SCHULDEN VON BUND, LÄNDERN UND GEMEINDEN: GEBÄNDIGT? Volkswirtschaft/Research

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1 SCHULDEN VON BUND, LÄNDERN UND GEMEINDEN: GEBÄNDIGT? Volkswirtschaft/Research September 2015

2 Herausgeber: Helaba Landesbank - Volkswirtschaft/Research Dr. Gertrud R. Traud, Chefvolkswirtin/Bereichsleitung Research Redaktion: Dr. Stefan Mitropoulos MAIN TOWER Neue Mainzer Straße 52-58, Frankfurt am Main Telefon: 0 69/ , Telefax: 0 69/ Die Publikation ist mit größter Sorgfalt bearbeitet worden. Sie enthält jedoch lediglich unverbindliche Analysen und Prognosen zu den gegenwärtigen und zukünftigen Marktverhältnissen. Die Angaben beruhen auf Quellen, die wir für zuverlässig halten, für deren Richtigkeit, Vollständigkeit oder Aktualität wir aber keine Gewähr übernehmen können. Sämtliche in dieser Publikation getroffenen Angaben dienen der Information. Sie dürfen nicht als Angebot oder Empfehlung für Anlageentscheidungen verstanden werden. H E L A B A VO L K SW IRT S C H AF T / R E SE A R C H S E PT E M B E R H EL A B A 2

3 Editorial Sehr geehrte Leserinnen und Leser, Deutschland fühlt sich derzeit gut an. Die Beschäftigung ist so hoch wie noch nie und die Inflation niedrig. Das Wirtschaftswachstum ließ und lässt die Steuereinnahmen in Deutschland sprudeln. Mit einer jährlichen Zuwachsrate von durchschnittlich knapp 4 % konnte der Staat in den vergangenen zehn Jahren über deutlich mehr finanzielle Mittel verfügen als in der vorherigen Dekade. In diesem Umfeld sollte die Aufnahme von Schulden eigentlich kein Thema mehr sein. Das Gegenteil ist aber der Fall: Nur mit Ausnahme von 2013 stieg die Staatsverschuldung kontinuierlich an. Auch die Geldpolitik der Europäischen Zentralbank kam dem Staat zupass. Die Zinsen gehen seit Jahren zurück und liegen bei deutschen Staatspapieren teilweise sogar unter null Prozent. Dies führt letztendlich dazu, dass der Staat sogar einen Anreiz hat, seine Verschuldung auszuweiten. Denn wenn es das Geld für lau gibt, lohnt es sich zuzulangen. In der Summe muss die öffentliche Hand trotz des erheblichen Anstiegs der Verschuldung weniger für den Schuldendienst ausgeben. So wurde entgegen den international lautstark vorgetragenen Vorwürfen einer deutschen Sparpolitik gar nicht aktiv gespart. Der Geldregen aus hohen Steuereinnahmen und niedrigen Zinsen hat zu einem Klima geführt, das Sparen altmodisch erscheinen lässt. Doch was wäre, wenn sich die Rahmenbedingungen irgendwann mal wieder ändern würden eine konjunkturelle Abkühlung, ein Ende der Nullzinspolitik oder außergewöhnliche Belastungen? Sind die öffentlichen Haushalte dafür gerüstet? Der Bund als größter Schuldner sollte mit gutem Beispiel vorangehen. Darüber hinaus sind strukturelle Defizite auf Landes- und Gemeindeebene zu identifizieren und durch entsprechende Finanzierung Abhilfe zu schaffen. In der derzeit guten wirtschaftlichen Verfassung Deutschlands sei an John Maynard Keynes erinnert. Er forderte nicht nur, in der Rezession staatliche Haushaltsdefizite zuzulassen, sondern auch im Boom die Verschuldung zurückzuführen. Sparen ist dabei kein Selbstzweck, sondern dient dazu, eine Volkswirtschaft vor den Folgen einer ausufernden Verschuldung zu schützen. Dies hat nicht nur Keynes, sondern auch der Volksmund schon lange erkannt: Spare in der Zeit, dann hast Du in der Not. Ihre Dr. Gertrud R. Traud Chefvolkswirtin/Bereichsleitung Research H E L A B A VO L K SW IRT S C H AF T / R E SE A R C H S E PT E M B E R H EL A B A 3

4 Helaba Bundesländer-Research: Schulden von Bund, Ländern und Gemeinden: Gebändigt? Sonderstudie, September 2015 : Faktor Zeit nutzen Sonderstudie, Juni 2015 Zahlen & Fakten: Die Bundesländer und Regionalfokus, Neuauflage Mai 2015 Konjunktur aktuell:,, Nordrhein-Westfalen, Regionalfokus, Neuauflage Mai 2015 Kommunalhaushalte in Regionalfokus, Neuauflage August 2015 Länderausblick 2015:,, Nordrhein-Westfalen, Regionalfokus, Neuauflage Dezember 2014 Nordrhein-Westfalen: Wachstum im Strukturwandel Sonderstudie, Dezember 2014 Kommunalhaushalte in Rheinland-Pfalz Regionalfokus, Oktober 2014 : Wohnungsbau weiterhin im Plus Regionalfokus, September 2014 : Wohnungsbau mit Perspektiven Regionalfokus, September 2014 Kommunikation in : Wer etwas haben will, muss auch etwas geben Sonderstudie, Juni 2014 Die 100 größten Unternehmen in Sonderstudie, Oktober 2013 : Gesundheit auch ökonomisch wertvoll Sonderstudie, Juni 2013 Kommunalhaushalte in Regionalfokus, April 2013 Logistik in Bewegung Sonderstudie, Juni 2012 wächst weiter Regionalfokus, Mai 2012 Struktur & Konjunktur: Das Bundesland Nordrhein-Westfalen Regionalfokus, April 2012 Struktur & Konjunktur: Das Bundesland Rheinland-Pfalz Regionalfokus, März 2012 Alle Publikationen sind auf unserer Homepage hier ( verfügbar. Wir nehmen Sie gerne in unseren Publikationsverteiler auf kontaktieren Sie uns einfach unter 0 69/ oder research@helaba.de. H E L A B A VO L K SW IRT S C H AF T / R E SE A R C H S E PT E M B E R H EL A B A 4

5 Inhalt Editorial... 3 Zusammenfassung Wer ist der Staat und was sind Schulden? Unterschiedliche Verschuldungspräferenzen Stagnierende Staatsverschuldung nach rasantem Anstieg Bund und Länder als größte Schuldnergruppen Große strukturelle Unterschiede Verschuldung der Bundesländer im Vergleich Landeshaushalte: Schuldenlast unterschiedlich schwer Gemeindehaushalte: Zum Teil durch Kassenkredite finanziert Ausblick: Schuldenbremse als Chance Redaktionsschluss: 9. September 2015 H E L A B A VO L K SW IRT S C H AF T / R E SE A R C H S E PT E M B E R H EL A B A 5

