Zusammenfassung. A. Einleitung Auftrag Projektorganisation Projektablauf 2

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2 ÜBERSICHT Zusammenfassung I A. Einleitung 1 1. Auftrag 1 2. Projektorganisation 2 3. Projektablauf 2 4. Koordination und Schnittstellen mit anderen Reformprojekten 5 B. Eckdaten Zürcher Gemeindelandschaft 7 1. Wichtige Entwicklungen im Kanton Zürich 7 2. Gemeindestrukturen Gemeindeautonomie Aufgabenverteilung Finanzausgleich Reformen 23 C. Ausgangslage Politische Gemeinden Übersicht der Strukturen der Schul- und Einheitsgemeinden Interkommunale Zusammenarbeit 48 D. Handlungsfelder Gemeindereformen Gebietsreform der politischen Gemeinden Strukturreformen der Schulgemeinden Reformansatz Interkommunalkonferenz (IKK) 119 E. Weiteres Vorgehen Gemeindebezogene Legislaturziele des Regierungsrates Kenntnisnahme des Schlussberichts Gebietsreform der politischen Gemeinden Strukturreformen der Schulgemeinden Reformansatz Interkommunalkonferenz 135 Anhang 139 Abbildungsverzeichnis 149 Literaturverzeichnis 153 Vorprojekt «Gebietsreform»

3 Vorprojekt «Gebietsreform»

4 ZUSAMMENFASSUNG Zusammenfassung 1. Auftrag und Projektabwicklung Im Rahmen des Massnahmenplans 2006 (RRB Nr. 1664/2004) beschloss der Regierungsrat u.a. «Strukturreformen» (Zentralverwaltung, Bezirke und Gemeinden, Betrieb und dezentrale Verwaltung) als mögliche Entlastungsmassnahmen zu prüfen. Für den Bereich der Bezirke und Gemeinden wurde in der Folge die Direktion der Justiz und des Innern mit der Durchführung eines Vorprojektes zur Reform der Bezirks- und Gemeindestrukturen beauftragt (RRB Nr. 28/2005). Im Vordergrund stand dabei die Forderung, die Nachteile von allzu kleinräumigen Strukturen zu beseitigen und durch eine verstärkte gemeinsame und zentralisierte Aufgabenerledigung sowie durch eine Verminderung der Finanzausgleichsströme eine Entlastung des Kantonshaushalts zu ermöglichen. Als Entlastungsvorgabe wurde ein Betrag von 50 Mio. Franken ab dem Jahr 2008 beziffert. Neben diesem Sparauftrag formulierte der Regierungsrat in seinem Beschluss zum Vorprojekt zur Reform der Bezirks- und Gemeindestrukturen noch drei weitere Ziele: Klärung der Vor- und Nachteile von Gemeindevereinigungen im Kanton Zürich Formulierung einer kantonalen Strategie zu Gemeindereformen Klärung der inhaltlichen und organisatorischen Rahmenbedingungen für die Durchführung eines allfälligen Hauptprojektes Die Direktion der Justiz und des Innern betraute das Gemeindeamt mit der Durchführung des Vorprojekts. Um einen Einbezug der wichtigsten Ansprechpartner auf Bezirks- und Gemeindeebene sowie kantonaler Stellen sicherzustellen, wurde im Juli 2006 eine Begleitgruppe geschaffen. Aufgabe der Begleitgruppe war es, den Prozess beratend zu begleiten und die Teil- und Schlussergebnisse zu beurteilen. An der Schlusssitzung vom 27. Juni 2007 hat die Begleitgruppe zustimmend Kenntnis genommen von den wichtigsten Ergebnissen des Vorprojekts und den Leitsätzen für eine Reform der Gebietsstrukturen. Im Juli 2005 wurde dem Regierungsrat ein Zwischenbericht zum möglichen Sparpotenzial von Strukturreformen vorgelegt. Als wichtigstes Fazit wurde festgehalten, dass die Annahme, wonach Strukturreformen auf Gemeinde- und Bezirksebene zu wesentlichen, ab 2008 wirksamen Einsparungen für den kantonalen Haushalt führen könnten, nicht realistisch sei. Im Laufe der Projektarbeiten zeigte sich, dass eine allfällige Reform der Bezirksstrukturen erst dann sinnvoll diskutiert werden kann, wenn Klarheit besteht, welche Veränderungen bei den Gemeindestrukturen und bei den Trägern der interkommunalen Zusammenarbeit angestrebt werden. Das Thema «Reform der Bezirksstrukturen» wurde deshalb zurückgestellt. In der Folge wurde das Vorprojekt nach einer Ergänzung des ursprünglichen Projektauftrags in drei Teilbereichen weitergeführt: Zum ursprünglichen Schwerpunktthema Vorprojekt «Gebietsreform» I

5 ZUSAMMENFASSUNG «Gebietsreform der politischen Gemeinden» kamen die Teilprojekte «Strukturreformen der Schulgemeinden» sowie «Reformansatz Interkommunalkonferenz» hinzu. Reform der Bezirks- und Gemeindestrukturen Gebietsreform der politischen Gemeinden Strukturreformen der Schulgemeinden Reformansatz Interkommunalkonferenz Das Gemeindeamt hat die Arbeiten am Vorprojekt im Oktober 2007 mit einem Schlussbericht abgeschlossen. Der Regierungsrat hat den Schlussbericht am 7. November 2007 zur Kenntnis genommen (RRB Nr. 1653/2007). 2. Gebietsreform der politischen Gemeinden 2.1 Ausgangslage und Problembereiche Die Gemeindelandschaft des Kantons Zürich weist eine Reihe von charakteristischen Merkmalen auf: Das wirtschaftliche und soziale Leben des 21. Jahrhunderts ruht auf einer Gebietsstruktur des frühen 19. Jahrhunderts. Die zwischen 1800 und 1850 geschaffene Einteilung des Kantons in Gemeinden und Bezirke hat sich kaum verändert, obwohl seither grosse gesellschaftliche und räumliche Veränderungen stattgefunden haben. Die Gebietseinteilung entspricht in vielen Teilen nicht mehr den räumlichen, politischen und wirtschaftlichen Gegebenheiten der heutigen Zeit. Die Zürcher Gemeinden sind für schweizerische Verhältnisse recht gross. Der Mittelwert bei der Gemeindegrösse beträgt im Kanton Zürich 7 442, der Median Einwohnerinnen und Einwohner. Die entsprechenden Werte für die gesamte Schweiz (Mittelwert 2 730, Median 992) liegen markant tiefer. Dieser Umstand verstellt bisweilen den Blick darauf, dass es im Kanton Zürich auch viele kleine Gemeinden gibt. 34 Gemeinden zählen weniger als Einwohnerinnen und Einwohner. 29 Gemeinden weisen eine Wohnbevölkerung zwischen und Personen auf. In den 63 Gemeinden mit weniger als Einwohnerinnen und Einwohnern leben allerdings nur 5,3% der Kantonsbevölkerung. Was die geographische Verteilung der kleinen Gemeinden betrifft, so zeigt sich ein eindeutiger Schwerpunkt in den ländlich geprägten Gebieten im nördlichen Kantonsteil. Am meisten kleine Gemeinden weist der Bezirk Andelfingen auf. Die Erfüllung der kommunalen Aufgaben wird von einer grossen Zahl von Körperschaften wahrgenommen. Neben politischen Gemeinden und Schulgemeinden II Vorprojekt «Gebietsreform»

