BauGB 24 Abs. 1, Abs. 3, 25 Abs. 1 Nr. 2, 28 Abs. 2 S. 1; BGB 512 Ausübung des gemeindlichen Vorkaufsrechts für Einheimischenmodell

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1 DNotI Deutsches Notarinstitut Dokumentnummer: letzte Aktualisierung: BauGB 24 Abs. 1, Abs. 3, 25 Abs. 1 Nr. 2, 28 Abs. 2 S. 1; BGB 512 Ausübung des gemeindlichen Vorkaufsrechts für Einheimischenmodell Zu verschiedenen Fragen der Ausübung eines gemeindlichen Vorkaufsrechtes nach 24 ff. BauGB zum Zwecke eines Einheimischenmodells. In dem von Ihnen geschilderten Sachverhalt hat die Gemeinde im Fläche nnutzungsplan ein Gebiet zur Wohnbebauung ausgewiesen. Die Gemeinde möchte nun diese Flächen selbst erwerben und dann im Zug eines Einheimischenmodells weiterverkaufen; möglicherweise soll auch ein Teil des Gebietes für sozialen Wohnungsbau verwendet werden. Beschlüsse hierzu sind jedoch noch nicht gefaßt. Nunmehr wird ein im betreffenden Gebiet gelegenes Grundstück rechtsgeschäftliche verkauft, ein weiteres zwangsversteigert. Die Gemeinde möchte in beiden Fällen ein Vorkaufsrecht nach 24 ff. BauGB ausüben. 1. Zwangsversteigerung kein Vorkaufsfall nach 24 ff. BauGB a) Zunächst fragen Sie an, ob ein gemeindliches Vorkaufsrecht nach 24 ff. BauGB auch bei der Zwangsversteigerung eines Grundstücks besteht. Dies ist nicht der Fall. Das Vorkaufsrecht steht der Gemeinde nach 24 Abs. 1 S. 1 BauGB nur zu beim Kauf von Grundstücken. Durch die Verweisung in 28 Abs. 2 S. 1 BauGB sind ausdrücklich Veräußerungen im Wege der Zwangsversteigerung oder der Insolvenz ausgenommen ( 512 BGB) (Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 7. Aufl. 1999, 24 BauGB Rn. 16; Berliner Kommentar Lemmel, BauGB, 2. Aufl. 1995, 24 BauGB Rn. 2; Brügelmann/Roos, BauGB, Stand Januar 2000, 24 BauGB Rn. 11; Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Stand Februar 2000, 24 BauGB, Rn. 52; Schödter, BauGB, 6. Aufl. 1998, 24 BauGB Rn. 22). b) Ein Vorkaufsrecht nach 24 ff. BauGB kommt daher hier nur in Betracht für das rechtsgeschäftlich veräußerte Grundstück. 2. Rechtfertigung der Ausübung durch Wohl der Allgemeinheit a) Weiter fragen Sie an, ob die allgemeine planerische Absicht, die Flächen entweder auf ein Einheimischenmodell oder für den sozialen Wohnungsbau zu nutzen, die sich aber noch nicht in konkreten Gemeinderatsbeschlüssen niedergeschlagen hat, als Rechtfertigung der Ausübung des Vorkaufsrechts nach 24 Abs. 3 BauGB genügt. b) Nach 24 Abs. 3 BauGB darf das Vorkaufsrecht nur ausgeübt werden, wenn das Wohl der Allgemeinheit dies rechtfertigt. Bei der Ausübung des Vorkaufsrechts hat die Gemeinde den Verwendungszweck des Grundstücks anzugeben. Deutsches Notarinstitut Gerberstraße Würzburg Telefon / Telefax / dnoti@dnoti.de internet: wa gut0600 r1/11143.doc

