelmaßnahmen Einfluss auf den Inhalt von Rundfunkprogrammen zu nehmen. Das Gebot erfasst aber auch den Gesetzgeber. Dieser ist nicht frei, die rundfunkorganisatorischen Regelungen nach seinem Belieben zu gestalten. Dies zeigt sich einmal bei der in den Rundfunkgesetzen festzulegenden Zusammensetzungen der Aufsichtsgremien. Könnten diese überwiegend mit staatlichen Vertretern oder Repräsentanten, die dem Staat zuzurechnen sind, besetzt werden, würde das Gebot der Staatsferne leer laufen, weil der verbotene Einfluss ohne äußere Maßnahmen durch die Beteiligung an der Beschlussfassung der internen Organe wirksam würde. Die Rechtsprechung geht in diesem Zusammenhang allerdings nicht soweit, dass der staatliche Einfluss bei der Zusammensetzung der Aufsichtsgremien völlig ausgeschlossen werden muss, sondern hält nur einen beherrschenden Einfluss für unzulässig. 22 Auch aus diesem Grunde erscheint es sachgerechter, vom Gebot der Staatsferne zu sprechen. Eine weitere Konsequenz für den Gesetzgeber besteht darin, dass er auch nicht auf Um Grundlegend zu dem Gebot der Staatsfreiheit Dieter Dörr, Umfang und Grenzen der Rechtsaufsicht über die Deutsche Welle, 33 ff.; ders., Die verfassungsrechtliche Stellung der Deutschen Welle, 42 ff.; Hubertus Gersdorf, Staatsfreiheit des Rundfunks in der dualen Rundfunkordnung der Bundesrepublik Deutschland; Hans Jarass, Die Freiheit des Rundfunks vom Staat; Frank Schürmann, AfP 1993, 435 ff. So ausdrücklich BVerfGE 57, 295, 320 und 333 f.; vgl. auch BVerfGE 31, 314, 329; 59, 231, 255; 73, 118, 182 ff. So BVerfGE 12, 205, 262 f.; vgl. auch BVerfGE 31, 314, 329. So ausdrücklich BVerfGE 31, 314, 329. So ausdrücklich BVerfGE 12, 205, 263; 83, 238,

11 wegen Einfluss auf das Programm nehmen darf. Es müssen also Gefahren unterbunden werden, die zu einer Einflussnahme auf das Programm führen können. Dies hat insbesondere für die Gebührenfestsetzung entscheidende Bedeutung, wie das Bundesverfassungsgericht in seinem Gebührenurteil 23 im Einzelnen herausgearbeitet hat. Das Verfahren zur Festsetzung der Gebühren und damit zur funktionsgerechten Finanzausstattung aller Rundfunkanstalten muss so beschaffen sein, dass Einflussnahmen und auch nur die Möglichkeiten von Einflussnahmen auf das Programm unterbunden werden. 24 Allerdings schließt die Staatsferne gerade nicht aus, dass sich der Gesetzgeber mit der Materie Rundfunk befasst. Vielmehr muss er wegen seiner Aufgabe, die Rundfunkordnung auszugestalten, durch seine gesetzlichen Regelungen die Staatsferne gewährleisten. Dies macht es im Einzelfall überaus schwierig, die sachgerechte Grenze zwischen dem verbotenen Staatseinfluss und der gebotenen gesetzlichen Ausgestaltung zu ziehen Die Funktion und der Auftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks im Verfassungsgefüge des Grundgesetzes Dem öffentlich-rechtlichen inländischen Rundfunk kommt im dualen Rundfunksystem der Bundesrepublik Deutschland eine besondere Rolle zu. Allerdings bedarf er wie die staatlichen Universitäten stets einer Legitimation. Wie die Universitäten sah und sieht er sich immer wieder in Frage gestellt. So ist einerseits die Rede davon, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk ein Modell von gestern, mausetot und ein Bremsklotz der Medienwirtschaft sei, 26 während andererseits ausgeführt wird, er stelle einen unverzichtbaren Faktor der politischen Willensbildung dar. 27 Der öffentlich-rechtliche Rundfunk in Deutschland ist in entscheidender Weise durch die von den Briten und US-Amerikanern vorgegebenen Grundbedingungen in ihren Besatzungszonen geprägt, die eine Reaktion auf die negativen Erfahrungen mit dem Staatsrundfunk in der Weimarer Zeit und seinem Missbrauch als Propagandainstru Vgl. BVerfGE 90, 60, 89 ff. Dazu unter V. Vgl. dazu auch Albrecht Hesse, Rundfunkrecht, 64 f. Vgl. beispielhaft die Äußerungen von Günter Oettinger, epd medien Nr. 35/36 vom 6. Mai 2000, 15. Dazu Dieter Dörr, Unabhängig und gemeinnützig, in: ARD (Hrsg.), 50 Jahre ARD, 12 ff. 11