6 ZUSAMMENFASSUNG spielt die interkommunale Zusammenarbeit in Form von Zweckverbänden eine grosse Rolle. Die grosse Zahl der Aufgabenträger (ca. 530) macht die Gemeindeorganisation als Ganzes kompliziert und führt zu einer räumlichen und sachlichen Zersplitterung der Aufgabenerfüllung. Eine kohärente und effiziente Führung der verschiedenen Aufgabenbereiche wird dadurch erschwert. Die Zürcher Gemeinden weisen grosse Unterschiede bei der Steuerkraft auf. Die Steuerkraft der «reichsten» Gemeinde beträgt mehr als das Zehnfache jener der «ärmsten» Gemeinde. Viele kleine Gemeinden im ländlichen Raum verfügen über eine unterdurchschnittliche Steuerkraft. Dadurch kann der finanzielle Handlungsspielraum und in der Folge die Leistungsfähigkeit der betreffenden Gemeinde eingeschränkt sein. Zahlreiche Gemeinden können lediglich mit Hilfe des Finanzausgleichs überleben. 2.2 Leistungsfähigkeit der Gemeinden Die Frage der Leistungsfähigkeit von kleinen Gemeinden ist für das vorliegende Projekt von entscheidender Bedeutung. Die empirische Forschung in der Schweiz bestätigt das Vorhandensein von Leistungsgrenzen bei den Gemeinden. Generell lässt sich festhalten, dass mit zunehmender Gemeindegrösse die Leistungsfähigkeit bei der Infrastruktur, bei der Qualität und beim Umfang des Leistungsangebots, bei der betriebswirtschaftlichen und politischen Führung sowie bei der Innovationsfähigkeit steigt. Gemäss der Theorie der Skalenerträge sind grosse Gemeinden kostengünstiger zu verwalten, weil die Kosten pro Einwohner mit wachsender Einwohnerzahl abnehmen. Der öffentliche Dienst profitiert von fallenden Durchschnittskosten, wenn sich sein Kundenkreis erweitert. Gebietskörperschaften brauchen Mindestgrössen, um spezialisierte Dienste anzubieten oder bestimmte Leistungen finanzieren zu können; fehlt diese «kritische Masse», dann wird entweder zu teuer (Überversorgung) oder gar nicht (Unterversorgung) produziert. Im Kanton Zürich haben die Gemeinden zahlreiche Aufgaben wahrzunehmen, bei denen zur optimalen Nutzung der Skaleneffekte eine grössere Bevölkerungszahl erforderlich wäre, als sie die kleinen Gemeinden aufweisen. Die Auswertung der Finanzkennzahlen der Zürcher Gemeinden zeigt, dass die relative Steuerkraft der Zürcher Gemeinden in einem klaren Zusammenhang mit der Gemeindegrösse steht. Mit zunehmender Gemeindegrösse steigt die relative Steuerkraft. Bei den Steuerfüssen zeigt sich ebenfalls eine klare Rangfolge nach der Gemeindegrösse. Mit Abstand die höchsten Steuerfüsse weisen Gemeinden auf mit weniger als 500 Einwohnerinnen und Einwohnern. Auch die Steuerfüsse der Gemeinden zwischen 500 und Einwohnerinnen und Einwohnern liegen über dem kantonalen Durchschnitt. Der Aufwand für Behörden und Verwaltung ist bei kleinen Gemeinden höher als bei mittleren und grossen Gemeinden. Die im Rahmen des Vorprojektes durchgeführten Untersuchungen stützen die Annahme, dass es eine kritische untere Gemeindegrösse gibt. Diese Grenze lässt sich in etwa bei Einwohnerinnen und Einwohnern ziehen. Diese Gemeinden dürften mittel- und langfristig zunehmend Probleme haben, ihre Aufgaben in angemessener Vorprojekt «Gebietsreform» III

7 ZUSAMMENFASSUNG Qualität und zu vertretbaren Kosten zu erfüllen. Der grösste Teil der Gemeinden mit weniger als Einwohnerinnen und Einwohnern liegt im ländlichen Raum an der Peripherie des Kantons und verfügt über eine unterdurchschnittliche Steuerkraft. 2.3 Lösungsansatz Gemeindevereinigung In den letzten Jahren kann in der Schweiz ein eigentlicher Trend zu Gemeindevereinigungen festgestellt werden. Gemeindevereinigungen sind vor allem bei kleineren Gemeinden sowie in strukturell benachteiligten Regionen verbreitet. In den Agglomerationen wurde bisher kaum über Gemeindezusammenschlüsse diskutiert. Anders präsentiert sich die Situation im Kanton Zürich: Seit der 2. Zürcher Stadtvereinigung von 1934 gab es hierzulande keinen Zusammenschluss von politischen Gemeinden mehr. Die wenigen Anläufe zu Gemeindevereinigungen, die in den vergangenen Jahren unternommen wurden, sind gescheitert. Im Vergleich zu anderen Kantonen ist die Bereitschaft bzw. der Druck zu Gebietsreformen im Kanton Zürich offensichtlich geringer. Die kantonalen Rahmenbedingungen sind zurzeit so beschaffen, dass der Alleingang für kleine Gemeinden mehr Vorteile bringt als ein Zusammenschluss mit Nachbargemeinden. Diskussionen über die Notwendigkeit von Gebietsreformen gehen in der Regel von Vermutungen über die optimale Gemeindegrösse aus. Dabei ist die Einwohnerzahl nicht das entscheidende Kriterium. Als wichtigste Bestimmungsgrössen für eine optimale Gemeindestruktur gelten heute die Aufgabenautonomie, die gewachsenen Zusammenarbeitsstrukturen und die Aspekte der Raumordnung. Nach diesem Modell bildet insbesondere die bereits bestehende interkommunale Zusammenarbeit einen «starken Kern», der als Perimeter für eine neue Gemeinde dienen kann. Der Nutzen von Gemeindevereinigungen liegt nicht zur Hauptsache in kurzfristig realisierbaren Einsparpotenzialen, sondern vor allem bei den strukturellen Verbesserungen, wozu unter anderem eine bessere Aufgabenerfüllung, bessere raumplanerische Entwicklungsmöglichkeiten, eine einfachere Gewinnung von Behördenmitgliedern und eine Stärkung der Gemeinden gegenüber dem Kanton gehören. Die bisherigen Erfahrungen mit Gemeindevereinigungen zeigen, dass es neben dem Sparziel zusätzliche Leitideen und Motivationsquellen braucht, um einen Strukturwandel erfolgreich in Gang zu setzen. Vor allem der Wunsch nach einem zeitgemässen Dienstleistungsangebot kann dabei ein wichtiger Entscheidfaktor Richtung Vereinigung sein. 2.4 Pilotstudien Gemeindevereinigungen im Kanton Zürich Der Kanton Zürich verfügt über keine aktuellen Erfahrungen mit der Vereinigung von politischen Gemeinden. Das Gemeindeamt hat deshalb zwei Pilotprojekte durchgeführt, um die Chancen und Risiken von Gemeindevereinigungen anhand konkreter Beispiele beurteilen zu können. Die Pilotstudien wurden im Zeitraum Juli bis November 2006 in den Gemeinden Hüntwangen, Wasterkingen, Wil, Eglisau und Rafz sowie in den Gemeinden Freienstein-Teufen und Rorbas durchgeführt. IV Vorprojekt «Gebietsreform»