6 Zusammenfassung Kürzlich wurden detaillierte Daten zur Verschuldung von Bund, Ländern und Gemeinden vom Statistischen Bundesamt für 2014 veröffentlicht. Dies ist der Anlass für die folgende vergleichende Analyse. Auch hat sich in den letzten Jahren die Definition von Schulden im Staatssektor stark verändert. Inzwischen existieren verschieden weite Abgrenzungen, die eine Untersuchung der Daten nach unterschiedlichen Gesichtspunkten ermöglichen. Autorin: Barbara Bahadori Helaba Telefon 0 69/ research@helaba.de Bund mit größtem Anteil an den Schulden Belastung zumeist nicht gebändigt Der Bund ist mit einem Anteil von 63 % der Hauptschuldner. Auf die Länder entfallen rund 30 % und die Gemeinden sind etwa für 7 % der Schulden im öffentlichen Gesamthaushalt verantwortlich. Dabei ist die Schuldenlast zwischen den Bundesländern sehr unterschiedlich. Im Durchschnitt liegt die Pro-Kopf-Verschuldung der Länder inklusive Gemeinden bei Die Spannbreite reicht aber von mit nur bis Bremen mit Insgesamt befinden sich neben auch, Baden-Württemberg, Mecklenburg-Vorpommern,, und Niedersachsen unter dem Durchschnitt. -Anhalt weist als einziges neues Bundesland eine überdurchschnittliche Verschuldung pro Einwohner aus. Die Stadtstaaten, Nordrhein-Westfalen und das entfernen sich am weitesten vom Mittelwert mit Beträgen ab Verschuldungsmuster unterschiedlich Bei der Verschuldungsstruktur gibt es deutliche Präferenzen zwischen den Bundesländern und den Kommunen. So finanzieren sich Länder im Durchschnitt zu knapp 40 % über Kredite und zu 60 % über Wertpapiere. Kassenkredite spielen so gut wie gar keine Rolle. Die Gemeinden dagegen greifen zu 65 % auf Kredite sowie zu 34 % auf Kassenkredite zurück und sind kaum am Kapitalmarkt aktiv. Öffentliche Haushalte großen Herausforderungen Wie ist es um die Zukunft der öffentlichen Haushalte bestellt? Seit 2010 steigt die Staatsverschuldung in Deutschland kaum noch. Dennoch liegt der Anteil der Verschuldung am Bruttoinlandsprodukt mit 74,7 % deutlich über der Maastricht-Grenze von 60 %. Gesetzliche Vorgaben wie Schuldenbremse und Fiskalpakt weisen den richtigen Weg. Ob er allerdings von den Regierungen wirklich eingeschlagen wird, scheint fraglich. Denn in konjunkturell guten Zeiten müsste beherzt auf dem Konsolidierungspfad entlang geschritten werden, um einen finanziellen Vorsprung für wirtschaftlich schwierige Zeiten aufzubauen. Dies geschieht derzeit nur sehr zögerlich, wobei die Entwicklung zwischen den Gebietskörperschaften sehr unterschiedlich ist: So hielt der Bund seine Verschuldung seit 2010 weitgehend konstant. Der Schuldenstand der Länder stieg dagegen bis 2012 kräftig an, konnte jedoch anschließend wieder gesenkt werden und liegt deshalb nur noch 3 % über dem Ausgangswert von Bei den Kommunen ist die Schuldenzunahme mit 13 % am größten. Ein Mix aus besserer finanzieller Ausstattung und konstruktiver Überwachung seitens der Kommunalaufsicht ist unvermeidbar, um die divergierende Entwicklung der Verschuldung im Sinne der gesetzlichen Ziele zu stoppen. Zukünftig steigende Zinsen erfordern Konsolidierung jetzt Mittelfristig wieder steigende Zinszahlungen werden die Dringlichkeit zur Konsolidierung der öffentlichen Haushalte erhöhen. Die EZB wird zwar versuchen, dass sich das Zinsniveau nicht so bald wieder normalisiert, aber verhindern kann sie dies nicht. Alle öffentlichen Haushalte sind gut beraten, sich rechtzeitig darauf einzustellen. Die Politik muss den Bürgern die Notwendigkeit zur Konsolidierung der öffentlichen Haushalte vermitteln. Angesichts der sehr guten Einnahmesituation der Beschäftigten, der Unternehmen und des Staates bleibt zu fragen: Wenn nicht jetzt, wann dann? H E L A B A VO L K SW IRT S C H AF T / R E SE A R C H S E PT E M B E R H EL A B A 6

7 1 Wer ist der Staat und was sind Schulden? Detailliertes Datenmaterial für 2014 verfügbar Die Steuerquellen sprudeln dank der soliden Wirtschaftslage in Deutschland recht munter. Mit einer jährlichen Zuwachsrate von durchschnittlich knapp 4 % in den vergangenen zehn Jahren konnte der Staat über deutlich mehr finanzielle Mittel verfügen als in der vorherigen Dekade. In diesem Umfeld sollte die Aufnahme von Schulden eigentlich kein Thema sein. Das Gegenteil ist aber der Fall: Nur mit Ausnahme von 2013 stieg die Staatsverschuldung kontinuierlich an. Wen stört s?, könnte man fragen. Natürlich sollte jeder Bürger mit Blick auf die kommenden Generationen beunruhigt sein. Auch die Unternehmen wissen aus eigener Erfahrung, wie schnell es in schwierigen Zeiten finanziell eng werden kann, wenn die Bonität aufgrund hoher Verschuldung angeschlagen ist. Doch hier gibt es nur mäßiges Interesse. Die Rückführung der Schulden in konjunkturell guten Zeiten wird, wenn überhaupt, nur sehr zögerlich vorgenommen. Sie erfährt auch meistens keinen Applaus seitens der Öffentlichkeit, sondern muss sich gegen Ansprüche der Interessenverbände behaupten. Die kürzlich veröffentlichten Daten für 2014 sind der Anlass, die Verschuldung der deutschen Gebietskörperschaften zu analysieren und einen Vergleich zwischen den Bundesländern vorzunehmen. Die Europäische Union (EU) und die Europäische Zentralbank (EZB) sind von Amtswegen beauftragt, die Verschuldung der Mitgliedsländer zu beobachten, zu bewerten und, wenn nötig, zu sanktionieren. Mit der Festlegung der Maastricht-Kriterien und der Einführung des Euro rückte nämlich die nationale Finanzlage der öffentlichen Hand ins Rampenlicht. Mit dem Defizit- und dem Schuldenstandkriterium widmen sich gleich zwei der insgesamt fünf Richtwerte den Staatsfinanzen. Schalenkonzept zur Erfassung der Staatsschulden Doch wer oder was ist eigentlich der Staat? Hier gibt es sehr unterschiedliche Traditionen in den EU-Ländern. So waren beispielsweise in Deutschland die gesetzliche Sozialversicherung und deren Schulden nicht Teil der öffentlichen Verschuldung. Auch schwankt der Ausgliederungsgrad von staatlichen Tätigkeiten in separate Institutionen schon innerhalb Deutschlands und erst recht zwischen den einzelnen EU-Staaten erheblich. In den vergangenen Jahren wurde deshalb die Systematik der statistischen Erfassung stark verändert und seit 2006 schrittweise umgesetzt. So existieren inzwischen genaue Abgrenzungen, was den Staatsschulden zugerechnet wird: Die statistischen Ämter ermitteln nach dem sog. Schalenkonzept verschiedene Aggregate, die die Schulden unterschiedlich weit erfassen. Ab 2010 liegen nun weitgehend konsistente Datenreihen vor, die wieder im Zeitablauf analysiert werden können. Schuldner aus dem öffentlichen Bereich: Definition Abgrenzung der staatlichen Schuldnergruppen und Beispiele Beispiele nach Schuldnergruppen Sonstige öffentliche Fonds, Einrichtungen, Unternehmen staatliche Beteiligung mehr als 50 % (Nennkapital, Stimmrecht) Marktproduzenten (Eigenfinanzierungsgrad >50%) zählen nicht zum Sektor Staat Sonstige öffentliche Fonds, Einrichtungen, Unternehmen Krankenhäuser Ver-/Entsorgungsunternehmen Verkehrsunternehmen Zweckverbände (Marktproduzenten) Extrahaushalte separate, institutionelle Einheit staatlich kontrolliert überwiegend staatlich finanziert (Nicht-Marktproduzenten) Hilfsbetriebe des Staates* Extrahaushalte öffentliche Hochschulen Zweckverbände (Nichtmarktproduzenten) Versorgungsfonds Landesbetriebe f. Straßenbau Kernhaushalte selbst aufgestellter Haushalt der Gebietskörperschaften und gesetzlichen Sozialversicherungen Kernhaushalte Bund Länder/Stadtstaaten Gemeinden/-verbände gesetzl. Sozialversicherungen *80 % der Umsätze werden mit Staatssektor erwirtschaftet bei Eigenfinanzierung >50 % Die öffentlichen Schuldner lassen sich nach dem Schalenkonzept grob in drei Gruppen einteilen: Kernhaushalte, Extrahaushalte sowie sonstige öffentliche Fonds, Einrichtungen und Unternehmen (sonstige FEU). Kernhaushalte werden von Bund, Ländern/Stadtstaaten, Gemeinden/-verbänden und gesetzlichen Sozialversicherungen direkt aufgestellt und stehen im Zentrum der öffentlichen Wahrnehmung. Sie geben neben den Ein- und Ausgaben auch Einblick in die Verschuldung und stellten früher ein umfassendes Bild der finanziellen Situation der Gebietskörperschaft dar. H E L A B A VO L K SW IRT S C H AF T / R E SE A R C H S E PT E M B E R H EL A B A 7