12 ment im Nationalsozialismus bildeten. Die starke föderale Komponente steuerten die US-Amerikaner bei. Vor allem die Briten brachten die öffentlich-rechtliche Natur der Landesrundfunkanstalten in das neue Rundfunksystem ein. Dabei waren sich Briten und Amerikaner einig, einen demokratischen Rundfunk schaffen zu wollen. Er sollte weder dem Staat oder den Parteien noch einzelnen gesellschaftlichen Gruppen, etwa den Kapitalgebern gehören, sondern der Allgemeinheit. Er sollte nicht privatwirtschaftlich organisiert und finanziert sein, sondern durch Gebühren der Teilnehmer. Er sollte nicht durch Regierungen oder Parteien kontrolliert werden, sondern durch Aufsichtsgremien aus Vertretern der gesellschaftlichen Gruppen. Staatsferne, Föderalismus und Pluralität zur Gewährleistung umfassender und ausgewogener Information der Bürger bildeten also das Fundament dieses neuen öffentlich-rechtlichen Rundfunks. Dieser sollte nach der Überzeugung der Briten und der US-Amerikaner ein entscheidender Garant für eine funktionierende Demokratie in Deutschland sein. 28 Neben dieser auf die Demokratie bezogenen Funktion sollte der öffentlich-rechtliche Rundfunk aber auch die in einer freiheitlichen Demokratie unabdingbar kulturellen Grundwerte vermitteln. Dieser zweiten Funktion des öffentlichrechtlichen Rundfunks wird häufig zu wenig Beachtung geschenkt. 29 a) Die demokratische Aufgabe des öffentlich-rechtlichen Rundfunks Die Funktion des öffentlich-rechtlichen Rundfunks hängt eng mit der Demokratie zusammen. Zu den nach Art. 79 Abs. 3 GG unabänderlichen Grundprinzipien des Grundgesetzes gehört die Entscheidung für die Demokratie (Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG). In diesem Zusammenhang muss man sich vor Augen halten, dass die Demokratie die Staatsform der Hochkulturen darstellt. 30 Daher setzt diese Staatsform den informierten, urteilsfähigen und entscheidungsfreudigen Bürger voraus. So baut das Wahlrecht auf Erkenntnis des Wählers auf, der jedenfalls idealtypisch die Entwicklung seines Staates und seiner Gesellschaft beobachtet und versteht, die personellen und programmatischen Handlungsalternativen der politischen Parteien abwägt, Vgl. Dieter Dörr, Unabhängig und gemeinnützig, 12 f. Hierzu eingehend unter IV. 2. So zu Recht Paul Kirchhof, Der Öffentlichkeitsauftrag des öffentlichen Rundfunks als Befähigung zur Freiheit, in: FAR (Hrsg.), Werte und Wert des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in der digitalen Zukunft, FAR-Tagung 2000, 9 ff. 12

13 kennt und würdigt, der seine eigenen Interessen definiert und seine Zugehörigkeit zu einem demokratischen Rechtsstaat verantwortlich wahrnimmt. 31 Dies setzt Informationen voraus, die den Menschen Beurteilungshilfen und Wertorientierungen an die Hand geben. Demnach stellen die Meinungs-, Presse- und Rundfunkfreiheit grundrechtliche Gewährleistungen dar, die dem Demokratieprinzip dienen, also den dort vorausgesetzten ständigen Prozess des Bedenkens, Erwägens, Kritisierens und Erneuerns stützen und pflegen. Allerdings ist damit noch keineswegs gesagt, dass zu dieser Information ein öffentlich-rechtlicher Rundfunk notwendig ist. Grundrechtliche Freiheit meint grundsätzlich Freiheit vom Staat. Diese verfassungsrechtliche Unterscheidung verweist Presse und Rundfunk grundsätzlich in den Bereich der freiheitsberechtigten Gesellschaft, die in Distanz zum Staat das Handeln der Staatsorgane und die gesellschaftliche Entwicklung kritisch begleiten, analysierend bewerten und in Sprache und Bild vermitteln. 32 Dass im Bereich des Rundfunks dafür ein öffentlich-rechtlicher Rundfunk notwendig ist, kann heute keineswegs mehr mit der technischen Begrenztheit der Rundfunkangebote durch wenige Kanäle gerechtfertigt werden, da die technischen Barrieren weitgehend entfallen sind. Vielmehr ist an diese Stelle ein neuer Rechtfertigungsgrund getreten. Der private Rundfunk weist durch seine Werbefinanzierung strukturelle Defizite auf. Er muss nach massenattraktiven Sendeformen suchen und übernimmt deshalb nicht die Aufgabe, die Bürger umfassend, also über die gesamte Breite und Vielfalt der gesellschaftlichen und kulturellen Vorgänge zu informieren. Nur der umfassend informierte Bürger bleibt aber demokratiefähig. Besonders