8 ZUSAMMENFASSUNG Aus kantonaler Sicht lassen sich aus den Pilotstudien die folgenden Schlussfolgerungen ziehen: Der heutige Steuerkraftausgleich wirkt strukturerhaltend, da er einwohnerabhängig ausgestaltet ist und kleine Gemeinden bevorzugt. Kleine Gemeinden, die einen Zusammenschluss realisieren wollen, werden mit dem Verlust von Steuerkraftausgleich bestraft. Das Einsparpotenzial durch Gemeindevereinigungen ist eher gering. Die Studien lassen den Schluss zu, dass die Synergiegewinne eines Zusammenschlusses der Verwaltungen weitgehend eliminiert werden, wenn kostengünstig arbeitende Gemeinderätinnen und Gemeinderäte operative Aufgaben an die Gemeindeverwaltung abgeben. Einsparungen sind am ehesten bei künftigen Investitionen in die Infrastruktur und den Maschinenpark zu erwarten. Der entscheidende Vorteil einer Gemeindevereinigung besteht darin, dass nur noch ein Gemeinderatskollegium für die strategische Führung eines Lebensraums zuständig ist. Damit entfallen Doppelspurigkeiten und der Koordinationsaufwand wird gesenkt. In der Verwaltung kann durch eine Vereinigung die Professionalität erhöht werden, da aufgrund des grösseren Geschäftsvolumens eine spezialisiertere Sachbearbeitung möglich ist. Im Bereich der Raumplanung und Infrastruktur ergeben sich durch Gemeindezusammenschlüsse positive Effekte, wobei diese je nach Ausgangslage unterschiedlich ausgeprägt sind. Wenn sich Gemeinden zusammenschliessen, entstehen zusätzliche Entwicklungschancen als Folge von grösseren Planungseinheiten. Die an den Pilotprojekten beteiligten Gemeinden erwarten vom Kanton klare Zielvorstellungen zur künftigen Gemeindestruktur und zur Aufgabenerfüllung der Gemeinden. Gemeindevereinigungen sind nach Auffassung dieser Gemeinden erst dann möglich, wenn der Kanton dafür sichere und berechenbare Rahmenbedingungen schafft, insbesondere im Finanzausgleich. 2.5 Auswirkungen des neuen Finanzausgleichs Der Regierungsrat des Kantons Zürich hat im September 2007 den Entwurf für ein neues Finanzausgleichsgesetz in die Vernehmlassung gegeben. Anders als im geltenden Finanzausgleich hat die Gemeindegrösse im neuen Finanzausgleich keinen Einfluss auf die Höhe der Ausgleichsbeiträge. Die Gemeinden müssen die Kosten ineffizienter Gemeindestrukturen und die Kosten der Kleinheit selber tragen und finanzieren. Ein grosser Teil der Gemeinden mit weniger als Einwohnerinnen und Einwohnern verliert einen erheblichen Teil der heutigen Finanzausgleichsbeiträge. Der Verlust von Finanzausgleichsbeiträgen hat zur Folge, dass viele kleine Gemeinden unter finanziellen Druck geraten. Die Gemeinden können auf diese Situation mit einer Erhöhung des Steuerfusses, einer Senkung der Kosten, einem Abbau von Leistungen oder mit strukturellen Veränderungen reagieren. Im Grundsatz ist davon auszugehen, dass die genannten Auswirkungen des Finanzausgleichs einen gewissen Druck zur Durch- Vorprojekt «Gebietsreform» V

9 ZUSAMMENFASSUNG führung von Reformen in kleinen Gemeinden schaffen, insbesondere was die Bereitschaft zur Zusammenarbeit und Vereinigung von Gemeinden betrifft. Die Neuausrichtung des Finanzausgleichs dürfte eine Überprüfung und langfristig eine Anpassung der kleinräumigen Gemeindestrukturen zur Folge haben. 2.6 Erkenntnisse aus den Szenarien Gemeindevereinigungen Die Frage, wie der Lösungsansatz Gemeindevereinigung im Kanton Zürich umgesetzt werden kann und welche Auswirkungen damit verbunden sein können, wurde mit Hilfe von Szenarien untersucht. Die Szenarien sind Denkmodelle und sollen eine Diskussion auf der Grundlage konkreter Beispiele ermöglichen. Sie haben nicht die Funktion, den Gemeinden Vereinigungsvorschläge zu unterbreiten. Die Szenarien setzen den Schwerpunkt der Gemeindevereinigungen bei den kleinen, ressourcenschwachen Gemeinden in peripheren Lagen. Im Zentrum stehen die 34 Zürcher Gemeinden mit weniger als Einwohnerinnen und Einwohnern. Im Rahmen der Szenarien wurden 24 Vereinigungsperimeter für mögliche neue Gemeinden beurteilt. Aus den Szenarien lassen sich folgende Schlussfolgerungen ziehen: Die 34 kleinsten Gemeinden lassen sich nur teilweise untereinander vereinigen. Um zweckmässige Gemeindeperimeter zu schaffen, müssen auch grössere Gemeinden einbezogen werden. Insgesamt sind im Szenario 65 Gemeinden von den Vereinigungsbestrebungen betroffen, das ist rund 1/3 des Zürcher Gemeindebestands. Einschränkend ist festzuhalten, dass in diesen 65 Gemeinden nur 7% der Kantonsbevölkerung wohnen. Das Potenzial einer Gebietsreform hängt davon ab, welche Gemeinden in einem bestimmten Raum aneinandergrenzen und welche Merkmale diese Gemeinden aufweisen. In der Zürcher Gemeindelandschaft präsentiert sich die Ausgangslage recht günstig: Es finden sich verhältnismässig viele räumlich-topographische Konstellationen, die sinnvolle Zusammenschlüsse von Gemeinden ermöglichen. Die im Rahmen der Szenarien neugebildeten Gemeinden weisen eine Grösse zwischen und Einwohnerinnen und Einwohnern auf. Die Durchschnittsgrösse von entspricht einer mittleren Gemeinde, die auf lange Sicht überlebensfähig ist und ihre Kernaufgaben selbstständig erfüllen kann. Das Szenario «Vereinigung von Gemeinden unter Einwohnerinnen und Einwohnern» hat eine weitreichende Umgestaltung der Gemeindelandschaft zur Folge. Im Falle einer vollständigen Umsetzung des Szenarios würde die Zahl der Gemeinden von 171 auf 130 Gemeinden sinken. Im Bereich der Gemeindeentwicklung und Raumplanung sind die Entwicklungschancen einer grösseren vereinigten Gemeinde im Vergleich zum Alleingang mehrerer kleinerer Gemeinden deutlich besser. In 17 der 24 untersuchten Vereinigungsperimeter erfolgen die Zusammenschlüsse in Richtung von Siedlungs- VI Vorprojekt «Gebietsreform»

10 ZUSAMMENFASSUNG schwerpunkten (Kleinzentren), die eine gewisse Grundversorgung gewährleisten und über eine Anbindung an das S-Bahn-Netz verfügen. Die Szenarien bestätigen die These, dass die bestehende interkommunale Zusammenarbeit einen starken Kern bildet, der als Perimeter für eine neue Gemeinde dienen kann. Von den 24 im Rahmen der Szenarien gebildeten Gemeinden sind 14 deckungsgleich mit den heutigen Oberstufenschulgemeinden. Es kommt hinzu, dass in vielen Fällen die Gemeinden in Zweckverbänden zusammenarbeiten, die deckungsgleich sind mit den neugebildeten Gemeinden. Der neue Finanzausgleich ist ein notwendige, aber keine hinreichende Bedingung für Gemeindevereinigungen. Da der neue Finanzausgleich nicht einwohnerabhängig ausgestaltet ist, erhält eine vereinigte Gemeinde in der Regel etwa gleich viel Ausgleichsbeiträge wie die bisherigen Gemeinden zusammen. Eine wichtige Rolle beim Zustandekommen einer Gemeindevereinigung spielt die Steuerbelastung in den beteiligten Gemeinden. In den Szenarien treffen im Regelfall Gemeinden aufeinander, deren Steuerfüsse erhebliche Differenzen aufweisen. In der grossen Mehrzahl der Vereinigungsperimeter führt die Vereinigung dazu, dass die Wohnbevölkerung der bisher steuergünstigsten Gemeinde eine Steuerfusserhöhung in Kauf nehmen muss. Die Erfahrungen aus anderen Kantonen zeigen, dass der Steuerfuss bei Abstimmungen über Gemeindevereinigungen eine entscheidende Rolle spielt. Es kann davon ausgegangen werden, dass eine - mehr als geringfügige - Erhöhung des Steuerfusses ein Vereinigungsprojekt zum Scheitern bringt. Bei einer Gemeindevereinigung sollte der Steuerfuss deshalb auf dem Niveau der Gemeinde mit dem tiefsten Steuerfuss gehalten werden. Aus dieser Angleichung der Steuerfüsse nach unten entstehen steuerliche Mindereinnahmen. Zentral ist die Frage, wer diese Mindereinnahmen ausgleichen soll. Denkbar ist ein Lösungsansatz, wonach der Kanton befristet Beiträge leistet zur Kompensation der steuerlichen Mindereinnahmen. Das im Szenario angestrebte Ziel, die 34 kleinsten Gemeinden zu grösseren und leistungsfähigeren Gemeinden zusammenzuschliessen, lässt sich trotz der genannten Schwierigkeiten in vielen Fällen auf zweckmässige Weise erreichen. Das Szenario «Gemeindevereinigungen» lässt den Schluss zu, dass im Kanton Zürich ein Potenzial für Gemeindevereinigungen vorhanden ist. Es besteht eine begründete Vermutung, dass die untersuchten Gemeindevereinigungen im Bereich der Gemeindeentwicklung und der Aufgabenerfüllung insgesamt positive Auswirkungen haben, während sich bei den finanziellen Aspekten ein gemischtes Bild präsentiert. Die im Rahmen der Vereinigungsszenarien festgestellten Steuerfusserhöhungen stellen ein ernsthaftes Hindernis auf dem Weg zu einer Neugestaltung der Gemeindelandschaft dar. Hier ist der Kanton gefordert, eine Lösung zu finden. Vorprojekt «Gebietsreform» VII