2 Seite 2 Dabei hat das Gesetz selbst in 24 Abs. 1 S. 1 Nr. 5 BauGB (aus dem hier einschlägigen Tatbestand des Vorkaufsrechts) sowie in der dortigen Nr. 6 anerkannt, daß das Ziel der Gemeinde, Wohnbaugrundstücke zu erwerben, dem Wohl der Allgemeinheit im Sinne des 24 Abs. 3 BauGB dienen kann (wobei eine inhaltsgleiche Norm erstmals in 3 Abs. 1 BauGB-MaßnahmenG 1990 enthalten war). (1) Zum Einheimischenmodell gibt es eine alte Entscheidung des BayVGH (Urteil vom , BayVBl. 1985, 181). Danach rechtfertigt das Wohl der Allgemeinheit nur dann die Ausübung des Vorkaufsrechts nach 24 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 S. 2 BauGB, wenn im Einzelfall mit der Ausübung des Vorkaufsrechts die Verwirklichung der im Bebauungsplan festgelegten Planungsvorstellung der Gemeinde erleichtert oder gar erst ermöglicht wird. Allgemeine bodenpolitische Erwägungen, z. B. die Absicht, Einheimischen Bauland zu überlassen, reichen nicht aus. Zu dieser Entscheidung ist anzumerken, daß sie noch zur alten Fassung des 24 BauGB erging. 24 Abs. 1 Nr. 5 und 6 BauGB galten damals noch nicht ebensowenig die Vorgängervorschriften des 3 Abs. 1 BauGB-MaßnahmeG 1990 sowie Die Entscheidung kann daher nicht in vollem Umfang für die jetzige Rechtslage herangezogen werden. Allerdings wird sie allgemein von der Kommentarliteratur insoweit zustimmend zitiert, als allgemeine bodenpolitische Erwägungen der Gemeinde nicht genügen (so etwa Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Löhr, 24 BauGB Rn. 23). Weiter gibt es eine Entscheidung des OVG Koblenz (Urteil vom , NJW 1988, 342) ebenfalls noch zur alten Fassung des 24 BauGB. Dort läßt es das OVG Koblenz ausdrücklich offen, ob eine Vorhaltung von Bauland durch die Gemeinde (also die Tatsache, daß die Gemeinde im Rahmen ihrer Daseinsvorsorge für ihre Bürger Bauplätze bereit hält, um diese an Bauwillige zu vergeben ) generell die Ausübung des Vorkaufsrechts nach 24 Abs. 2 S. 1 BauGB (dem jetzigen 24 Abs. 3 S. 1 BauGB) rechtfertigt. Jedenfalls sei aber ein derartiges öffentliches Interesse nicht vorhanden, wenn der Grundstückserwerber bzw. dessen nahe Angehörige das gekaufte Grundstück selbst mit einem Wohnhaus bebauen wollen. Denn es sei kein öffentliches Interesse erkennbar, weshalb die Gemeinde in Erfüllung ihrer Baulandvorhaltepflicht Grundbesitz an Stelle eines Bauwilligen erwirbt, um es danach einem (anderen) Bauerwerber weiterzuveräußern. (OVG Koblenz NJW 1988, 1342, 1343) Auch dies besagt nicht unbedingt, daß die Ausübung eines Vorkaufsrechts beim Einheimischenmodell unzulässig wäre. Denn ein Wertungsunterschied könnte sich daraus ergeben, daß der Erwerber entweder nicht selbst Einheimischer ist (im Sinne der von der Gemeinde festzulegenden Kriterien) oder daß er das Grundstück (jedenfalls auf absehbare Zeit) nicht bebauen will. Beide Wertungsfragen neigte das OVG Koblenz in seinem Urteil nicht anzusprechen wenn man auch aus dem Urteile eine deutliche Skepsis entnehmen kann, ob das Vorkaufsrecht zu anderen Zwecken als zur Sicherung der Art der Grundstücksnutzung, wie sie sich in der Bebauung ausdrückt, eingesetzt werden kann. (2) In der Literatur schreibt hierzu etwa Schrödter: Der Erwerb von Wohnbaugrundstücken ist regelmäßig vom Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt, wenn in der Gemeinde eine nachweisbare Nachfrage nach Wohnungen jeder Art besteht. Dabei ist es nicht erforderlich, daß ein dringender Wohnbedarf im