gefährlich für die Demokratie ist der fehlinformierte Bürger. Daher setzt die Verfassung des demokratischen Rechtsstaats eine grundsätzlich auf Vollständigkeit der Information und Vielfalt der Meinungen angelegte Struktur der Medien voraus. Diese ist im Rundfunkwesen nur dann gewährleistet, wenn neben dem werbeabhängigen privaten Rundfunk ein über Gebühren finanzierter, auf eine umfassende Information verpflichteter öffentlich-rechtlicher Rundfunk tritt. Diese Funktion des öffentlich-rechtlichen Rundfunks nimmt nicht etwa an Gewicht ab, sondern gewinnt zunehmend an Bedeu Zutreffend Paul Kirchhof, ebd., 9. So zu Recht Kirchhof, ebd.,

14 tung je mehr die Medien insgesamt also auch die Printmedien in den Sog von Werbewirtschaft und Kapitalgebern geraten. b) Die Grundversorgungsaufgabe des öffentlich-rechtlichen Rundfunks Demnach hat der öffentlich-rechtliche Rundfunk die Aufgabe, umfassende und ausgewogene Informationen im Interesse einer funktionierenden Demokratie zu gewährleisten und damit im dualen Rundfunksystem die Aufgabe der unerlässlichen Grundversorgung zu erfüllen. Mit dem Begriff der Grundversorgung werden Aufgaben und Befugnisse des öffentlich-rechtlichen Rundfunks beschrieben, die dieser zu leisten hat, nämlich gründliche Information in einem umfassenden Sinne und ein grundlegendes Angebot aller Typen von Rundfunksendungen, die technisch für alle erreichbar sein müssen. 33 Die Einführung des dualen Rundfunksystems führte zu einem publizistischen Wettbewerb zwischen öffentlich-rechtlichen und privaten Anbietern. Ziel war es, die Information des demokratischen Bürgers zu verbessern, indem das Angebot an Meinungen und Berichten erhöht wurde. Verbunden hiermit war allerdings auch ein wirtschaftlicher Konkurrenzdruck für die öffentlich-rechtlichen Veranstalter, denn die Vermehrung der angebotenen Programme hatte zur Folge, dass sich die Zuschaueranteile zugunsten der Privatanbieter verlagerten, was wiederum zu erheblichen Verlusten bei den Werbeeinnahmen der öffentlich-rechtlichen Veranstalter führte. Die Werbung ist zwar für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk gemäß 12 RStV nur eine nachrangige Form der Finanzierung. 34 Immerhin trugen die Werbeeinnahmen bis zu Beginn der 90er Jahre noch in einem beachtlichen Umfang zur Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks bei. Die Anstalten der ARD finanzierten sich bis 1990 zu ca. 14 % aus Werbeeinnahmen und das ZDF sogar bis 1992 zu traditionell 45 %. Dieser Anteil ging dramatisch zurück und beträgt heute bei der ARD rund 4 % und beim ZDF unter 10 %. Daher machte sich auch der in diesem Ausmaß nicht vorher- 33 Vgl. dazu Dieter Dörr, Unabhängig und gemeinnützig, 16 f.; eingehend dazu Herbert Bethge, Der Grundversorgungsauftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in der dualen Rundfunkordnung, MP 1996, 66 ff.; ders., Die verfassungsrechtliche Position des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in der dualen Rundfunkordnung, 44 ff.; Michael Fromm, Öffentlich-rechtlicher Programmauftrag und Rundfunkföderalismus, 1998, 51 ff.; zum Begriff der Grundversorgung vgl. auch Peter Niepalla, Die Grundversorgung durch die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten; Michael Libertus, Grundversorgungsauftrag und Funktionsgarantie; grundlegend Klein, Hans Hugo, Die Rundfunkfreiheit, 58 ff. 14

15 gesehene Zusammenbruch der Werbeeinnahmen in der Bilanz bemerkbar. 35 So kam es nicht von ungefähr, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk mit dem Erfolg einiger privater Rundfunkveranstalter von seinen Gegnern immer häufiger als ablösungswürdig eingestuft wurde. 36 Das Bundesverfassungsgericht stellte in der Baden-Württemberg-Entscheidung klar, dass es sich bei der Grundversorgung um eine Vollversorgung für alle handele, die die gleichgewichtige Vielfalt in der Darstellung der bestehenden Meinungsrichtungen wirksam sichern solle. Hierbei müsse der inhaltliche Standard der Programme im Sinne eines Angebots gegeben sein, das nach seinen Gegenständen und der Art der Darbietung dem dargelegten Auftrag des Rundfunks nicht nur zu einem Teil, sondern voll entspreche. 