11 ZUSAMMENFASSUNG 2.7 Kriterien für die Vereinigung der Gemeinden Aufgrund der durchgeführten Untersuchungen kristallisieren sich fünf Kriterien heraus, die als Massstab für die Vereinigung von Gemeinden im Kanton Zürich dienen können. 1. Die neue Gemeinde soll in kultureller, geographischer und wirtschaftlicher Hinsicht eine Einheit bilden. 2. Die neue Gemeinde soll den Anforderungen der Raumplanung gerecht werden. Massgebend sind die kantonalen Leitlinien für die räumliche Entwicklung sowie regional- und ortsplanerische Gesichtspunkte. Gemeindezusammenschlüsse sollen wenn möglich in Richtung von Kleinzentren erfolgen, die über eine Grundversorgung und über eine Anbindung an das S-Bahn-Netz verfügen. 3. Die neue Gemeinde soll sich an den bestehenden funktionalen Verflechtungen der Gemeinden orientieren. Dazu gehören in erster Linie eine gemeinsame Oberstufenschulgemeinde bzw. vereinigte Schulgemeinde sowie die gemeinsame Aufgabenerfüllung in Zweckverbänden. 4. Die neue Gemeinde soll so leistungsfähig sein, dass sie in der Lage ist, ihre Kernaufgaben selbstständig zu erfüllen. Zu diesem Zweck soll sie über eine fachkompetente Verwaltung verfügen. 5. Bei der Bildung von neuen Gemeinden sind die Bedürfnisse der Nachbargemeinden und das Gesamtinteresse des Kantons angemessen zu berücksichtigen. 2.8 Rolle des Kantons bei Gemeindevereinigungen Die Erfahrungen aus anderen Kantonen zeigen, dass die Haltung der kantonalen Politik für das Gelingen von Gebietsreformen von grosser Bedeutung ist. Ob und in welchem Ausmass es zu Gemeindevereinigungen kommt, hängt entscheidend von den politischen, rechtlichen und finanziellen Rahmenbedingungen auf kantonaler Ebene ab. Es besteht ein klarer Zusammenhang zwischen der Häufigkeit von Gemeindefusionen und der aktiven Förderung von Gemeindefusionen durch den Kanton. Die in der Schweiz seit Beginn der 1990er Jahre durchgeführten Gemeindezusammenschlüsse sind mehrheitlich das Ergebnis von kantonalen Gebietsreformen. Die Parlamente und Regierungen dieser Kantone haben sich klar für Gemeindezusammenschlüsse ausgesprochen, entsprechende Strategien formuliert und Anreize gesetzt. Die finanzielle Unterstützung von Gemeindevereinigungen durch die Kantone spielt eine immer wichtigere Rolle. Mit der Ausrichtung von Beiträgen sollen insbesondere die finanziellen Unterschiede zwischen den beteiligten Gemeinden verringert werden. 2.9 Weiteres Vorgehen Im Kanton Zürich sind die Rahmenbedingungen für Gemeindevereinigungen zurzeit nicht ideal. Der geltende Finanzausgleich trägt zur Erhaltung der kleinräumigen Gemeindestrukturen bei und es fehlen auf kantonaler Ebene Anreizinstrumente für Strukturveränderungen. Mit der Neugestaltung des Finanzausgleichs ist eine zentrale Massnahme zur Verbesserung der Rahmenbedingungen in Arbeit. Handlungsbedarf besteht VIII Vorprojekt «Gebietsreform»

12 ZUSAMMENFASSUNG in erster Linie bei den Instrumenten zur Unterstützung von Gemeindevereinigungen. Hier besteht zudem ein Auftrag der Kantonsverfassung. Das Vorprojekt hat gezeigt, dass die Vereinigung von politischen Gemeinden erst dann eine realistische Option ist, wenn ein neuer Finanzausgleich ohne strukturerhaltende Elemente in Kraft ist. Sobald diese Bedingung erfüllt ist, soll das Hauptprojekt «Gebietsreform der politischen Gemeinden» in Angriff genommen werden. Gestützt auf die vorliegenden Erkenntnisse, soll der Schwerpunkt der Gemeindevereinigungen bei den kleinen Gemeinden im ländlichen Raum gesetzt werden. Nach heutigem Erkenntnisstand dürfte das Hauptprojekt folgende Schwerpunkte beinhalten: Evaluation und Ausarbeitung von Instrumenten zur kantonalen Unterstützung von Gemeindevereinigungen; Durchführung weiterer Pilotstudien mit Zürcher Gemeinden zur Verbesserung der Datenlage; Ausarbeitung der notwendigen Rechtsgrundlagen in der Legislatur ; Klärung des Bedarfs an finanziellen und personellen Ressourcen für die Umsetzungsphase. 3. Strukturreformen der Schulgemeinden 3.1 Ausgangslage Die kommunalen Strukturen im Volksschulbereich des Kantons Zürich sowie deren gegenwärtige Reformen können wie folgt umschrieben werden: Im Kanton Zürich bestehen 137 selbstständige Schulgemeinden, die sich teilweise gebietsmässig überlagern; davon sind 72 Gemeinden Primar- und 36 Oberstufenschulgemeinden. Daneben existieren 29 vereinigte Schulgemeinden, die gleichzeitig Primar- und Oberstufe führen. 62 politische Gemeinden erfüllen Schulaufgaben; davon führen 23 politische Gemeinden die Primarstufe und 39 gleichzeitig die Primar- und Oberstufe (Einheitsgemeinden). Ende 2006 wohnten rund 70% der Zürcher Bevölkerung in politischen Gemeinden mit Schulaufgaben. Rund 30% der Wohnbevölkerung hatten demgegenüber Wohnsitz in eigenständigen Primarschul- oder Oberstufenschulgemeinden. Die Zusammenarbeit unter Schulgemeinden ist in geringerem Ausmass anzutreffen als unter politischen Gemeinden und hat aber auch vor allem in besonderen Fallkonstellationen zugenommen. Die Vereinigung der Schulgemeinden mit ihrer politischen Gemeinde ist Teil einer laufenden Entwicklung. Diese führte in den letzten zehn Jahren dazu, dass die Zahl der Schulgemeinden insgesamt um rund 28% abgenommen und sich die Anzahl der politischen Gemeinden mit Schulaufgaben in derselben Zeit nahezu verdreifacht hat. Erst in den letzten zwei Jahren fanden demgegenüber vereinzelt gebietsübergreifende Vereinigungen unter benachbarten Schulgemeinden statt (mehrere Primarschulgemeinden mit ihrer Oberstufenschulgemeinde). Vorprojekt «Gebietsreform» IX

