3120 Haushaltsrecht für die Mittelbewirtschaftung

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1 Betriebswirtschaft / Finanzmanagement Haushaltsrecht für die Mittelbewirtschaftung Aus- und Fortbildungszentrum Haushaltsrecht für die Mittelbewirtschaftung Haushaltsrechtliche Grundlagen Haushaltsgrundsätze Aufbau und Gliederung von Haushaltsplänen Produktgruppenhaushalt Haushaltsaufstellung Haushaltsvollzug und Mittelbewirtschaftung Dienstanweisung zum SAP-Einsatz Rechnungshof Doppik und Kameralistik mit SAP SAP-Einsatz im Haushaltswesen Dozent: Torsten Hentrop Seite 1 von 243

2 Betriebswirtschaft / Finanzmanagement Haushaltsrecht für die Mittelbewirtschaftung 1. Rechtsgrundlagen Finanzrechtliche Bestimmungen durch die EU Finanzrechtliche Grundlagen für Bund, Länder und Gemeinden Finanzrecht in Bremen Funktionen des Haushalts Haushaltsgrundsätze Haushaltsausgleich Gesamtdeckung Bruttoprinzip Einzelveranschlagung Einheit und Vollständigkeit - Sachliche Bindung Jährlichkeit, Fälligkeit und zeitliche Bindung Sparsamkeit Aufbau und Gliederung des Haushaltsplans Überblick Einzelpläne des Landes Bremen nach dem Ressortprinzip Einzelpläne der Stadt Bremen Einzelpläne in Bremerhaven nach dem Sachprinzip Kapitelstruktur Gruppierungsplan Hauptgruppen von Titeln Titel, Prüfziffern, Finanzpositionen bzw. Haushaltstitel Besondere Titel Zuordnungsrichtlinien zum Gruppierungsplan Behörden- und Bewirtschaftungskennziffern Fremdbewirtschaftungskennziffern Haushaltsvermerke Erläuterungen Verpflichtungsermächtigungen Haushaltsvorgriffe Übertragbarkeit Ausgabereste Soll- und Ist-Abschluss Gesamtplan und Übersichten zum Haushaltsplan Gesamtplan Haushaltsübersichten nach 14 LHO Weitere Übersichten und Anhänge des Haushaltes Funktionenplan Seite 2 von 243

3 Betriebswirtschaft / Finanzmanagement Haushaltsrecht für die Mittelbewirtschaftung 6. Produktgruppenhaushalt Neues Steuerungsmodell und Produktgruppenhaushalt Begriffe des Produktgruppenhaushalts Bremens Weg zum Produktgruppenhaushalt Struktur und Aufbau des Produktgruppenhaushaltes Verantwortlichkeiten im Produktgruppenhaushalt Nummernsystematik Controlling des Produktgruppenhaushalts Dezentrales Controlling Zentrales Controlling Controlling-Vorgaben Haushaltsaufstellung und Haushaltsgesetz Erstellen des Haushaltsplans Parlamentarische Feststellung des Haushaltsgesetzes Haushaltsgesetze Haushaltslose Zeit Haushaltskreislauf Zuordnung zu den Einnahmen- und Ausgabeaggregaten im Produktgruppenhaushalt Haushaltsvollzug und Mittelbewirtschaftung Bereiche des Haushaltsvollzugs Beauftragte für den Haushalt und Produktgruppenverantwortliche Bewirtschaftung und Zeichnungsbefugnisse sowie Haftungsfrage Rechnungsbelege Wertgrenzen Anordnungen Dezentrale Haushaltssteuerung Bewirtschaftung des Haushaltes Ausschreibungen Buchungen nach Monaten und Haushaltsjahren Berichtigung fehlerhafter Buchungen (Stornierungen) Forderungsmanagement Wirtschaftsprinzipien, Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit Wirtschaftsprinzipien Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit Anwendungsbereiche für Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen Verwaltungsvorschriften zur LHO Zuwendungsrecht Die haushaltsrechtlichen Grundlagen sind in der LHO wie folgt geregelt: Erläuterungen zu einzelnen Regelungen Inventarisierung des beweglichen Verwaltungsvermögen Seite 3 von 243