37 Im Hinblick auf die Zunahme privaten Rundfunks in Europa führt das Bundesverfassungsgericht aus, dass es darauf ankomme, zu gewährleisten, dass der klassische Auftrag des Rundfunks erfüllt wird, der nicht nur seine Rolle für die Meinungs- und politische Willensbildung, Unterhaltung und über laufende Berichterstattung hinausgehende Information, sondern auch seine kulturelle Verantwortung umfasst. 38 Das Bundesverfassungsgericht übertrug dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk damit eine besondere Verantwortung und stärkte ihn durch die Anweisung an den Gesetzgeber, die technischen, organisatorischen personellen und finanziellen Vorbedingungen ihrer Erfüllung (dieser verantwortungsvollen Aufgabe, Anm. d. Verf.) sicherzustellen. 39 Diese Rechtsprechung, die als Lebenselixier des öffentlich-rechtlichen Rundfunks angesehen wird, 40 ist angesichts der Bedeutung des Rundfunks für den Meinungsbildungsprozess konsequent. Das Bundesverfassungsgericht verkannte auch nicht, dass eine Festlegung des Begriffes der Grundversorgung auf einen be Vgl. auch BVerfGE 87, 118, 158; 83, 238, 310 f. So sank der Zuschaueranteil des öffentlich-rechtlichen Rundfunks im Fernsehbereich auf weniger als 50 %, vgl. Thomas Oppermann in: Klaus Stern, 54; Hansmeyer in: Klaus Stern, 43; Martin Stock, JZ 1997, 586; zum Rückgang des Werbeanteils an den Gesamteinnahmen der ARD von 20 auf 4 % Reinhard Hartstein; Wolf-Dieter Ring; Johannes Kreile; Dieter Dörr; Rupert Stettner, 12 Rdnr. 11 Überblick bei Herbert Bethge, ZUM 1991, 337 f. BVerfGE 74, 297, 325 f. BVerfGE 74, 297, 324. BVerfGE 74, 297, 325. Herbert Bethge, ZUM 1991,

16 stimmten Status quo den Interessen der Bevölkerung an Rundfunkversorgung in Zeiten der schnellen Entwicklung des Rundfunkwesens nicht gerecht werden würde. So stellte das Verfassungsgericht in seiner 6. Rundfunkentscheidung fest, dass der Begriff der Grundversorgung gegenständlich und zeitlich offen, dynamisch und allein an die Funktion gebunden sei, die der öffentlich-rechtliche Rundfunk im Rahmen des durch Art. 5 Abs. 1 GG geschützten Kommunikationsprozesses zu erfüllen habe. 41 Die Grundversorgung ist also nicht fixierbar, sondern akzessorisch zur Funktionserfüllung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkaufgaben. Was aber die Funktionserfüllung darüber hinaus erfordert, lässt sich nicht ein für allemal bestimmen, sondern hängt von den Umständen ab. Diese sind im wesentlichen durch die technische Entwicklung und das Verhalten der privaten Anbieter geprägt, denen gegenüber der öffentlich-rechtliche Rundfunk im dualen Rundfunksystem publizistisch konkurrenzfähig bleiben muss. 42 Das bedeutet, dass öffentlich-rechtlicher Rundfunk auch in den Bereichen privater Rundfunkveranstaltung präsent sein muss, in denen er nicht mittels seiner Grundversorgungsprogramme konkurrieren kann, die aber dennoch ein publizistisches Gegengewicht erfordern. 43 Hieran wird deutlich, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk im dualen Rundfunksystem nicht nur die Verantwortung dafür hat, den ursprünglichen Rundfunkauftrag zu gewährleisten, der in der Darstellung aller Meinungsrichtungen in vollständiger Breite und Vielfalt besteht. Vielmehr hat der öffentlich-rechtliche Rundfunk darüber hinaus die Pflicht, auf die Tätigkeiten der privaten Konkurrenten flexibel zu reagieren und somit als Gegengewicht die Bildung vorherrschender Meinungsmacht zu verhindern. Die mit dieser Pflicht verbundene Schwierigkeit liegt darin, dass der öffentlichrechtliche Rundfunk bei seiner Aufgabe nicht sein Spezifikum aus den Augen verlieren darf, 44 nämlich die Erfüllung des klassischen Rundfunkauftrages, in der der öffentlich-rechtliche Rundfunk nicht nur seine Rolle für die politische Meinungs- und Willensbildung, für die Unterhaltung und für über die laufende Berichterstattung hi BVerfGE 83, 238, 299. BVerfGE 87, 181, 203. So etwa im Spartenbereich, BVerfGE 74, 297, 344 ff. Auf diese Gefahr der Angleichung an die privaten Rundfunkveranstalter weisen insbesondere Thomas Oppermann in Stern, 55 ff. und Martin Stock, JZ 1997, 587 hin. 16