13 ZUSAMMENFASSUNG 3.2 Auslöser für Strukturveränderungen Kleine Schulgemeinden stossen bei der Erfüllung ihrer Aufgaben zunehmend an Leistungsgrenzen. Die Gründe sind dieselben wie bei den politischen Gemeinden. Im Besonderen trägt die Volksschulreform dazu bei, dass Schulgemeinden ihre Organisationsstrukturen überdenken und gegebenenfalls an die veränderten Verhältnisse anpassen. Wichtigster aktueller Auslöser für Strukturveränderungen der Schulgemeinden ist eine Änderung des Lehrerpersonalgesetzes, die bewirkt, dass Schulgemeinden mit geringen Schülerzahlen weniger Lehrerstellen zugeteilt erhalten. Entsprechend nimmt der Druck zu, eine Vereinigung mit anderen Schulgemeinden einzugehen, um funktionale und effiziente Schulgrössen zu erreichen. Es wird davon ausgegangen, dass für die Führung einer Schule, welche die Vorgaben der Volksschulgesetzgebung noch zweckmässig umsetzen kann, rund 150 Schülerinnen und Schüler notwendig sind. Die genannten Schülerzahlen gelten grundsätzlich für Primar- wie Oberstufenschulen, sind jedoch für Oberstufenschulen bedeutsamer als für Primarschulen. Insgesamt liegt die Schülerzahl in vielen Schulgemeinden unter 150. Die demographische Entwicklung lässt erwarten, dass die Gesamtschülerzahlen generell abnehmen werden, so dass der Strukturdruck auf öffentliche Schulträger mit geringen Schülerzahlen wahrscheinlich weiter zunehmen wird. 3.3 Stärken und Schwächen der Zusammenarbeit unter Schulgemeinden Vertragslösungen sind einfach, erfordern wenig administrativen Aufwand und können flexibel und bedürfnisgerecht ausgestaltet werden, weisen jedoch in Bezug auf die Mitbestimmungsrechte der Stimmberechtigten und der Vertragsgemeinden Nachteile auf. Der Zweckverband eignet sich demgegenüber für eine beständige, auf Dauer angelegte Zusammenarbeit, in der demokratische Entscheidfindungen wesentlich sind. Die Entscheidwege sind beim Zweckverband aber gemeinhin länger als bei vertraglichen Formen der Zusammenarbeit, weshalb er in der Praxis als schwerfällig gilt. 3.4 Stärken und Schwächen von Vereinigungen der Schulgemeinden Die Selbstständigkeit der Schulgemeinde erlaubt die autonome Steuerung des Schulbereichs, ohne dass Bildungsaufgaben insbesondere beim Budget und bei Kreditvorlagen in Konkurrenz zu den Aufgaben der politischen Gemeinde treten. Allerdings ist zu beachten, dass auch bei eigenständigen Schulgemeinden insbesondere strategische Entscheide zwischen Schulpflege und Gemeinderat zwingend koordiniert werden müssen. Bei ungenügender Schülerzahl führt nur die Vereinigung unter benachbarten Schulgemeinden zu einer funktionalen Schulgrösse. Dabei lassen sich Einsparpotenziale leichter realisieren als bei der Vereinigung von politischer Gemeinde und Schulgemeinde, bei welcher die Schulaufgaben jene der politischen Gemeinde lediglich ergänzen. Der Hauptvorteil einer Vereinigung von politischer und Schulgemeinde liegt in der Vereinfachung von Abläufen und im Abbau von Doppelspurigkeiten (Strukturvereinfa- X Vorprojekt «Gebietsreform»

14 ZUSAMMENFASSUNG chung), was eine einheitliche Führung aller auf dem Gemeindegebiet anfallenden öffentlichen Aufgaben erlaubt und den Koordinationsaufwand begrenzt. Dies ermöglicht für die Wohnbevölkerung eine erhöhte Transparenz der Entscheidwege und Verantwortlichkeiten. Regelmässig kann auch eine Effizienzsteigerung in Querschnittsaufgaben erwartet werden. 3.5 Entwicklungstendenzen der Zusammenarbeit unter Schulgemeinden Die Volksschule ist eine wichtige kommunale Kernaufgabe und ein politisch sensibler Aufgabenbereich. Die Gemeinden sind daran interessiert, die Rahmenbedingungen der schulischen Aufgabenerfüllung selber bestimmen zu können. Da die interkommunale Zusammenarbeit die eigenständige Aufgabenerfüllung verhindert, werden Kooperationslösungen tendenziell nur in besonderen Konstellationen gewählt, auch wenn sie einfache und massgeschneiderte Lösungen ermöglichen, um funktionale Schuleinheiten bilden zu können. 3.6 Entwicklungstendenzen der Vereinigungen der Schulgemeinden Es ist davon auszugehen, dass die bisherigen Strukturentwicklungen der Schulgemeinden weitergehen werden. Danach bilden sich in den relativ einwohnerstarken Gemeinden rund um Zürich und Winterthur vor allem Einheitsgemeinden, da die Primar- und Oberschulen mehrheitlich eine genügende Schülerzahl aufweisen. In den peripher gelegenen, relativ einwohnerschwachen Gemeinden zeigt sich demgegenüber eine Tendenz zur gebietsübergreifenden Vereinigung unter Schulgemeinden insbesondere im Perimeter bestehender Oberstufenschulgemeinden. Dort liegen die Schülerzahlen in aller Regel in einem kritischen Grössenbereich. Handlungsbedarf besteht in 52 Schulgemeinden; so weisen 32 der 72 Primarschulgemeinden, 5 der 36 Oberstufenschulgemeinden und 15 der 29 vereinigten Schulgemeinden eine Schülerzahl unter 150 auf. In diesen Gemeinden kommt theoretisch eine gebietsübergreifende Vereinigung unter Schulgemeinden in Frage. Betroffen ist vor allem das periphere nördliche Kantonsgebiet. Auch die Tendenz zur Vereinigung von politischen Gemeinden und Schulgemeinden mit ausreichender Schülerzahl dürfte weiter anhalten, wenn auch in geringerem Ausmass als bisher. Das theoretisch mögliche Potenzial kann wie folgt dargelegt werden: 4 politische Gemeinden könnten sich mit ihren Primar- und Oberstufenschulgemeinden, 13 mit ihrer vereinigten Schulgemeinde und 29 mit ihrer Primarschulgemeinde zusammenschliessen. 3.7 Kriterien für Strukturreformen Der Ansatz für Strukturreformen hängt von den strukturellen Merkmalen der Gemeinden ab, die aneinander angrenzen. Mancherorts besteht ein Interessenkonflikt zwischen dem Bestreben zur Vereinigung unter Schulgemeinden und jenem zur Vereinigung der Schulgemeinden mit ihrer politischen Gemeinde. In diesen Fällen stellt sich die Frage nach dem zweckmässigsten Reformansatz. Aufgrund der unterschiedlichen Ausgangslagen und strukturellen Voraussetzungen der betroffenen Gemeinden sind Vorprojekt «Gebietsreform» XI

15 ZUSAMMENFASSUNG keine allgemeingültigen Lösungsansätze möglich. Folgende Orientierungskriterien können jedoch bei der Entscheidfindung hilfreich sein: Die Kantonsverfassung geht im Konzept von der Einheitsgemeinde aus, die auch die Aufgaben der öffentlichen Volksschule mit Primar- und Oberstufe wahrnimmt. Die Einheitsgemeinde ist wenn möglich und sinnvoll anzustreben. Zentrales Orientierungskriterium aus Schulsicht bleibt die Konsolidierung der Schülerzahlen, um funktionale Schuleinheiten bilden zu können. Dabei soll eine stufenübergreifende Vereinigung unter Schulgemeinden angestrebt werden. Vereinigungen unter Schulgemeinden können so erfolgen, dass sie für eine Entwicklung der politischen Gemeinden ungünstig sind. Anzustreben ist eine koordinierte Entwicklung der Gemeinden in demselben Gebiet. Daher sollen Schulgemeinden ihre Strukturen in Absprache mit ihren politischen Gemeinden bereinigen. Bei Vereinigungen unter Schulgemeinden ist eine mögliche Gebietsreform der politischen Gemeinden in die Entscheidfindung miteinzubeziehen, damit längerfristig eine weitere Strukturvereinfachung durch die Vereinigung der Schulgemeinde mit der politischen Gemeinde möglich bleibt. Dies ist vor allem in den peripheren Gebieten des Kantons von Bedeutung. Die Herauslösung des Schulbereichs aus politischen Gemeinden mit dem Ziel der Zusammenlegung mit einer anderen Schulgemeinde soll grundsätzlich nur dort erfolgen, wo in einem weiteren Schritt auch Gemeindevereinigungen der betreffenden politischen Gemeinden in Frage kommen. Ist dies nicht der Fall, soll im Schulbereich stattdessen mittels Anschlussverträgen oder Zweckverbänden zusammengearbeitet werden. Dieser Reformansatz ist tendenziell in den einwohnerstarken urbanen Gemeinden bedeutsam. 3.8 Rolle des Kantons Verschiedene Ansätze zu Strukturreformen stehen zur Diskussion. Für die Entscheidfindung über Strukturfragen ist eine einheitliche Haltung des Kantons gegenüber den Reformbestrebungen der Schulgemeinden von Bedeutung, damit die Gemeinden sich an Zielen und Rahmenbedingungen des Kantons orientieren können. Dabei gilt es die schulischen Anliegen, die auf eine Konsolidierung der Schülerzahlen der einzelnen Volksschulträger abzielen, mit den staatspolitischen Anliegen, die auf eine Konsolidierung der Gemeindestrukturen abzielen, zweckmässig zu vereinen. Die Gemeinden sind auf verlässliche Grundlagen angewiesen, um Vor- und Nachteile der verschiedenen Lösungsansätze gegeneinander abwägen und konkret auf ihre Fallkonstellation anwenden zu können. Die bisherigen Erfahrungen zeigen eine Notwendigkeit zur Unterstützung der reformwilligen Gemeinden in Form von vermehrten Beratungsdienstleistungen und Arbeitshilfen. Zur Unterstützung der Strukturreformen werden auch Gesetzesänderungen als prüfenswert erachtet, die das Vorgehen bei Gemeindevereinigungen regeln, den Anwendungsbereich der Zusammenarbeit unter Schulgemeinden erweitern und das Verhältnis zwischen Schulpflege und Gemeinderat XII Vorprojekt «Gebietsreform»