4 Betriebswirtschaft / Finanzmanagement Haushaltsrecht für die Mittelbewirtschaftung 12. Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen mit SAP Erweiterte Kameralistik SAP im Haushaltswesen Anmeldung am SAP-System und Benutzermenü Organisationsstruktur Technische Struktur in Bremen Berechtigungskonzept SAP-Dienstanweisung Kontierungsangaben Buchung von Anordnungen Integration von Kameralistik und Doppik im Rahmen des Haushaltsvollzuges Berichte über den Haushaltsablauf mit dem Bewirtschaftungsreport Produktgruppencontrolling Kontrollfunktionen Produktgruppen-Controlling Haushaltsrechnung Rechnungshof Anhang Grundgesetz Stabilitäts- und Wachstumsgesetz Haushaltsgrundsätzegesetz Landesverfassung der Freien Hansestadt Bremen Gruppierungsplan Zuordnungsrichtlinien zum Gruppierungsplan Festtitel-Verzeichnis Funktionenplan Gliederung des Produktgruppenhaushaltes Landeshaushaltsordnung Deputationsgesetz Haushaltsgesetz Bremisches Personalvertretungsgesetz Festtitelverzeichnis Behördenkennziffern (BKZ) HIS-MBS Stichwortverzeichnis Creative Commons Licence Seite 4 von 243

5 Finanzrechtliche Bestimmungen durch die EU 1. Rechtsgrundlagen 1.1. Finanzrechtliche Bestimmungen durch die EU Mit dem Vertrag über die Europäische Union vom , auch als Vertrag von Maastricht bezeichnet, wurde die europäische Integration weit über den Stand der Römischen Verträge von 1957 weiterentwickelt. Die Europäische Union (EU) erweitert somit die Europäische Gemeinschaft (EG). Insbesondere wurde eine gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik sowie eine Kooperation im Bereich der Justiz- und Innenpolitik vereinbart. Der Maastricht-Vertrag wurde durch die Verträge von Amsterdam (1997) betreffend den Stabilitätsund Wachstumspakt und Nizza (2003) betreffend die Etablierung von Mehrheitsentscheidungen weiterentwickelt. Eine grundlegende Neuorientierung durch eine EU-Verfassung ist mit dem Vertrag von Lissabon (2007) verbunden, der im Jahre 2009 von allen EU-Staaten ratifiziert worden ist. Der Vertrag von Maastricht zielt auf die Schaffung einer europäischen Wirtschafts- und Währungsunion mit einer einheitlichen Währung. Mit der Einführung des Euro im Jahr 1999 als Buchgeld und 2002 als Bargeld wurde ein wesentlicher Schritt zur europäischen Einigung vollzogen. Zur Teilnahme eines Staates an diesem Euro-Währungsverbund wurden bestimmte wirtschaftliche Kriterien formuliert. Diese Konvergenzkriterien lauten: - Preisstabilität Die Inflationsrate darf bei Aufnahme in den Währungsverbund nicht mehr als 1,5 Prozentpunkte über der Inflationsrate der drei preisstabilsten Mitgliedsstaaten liegen. - Zinsstabilität Der Zinssatz für langfristige Anlagen (Staatsschuldverschreibungen) darf bei Aufnahme in den Währungsverbund nicht mehr als zwei Prozentpunkte über dem der preisstabilsten Mitgliedsstaaten liegen. - Wechselkurs-Stabilität Ein Mitgliedsstaat muss vor der Aufnahme in die Währungsunion mindestens zwei Jahre am Wechselkursmechanismus des Europäischen Währungssystems teilnehmen und darf seine Währung dabei nicht abwerten. - Notenbank Die Notenbanken müssen unabhängig sein. - Finanzpolitisches Kriterium Das finanzpolitische Kriterium verlangt, dass jeder Staat dauerhaft seine Neuverschuldung auf unter 3% des Bruttoinlandsproduktes (BIP) und den Schuldenstand auf 60% des BIP begrenzt. Der Ministerrat entscheidet hierbei, ob ein Staat der Eurozone beitritt. Nur Dänemark und Großbritannien behielten sich eine Sonderregelung vor, dass sie selbst über einen Beitritt zur Währungsunion entscheiden. 1 1 BIP: Bruttoinlandsprodukt, Gesamtwert alle Güter und Dienstleistungen, die im Inland erstellt worden sind Seite 5 von 243