8 Ausgliederung in Extrahaushalte Inzwischen haben viele Gebietskörperschaften Tätigkeiten in separate Einrichtungen ausgegliedert, die über ein eigenes Rechnungswesen verfügen, so dass nur noch deren Nettoergebnis in den Kernhaushalt als Einnahme oder als auszugleichendes Defizit eingetragen wird. Die Schulden dieser sog. Extrahaushalte werden nur bei der jeweiligen Institution selbst geführt. Allerdings stellt nicht jede Ausgliederung einen Extrahaushalt im Sinne der Statistik dar. Dies sind nur öffentliche Fonds, Einrichtungen und Unternehmen, die die folgenden Bedingungen erfüllen und damit nach Vorgaben der EU dem Sektor Staat zugeordnet werden: - Separate Einheit wird von staatlicher Gebietskörperschaft aufgrund von Kapital- oder Stimmrechtsmehrheit kontrolliert. - Separate Einheit wird überwiegend vom Staat finanziert und ist ein Nichtmarktproduzent, d.h. das Verhältnis von Umsatzerlösen zu Produktionskosten liegt unter 50 %. - Hilfsbetriebe des Staates mit Eigenfinanzierungsgrad über 50 %, die aber mehr als 80 % ihres Umsatzes mit Einheiten des Staates erwirtschaften. Staatliche Schuldnergruppen: Gesamthaushalt und öffentlicher Bereich Übersicht Schulden der Kernhaushalte Schulden der Extrahaushalte Schulden der sonstigen öffentlichen Fonds, Einrichtungen, Unternehmen Schulden des Gesamthaushalts Schulden des öffentlichen Bereichs Definition Gesamthaushalt und öffentlicher Bereich Kernhaushalte und Extrahaushalte bilden zusammen den Gesamthaushalt im Sinne des Sektors Staat. Seine Schulden sind die maßgebliche Grundlage für die Berechnung der Verschuldungsquoten nach den Maastricht-Kriterien. Diese Abgrenzung kann noch um die sonstigen öffentlichen Fonds, Einrichtungen und Unternehmen zum sog. öffentlichen Bereich erweitert werden. Hier werden Institutionen einbezogen, bei denen die staatliche Beteiligung mehr als 50 % (Nennkapital, Stimmrecht) beträgt, die aber aufgrund eines Eigenfinanzierungsgrads größer als 50 % als Marktproduzenten gelten und somit nicht zum Sektor Staat zählen. Beispiele sind Krankenhäuser, Verund Entsorgungsunternehmen, Verkehrsbetriebe sowie Zweckverbände unter der Voraussetzung, dass sie als Marktproduzenten eingestuft werden. Die weite Definition des öffentlichen Bereichs ist im Sinne eines Risikoszenarios zu verstehen, das über die Verschuldung und damit über die explizite und implizite Haftung der Gebietskörperschaften Auskunft gibt. Da sich die sonstigen FEU aber als Marktproduzenten in einem Wettbewerbsumfeld bewegen, ist im Normalfall davon auszugehen, dass sie selbst den Kapitaldienst finanzieren können. Insofern wird der Gesamthaushalt mit seiner etwas engeren Abgrenzung zu Recht für die Ermittlung der Staatsverschuldung in der EU herangezogen und ist auch hierzulande die Basis für vergleichende Berechnungen. Definition Schulden Bevor auf die Verschuldung der staatlichen Ebenen eingegangen wird, ist es wichtig zu erläutern, was überhaupt zu den Schulden zählt. Früher war es in Deutschland beispielsweise Usus, die Kassenkredite der Gebietskörperschaften zwar statistisch zu erheben, aber sie nicht in die Staatsschulden einzubeziehen. Inzwischen gibt es unterschiedlich weite, aber dennoch genau definierte Abgrenzungen. In den Haushalten bzw. Geschäftsberichten staatlicher Unternehmen direkt ausgewiesene Kredite, Kassenkredite und Wertpapierschulden gehören selbstredend zur öffentlichen Verschuldung. Dabei stellen nicht-öffentliche Gläubiger, d.h. Kreditinstitute sowie sonstige in- und H E L A B A VO L K SW IRT S C H AF T / R E SE A R C H S E PT E M B E R H EL A B A 8

9 ausländische Einheiten, wie Versicherungen, Unternehmen und Privatpersonen, 94 % der finanziellen Mittel zur Verfügung. Die Verschuldung der öffentlichen Bereiche untereinander spielt folglich kaum eine Rolle und wird meist unkonsolidiert dargestellt. In vergleichende Analysen wird sie deshalb meist nicht einbezogen. Auch die Berechnung der Verschuldung nach den Maastricht- Kriterien basiert nur auf den Schulden des Gesamthaushalts im nicht-öffentlichen Bereich. Gläubiger und Verschuldungsarten Übersicht Verschuldung im Sinne der Maastricht-Kriterien Anpassung der amtlichen Statistik im nicht-öffentlichen Bereich (Kreditinstitute, sonstiger in- u. ausländischer Bereich) Wertpapierschulden Kredite Kassenkredite Gläubiger im öffentlichen Bereich (Bund, Länder, Gemeinden/- verbände, sonstige öffentliche Sonderrechnungen) Kredite Kassenkredite + Schulden des Gesamthaushalts im nicht-öffentlichen Bereich + sonst. Korrekturen zugunsten von EU-Staaten + Platzhaltergeschäfte + Münzumlauf + ÖPP-Projekte + Kapitalindexierung inflationsindexierter Bundeswertpapiere + sonstige Korrekturen aufgrund von Stützungsmaßnahmen für Banken + kreditähnliche Rechtsgeschäfte + sonstige Korrekturen - erforderliche Teilkonsolidierung = Schuldenstand nach Maastricht-Vertrag Erweiterte Schuldendefinition Finanzielle Verpflichtungen des Staates können sich aber auch aus öffentlich-privaten Partnerschaften (ÖPP-Projekte), kreditähnlichen Rechtsgeschäften, Bürgschaften, Leasing sowie Verbindlichkeiten aus Lieferungen und Leistungen ergeben. Diese werden statistisch erfasst, jedoch auf nationaler Ebene nicht in den offiziellen Schuldenstand integriert. Anders verhält es sich bei der Verschuldung im Sinne der Maastricht-Kriterien. Dort erhöhen beispielsweise ÖPP-Projekte, Platzhaltergeschäfte (z.b. entsprechende Tätigkeiten der Kreditanstalt für Wiederaufbau) und staatliche Stützungsmaßnahmen für Banken die Staatsverschuldung. H E L A B A VO L K SW IRT S C H AF T / R E SE A R C H S E PT E M B E R H EL A B A 9