16 ZUSAMMENFASSUNG präziser normieren. Diese Prüfung kann im Rahmen der anstehenden Revision des Gemeindegesetzes vorgenommen werden. 3.9 Weiteres Vorgehen Für die Weiterführung des laufenden Reformprozesses sind keine wesentlichen Änderungen des kantonalen Rechts notwendig. Der Kanton hat indessen die Schulgemeinden in ihren laufenden Reformbestrebungen zu Strukturveränderungen zu unterstützen. Im Vordergrund stehen folgende Massnahmen: Erarbeitung von Arbeitshilfen zur Förderung von Strukturreformen der Schulgemeinden; Sicherstellung einer Beratung der Schulgemeinden bei Strukturveränderungen; Verbesserung der gesetzlichen Grundlagen. Im Zusammenhang mit der vorgesehenen Unterstützung der Vereinigung von politischen Gemeinden ist zu prüfen, ob auch Instrumente zur finanziellen Unterstützung von Strukturveränderungen der Schulgemeinden ausgearbeitet und entsprechende Pilotstudien zur Verbesserung der Datenlage erarbeitet werden sollen. 4. Interkommunale Zusammenarbeit 4.1 Ausgangslage und Entwicklung Die Zusammenarbeit zwischen den Gemeinden hat im Kanton Zürich einen traditionell hohen Stellenwert. Sie umfasst praktisch sämtliche Aufgabenbereiche. Die interkommunale Zusammenarbeit ist die wichtigste Reformentwicklung der Gemeinden in den vergangenen Jahren: Gemäss der Gemeindebefragung 2005 haben rund 70% Prozent der Zürcher Gemeinden die Zusammenarbeit im Zeitraum von ausgebaut. In keiner einzigen Gemeinde ging die Zusammenarbeit zurück. In je rund der Hälfte der Fälle werden die Aufgaben gemeinsam oder im Rahmen des Sitzgemeindemodells erfüllt, wobei ein klarer Trend hin zum Sitzgemeindemodell besteht. 4.2 Zweckverband Der Zweckverband ist die wichtigste und am meisten verbreitete Form der interkommunalen Zusammenarbeit. Im Kanton Zürich bestehen derzeit über 200 Zweckverbände, die in unterschiedlichsten Aufgabenbereichen tätig sind. Die Grösse der Verbände ist sehr unterschiedlich, wobei die grössten Zweckverbände bis zu 40 Verbandsgemeinden umfassen. Im Jahre 2002 arbeitete eine Zürcher Gemeinde im Durchschnitt in rund 7 Zweckverbänden mit. Zweckverbände mit einer grossen Anzahl von Verbandsgemeinden haben in der Regel nebst einem Verbandsvorstand auch eine Delegiertenversammlung. Von den über 200 Zweckverbänden hat rund ein Drittel eine Delegiertenversammlung. Zweckverbände sind personalintensiv. So verfügt eine durchschnittliche Zürcher Gemeinde über mindestens 8 Mandatsitze in Delegiertenversammlungen und 6 Mandatsitze in Verbandsexekutiven. Die Gemeinden sind mit der Arbeit der Zweckverbände mehrheitlich zufrieden. Vorprojekt «Gebietsreform» XIII

17 ZUSAMMENFASSUNG 4.3 Stärken und Schwächen der interkommunalen Zusammenarbeit Die interkommunale Zusammenarbeit weist vor allem unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten Vorteile auf. Viele Gemeinden haben für eine professionelle und wirtschaftliche Aufgabenerfüllung eine suboptimale Grösse. Durch die gemeinsame Aufgabenerbringung kann das Einzugsgebiet für eine bestimmte Leistung vergrössert und das Kosten-Nutzen-Verhältnis verbessert werden. Dadurch können Kosten gesenkt und/oder Leistungsstandards erhöht werden. Für viele Gemeinden bietet die interkommunale Zusammenarbeit die Möglichkeit, die Nachteile kleinräumiger Strukturen zu überwinden und ihre rechtliche Selbstständigkeit zu wahren. Die grosse Schwäche der interkommunalen Zusammenarbeit wird in der mehr oder weniger weit reichenden Einschränkung der direktdemokratischen Mitwirkungsmöglichkeiten der Gemeinden und der Stimmberechtigten geortet. Immerhin sieht die neue Kantonsverfassung nun vor, dass die Zweckverbände den Stimmberechtigten bis Ende 2009 in den Statuten Initiativ- und Referendumsrechte einzuräumen haben. Oftmals arbeiten die Gemeinden in den verschiedenen Sachgebieten mit unterschiedlichen Partnern zusammen. Dieses System der «variablen Geometrie» schafft Schnittstellenund Koordinationsprobleme und führt zu einer räumlichen und sachlichen Zersplitterung der Aufgabenerfüllung. Eine kohärente Führung aller Aufgabenbereiche durch den Gemeinderat wird dadurch erschwert. Hinzu kommt, dass die hohe Kooperationsdichte Kosten verursacht. Da die kommunalen Akteure in wichtigen Fragen der Zusammenarbeit über ein Vetorecht verfügen, können beträchtliche Verhandlungs- und Einigungskosten entstehen. Auch sind die Entscheidungsträger der Zweckverbände oftmals Interessenvertreterinnen und -vertreter in der jeweiligen Aufgabe und etablieren nicht selten für ihren Bereich einen hohen Leistungsstandard mit entsprechenden Kostenfolgen. 4.4 Reformansatz Interkommunalkonferenz (IKK) Aufgrund der Defizite der interkommunalen Zusammenarbeit werden in letzter Zeit vermehrt mögliche Reformansätze diskutiert. Die Agglomerationspolitik des Bundes beeinflusst ebenfalls die Reformdiskussion, insbesondere mit Bezug auf die Trägerschaftsfrage. Ende 2004 lancierte der Kanton Zürich zusammen mit den Städten Zürich und Winterthur sowie dem Verband der Gemeindepräsidenten des Kantons Zürich (GPV) das Projekt «Strukturen für eine bessere Zusammenarbeit im Wirtschaftsraum Zürich». Als Zielsetzung dieses Vorhabens wurde die Erarbeitung politisch relevanter und breit abgestützter Vorschläge für eine verbesserte Zusammenarbeit im Wirtschaftsraum Zürich vorgegeben. Aufgrund des Ergebnisses zweier in Winterthur Anfang 2006 durchgeführter Workshops mit Vertreterinnen und Vertretern von Kantonen, Städten und Gemeinden wurde das Projekt in drei Handlungsfelder aufgeteilt: kantonsübergreifende Zusammenarbeit, Metropolitankonferenz und Interkommunalkonferenz. Mit den Interkommunalkonferenzen soll eine regionale, themenübergreifende Plattform für die Gemeinden entwickelt werden, die gleichzeitig auch die Grundanforderungen des Bundes an die Trägerschaften von Agglomerationsprogrammen erfüllt. Drei Regio- XIV Vorprojekt «Gebietsreform»