6 Finanzrechtliche Bestimmungen durch die EU Das Bundesverfassungsgericht hat mit seinem Urteil (BVerfGE 89, 155) vom das Maatrichter Vertragswerk als vereinbar mit dem Grundgesetz erklärt. Der Artikel 104 des EG-Vertrages legt das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit dar. Gemäß Artikel 104 Absatz 2 und 3 erstellt die Europäische Kommission einen Bericht, wenn ein EU- Mitgliedstaat die Anforderungen an die Haushaltsdisziplin nicht erfüllt, insbesondere wenn 1. das Verhältnis des geplanten oder tatsächlichen öffentlichen Defizits zum Bruttoinlandsprodukt einen bestimmten Referenzwert (im Protokoll über das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit auf 3 % des BIP festgelegt) überschreitet, es sei denn, dass - entweder das Verhältnis erheblich und laufend zurückgegangen ist und einen Wert in der Nähe des Referenzwerts erreicht hat oder alternativ - der Referenzwert nur ausnahmsweise und vorübergehend überschritten wird und das Verhältnis in der Nähe des Referenzwerts bleibt, 2. das Verhältnis des öffentlichen Schuldenstands zum Bruttoinlandsprodukt einen bestimmten Referenzwert überschreitet (im Protokoll über das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit auf 60 % des BIP festgelegt), es sei denn, dass das Verhältnis hinreichend rückläufig ist und sich rasch genug dem Referenzwert nähert Seite 6 von 243

7 Finanzrechtliche Grundlagen für Bund, Länder und Gemeinden 1.2. Finanzrechtliche Grundlagen für Bund, Länder und Gemeinden Rechtliche Grundlagen zur Regelung der öffentlichen Finanzen für Bund, Länder und Gemeinden sind in verschiedenen Gesetzen enthalten. Einige davon sind nachfolgend benannt Grundgesetz Das Grundgesetz enthält Aussagen zum Finanzwesen in den Artikeln 91a und 91b sowie 104a 115 GG. Diese binden Bund, Länder und Gemeinden. Gemeinschaftsaufgaben Zur Verbesserung der Lebensverhältnisse wirkt der Bund gemäß Artikel 91a GG bei Aufgaben der Länder in den beiden folgenden Bereichen mit: - Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur und - Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes. Der Bund trägt bei Maßnahmen zur Förderung der regionalen Wirtschaftsstruktur die Hälfte der Ausgaben. Im Bereich der Agrarstruktur und des Küstenschutzes finanziert der Bund mindestens die Hälfte der Ausgaben. Die bisher in Artikel 91b genannte Förderung im Bereich der Hochschulen ist durch Beschlüsse der Föderalismuskommission von 2006 wesentlich neu gefasst worden. Der Hochschulbau ist nun reine Ländersache. Eine Mitwirkung und finanzierung des Bundes besteht weiterhin bei Forschungsbauten und in der außeruniversitären Forschungsförderung. Zudem können Bund und Länder Vereinbarungen zur Feststellung der Leistungsfähigkeit des Bildungswesens im internationalen Vergleich und bei diesbezüglichen Berichten und Empfehlungen treffen. Mischfinanzierungen Nach Artikel 104a GG tragen der Bund und die Länder die Ausgaben, die sich aus der Wahrnehmung ihrer Aufgaben ergeben, jeweils gesondert. Wenn die Länder im Auftrag des Bundes tätig werden, trägt der Bund die zugehörigen Ausgaben. Bundesgesetze, die Geldleistungen gewähren und von den Ländern auszuführen sind, können bestimmen, dass die Lasten ganz oder teilweise vom Bund zu tragen sind. Trägt der Bund mindestens die Hälfte der Ausgaben, werden die Länder im Auftrag des Bundes tätig. Geldleistungsgesetze, die von den Ländern auszuführen sind, bedürfen der Zustimmung des Bundesrates. Entscheidungen der Föderalismuskommission haben jedoch den Umfang von Mischfinanzierungen reduziert, sodass nur noch die Städtebauförderung gemeinsam finanziert wird. Die Aufgaben der Gemeindeverkehrsfinanzierung und der Wohnungsbauförderung sind nun alleinige Aufgabe der Länder und ihrer Gemeinden Seite 7 von 243