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11 Millionen S C H U L D E N VO N B U N D, L ÄN D E R N U N D G E M E IN D E N : G E B ÄN D IGT? 2 Unterschiedliche Verschuldungspräferenzen 2.1 Stagnierende Staatsverschuldung nach rasantem Anstieg Schulden über 2 Billionen Die öffentliche Verschuldung in Deutschland ist in den vergangenen vier Jahrzehnten deutlich angestiegen. Hatte sie 1980 noch rund 240 Mrd. betragen, überschritt sie 1995 die Billionen- und 2010 die Zweibillionengrenze. Rechnet man die Einbeziehung der Extrahaushalte seit 2010 heraus, dann reduziert sich 2014 der Schuldenstand zwar auf knapp 1,8 Bill., was aber immer noch eine hohe Steigerung in den letzten fünfzehn Jahren darstellt. Verschuldung des öffentlichen Gesamthaushalts auf hohem Niveau Bill. Bill. 2,2 2,0 Bund Länder Gemeinden Gesetzl. Sozialversicherung inkl. Extrahaushalte* 2,2 2,0 1,8 1,8 1,6 1,6 1,4 1,2 Gesamtdeutschland 1,4 1,2 1,0 1,0 0,8 0,8 0,6 0,6 0,4 0,4 0,2 0,2 0,0 0,0 * und gesetzliche Sozialversicherung Betrachtet man die Entwicklung in der näheren Vergangenheit, so flacht sich der Aufwärtstrend spürbar ab. Seit 2010 nahm die Verschuldung insgesamt nur um 1,9 % zu. Selbst nach der erweiterten Erhebung, die für die Gesamtverschuldung nach den Maastricht-Kriterien notwendig ist, entwickelte sich die deutsche Staatsverschuldung zuletzt nahezu seitwärts. 2.2 Bund und Länder als größte Schuldnergruppen Hauptschuldner: Bund mit 63 % Der Bund ist mit Abstand der Hauptschuldner. Trotz des leichten Rückgangs seit 2010 beträgt sein Anteil an der Gesamtverschuldung 63 %. Dies war nicht immer so. In den achtziger Jahren lag der Wert bei 50 %. Seitdem verelffachte sich sein Schuldenniveau, während die Länder nur einen Faktor von neun aufwiesen. Bund als Hauptschuldner Gemeinden im öffentlichen Bereich stärker Anteil an der Verschuldung des öffentl. Gesamthaushalts 2014, % Anteil an der Verschuldung des öffentl. Bereichs 2014, % Gemeinden 7% Gemeinden 11% Bund 63% Bund 64% Länder 30% Länder 25% Die Gemeinden weiteten die Finanzierung auf Pump um das Dreifache und damit deutlich geringer aus als die anderen Protagonisten. Länder und Kommunen konnten allerdings seit 2010 die Verschuldung nicht wie der Bund nahezu konstant halten, sondern vermeldeten einen Anstieg von H E L A B A VO L K SW IRT S C H AF T / R E SE A R C H S E PT E M B E R H EL A B A 11

12 3,2 % bzw. 12,8 %. Sie haben heute einen Anteil von 30 % bzw. 7 % an der Gesamtverschuldung. Nach der sehr umfassenden Abgrenzung des öffentlichen Bereichs erhöht sich der Teil der Kommunen zwar auf 11 %, bleibt aber angesichts des Länderanteils von 25 % und des Bundesanteils von 64 % die kleinste Schuldnergruppe. Die gesetzlichen Sozialversicherungen kommen mit 559 Mio. Schulden lediglich auf einen Anteil deutlich unter einem Prozent. Dies ist durch den Gesetzgeber so gewollt, hat er doch ein grundsätzliches Kreditverbot für die gesetzlichen Sozialversicherungen postuliert. 2.3 Große strukturelle Unterschiede Der Vergleich zwischen der Struktur des Gesamthaushalts und des öffentlichen Bereichs zeigt implizit, dass der Ausgliederungsgrad öffentlicher Aufgaben und damit verbundener Schulden zwischen den verschiedenen Schuldnergruppen sehr unterschiedlich ist. So werden den Kernhaushalten der Länder/Stadtstaaten 83 % der Schulden zugeordnet. Der Kernhaushalt des Bundes ist für 63 % seiner Schulden verantwortlich. Im Durchschnitt der Gemeinden/-verbände ist der Anteil der Kernhaushalte mit nur 45 % an den Schulden deutlich geringer. Extrahaushalte mit geringem Schuldenanteil Sonstige FEU bei Gemeinden wichtig Die Extrahaushalte spielen als Schuldner eine untergeordnete Rolle. Nur 11 % der öffentlichen Schulden sind auf sie zurückzuführen. Diese dem Staatssektor zugehörigen Institutionen sind insbesondere beim Bund und auf Landesebene anzutreffen. Die kommunale Verschuldung beruht kaum auf Extrahaushalten. Dies ist durch die sehr enge Verbindung der Extrahaushalte zu den Kernhaushalten sowie ihre Tätigkeit als Nicht-Marktproduzenten begründet. Eine finanzielle Eigenständigkeit ist nicht gefordert und eventuelle Defizite können durch den Kernhaushalt direkt abgedeckt werden. Die sonstigen FEU stellen den Hauptanteil an der Verschuldung des öffentlichen Bereichs auf Gemeindeebene. Dies ist strukturell bedingt. Die Ausgliederung von Tätigkeiten in gesonderte Fonds, Einrichtungen und Unternehmen ist bei Kommunen weit verbreitet. Sie erhoffen sich Effizienzgewinne durch einen quasi-privatwirtschaftlichen Führungsstil sowie niedrigere Personalkosten. Auch können so Investitionskosten, die gerade bei der Infrastruktur von Bildung, Gesundheit, Verkehr und Ver-/Entsorgung besonders hoch sind, ausgelagert werden; entsprechende Schulden müssen im Kern- bzw. Gesamthaushalt nicht mehr ausgewiesen werden. Zudem ist die Ausgründung ein Mittel überregional zusammenzuarbeiten, wie in Zweckverbänden üblich. Kernhaushalte als Hauptträger der Schulden Unterschiedliche Bedeutung der Verschuldungsarten Anteil an den Schulden des regionalen öffentlichen Bereichs in %, 2014 Anteil an den Schulden des regionalen Gesamthaushalts in %, 2014 Sonst. FEU Extrahaushalte Kernhaushalte Kassenkredite Wertpapiere Kredite 23% 25% 11% 11% 66% 63% 6% 11% 83% Insgesamt Bund Länder/ Stadtstaaten 51% 4% 45% Gemeinden/ -verbände 27% 3% 71% gesetzl. Sozialversicherungen 4% 77% 94% 61% 38% 19% 5% Insgesamt Bund Länder/ Stadtstaaten 34% 65% Gemeinden/ -verbände Bund: 94 % Wertpapiere Länder: 61 % Wertpapiere und 38 % Kredite Wie finanziert wird, hängt von der jeweiligen Ebene der Gebietskörperschaft ab. Der Bund entscheidet sich zu 94 % für Wertpapiere (z.b. Bundesanleihen, -obligationen, -schatzanweisungen) als Verschuldungsart und nutzt damit die Möglichkeiten des Kapitalmarktes. Die großvolumigen, sehr liquiden Titel minimieren Zins- und sonstige Kosten. Länder/Stadtstaaten haben eine weniger H E L A B A VO L K SW IRT S C H AF T / R E SE A R C H S E PT E M B E R H EL A B A 12