17 nausgehende Informationen, sondern auch seine kulturelle Verantwortung wahrnimmt. 45 c) Die essentiellen und die spezifischen Funktionen Über den Begriff der Grundversorgung hinaus hat das Bundesverfassungsgericht stets versucht, die Aufgabe des öffentlich-rechtlichen Rundfunks von der funktionellen Seite her zu konkretisieren. In diesem Zusammenhang hat das Verfassungsgericht immer wieder die Begriffe der essenziellen Funktionen, der spezifischen Funktionen und der Grundfunktionen ins Spiel gebracht 46 und auch den Grundversorgungsbegriff wiederholt eng mit dem klassischen Rundfunkauftrag verknüpft. 47 In Anknüpfung an Martin Bullinger 48 verwendet das Bundesverfassungsgericht den Begriff der essentiellen Funktionen, um den Beitrag des Rundfunks im demokratischen Willensbildungsprozess sowie für das kulturelle Leben zu konkretisieren. 49 Der öffentlich-rechtliche Rundfunk soll danach seiner Rolle als Medium und Faktor im demokratischen Meinungsbildungsprozess durch seine Programme gerecht werden, andererseits aber auch als Kulturgarant die regionale und kulturelle Identität der Bevölkerung in Zeiten zunehmender Individualisierung wahren helfen. Die Gewährleistung dieser essentiellen Funktionen durch den öffentlich-rechtlichen Rundfunk ist nicht auf die Grundversorgung begrenzt, sondern erstreckt sich auch auf die Bereiche jenseits der Grundversorgung. Dies bedeutet, dass die Grundversorgungsprogramme zwar die essentiellen Funktionen des Rundfunks erfüllen, die Erfüllung der essentiellen Funktionen aber nicht notwendig auf Grundversorgungsprogramme beschränkt ist. 50 Besonders bemerkenswert ist zudem, wie stark das Bundesverfassungsgericht auch beim inländischen öffentlich-rechtlichen Rundfunk neben der auf die Demokratie bezogenen Informationsaufgabe den kulturellen Auftrag betont. 51 Noch deutlicher wird dieser kulturelle Aspekt im Zusammenhang mit dem klassischen Rundfunkauftrag. Gerade dieser Begriff betrifft bei richtiger Interpretation nicht So BVerfGE 74, 297, 324. Vgl. etwa BVerfGE 73, 118, 157 f.: essenzielle Funktionen ; BVerfGE 73, 118, 163: Grundfunktion ; BVerfGE 74, 297, 342: spezifische Funktionen. Vgl. etwa BVerfGE 74, 297, 325; 83, 238, 297; 87, 181, 199. Vgl. Martin Bullinger, AfP 1985, 257, 258 f. Vgl. BVerfGE 73, 118, 157 f.; 90, 60, 90. Vgl. zu den essenziellen Funktionen Dieter Dörr, Sport im Fernsehen, Die Funktionen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks bei der Sportberichterstattung, 21 f.; Michael Fromm, Öffentlich-rechtlicher Programmauftrag und Rundfunkföderalismus, 50 ff. Eingehend dazu unter IV

18 so sehr den Bereich, in dem der inländische öffentlich-rechtliche Rundfunk programmlich tätig werden soll. Es geht dabei vielmehr um die Art der Darstellung und um die enge Verbindung mit der kulturellen Bedeutung des Rundfunks. Der öffentlich-rechtliche Rundfunk hat seine Berichterstattung klassisch, also an den überkommenen kulturellen Werten auszurichten, wie sie im Grundgesetz zum Ausdruck kommen und damit einen Integrationsrundfunk für alle zu gewährleisten. 18

19 III. Die Vorgaben der Wissenschaftsfreiheit 1. Der Schutzbereich Die Wissenschaftsfreiheit und die Freiheit von Forschung und Lehre des Art. 5 Abs. 3 GG stellen - mit Ausnahme des auf den Teilbereich der Lehre bezogenen Art. 5 Abs. 3 Satz 2 GG - ein vorbehaltlos gewährleistetes Grundrecht dar. Damit kommt den Universitäten, wie noch zu zeigen sein wird, verfassungsrechtlich sogar ein stärkerer Schutz zu als den Rundfunkanstalten: Die Rundfunkfreiheit ist dem qualifizierten Gesetzesvorbehalt des Art. 5 Abs. 2 GG unterworfen, 52 während Forschung und Lehre nur durch die verfassungsimmanenten Schranken im Rahmen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes beschränkt werden dürfen. 53 Wie bei der Kunst bereitet die Definition des Schutzbereiches auch bei der Wissenschaft Schwierigkeiten. 