18 ZUSAMMENFASSUNG nen Winterthur und Umgebung, Zürcher Oberland und Glattal bekundeten ihr Interesse, dieses Modell näher zu prüfen und in einer allfälligen späteren Versuchsphase zu erproben. Das Gemeindeamt erarbeitete in der Folge einen Gesetzesentwurf in Form eines Versuchsartikels, damit interessierte Regionen das Modell der Interkommunalkonferenz erproben können. Der Entwurf sieht im Wesentlichen vor, dass Planungszweckverbände und andere Zweckverbände, die einen Perimeter von regionaler Bedeutung aufweisen, sich mit einem Mehrheitsbeschluss der Stimmberechtigten des Verbandsgebiets probeweise zu Interkommunalkonferenzen umwandeln können. 4.5 Grundzüge der Interkommunalkonferenz Die Interkommunalkonferenz IKK bezweckt, auf regionaler Stufe die Zusammenarbeit der Gemeinden einfacher, rascher und verbindlicher auszugestalten und auch demokratisch besser abzustützen. Die Grundzüge des Modells sehen wie folgt aus: Die Interkommunalkonferenz wird als öffentlich-rechtliche Körperschaft für eine verbindlichere regionale Zusammenarbeit und als strategische Entscheidplattform konstituiert. Die vom Volk gewählten Gemeindepräsidentinnen und Gemeindepräsidenten vertreten die beteiligten Gemeinden in der Interkommunalkonferenz. Die Gemeinderäte können beschliessen, das Mandat ihrer Gemeindepräsidentin bzw. ihres Gemeindepräsidenten weisungsgebunden auszugestalten. In der Versammlung der Interkommunalkonferenz gilt eine nach Bevölkerung abgestufte Stimmkraft. Für die einzelnen Aufgabenbereiche setzt die Interkommunalkonferenz Kommissionen ein. In bedeutenden Fragen stehen den Stimmberechtigten oder den Gemeinden Referendums- und Initiativrechte zu. 4.6 Pilotregion Winterthur und Umgebung Unter der Leitung der Dienststelle Stadtentwicklung Winterthur wurde im Sommer 2006 eine Arbeitsgruppe mit Vertretern der Stadt Winterthur, der Planungsregion Winterthur und Umgebung RWU sowie des Gemeindeamtes gebildet. Sie hatte die Aufgabe, umfassende Grundlagen für die gegenwärtige und künftige Zusammenarbeit in der Region Winterthur zu erarbeiten, um den zuständigen Gremien einen fundierten Entscheid über die versuchsweise Umsetzung des IKK-Modells zu ermöglichen. Die Projektarbeiten wurden von einem politischen Steuerungsausschuss begleitet, welcher sich aus sechs Stadt- bzw. Gemeindepräsidentinnen und -präsidenten der Region Winterthur zusammensetzte. Im Rahmen von Workshops wurde ein Modell ausgearbeitet, welches auf grosse Akzeptanz stiess. Aufgrund der Analyseergebnisse und der im Rahmen der Projektarbeiten Vorprojekt «Gebietsreform» XV

19 ZUSAMMENFASSUNG durchgeführten Diskussionen stehen zurzeit vier Politikbereiche für eine allfällige spätere Versuchsphase zur Diskussion: Siedlung und Verkehr mit Schwerpunkt Standortentwicklung Sport und Jugend mit Schwerpunkt Sportanlagen Sicherheit mit Schwerpunkt Polizei Gesundheit mit Schwerpunkt Spitex In einem nächsten Schritt ist die Ausarbeitung von Entscheidungsgrundlagen vorgesehen, damit die zuständigen Gremien bis im Frühjahr 2008 einen Grundsatzbeschluss über die Teilnahme als Pilotregion fällen können. 4.7 Pilotregion Zürcher Oberland In der Region Zürcher Oberland wurden durch eine Arbeitsgruppe bestehend aus Vertretern der Planungsgruppe Zürcher Oberland (PZO), des Vereins Pro Zürcher Berggebiet, der Regionalkonferenz Wirtschaftsförderung Zürcher Oberland sowie des Gemeindeamts Grundlagen für eine allfällige IKK-Versuchsphase erarbeitet. Dabei zeigte sich, dass die geplanten Reformbestrebungen der PZO mit dem Modell der Interkommunalkonferenz weitestgehend überstimmen. Trotzdem konnte eine gewisse Skepsis zum Reformansatz während der Projektarbeiten nicht beseitigt werden. Ende September 2007 beantragte die Arbeitsgruppe dem Vorstand der Planungsgruppe Zürcher Oberland den Abbruch der Arbeiten als IKK-Pilotregion. Für die mehrheitlich ablehnende Haltung können vor allem zwei Gründe genannt werden: Zum einen wird die Durchführung einer Volksabstimmung im Verbandsgebiet zur Einführung der Interkommunalkonferenz als hinderlich und nicht mehrheitsfähig betrachtet. Zum anderen ist eine regionale Steuerungsplattform zwar erwünscht, jedoch nur auf der Basis von freiwilligen und unverbindlichen Kooperationsformen. 4.8 Pilotregion «glow. das Glattal» Im Glattal besteht seit einigen Jahren der Verein «glow. das Glattal», der von acht Gemeinden mit dem Ziel der gemeinsamen Förderung der Region gegründet worden ist. Unter Einbezug von Vertretern des Gemeindeamtes befasste sich die Arbeitsgruppe «Neue Strukturen glow» u.a. mit der Frage der Erneuerung der Organisationsstruktur von «glow». Dies führte zu einer grundsätzlichen Diskussion über die Ziele und die Ausgestaltung von «glow», in deren Verlauf sich zeigte, dass die strukturellen Reformbestrebungen der «glow»-gemeinden als praktisch identisch mit dem Modell der «Interkommunalkonferenz» betrachtet werden konnten. Das Festhalten an der Vereinsform wurde von «glow» allerdings als zentral eingestuft. Die Erhöhung der Verbindlichkeit der interkommunalen Zusammenarbeit sowie die damit verbundene Stärkung der Verlässlichkeit einer gesamtheitlichen Regionalentwicklung sind jedoch für den Reformansatz der IKK zwingend. Da diese Vorgaben mit einer Vereinsform nicht zu erreichen sind, konnte die Zusammenarbeit im Rahmen der Interkommunalkonferenz nicht weitergeführt werden. XVI Vorprojekt «Gebietsreform»

20 ZUSAMMENFASSUNG 4.9 Weiteres Vorgehen Die Weiterführung der Arbeiten ist nur noch in der Region Winterthur und Umgebung aktuell: Sie wird durch eine klare wenn auch kritische Mehrheit unterstützt. Nach wie vor besteht bei den noch verbleibenden Gemeinden ein grosses Informationsbedürfnis über die konkrete Ausgestaltung und über die Auswirkungen des IKK-Modells. Diesem Umstand muss in der künftigen Projekt- und Zeitplanung noch stärker Rechnung getragen werden. Die Unterstützung und Begleitung der Pilotregion Winterthur und Umgebung durch den Kanton soll bis zur definitiven Umsetzung fortgeführt werden. Auch die Versuchsphase mit einer einzigen Pilotregion kann wichtige und nützliche Erkenntnisse zum Modell der Interkommunalkonferenz liefern. Ein späterer Einstieg weiterer Regionen ist zudem ohne weiteres möglich. Gestützt auf die vorliegenden Erkenntnisse und unter Einbezug der diversen Anregungen aus den drei Pilotregionen soll eine gesetzliche Grundlage geschaffen werden, welche es interessierten Regionen ermöglicht, das IKK-Modell befristet zu erproben. Mit zunehmender Konkretisierung der möglichen Aufgabenbereiche (Siedlung/Verkehr, Standortförderung u.a.) sollen die dafür zuständigen kantonalen Ämter verstärkt in den Prozess einbezogen werden. Dies betrifft vorderhand das Amt für Raumordnung und Vermessung (ARV) der Baudirektion sowie das Amt für Verkehr (AfV) der Volkswirtschaftsdirektion. In welcher Art und Weise dieser Einbezug erfolgen soll, wird im Rahmen der Weiterführung der Arbeiten in der Region Winterthur geprüft. Vorprojekt «Gebietsreform» XVII