13 ausgeprägte Präferenz. Sie finanzieren sich zu 61 % über Wertpapiere und zu 38 % über Kredite, wobei das Pendel in den vergangenen zehn Jahren stärker in Richtung Kapitalmarkt ausschlug. Gemeinden: Verschuldung zu 34 % über Kassenkredite finanziert Gemeinden und Gemeindeverbände haben ihre ganz eigene Finanzierungsstruktur. 65 % ihrer Verschuldung stellen Kredite und nur 1 % Wertpapiere dar. Der Gang an den Kapitalmarkt steht nämlich nur wenigen Kommunen offen, da zumeist nicht ausreichend Masse zustande kommt, um das Liquiditätsbedürfnis der Investoren zu befriedigen. Gemeinschaftsanleihen mit mehreren beteiligten Gemeinden sind noch die Ausnahme. Eine Finanzierungsart, die weder bei Bund (1,5 %) noch bei Ländern (1 %) intensiv genutzt wird, steht bei Kommunen auf Platz zwei: Kassenkredite stellen inzwischen 34 % der Kommunalverschuldung dar. Die ursprünglich nur zur Deckung kurzfristiger Zahlungsengpässe gedachten Mittel haben sich seit 2000 versiebenfacht, während die Höhe der normalen Kredite nahezu unverändert blieb. Damit konzentrieren sich bei Gemeinden 64 % der bundesweiten Kassenkredite, die in manchen Bundesländern sogar mit einer Fristigkeit bis zu zehn Jahren genehmigt werden. Kreditinstitute als Hauptdarlehensgeber Die Gläubigerstruktur lässt sich nur zuverlässig für die Kredite und Kassenkredite ermitteln, während es eine umfassende Veröffentlichung über die Eigentümer von Wertpapieren nicht gibt. Bei der Gewährung von Darlehen stehen die Kreditinstitute ganz vorn. Sie stellen beim Bund 55 %, bei Ländern/Stadtstaaten knapp 56 % und bei Gemeinden fast 100 % der Kredite bereit. Der Bund verfügt dabei über die breiteste Gläubigerschaft, da dessen großes Kreditvolumen insbesondere institutionelle Anleger interessiert. So gewähren der in- und ausländische Bereich außerhalb des Bankensektors jeweils 22 % bzw. 23 % des Kreditvolumens des Bundes. Die Länder/Stadtstaaten erhalten immerhin gut 44 % ihrer Kredite vom sonstigen inländischen Bereich. Ausländische Kreditgeber engagieren sich bisher bei den Gebietskörperschaften unterhalb des Bundes kaum. Fremdwährungen spielen kaum eine Rolle Anteil an den Krediten/Kassenkrediten d. regionalen Gesamthaushalts in %, 2014 Anteil an den Schulden des regionalen Gesamthaushalts in %, 2014 sonst. ausländ. Bereich sonst. inländ. Bereich Kreditinstitute Fremdwährung Euro 4% 27% 23% 22% 44% 96% 68% 55% 56% Insgesamt Bund Länder/ Stadtstaaten Gemeinden/ -verbände Insgesamt Bund Länder/ Stadtstaaten Gemeinden/ -verbände Kaum Verschuldung in Fremdwährung Fremdwährungen kommen bei der Staatsfinanzierung fast nicht zum Einsatz: Der Bund verzichtet vollständig auf Kredite und Wertpapiere in Fremdwährung. Länder und Gemeinden sind etwas experimentierfreudiger und verschuldeten sich 2014 zu 4 % bzw. 1 % außerhalb des Euro. Die grundsätzliche Zurückhaltung dürfte mit dem niedrigen Zinsniveau in Deutschland zusammenhängen, das eine Verschuldung in der heimischen Währung fast alternativlos macht. Zudem zeigte die Entscheidung der Schweizer Notenbank, den Wechselkurs des Franken wieder den Märkten zu überlassen, dass Fremdwährungskredite immer Risiken bergen, wenn sie nicht hinreichend abgesichert werden. Ihre statistische Erfassung in Euro erfolgt entweder zu einem Referenzkurs der Bundesbank zum jeweiligen 31. Dezember oder zu dem Kurs, der mit den Absicherungsgeschäften festgelegt wurde. H E L A B A VO L K SW IRT S C H AF T / R E SE A R C H S E PT E M B E R H EL A B A 13

14 Länder insg. Hamburg Berlin Bremen Länder Berlin Hamburg Bremen S C H U L D E N VO N B U N D, L ÄN D E R N U N D G E M E IN D E N : G E B ÄN D IGT? 3 Verschuldung der Bundesländer im Vergleich Staatsrechtlich sind Städte und Gemeinden grundsätzlich als Teil der Länder zu betrachten, auch wenn sie im Grundgesetz zum Teil eigenständig erwähnt werden. Sie unterliegen der rechtlichen Aufsicht des Bundeslandes und haben damit zu ihm ein besonders enges Verhältnis, das sich auch auf die Finanzierung der Kommunalhaushalte erstreckt. Insofern ist es wichtig, zunächst einen Blick auf die Verschuldungssituation der Bundesländer einschließlich ihrer Kommunen zu werfen. Zudem ist nur so ein fairer Vergleich mit den Stadtstaaten möglich, die ja nicht die Möglichkeit haben, staatliche Aufgaben und deren Finanzierung auf Gemeinden zu übertragen. Pro-Kopf-Verschuldung bei Ländern inklusive Gemeinden sehr unterschiedlich Verschuldung von Ländern und Gemeinden pro Einwohner 2014, in (Gesamthaushalt) Große Unterschiede bei Pro-Kopf-Verschuldung Im Durchschnitt liegt die Pro-Kopf-Verschuldung der Länder inklusive Gemeinden bei Die Spannbreite ist dabei aber sehr hoch und reicht von mit nur bis Bremen mit Insgesamt befinden sich neben auch, Baden-Württemberg, Mecklenburg-Vorpommern,, und Niedersachsen unter dem Durchschnitt. - Anhalt weist als einziges neues Bundesland eine überdurchschnittliche Verschuldung pro Einwohner aus. Die Stadtstaaten, Nordrhein-Westfalen () und das entfernen sich am weitesten vom Mittelwert mit Beträgen ab Landeshaushalte: Schuldenlast unterschiedlich schwer Bei der Betrachtung der reinen Landeshaushalte fällt auf, dass sich die Rangfolge der Verschuldung pro Einwohner kaum von dem Ranking der Länder einschließlich Gemeinden unterscheidet: So sind die Pro-Kopf-Schulden in und mit Abstand am niedrigsten. Dann kommt die Mehrzahl der Bundesländer, die sich plus-minus um den Durchschnitt von gruppieren. Die Stadtstaaten sowie und das weisen mit einer Verschuldung pro Einwohner zwischen und die höchsten Werte aus. Pro-Kopf-Schulden der Landeshaushalte aufgespreizt Schuldenniveau veränderbar Verschuldung der Landeshaushalte pro Einwohner 2014, in (Gesamthaushalt) Verschuldung der Landeshaushalte: Veränderung 2014 gg in % H E L A B A VO L K SW IRT S C H AF T / R E SE A R C H S E PT E M B E R H EL A B A 14