3 Sinne von 1 Abs. 1 BauGB-MaßnahmenG besteht. Das Wohl der Allgemeinheit rechtfertigt in diesen (gemeint wohl Fällen) die Ausübung des Vorkaufsrechts, wenn die Gemeinde nachweisbar die Absicht hat, die Grundstücke in einem überschaubarem Zeitpunkt einer Wohnnutzung zuzuführen. Der Nachweis kann insbesondere dadurch erbracht werden, daß die Gemeindevertretung entsprechende Aufträge an die Verwaltung erteilt hat und, etwa auf der Grundlage einer zumindest die Erschließung der Flächen umfassenden Finanzplanung, erkennbar ist, daß die Gemeinde die Grundstücke nicht auf Dauer horten will. Nicht erforderlich ist insbesondere, daß zum Zeitpunkt der Ausübung des Vorkaufsrechtes schon planungsrechtliche Vorstellungen entwickelt wurden, ob die Flächen mit Einfamilienhäusern, Mehrfamilienhäusern oder Miethäusern des sozialen Wohnungsbau bebaut werden sollen. Mit der Begründung eines Vorkaufsrechts an den im Fplan oder in Gebieten nach den 30, 33, 37 Abs. 2 ausgewiesenen Wohnbauflächen und Wohngebieten sowie im Geltungsbereich einer Satzung nach 25 Abs. 1 hat der Gesetzgeber vielmehr anerkannt, daß diese Grundstücke schon erworben werden können, je auf der Ebene des Bplanes oder im Rahmen städtebaulicher Verträge im einzelnen bestimmt wird, welche Wohnungen gebaut werden sollen... Allein das Ziel, Einheimischen Bauland zu übertragen, ist dagegen kein städtebaulicher Belang, der die Ausübung eines Vorkaufsrechts erlaubt (BayVGH 266, 1985 BaVGBl. 1986, 181; ähnlich OVG Rh-Pf , NJW 1988, 1342). (Schrödter, 24 BauGB Rn. 31 und 31a) Seite 3 Nach der Auffassung von Schrödter wäre damit die Ausübung des Vorkaufsrechtes nur zulässig, soweit die Gemeinde die Flächen selbst bebauen will (etwa im Rahmen des sozialen Wohnungsbaus). Wie bereits dargestellt, können wir aus der von Schrödter zitierten Rechtsprechung nicht zwingend die Unzulässigkeit der Vorkaufsrechtsausübung zugunsten eines Einheimischenmodells herauslesen. Stock führt zu den Vorkaufsrechten für Wohnbauflächen aus: In den beiden Flächennutzungsplanfällen ist 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 und Satz 3 sind die Voraussetzungen des 24 Abs. 3 Satz 1 regelmäßig erfüllt, wenn für die betroffenen Außenbereichsfläche alsbald ein Bebauungsplan aufgestellt werden soll oder wenn die Fläche als Tauschland benötigt wird... je weiter die Vorbereitungen gediehen sind, desto leichter wird sich der Vo rkauf rechtfertigen lassen. Planentwürfe oder informelle Planung genügen sicherlich..., auch die Vergabe von Leistungen zur Erstellung eines informellen Plans, doch kann das Wohl der Allgemeinheit auch anders belegt werden. Eines Beschlusses zur Aufstellung es Bebauungsplanes bedarf es nicht.... Es braucht der in Aussicht genommene Bebauungsplan nicht notwendig zur Bewältigung eines dringenden Wohnbedarfs aufgestellt werden; schon 3 BauGB-MaßnahmenG verlangt dies im Gegensatz zu einigen an-