54 Das Bundesverfassungsgericht hat die Wissenschaft als Tätigkeit beschrieben, die nach Inhalt und Form als ernsthafter und planmäßiger Versuch zur Ermittlung der Wahrheit anzusehen ist. 55 Dass diese Definition nur eine Annäherung an den Prozess wissenschaftlichen Arbeitens darstellen kann, liegt in der Natur des Gegenstandes, da die wissenschaftliche Arbeit als Suche nach Wahrheit nie abgeschlossen sein kann. 56 Wissenschaft zeichnet sich vor allem durch eine gewisse systematische Methodik aus. Diese systematische Methodik kann in den verschiedensten Bereichen angewendet werden und muss dementsprechend in den unterschiedlichsten Formen auftreten. So unterscheiden sich naturwissenschaftlichexperimentelle Methoden von geisteswissenschaftlich-heuristischen Vorgehensweisen. Allerdings kommt es auch bei der Anwendung von experimenteller Methodik entscheidend auf die Interpretation der Ergebnisse und damit ebenfalls auf die heuristische Leistung des Wissenschaftlers an. 57 Wichtig ist dabei, dass Art. 5 Abs Vgl. dazu das Lüth-Urteil des Bundesverfassungsgerichts, BVerfGE 7, 198, 209 f., danach ständige Rechtsprechung, vgl. etwa BVerfGE 95, 220, 235 f. Dazu BVerfGE 47, 327, 368 ff. Für die Definition der Kunst vgl. BVerfGE 30, 173, 188 f.; 67, 213, 225 ff., 81, 278, 291. BVerfGE 35, 79, 113; 47, 327, 367. Vgl. dazu auch BVerfGE 47, 327, 367 f. Albert Einstein hat hierfür das anschauliche Beispiel der Natur als einer Uhr gewählt: Der Wissenschaftler sieht zwar das Zifferblatt, kann aber nicht in die Apparatur der Uhr hineinsehen, 19

20 Alt. 2 GG nicht eine bestimmte Auffassung von Wissenschaft oder eine bestimmte Wissenschaftstheorie schützt. 58 Die Wissenschaftsfreiheit umfasst vielmehr jede methodische Bemühung, die als wissenschaftliche Tätigkeit zu bezeichnen ist. Die allgemeine Wissenschaftsfreiheit kommt dabei jedem zu, der in Wissenschaft, Forschung und Lehre tätig ist Die Universitäten als Träger der Freiheit von Forschung und Lehre Wie bei der Rundfunkfreiheit stellt sich auch bei der Wissenschaftsfreiheit und der Freiheit von Forschung und Lehre die Frage, ob sich eine juristische Person des öffentlichen Rechts auf dieses Grundrecht berufen kann. Die Wissenschaftsfreiheit kommt jedem zu, der in Wissenschaft, Forschung und Lehre tätig ist. 60 Der Schutzbereich des Grundrechts ist damit nicht auf die an den Universitäten wissenschaftlich Tätigen beschränkt, sondern umfasst etwa auch den Privatgelehrten. 61 Fraglich erscheint, ob auch die Universitäten selbst Träger der Wissenschaftsfreiheit oder der Freiheit von Forschung und Lehre sind. Die Universitäten sind Anstalten des öffentlichen Rechts und damit öffentlich-rechtlich organisiert. Nach Art. 19 Abs. 3 GG können sich juristische Personen des öffentlichen Rechts grundsätzlich nicht auf Grundrechte berufen, da die Grundrechte klassische Abwehrrechte des Bürgers gegen den Staat darstellen. Ist der Staat selbst Träger einer Einrichtung, so darf er sich regelmäßig nicht auf diese Grundrechte berufen und die Grundrechte auf diese Weise in ihr Gegenteil, nämlich in Abwehrrechte des Staates gegen sich selbst oder gar den Bürger verwandeln. Den Universitäten kommt jedoch mit Art. 5 Abs. 3 Alt. 2 GG e- benso wie den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten ein eigenes Grundrecht zu. Die Universitäten werden damit dem Lebensbereich des Grundrechts der Wissenschaftsfreiheit institutionell zugeordnet. Das Bundesverfassungsgericht spricht in derartigen Fällen vom personalen Substrat, das hinter der betreffenden öffentlichsondern muss durch Interpretation herausbekommen, welche Mechanismen die Uhr auf diese bestimmte Weise zum Laufen bringen. BVerfGE 47, 327, 367. BVerfGE 15, 256, 263; 35, 79, 112 f.; 47, 327, 367; 90, 1, 12. BVerfGE 15, 256, 263; 35, 79, 112 f.; 47, 327, 367; 90, 1, 12. Vgl. statt vieler Bodo Pieroth; Bernhard Schlink, Grundrechte, Staatsrecht II, Rdnr. 623; Rudolf Wendt, in: Ingo von Münch (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Art. 5 Rdnr