15 Länder insg. Bremen Berlin Hamburg Länder insg. Berlin Bremen Hamburg 83% 98% 96% 96% 95% 95% 95% 94% 92% 87% 87% 81% 81% 77% 73% 68% S C H U L D E N VO N B U N D, L ÄN D E R N U N D G E M E IN D E N : G E B ÄN D IGT? größter Schuldner auf Landesebene Bezogen auf die gesamten Schulden aller Landeshaushalte ist Nordrhein-Westfalen der mit Abstand größte Schuldner mit einem Anteil von 30 %. Es folgen Baden-Württemberg, Berlin und Niedersachsen mit jeweils einem Anteil von 9 % bis 10 %. Damit prägen die vier Großschuldner mit zusammen fast 60 % häufig den Durchschnitt. Alle weiteren Bundesländer tragen mit 1 % bis 7 % zur Verschuldung der Länder bei. Kernhaushalte als Hauptträger der Schulden Dass ein niedriges Schuldenniveau noch weiter gesenkt werden kann, dafür lieferten die Bundesländer und den Beweis mit dem Rückgang von 51 % bzw. 17 % seit Eine graduelle Verbesserung erreichten die Länder, Mecklenburg-Vorpommern und. Nahezu konstant halten konnten in diesem Zeitraum immerhin Baden-Württemberg, -Anhalt, Berlin, Schleswig-Holstein ihren Schuldenberg. Die anderen Bundesländer weiteten die Verschuldung mit Raten von 5 % bis 20 % aus. Kassenkredite bei Ländern bedeutungslos Landeshaushalte: Anteil an den Schulden des öffentlichen Bereichs in %, 2014 Landeshaushalte: Anteil an den Schulden des Gesamthaushalts in %, 2014 Sonst. FEU Extrahaushalte Kernhaushalte 6% 7% 13% 11% 11% 11% 19% 8% 22% 17% 27% 15% Kassenkredite Wertpapiere Kredite 7% 4% 33% 30% 14% 61% 70% 70% 68% 65% 64% 63% 58% 54% 53% 53% 50% 47% 46% 86% 38% 23% 29% 32% 35% 36% 37% 37% 46% 47% 47% 49% 67% 70% 53% 53% Grundsätzlich sind auf Landesebene die Kernhaushalte die Hauptträger der Verschuldung, was für eine eher moderate Ausgliederung von staatlichen Aufgaben spricht. In der Spitze beträgt der Anteil der Kernhaushalte an den Schulden des öffentlichen Bereichs 100 %, wie im Falle - Anhalts. Mit Ausnahme von Baden-Württemberg, Nordrhein-Westfalen und Hamburg haben alle anderen Bundesländer einen Anteil, der zwischen 81 % und 98 % und damit nahe bzw. über dem Durchschnitt von 83 % liegt. Länderschulden: Wertpapieranteil von 73 % bis 14 % Fremdwährungsschulden in konzentriert Welcher Finanzierungstitel bedienen sich die Landeshaushalte? Klar ist, dass Kassenkredite kaum eine Rolle spielen nur in und Bremen erreichen sie einen Wert von 7 % bzw. 4 %. Ob nun Wertpapiere oder Kredite dominieren, hängt von der Präferenz des Bundeslands ab. So greift zu 70 % auf den Kapitalmarkt zurück, zu dem es mit dem Finanzplatz Frankfurt auch geografisch den kürzesten Weg hat. Auch nimmt 70 % der Schulden in Form von Wertpapieren auf, was aufgrund des hohen Volumens der von Investoren erwünschten Liquidität der Titel entspricht. Aber auch kleinere Länder möchten ihre Refinanzierungsbasis verbreitern und gehen an den Kapitalmarkt. dagegen verfolgt eine andere Strategie. 86 % der dortigen Verschuldung wird durch Kredite finanziert, die Wertpapierquote beträgt nur 14 %. Zwischen diesen Extrema bewegen sich die übrigen Bundesländer, so dass im Durchschnitt die Landesverschuldung zu 61 % über Wertpapiere und 38 % über Kredite getätigt wird. Im Sinne der Schuldenstatistik sind Kredite entweder nicht übertragbare oder gar nicht verbriefte Schuldtitel. Sie sind selbstredend eine Domäne der Banken, sodass Kreditinstitute im Durchschnitt der Landeshaushalte 56 % der Kreditmittel bereitstellen. Vom sonstigen inländischen Bereich (wie Versicherungen) erhalten die Landeshaushalte 44 % ihrer Kredite/Kassenkredite. Doch ist die Spannbreite groß. Sie reicht von, die zu 75 % von den Kreditinstituten versorgt werden bis zu -Anhalt mit 32 %. Kreditgeber aus dem sonstigen ausländischen Bereich treten bei den meisten Bundesländern so gut wie gar nicht in Erscheinung. Entsprechend gering ist auch die Verschuldung in einer Nicht-Euro-Währung. Allein hat einem nennenswerten Anteil von 12 % H E L A B A VO L K SW IRT S C H AF T / R E SE A R C H S E PT E M B E R H EL A B A 15

16 Gemeinden Gemeinden Länder insg. Bremen Berlin Hamburg Länder insg. Hamburg Bremen Berlin 56% 75% 69% 68% 63% 62% 61% 58% 57% 55% 55% 52% 51% 47% 44% 42% 32% 96% 44% 25% 30% 32% 37% 38% 39% 42% 43% 45% 45% 48% 48% 51% 56% 58% 65% 88% 12% S C H U L D E N VO N B U N D, L ÄN D E R N U N D G E M E IN D E N : G E B ÄN D IGT? seiner Staatsschulden in Fremdwährungen aufgenommen. Folglich sind in diesem Bundesland 95 % der Landesverschuldung in einer Fremdwährung konzentriert. Länder: Wenn Darlehen, dann meist von Banken Fremdwährungen nur in nennenswert Landesgesamthaushalte: Anteil an den Krediten/Kassenkrediten in %, 2014 Landesgesamthaushalte: Anteil an den Schulden in %, 2014 sonst. ausländ. Bereich sonst. inländ. Bereich Kreditinstitute Fremdwährung Euro 3.2 Gemeindehaushalte: Zum Teil durch Kassenkredite finanziert Gemeindeverschuldung in Baden-Württemberg und niedrig Die Verschuldung der Gemeindehaushalte ist zwischen den Bundesländern nicht so stark aufgespreizt wie bei den reinen Landeshaushalten. In neun Bundesländern weisen die Gemeinden durchschnittlich eine Pro-Kopf-Verschuldung von bis zu auf, in den verbleibenden vier liegt der Wert zum Teil doppelt so hoch (Stadtstaaten haben keine Gemeinden). Die niedrigsten Werte können Baden-Württemberg und mit 700 bzw. 900 Schulden pro Einwohner präsentieren. Die Gemeinden in, Rheinland-Pfalz, und sind pro Kopf zwischen und am höchsten verschuldet. Die Rangfolge unterscheidet sich damit zum Teil deutlich von der der Landeshaushalte. Pro-Kopf-Schulden der Gemeindehaushalte Schuldenniveau zum Teil erheblich gestiegen Verschuldung der Gemeindehaushalte pro Einwohner 2014, in (Gesamthaushalt) Verschuldung der Gemeindehaushalte: Veränderung 2014 gg in % Der Anstieg der Gemeindeschulden seit 2010 war mit 13 % ausgeprägter als auf Landesebene mit 3 %. In der Spitze kam es in den Kommunen in,, und Schleswig- Holstein sogar zu Zunahmen zwischen 25 % und 32 %. Rückgänge blieben außer in - Anhalt, und Niedersachen mit 15 % bzw. 7 % und 2 % die Ausnahme. Der Ausgliederungsgrad ist bei den Gemeinden hoch, weil ihr vielfältiges Angebot im Bereich der Daseinsfürsorge häufig durch eigene Unternehmen zur Verfügung gestellt wird. Die Schulden der Gemeinden im Sinne des öffentlichen Bereichs sind damit durchschnittlich zu 51 % auf die sonstigen FEU ausgelagert. Die großen Unterschiede zwischen Kommunalhaushalten in verschiedenen Bundesländern ergeben sich weniger durch einen höheren Ausgliederungsgrad, denn die Schulden der sonstigen FEU pro Einwohner variieren vergleichsweise wenig. Ursache ist die Verschuldung der jeweiligen Kernhaushalte. So ist bei Kommunen mit einer sehr hohen Verschuldung H E L A B A VO L K SW IRT S C H AF T / R E SE A R C H S E PT E M B E R H EL A B A 16