8 Finanzrechtliche Grundlagen für Bund, Länder und Gemeinden Im Artikel 104b GG ist festgelegt, dass der Bund den Ländern und den Gemeinden Finanzhilfen für besonders bedeutsame Investitionen gewähren, wenn - es zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts, - zum Ausgleich unterschiedlicher Wirtschaftskraft im Bundesgebiet oder - zur Förderung des wirtschaftlichen Wachstums notwendig ist. Vertikale Steueraufteilung Die Aufteilung der Steuern auf den Bund, die Länder und die Gemeinden wird in Artikel 105 bestimmt. In Bezug auf die Aufteilung der Umsatzsteuer auf den Bund und die Länder gelten die nachstehenden Grundsätze (Artikel 106 Abs. 3 GG): 1. Im Rahmen der laufenden Einnahmen haben der Bund und die Länder gleichmäßig Anspruch auf Deckung ihrer notwendigen Ausgaben. Dabei ist der Umfang der Ausgaben unter Berücksichtigung einer mehrjährigen Finanzplanung zu ermitteln. 2. Die Deckungsbedürfnisse des Bundes und der Länder sind so aufeinander abzustimmen, daß ein billiger Ausgleich erzielt, eine Überbelastung der Steuerpflichtigen vermieden und die Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse im Bundesgebiet gewahrt wird. Horizontale Steueraufteilung Der Artikel 107 GG definiert Grundsätze zur Aufteilung der den Ländern zustehenden Steueranteile unter den Ländern und ist somit auch die Grundlage für den Länderfinanzausgleich wie auch für die Bundesergänzungszuweisungen. Der Länderfinanzausgleich und die Ergänzungszuweisungen des Bundes sollen die unterschiedliche Finanzkraft der Länder angemessen ausgleichen. Finanzverwaltung Im Artikel 108 GG werden die Zuständigkeiten des Bundes, der Länder und der Gemeinden bei der Verwaltung der Steuern beschrieben. Haushaltsgrundsätze und EU Gemäß Artikel 109 GG sind der Bund und die Länder in ihrer Haushaltswirtschaft selbständig und unabhängig voneinander. Sie erfüllen gemeinsam Verpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland, die sich aus Rechtsakten der Europäischen Gemeinschaft zur Einhaltung der Haushaltsdisziplin ergeben und tragen in diesem Rahmen den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung. Ein Bundesgesetz kann mit Zustimmung des Bundesrates Grundsätze für das Haushaltsrecht, für eine konjunkturgerechte Haushaltswirtschaft und eine mehrjährige Finanzplanung festlegen Seite 8 von 243

9 Finanzrechtliche Grundlagen für Bund, Länder und Gemeinden Ausgleich von Einnahmen und Ausgaben (Kreditaufnahme, Schuldenbremse) Die Aufnahme von Krediten beim Bund und den Ländern sind in den Artikeln 109 und 115 GG geregelt: Artikel 115 GG (1) Die Aufnahme von Krediten sowie die Übernahme von Bürgschaften, Garantien oder sonstigen Gewährleistungen, die zu Ausgaben in künftigen Rechnungsjahren führen können, bedürfen einer der Höhe nach bestimmten oder bestimmbaren Ermächtigung durch Bundesgesetz. Die nachfolgende zitierte Bestimmung zur maximalen Kreditaufnahme ist letztmalig für das Haushaltsjahr 2010 gültig. Die Einnahmen aus Krediten dürfen die Summe der im Haushaltsplan veranschlagten Ausgaben für Investitionen nicht überschreiten; Ausnahmen sind nur zulässig zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts. Das Nähere wird durch Bundesgesetz geregelt. Am wurden die Regelungen zur maximalen Grenze der Kreditaufnahme neu gefasst. Sie sind erstmalig ab 2011 anzuwenden. 2 (2) Einnahmen und Ausgaben sind grundsätzlich ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen. Diesem Grundsatz ist entsprochen, wenn die Einnahmen aus Krediten 0,35 vom Hundert im Verhältnis zum nominalen Bruttoinlandsprodukt nicht überschreiten. Zusätzlich sind bei einer von der Normallage abweichenden konjunkturellen Entwicklung die Auswirkungen auf den Haushalt im Auf- und Abschwung symmetrisch zu berücksichtigen. Abweichungen der tatsächlichen Kreditaufnahme von der nach den Sätzen 1 bis 3 zulässigen Kreditobergrenze werden auf einem Kontrollkonto erfasst; Belastungen, die den Schwellenwert von 1,5 vom Hundert im Verhältnis zum nominalen Bruttoinlandsprodukt überschreiten, sind konjunkturgerecht zurückzuführen. Näheres, insbesondere die Bereinigung der Einnahmen und Ausgaben um finanzielle Transaktionen und das Verfahren zur Berechnung der Obergrenze der jährlichen Nettokreditaufnahme unter Berücksichtigung der konjunkturellen Entwicklung auf der Grundlage eines Konjunkturbereinigungsverfahrens sowie die Kontrolle und den Ausgleich von Abweichungen der tatsächlichen Kreditaufnahme von der Regelgrenze, regelt ein Bundesgesetz. Im Falle von Naturkatastrophen oder außergewöhnlichen Notsituationen, die sich der Kontrolle des Staates entziehen und die staatliche Finanzlage erheblich beeinträchtigen, können diese Kreditobergrenzen auf Grund eines Beschlusses der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages überschritten werden. Der Beschluss ist mit einem Tilgungsplan zu verbinden. Die Rückführung der nach Satz 6 aufgenommenen Kredite hat binnen eines angemessenen Zeitraumes zu erfolgen. Der Artikel 109 GG enthält konkretisierende Angaben zur Staatsverschuldung. (3) Die Haushalte von Bund und Ländern sind grundsätzlich ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen. Bund und Länder können Regelungen zur im Auf- und Abschwung symmetrischen Berücksichtigung der Auswirkungen einer von der Normallage abweichenden konjunkturellen Entwicklung sowie eine Ausnahmeregelung für Naturkatastrophen oder außergewöhnliche Notsituationen, die sich der Kontrolle des Staates entziehen und die staatliche Finanzlage erheblich beeinträchtigen, vorsehen. Für die Ausnahmeregelung ist eine entsprechende Tilgungsregelung vorzusehen. Die nähere Ausgestaltung regelt für den Haushalt des Bundes Artikel 115 mit der Maßgabe, dass Satz 1 entsprochen ist, wenn die Einnahmen aus Krediten 0,35 vom Hundert im Verhältnis zum nominalen Bruttoinlandsprodukt nicht überschreiten. Die nähere Ausgestaltung für die Haushalte der Länder regeln diese im Rahmen ihrer verfassungsrechtlichen Kompetenzen mit der Maßgabe, dass Satz 1 nur dann entsprochen ist, wenn keine Einnahmen aus Krediten zugelassen werden. 2 Artikel 143d GG Seite 9 von 243