21 rechtlichen Einrichtung steht. 62 Im Bereich der Universitäten sind sowohl die Professoren als auch die wissenschaftlichen Mitarbeiter sowie in dem Umfange, in dem sie an der Wissenschaft teilhaben, auch die Studenten Träger des Grundrechts der Wissenschaftsfreiheit. Zugleich ist aber auch die Universität als Institution zumindest Träger des Grundrechts der Freiheit von Forschung und Lehre, da nur so die Freiheit von Forschung und Lehre effektiv verwirklicht und gegenüber staatlicher Lenkung bewahrt werden kann. 63 Auch bei den Rundfunkanstalten genügt es nicht, dass der einzelne Journalist und der einzelne Redakteur Grundrechtsträger ist. Vielmehr muss die Rundfunkanstalt als ganze dem Schutz der Programmfreiheit unterstellt werden, um sich als Institution gegen staatliche Eingriffe wehren zu können. Die Universitäten sind daher Träger des Grundrechts der Freiheit von Forschung und Lehre Die Wissenschaftsfreiheit als Abwehrrecht Das Grundrecht der Wissenschaftsfreiheit besitzt verschiedene Funktionen. 65 Es bildet zunächst ein subjektives Abwehrrecht im klassischen Sinne des status negativus der Grundrechte. 66 Als Abwehrrecht schützt die Wissenschaftsfreiheit die wissenschaftliche Betätigung gegen staatliche Eingriffe. 67 Da die Wissenschaft inhaltlich und methodisch dem Bemühen um Wahrheit verpflichtet ist, 68 muss sie einen von staatlicher Fremdbestimmung freien Bereich persönlicher und autonomer Verantwortung des einzelnen Wissenschaftlers bilden. 69 In diesem Bereich herrscht daher Frei BVerfGE 21, 362, 369; 31, 314, 322; 39, 302, 314. Für die Universitäten als Träger des Grundrechts der Wissenschaftsfreiheit etwa Thomas Oppermann, in: Josef Isensee; Paul Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, 145, Rdnr. 36; Ingolf Pernice, in: Horst Dreier (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Art. 5 III Rdnr. 17 mit weiteren Nachweisen. Das Bundesverfassungsgericht hat die Frage eines Grundrechts der deutschen Universität in BVerfGE 15, 256, 262, positiv beantwortet und sowohl die Universitäten als auch die Fakultäten als Träger des Grundrechts der Wissenschaftsfreiheit anerkannt. Offengelassen hat das Gericht diese Frage in BVerfGE 35, 79, 116. Nach BVerfGE 33, 303, 342, sind die Universitäten aber Träger von Satzungsautonomie. Zum Problem einer möglichen Kollision des Grundrechts der Wissenschaftsfreiheit des einzelnen Wissenschaftlers auf der einen und der Universität auf der anderen Seite vgl. Rudolf Wendt, in: Ingo von Münch (Hrsg.), Grundgesetz- Kommentar, Art. 5 Rdnr. 104a, in Anlehnung an BVerwGE 102, 304, 309 ff. Vgl. dazu etwa Peter Häberle, AöR 110 (1985), 329, 358 ff.; Thomas Oppermann, in: Josef Isensee; Paul Kirchhof Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, 145, Rdnr. 17 ff.; Ingolf Pernice, in: Horst Dreier (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Art. 5 III Rdnr. 30 ff.; Henning Zwirner, AöR 1998, 313, 337 ff. Vgl. etwa BVerfGE 47, 327, 367; 51, 369, 378. BVerfGE 47, 327, 367. BVerfGE 90, 1, 12. BVerfGE 35, 79, 112 f.; 47, 327, 367 f.; 90, 1,

22 heit von jeder Ingerenz öffentlicher Gewalt. 70 Hieraus erwächst dem einzelnen Wissenschaftler ein subjektives Recht, das es dem Staat untersagt, den Wissenschaftsbetrieb so zu gestalten, dass die Gefahr der Funktionsunfähigkeit oder auch nur der Beeinträchtigung des für die wissenschaftliche Betätigung erforderlichen Freiheitsraumes herbeigeführt wird. 71 Ein ebensolches Recht steht auch den Universitäten als Trägern der Wissenschaftsfreiheit zu. Der Staat darf den ergebnisoffenen Prozess der Suche nach Wahrheit nicht beeinflussen, indem er etwa ein staatlich erwünschtes Ergebnis des wissenschaftlichen Prozesses an die Stelle des vom Wissenschaftler in freier Forschungstätigkeit gefundenen Ergebnisses setzt. 72 Zugleich muss der Staat dafür sorgen, dass die wissenschaftliche Arbeit überhaupt möglich ist. Hieraus ergibt sich das Problem, dass der Staat einerseits die Wissenschaft nicht beeinflussen darf, er andererseits aber gleichzeitig für die Möglichkeit der Ausübung der Wissenschaftsfreiheit Verantwortung trägt. Der Staat ist damit zum einen aufgefordert, nicht durch Regelungen in die Wissenschaftsfreiheit einzugreifen, zum anderen ist er gerade zur Schaffung von Regelungen verpflichtet, die die Ausübung der Wissenschaftsfreiheit ermöglichen. Dieses Dilemma, das auch bei der Rundfunkfreiheit insbesondere im Zusammenhang mit den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten auftritt, muss durch eine staatsferne Organisation der Universitäten aufgelöst werden. 