17 Gemeinden Gemeinden 98% 98% 97% 97% Gemeinden Gemeinden S C H U L D E N VO N B U N D, L ÄN D E R N U N D G E M E IN D E N : G E B ÄN D IGT? Gemeinden mit hohem Ausgliederungsgrad der Kernhaushalte der Anteil der sonstigen FEU geringer, wie im Falle von Rheinland-Pfalz, und. In allen neuen Bundesländern und Baden-Württemberg ist die Schuldenbeteiligung der sonstigen FEU dagegen höher. Kassenkredite bei vielen Gemeinden bedeutsam Gemeindehaushalte: Anteil an den Schulden des öffentlichen Bereichs in %, 2014 Gemeindehaushalte: Anteil an den Schulden des Gesamthaushalts in %, 2014 Sonst. FEU Extrahaushalte Kernhaushalte Kassenkredite Wertpapiere Kredite 7% 18% 26% 34% 35% 37% 38% 51% 31% 40% 42% 42% 47% 46% 55% 62% 69% 59% 61% 72% 80% 34% 49% 50% 55% 97% 97% 97% 93% 82% 73% 66% 65% 63% 62% 45% 66% 54% 54% 52% 51% 49% 41% 37% 13% 12% 29% 27% 27% 26% 17% 65% 49% 48% 45% Zum Teil sehr hoher Anteil der Kassenkredite bei Gemeinden Bei der Finanzierung der kommunalen Defizite gibt es typische Strukturen. Allen Kommunen ist gemeinsam, dass sie kaum am Kapitalmarkt aktiv sind. Mit den Gemeinden in Rheinland-Pfalz, die 2,2 % ihrer Verschuldung durch Wertpapiere finanzieren, ist schon der Höchstwert erreicht. Meist schließen sich mehrere Kommunen für die Begebung von Gemeinschaftsanleihen zusammen, so auch in Niedersachsen, und. Anders verhält es sich bei den Kassenkrediten: Nur Baden-Württemberg,, und weisen einen Anteil aus, der maximal 7 % beträgt; der Rest sind normale Kommunalkredite. Sie entsprechen damit der eigentlichen Zweckbestimmung der Liquiditätskredite, die ja für die Überbrückung temporärer Engpässe gedacht waren. In allen anderen Bundesländern liegt der durchschnittliche Anteil der kommunalen Kassenkredite bei bis zu 55 %. Sie werden genutzt, um Defizite auszugleichen, obwohl eine Kreditaufnahme in vielen Gemeindeordnungen nur für Investitionsausgaben getätigt werden darf. Gemeinden auf Kreditinstitute angewiesen Fremdwährungen für Gemeinden meist uninteressant Gemeindegesamthaushalte: Anteil an den Krediten/Kassenkrediten in %, 2014 Gemeindegesamthaushalte: Anteil an den Schulden in %, 2014 sonst. ausländ. Bereich sonst. inländ. Bereich Kreditinstitute Fremdwährung Euro Im Gegensatz zu Bund und Landeshalten sind die deutschen Kommunen zu fast 100 % auf Kreditinstitute angewiesen. Auch hier sind Fremdwährungen bei der Kreditaufnahme die Ausnahme. Der maximale Anteil wird mit 3 % im Falle von erreicht. H E L A B A VO L K SW IRT S C H AF T / R E SE A R C H S E PT E M B E R H EL A B A 17

18 Deutschland Europäische Union ,3 41,8 45,4 47,6 54,9 57,7 58,9 59,5 60,2 59,0 57,8 59,4 63,2 64,9 67,1 66,5 63,7 65,1 72,6 80,5 77,9 79,3 77,1 74,7 S C H U L D E N VO N B U N D, L ÄN D E R N U N D G E M E IN D E N : G E B ÄN D IGT? 4 Ausblick: Schuldenbremse als Chance Hohe Steuereinnahmen, kaum Konsolidierung Wie ist es um die Zukunft der öffentlichen Haushalte und ihrer Verschuldung bestellt? Gibt es eine Chance für Konsolidierung oder ist sie überflüssig? Das teilweise kräftige Wirtschaftswachstum in den vergangenen Jahren ließ und lässt die Steuereinnahmen in Deutschland sprudeln. Dies weckte Begehrlichkeiten, das staatliche Angebot zu erweitern, was dann auch verwirklicht wurde. Eine spürbare Rückführung der Staatsverschuldung wirkt da recht unattraktiv. BIP steigt schneller als Schulden Rückgang der Maastricht-Verschuldungsquote Deutschland: BIP und Gesamtverschuldung nach Maastricht-Kriterien in Bill. Deutschland: BIP-Anteil an Gesamtverschuldung nach Maastricht-Kriterien in % 3,0 BIP 3,0 2,5 2,5 2,0 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 Gesamtverschuldung 1,5 1,0 0,5 0,0 Quellen: Bundesbank, Helaba Volkswirtschaft/Research Quellen: Bundesbank, Helaba Volkswirtschaft/Research Schuldenabbau geplant? Doch die Zahlen sprechen für sich: So wächst das Bruttoinlandsprodukt (BIP) seit dem Tiefpunkt 2009 nominal zwischen 2 % bis 5 % und damit spürbar schneller als die Staatsschulden. Für die Maastricht-Messgröße Anteil der Verschuldung am BIP ergeben sich damit abnehmende Werte. Mit 74,7 % liegt der Anteil der Staatsschulden am BIP 2014 deutlich unter 80,5 %, dem 2010 erreichten Höchstwert also ein Grund zur Entwarnung? Vor der Finanz- und europäischen Staatsschuldenkrise lag der Anteil allerdings 2008 bei 65 %. Auch von der Maastricht-Grenze von 60 % des BIP ist die deutsche Staatsverschuldung derzeit noch weit entfernt. Doch solide Staatsfinanzen sind die Grundlage für nachhaltiges Wachstum und dauerhaften, gesellschaftlichen Frieden. Das Beispiel Griechenland zeigt in dem Zusammenhang, wie wichtig es ist, die Staatsverschuldung ernst zu nehmen. Zinszahlungen jetzt noch kein Problem Übersicht: Gesetzliche Vorgaben in Mrd. in Bill. Grundgesetz Schuldenbremse Art. 109 Abs. 3 GG Art 115 GG strukturelles Defizit Bund: 0,35% ab 2016 Länder: 0,00% ab 2020 Maastricht-Kriterien 3% des BIP 60% des BIP Fiskalpakt strukturelles Defizit gesamtstaatlich: 0,5% des BIP 1/20-Regelung zum Schuldenabbau Zinszahlungen (linke Skala) Verschuldung (rechte Skala) Gesamtdeutschland inkl. Extrahaushalte 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 Quelle: Helaba Volkswirtschaft/Research Grenze für strukturelles Defizit: 0,5 % des BIP Grundsätzlich hat sich die öffentliche Hand in Deutschland zur Mäßigung verpflichtet. So wurde im Grundgesetz Anfang 2009 die Schuldenbremse gezogen. Sie soll ab 2016 beim Bund das strukturelle Defizit auf 0,35 % des BIP verlangsamen und sieht für die Länder eine Schuldenvollbremsung ab 2020 vor. Für Kommunen gibt es keine neuen Regelungen. Hier greift aber der Fiskalpakt auf europäischer Ebene, der das strukturelle Defizit des Gesamtstaats auf 0,5 % des BIP begrenzt. Zudem sollen Länder der Eurozone, die das 60 %-Kriterium verletzen, jährlich 1/20 ihrer Verschuldung abbauen. H E L A B A VO L K SW IRT S C H AF T / R E SE A R C H S E PT E M B E R H EL A B A 18