10 Finanzrechtliche Grundlagen für Bund, Länder und Gemeinden Die Begrenzung der Kreditaufnahme in der Form, dass maximal 0,35 % des Bruttoinlandsprodukts an neuen Schulden aufgenommen werden dürfen, gilt für den Bundeshaushalt bereits ab Die Länder können gemäß landesrechtlichen Regelungen in den Jahren 2011 bis 2019 von der für sie geltenden Bestimmung abweichen, keine Neuverschuldung einzugehen. Ab dem Jahr 2020 sind auch die Länder zur Einhaltung der neuen Verschuldungsgrenze verpflichtet. Der Bund darf von dieser Bestimmung bis 2015 abweichen. Der neu eingefügte Artikel 109a beschreibt Kontrollverfahren zur Haushaltswirtschaft von Bund und Ländern über einen Stabilitätsrat: Art 109a Zur Vermeidung von Haushaltsnotlagen regelt ein Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf, 1. die fortlaufende Überwachung der Haushaltswirtschaft von Bund und Ländern durch ein gemeinsames Gremium (Stabilitätsrat), 2. die Voraussetzungen und das Verfahren zur Feststellung einer drohenden Haushaltsnotlage, 3. die Grundsätze zur Aufstellung und Durchführung von Sanierungsprogrammen zur Vermeidung von Haushaltsnotlagen. Die Beschlüsse des Stabilitätsrats und die zugrunde liegenden Beratungsunterlagen sind zu veröffentlichen. Zur Verbesserung der Haushaltssituation von finanzschwachen Bundesländern werden Konsolidierungshilfen gewährt. Konsolidierungshilfen nach Artikel 143d: (2) Als Hilfe zur Einhaltung der Vorgaben des Artikels 109 Absatz 3 ab dem 1. Januar 2020 können den Ländern Berlin, Bremen, Saarland, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein für den Zeitraum 2011 bis 2019 Konsolidierungshilfen aus dem Haushalt des Bundes in Höhe von insgesamt 800 Millionen Euro jährlich gewährt werden. Davon entfallen auf Bremen 300 Millionen Euro, auf das Saarland 260 Millionen Euro und auf Berlin, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein jeweils 80 Millionen Euro. Die Hilfen werden auf der Grundlage einer Verwaltungsvereinbarung nach Maßgabe eines Bundesgesetzes mit Zustimmung des Bundesrates geleistet. Die Gewährung der Hilfen setzt einen vollständigen Abbau der Finanzierungsdefizite bis zum Jahresende 2020 voraus. Das Nähere, insbesondere die jährlichen Abbauschritte der Finanzierungsdefizite, die Überwachung des Abbaus der Finanzierungsdefizite durch den Stabilitätsrat sowie die Konsequenzen im Falle der Nichteinhaltung der Abbauschritte, wird durch Bundesgesetz mit Zustimmung des Bundesrates und durch Verwaltungsvereinbarung geregelt. Die gleichzeitige Gewährung der Konsolidierungshilfen und Sanierungshilfen auf Grund einer extremen Haushaltsnotlage ist ausgeschlossen Seite 10 von 243