4 deren Vorschriften des Gesetzes nicht. Allerdings unterstreicht die Absicht, auf einen dringenden Wohnbedarf planerisch zu reagieren, daß die Gemeinde in den betroffenen Bereichen bei der Verwirklichung des Flächennutzungsplans Prioritäten setzt. Sollten sich die Absichten der Gemeinde später letztlich doch nicht wie geplant verwirklichen lassen, hat diese nachträgliche Entwicklung auf die Rechtfertigung des Vorkaufs keinen Einfluß. (EZB Stock, 24 BauGB Rn. 77) Seite 4 Die übrigen Kommentare sprechen die Frage entweder überhaupt nicht an oder kommentieren noch Vorgängervorschriften. Dabei ergab sich früher aus dem ausdrücklichen Gesetzeswortlaut des 3 Abs. 4 BauGB-MaßnahmeG 1993, daß Nutzung für sozialen Wohnungsbau oder die Wohnbebauung für Personen mit besonderem Wohnbedarf zur Ausübung des Vorkaufsrechts berechtigt. Dies hat sich durch die gesetzliche Neuregelung nicht geändert. Da ist die Ausübung für Zwecke des sozialen Wohnungsbaus eindeutig zulässig. (3) Fraglich könnte dies hingegen nach der zitierten Auffassung von Schrödter für die Ausübung zum Zwecke eines Einheimischenmodells sein. Persönlich würde der Sachbearbeiter hier jedoch im Gegensatz zu Schrödter eine Ausübung zum öffentlichen Wohl bejahen. Denn daß das Einheimischenmodell einer öffentlichen Aufgabe dient, ist nunmehr in 11 Abs. 1 Nr. 2 BauGB ausdrücklich gesetzlich geregelt (ebenso bisher in 6 Abs. 2 Nr. 2 BauGB-MaßnahmeG 1993). Bereits zuvor wurde dies in der Rechtsprechung anerkannt (BVerwGE 1992, 56 = DNotZ 1994, 63 = NJW 1993, 2625 zum Weilheimer Modell; ebenso etwa BayVGH BayVBl. 1991, 47 = MittBayNot 1990, 259 = NJW 1990, 3164 = NVwZ 1990, 979). Der Grundstückserwerb vereinfacht der Gemeinde ganz wesentlich die Durchsetzung der Ziele des Einheimischenmodells. Denn anderenfalls ist sie darauf angewiesen, daß die Grundeigentümer ihr gegenüber freiwillig eine entsprechende Bindung eingehen sei es durch Veräußerung einer Teilfläche (im Zwischenerwerbsmodell) oder durch Angebote (etwa nach dem Weilheimer oder Traunsteiner Modell). Sind einzelne Grundstückseigentümer zu einer solchen Bindung nicht bereit, so steht die Gemeinde nur vor der Alternative, ob sie insgesamt das Gebiet nicht als Bauland ausweist oder ob sie eine ungleiche Bindung der einzelnen Grundeigentümer hinnimmt (was unter dem Gesichtspunkt des Gleichheitsgrundsatzes ebenfalls problematisch ist). Da diese Frage aber noch nicht durch Rechtsprechung geklärt ist, wären wir am Fortgang des von Ihnen geschilderten Falles sehr interessiert insbesondere natürlich, wenn es zu einer gerichtlichen Entscheidung kommt. 3. Andere Sicherungsmöglichkeiten der Gemeinde a) Schließlich fragen Sie noch an, ob und welche anderen Möglichkeiten für die Gemeinde bestehen, ihr Ziel zu erreichen, z. B. durch eine Vorkaufsrechtssatzung nach 25 BauGB. Der Nutzen einer Vorkaufsrechtssatzung ist hier nicht erkennbar. Bei Vorkaufsfällen besteht vorliegend bereits ein Vorkaufsrecht nach 24 Abs. 1 S. 1 Nr. 5 BauGB. De Begründung eines weiteren Vorkaufsrechtes durch gemeindliche Satzung kann daher die Rechte der Gemeinde nicht erweitern. Denn insbesondere kann die Satzung keine