19 Gemeinden S C H U L D E N VO N B U N D, L ÄN D E R N U N D G E M E IN D E N : G E B ÄN D IGT? Höchste Verschuldungsdynamik bei Gemeinden Diese gesetzlichen Vorgaben weisen den richtigen Weg. Ob er allerdings von den Regierungen wirklich eingeschlagen wird, scheint fraglich. Denn in konjunkturell guten Zeiten müsste beherzt auf dem Konsolidierungspfad entlang geschritten werden, um einen finanziellen Vorsprung für wirtschaftlich schwierige Zeiten aufzubauen. Dies geschieht derzeit nur sehr zögerlich, wobei die Entwicklung zwischen den Gebietskörperschaften sehr unterschiedlich ist: So konnte der Bund seine Verschuldung seit 2010 weitgehend konstant halten. Der Schuldenstand der Länder stieg dagegen bis 2012 kräftig an, konnte jedoch anschließend wieder gesenkt werden und liegt deshalb nur noch 3 % über dem Ausgangswert von Gemeinden: Hohe Sozialausgaben belasten Schulden des Gesamthaushalts: Index 2010 =100 Kernhaushalte der Gemeinden: pro Einwohner, Gemeinden Sozialausgaben (linke Skala) Länder Bund Finanzierungsüberschuss (rechte Skala) Finanzierungsdefizit (rechte Skala) Quellen: Bundesfinanzministerium, Helaba Volkswirtschaft/Research Bei den Kommunen ist die Schuldenzunahme mit 13 % in dem relativ kurzen Zeitraum am größten. Dies hängt zum Teil mit den steigenden Sozialausgaben zusammen. Tendenziell ist in Bundesländern mit Gemeinden, die pro Einwohner gerechnet hohe Sozialausgaben zu verkraften haben, auch ein Finanzierungsdefizit auf Kommunalebene vorhanden. Allerdings kann damit nicht alles erklärt werden, denn am Beispiel Niedersachsen sieht man, dass trotz der finanziellen Belastungen aus den Sozialleistungen sogar ein Überschuss in den niedersächsischen Gemeinden erwirtschaftet wurde. Ein Mix aus besserer finanzieller Ausstattung der Gemeinden und konstruktiver Überwachung seitens der Kommunalaufsicht ist unvermeidbar, um die divergierende Entwicklung der Verschuldung im Sinne der gesetzlichen Ziele zu stoppen. Auch mit Blick auf die Ratingagenturen ist es wichtig, sich langfristig finanzpolitisch solide aufzustellen, denn eine gute Bonitätseinstufung kann bares Geld wert sein. Zwar erhält Deutschland insgesamt die Bestnote, aber schon bei den Bundesländern kommt es bei Standard & Poor s und Moody s zu Differenzierungen. Fitch leitet dagegen aus der Garantie der Bundesländer im Grundgesetz und dem engen Finanzverbund zwischen den deutschen Gebietskörperschaften ab, dass die Bundesländer grundsätzlich das gleiche Rating wie die Bundesrepublik erhalten. Kommunen waren bisher weitestgehend ungeratet. Mit der Ausweitung der Finanzierung über Wertpapiere am Kapitalmarkt könnte das Thema Rating aber für alle staatlichen Ebenen relevant werden. Steigende Zinszahlungen in Zukunft erfordern Konsolidierung jetzt Die Dringlichkeit zur Konsolidierung erhöht sich auch von anderer Seite: Die Zinszahlungen der öffentlichen Haushalte sind seit 1995 tendenziell gesunken, trotz des erheblichen Anstiegs der Verschuldung. Ursache ist die durch die EZB gesteuerte Zinsentwicklung, die zuletzt sogar zu quasi Nullzinsen für deutsche Staatsanleihen geführt hat. Die EZB wird zwar versuchen, dass sich das Zinsniveau nicht so bald wieder normalisiert, aber verhindern kann sie dies mittelfristig nicht. Eine steigende Belastung aus Zinszahlungen ist damit unabwendbar. Alle öffentlichen Haushalte sind gut beraten, sich rechtzeitig darauf einzustellen. Dazu gehört strukturelle Defizite auf Landesund Gemeindeebene zu identifizieren und durch entsprechende Finanzierung Abhilfe zu schaffen. Auch der Bund als mit Abstand größter Schuldner ist aufgefordert, mit gutem Beispiel voranzugehen und den Schuldenabbau zur Chefsache zu erklären. Dies ist auch wichtig, um die Anstrengung nicht in die Aushöhlung, sondern in die Durchsetzung der Budgetgrundsätze zu lenken. Die Politik muss den Bürgern die Notwendigkeit zur Konsolidierung der öffentlichen Haushalte vermitteln. Angesichts der sehr guten Einnahmesituation der Beschäftigten, der Unternehmen und des Staates bleibt zu fragen: Wenn nicht jetzt, wann dann? H E L A B A VO L K SW IRT S C H AF T / R E SE A R C H S E PT E M B E R H EL A B A 19

20 Adressen der Landesbank - Hauptsitze Niederlassungen Repräsentanzen Frankfurt am Main MAIN TOWER Neue Mainzer Straße Frankfurt am Main Telefon 0 69/ Telefax 0 69/ Erfurt Bonifaciusstraße Erfurt Telefon 03 61/ Telefax 03 61/ Bausparkasse Landesbausparkasse - Offenbach am Main Strahlenbergerstraße Offenbach am Main Telefon 0 69/ Telefax 0 69/ Erfurt Bonifaciusstraße Erfurt Telefon 03 61/ Telefax 03 61/ Förderbank Wirtschafts- und Infrastrukturbank Strahlenbergerstraße Offenbach am Main Telefon 0 69/ Telefax 0 69/ Düsseldorf Uerdinger Straße Düsseldorf Telefon 02 11/ Telefax 02 11/ Kassel Ständeplatz Kassel Telefon 05 61/ Telefax 05 61/ London 3rd Floor 95 Queen Victoria Street London EC4V 4HN Großbritannien Telefon / Telefax / New York 420, Fifth Avenue New York, N.Y USA Telefon / Telefax / Paris 118, avenue des Champs Elysées Paris Frankreich Telefon +33 1/ Telefax +33 1/ Madrid (für Spanien und Portugal) General Castaños, 4 Bajo Dcha Madrid Spanien Telefon / Telefax / Moskau Novinsky Boulevard 8 Business Centre Lotte, 20th Floor Moskau Russland Telefon / Telefax / Shanghai Unit 022, 6th Floor Hang Seng Bank Tower 1000 Lujiazui Ring Road Shanghai, China Telefon / Telefax / Singapur One Temasek Avenue #05-04 Millenia Tower Singapore Telefon +65/ Telefax +65/ H E L A B A VO L K SW IRT S C H AF T / R E SE A R C H S E PT E M B E R H EL A B A 20