73 Daraus folgt die Pflicht des Staates, für eine staatsferne Organisation zu sorgen. 74 Der Terminus Staatsfreiheit erweist sich auch für die Universitäten als ungenau, da der Staat als Träger der Universitäten 75 für eine staatliche Organisation sorgen muss. Staatsferne ist daher auch für die Organisation der Universitäten der treffendere Ausdruck. 76 Die Ausgestaltung der Organisation der Universitäten muss wegen der Wissenschafts BVerfGE 47, 327, 367. Vgl. BVerfGE 35, 79, 123 f.; 51, 369, 378 f. Ingolf Pernice, in: Horst Dreier (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Art. 5 III Rdnr. 30, spricht von einem Verbot des Wissenschaftsrichtertums. Zur Staatsferne der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten vgl. bereits oben unter II. 4. Peter Häberle, AöR 110 (1985), 329, 359, betrachtet daher das Schlagwort von der Wissenschaft als Staatsaufgabe zurecht differenziert: Zwar besitze Wissenschaft als Staatsaufgabe einen Kompetenzaspekt, dieser stehe aber intensiv im Banne der Grundrechtsstruktur des Art. 5 Abs. 3 GG. Die privaten Universitäten spielen anders als ihre Präsenz in den Medien vermuten lassen könnte bisher quantitativ und qualitativ eine untergeordnete Rolle in der deutschen Universitätslandschaft. Zur Tradition der universitären Selbstverwaltung vgl. BVerfGE 35, 79, 117 ff. 22

23 freiheit des Art. 5 Abs. 3 Alt. 2 GG so erfolgen, dass die Freiheit der wissenschaftlichen Arbeit in den Universitäten vor staatlicher Beeinflussung gesichert ist. In der Praxis muss sich die staatsferne Organisation insbesondere durch eine funktionsangemessene, an den Aufgaben und nicht an den politischen Bedürfnissen orientierte Finanzierung ausdrücken. Bei den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten trägt der Staat dem verfassungsrechtlichen Gebot der Staatsferne in Bezug auf die Finanzierung Rechnung, bei den Universitäten ist dies leider nicht der Fall Die dienende Funktion der Wissenschaftsfreiheit Die Wissenschaftsfreiheit besitzt nach alledem wie die Rundfunkfreiheit eine Doppelfunktion. 78 Auf der einen Seite hat die wissenschaftliche Arbeit als ein kreativer Vorgang schöpferischen Denkens eine besondere Bedeutung für die freie Selbstverwirklichung des einzelnen Wissenschaftlers. Auf der anderen Seite erweist sich eine freie Wissenschaft und dies gilt sowohl für die Forschung als auch für die wissenschaftliche Ausbildung an den Universitäten als unabdingbar für die moderne Gesellschaft. Das Bundesverfassungsgericht spricht daher von einer Schlüsselfunktion der freien Wissenschaft für den Einzelnen wie auch für die gesamtgesellschaftliche Entwicklung. Diese zweifache Funktion der Wissenschaftsfreiheit spiegelt sich auch annähernd in der Differenzierung zwischen status negativus und status positivus wider. Während der status negativus die individuelle Freiheit des einzelnen Wissenschaftlers in den Blick nimmt, fokussiert der status positivus auf der Einrichtung einer freien Wissenschaft und dem verfassungsrechtlichen Wert, den diese freie Wissenschaft als solche besitzt. Entscheidend ist dabei das verfassungsgemäße Zusammenspiel des subjektiven und des objektiven Elementes der Wissenschaftsfreiheit, das stets an Sinn und Zweck des Art. 5 Abs. 3 Alt. 2 GG ausgerichtet werden muss. Mit ihrer zweiten grundlegenden Funktion dient die Wissenschaftsfreiheit der Allgemeinheit. Eine freie Forschung führt zu neuen Erkenntnissen, neuen technischen Entwicklungen und zu kulturellen Veränderungen. Für die Offenheit und geistige Beweglichkeit einer Gesellschaft und die Weiter- und Neuentwicklung von Erkenntnis Dazu ausführlich unter VI. Vgl. dazu die Stellungnahme des Bundesministers für Bildung und Wissenschaft in BVerfGE 35, 79, 97, sowie BVerfGE 35, 79, 114; Peter Häberle, AöR 110 (1985), 329, 357; Thomas Oppermann, in: Josef Isensee; Paul Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, 145, Rdnr. 20; Ingolf Pernice, in: Horst Dreier (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Art. 5 III Rdnr