5 Seite 5 anderweitige Definition des Vorkaufsfalles festschreiben; eine Veräußerung im Rahmen der Zwangsversteigerung ist auch hier nach 28 Abs. 2 S. 2 BauGB i. V. m. 512 BGB ausgeschlossen und ebenso ist auch hier die Ausübung nur zum öffentlichen Wohl zulässig ( 25 Abs. 2 S. 1 i. V. m. 24 Abs. 3 S. 1 BauGB). Im übrigen ist hier nicht ersichtlich, daß eine derartige Vorkaufsrechtssatzung zulässig wäre. Eine Satzung nach 25 Abs. 1 Nr. 1 BauGB kann nur den Geltungsbereich eines Bebauungsplans erfassen; hier ist aber bisher noch nicht einmal ein Aufstellungsbeschluß für einen Bebauungsplan gefaßt. Eine Satzung nach 25 Abs. 1 Nr. 2 BauGB setzt voraus, daß die Gemeinde städtebauliche Maßnahmen zumindest in Betracht zieht. Der Begriff der städtebaulichen Maßnahmen bezieht sich dabei auf den Gesamtbereich der eine Gemeinde zur städtebaulichen Ordnung und Entwicklung des Gemeindegebiets obliegenden Aufgaben. Darunter fallen alle Maßnahmen, die der Gemeinde dazu dienen, ihre Planungsvorstellung zu verwirklichen, vorausgesetzt, sie weis einen städtebaulichen Bezug auf (BVerwG NJW 1994, 3178; Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Löhr, 25 BauGB Rn. 5). In der Literatur werden hier Einheimischenmodelle nicht als Beispiel angeführt, sondern lediglich Maßnahmen, die die konkrete bauliche Gestalt eines Gemeindeteils beeinflussen etwa der Erwerb von Flächen für künftige Straßen und andere öffentliche Einrichtungen, zur Sanierung oder Umlegung usw. Dies schließt zwar nicht aus, auch Einheimischenmodelle als städtebauliche Ziele im weiteren Sinn hierunter zu fassen. Jedenfalls ist aber keine Erweiterung eines allfälligen Vorkaufsrechts gegenüber dem bereits nach 24 Abs. 1 S. 1 Nr. 5 BauGB (bzw. nach Erlaß des Bebauungsplans nach Nr. 6 BauGB) bestehenden Vorkaufsrecht erkennbar. b) Als andere Möglichkeit der Absicherung der Verwendung für Zwecke eines Einheimischenmodells käme in Betracht, daß die Gemeinde die Ausweisung als Bauland (d. h. die Aufstellung des Bebauungsplanes) davon abhängig macht, daß sämtliche Grundstückseigentümer des betreffenden Gebietes ihr entweder einen Teil der Fläche zum derzeitigen Preis von Bauerwartungsland für Zwecke eines Einheimischenmodells verkauft haben bzw. sich jedenfalls vertraglich gegenüber der Gemeinde zur Einhaltung der Bindung des Einheimischenmodells (Bebauungsverpflichtung, Nutzung nur durch Einheimische) verpflichtet haben und zur Absicherung dieser Bindung ein Verkaufsangebot abgegeben wurde (Angebotsmodell wie z. B. nach dem Weilheimer oder Traunsteiner Modell). Einen ähnlichen Sachverhalt (allerdings mit dem entscheidenden Unterschied, daß dort zwar eine Koppelung der Baulandausweisung mit einer Teilflächenausweisung an die Gemeinde vorlag, jedoch keine Zweckbestimmung der von der Gemeinde erworbenen Flächen für ein Einheimischenmodell und andere öffentliche Zwecke), haben wir im beigefügten Gutachten ch-ge M/VI/1-11 BauGB vom behandelt, das wir Ihnen zur Kenntnis beifügen dürfen.