21 XVIII Vorprojekt «Gebietsreform»

22 INHALTSVERZEICHNIS INHALTSVERZEICHNIS A. EINLEITUNG 1 1. Auftrag 1 2. Projektorganisation 2 3. Projektablauf Gebietsreform der politischen Gemeinden Strukturreformen der Schulgemeinden Interkommunalkonferenzen 4 4. Koordination und Schnittstellen mit anderen Reformprojekten Reform des Zürcher Finanzausgleichs REFA Totalrevision Gemeindegesetz Agglomerationspolitik des Bundes 6 B. ECKDATEN ZÜRCHER GEMEINDELANDSCHAFT 7 1. Wichtige Entwicklungen im Kanton Zürich Entwicklung des Gemeindewesens Gesellschaftliche und räumliche Entwicklungen 8 2. Gemeindestrukturen Rechtsgrundlagen Gemeindearten Gemeindegrösse Gemeinden im urbanen und ländlichen Raum Finanzen Gemeindeautonomie Aufgabenverteilung Finanzausgleich Zweck Direkter und indirekter Finanzausgleich Instrumente des direkten Finanzausgleichs Instrumente des indirekten Finanzausgleichs Wirkung und Mängel Reformen 23 Vorprojekt «Gebietsreform» XIX

23 INHALTSVERZEICHNIS C. AUSGANGSLAGE Politische Gemeinden Steigende Anforderungen an die Gemeinden Aussagen zur Leistungsfähigkeit der Gemeinden Stand der Forschung Leistungsgrenzen der Zürcher Gemeinden Nutzung von Skalenerträgen (Grössenvorteilen) Finanzkennzahlen der Zürcher Gemeinden Allgemeines Steuerkraft Steuerfüsse Mittelbedarf der Gemeinden Pro-Kopf-Aufwand der Gemeinden Verschuldung Finanzausgleich Fazit Übersicht der Strukturen der Schul- und Einheitsgemeinden Vorbemerkung Kommunale Strukturen im Volksschulbereich Bestand der Schul- und Einheitsgemeinden Anteil der Bevölkerung in den Gemeinden mit Schulaufgaben Verfassungsrechtliche Ausgangslage Autonomie im Schulbereich gegenüber Bund und Kanton Stand der interkommunalen Zusammenarbeit Formen der Zusammenarbeit Reform der Strukturen im Schulbereich Entwicklung zur politischen Gemeinde mit Schulaufgabe Vereinigungen unter Schulgemeinden Entwicklung der interkommunalen Zusammenarbeit Auslöser für Strukturveränderungen Leistungsgrenzen der Schulgemeinden Zuteilung von Lehrstellen in Vollzeiteinheiten (VZE) 45 XX Vorprojekt «Gebietsreform»

24 INHALTSVERZEICHNIS 3. Interkommunale Zusammenarbeit Vorbemerkung Intensität der interkommunalen Zusammenarbeit Stand der Zusammenarbeit im interkantonalen Vergleich Stand der Zusammenarbeit nach Aufgabenbereichen Grad der Zusammenarbeit nach Gemeindegrösse Formen der Zusammenarbeit Perimeter der Aufgabenerfüllung Zweckverband Grad der Zusammenarbeit Anzahl der Zweckverbände pro Aufgabenbereich Struktur der Verbände und Milizbedarf Beurteilung der Aufgabenerfüllung der Zweckverbände Defizite der Zweckverbände Entwicklung der interkommunalen Zusammenarbeit Zunahme der Zusammenarbeit Entwicklung nach Gemeindegrösse Stärken und Schwächen der interkommunalen Zusammenarbeit Stärken der Zusammenarbeit Schwächen der Zusammenarbeit Fazit Stand der Reformen in der interkommunalen Zusammenarbeit 59 D. HANDLUNGSFELDER GEMEINDEREFORMEN Gebietsreform der politischen Gemeinden Grundlage Lösungsansatz Gemeindevereinigung Optimale Gemeindegrösse Grundsätzliche Argumente für und gegen Gemeindevereinigungen Auswirkungen von Gemeindevereinigungen (Forschungsergebnisse) Situation im Kanton Zürich Pilotstudien zu Gemeindevereinigungen im Kanton Zürich Ausgangslage Pilotstudie Gemeinden Freienstein-Teufen, Rorbas 74 Vorprojekt «Gebietsreform» XXI

25 INHALTSVERZEICHNIS Pilotstudie Gemeinden Hüntwangen, Wasterkingen, Wil (3er Variante) Pilotstudie Gemeinden Hüntwangen, Wasterkingen, Wil, Rafz, Eglisau (5er Variante) Schlussfolgerungen aus kantonaler Sicht Auswirkungen des neuen Finanzausgleichs (REFA) Ziele und Instrumente des neuen Finanzausgleichs Auswirkungen auf die Gemeindeautonomie Auswirkungen auf Gemeinden mit weniger als Einwohnern Auswirkungen auf Gemeinden mit bis Einwohnern Auswirkungen auf Gemeinden mit bis Einwohnern Gründe für den hohen Steuerbedarf und Handlungsmöglichkeiten Auswirkungen auf Gebietsreformen Szenarien Gemeindevereinigungen im Kanton Zürich Methodischer Ansatz Grundlagen der Szenarien Mögliche Perimeter der Gemeindevereinigungen Mögliche Auswirkungen auf die Steuerfüsse Mögliche Auswirkungen auf die Siedlungsstruktur Zwei Szenariobeispiele: Stammertal und Wehntal Erkenntnisse aus den Szenarien Kriterien für die Vereinigung von Gemeinden Rolle des Kantons bei Gemeindevereinigungen Notwendigkeit einer aktiven Förderung Instrumente der finanziellen Unterstützung Rechtliche Rahmenbedingungen im Kanton Zürich Haltung der Zürcher Gemeinden Strukturreformen der Schulgemeinden Vorbemerkungen Stärken und Schwächen der Zusammenarbeit unter Schulgemeinden Stärken und Schwächen von Vereinigung der Schulgemeinden Entwicklungstendenzen Interkommunale Zusammenarbeit Vereinigungen Kriterien für Strukturreformen Einfluss auf mögliche Vereinigungen unter politischen Gemeinden 116 XXII Vorprojekt «Gebietsreform»

26 INHALTSVERZEICHNIS 2.7 Rolle des Kantons Reformansatz Interkommunalkonferenz (IKK) Ausgangslage Interkommunalkonferenz (IKK) Versuchsphase und Versuchsartikel Grundzüge der Interkommunalkonferenz Das Modell IKK Pilotregion Winterthur und Umgebung Pilotregion Zürcher Oberland Pilotregion «glow. das Glattal» 130 E. WEITERES VORGEHEN Gemeindebezogene Legislaturziele des Regierungsrates Kenntnisnahme des Schlussberichts Gebietsreform der politischen Gemeinden Strukturreformen der Schulgemeinden Reformansatz Interkommunalkonferenz 135 ANHANG 139 ABBILDUNGSVERZEICHNIS 149 LITERATURVERZEICHNIS 153 Vorprojekt «Gebietsreform» XXIII

27 XXIV Vorprojekt «Gebietsreform»

28 A. EINLEITUNG A. Einleitung 1. Auftrag Im Rahmen des Massnahmenplans 2006 (RRB Nr. 1664/2004) beschloss der Regierungsrat u.a. «Strukturreformen» (Zentralverwaltung, Bezirke und Gemeinden, Betrieb und dezentrale Verwaltung) als mögliche Entlastungsmassnahmen zu prüfen. Für den Bereich der Bezirke und Gemeinden wurde in der Folge die Direktion der Justiz und des Innern mit der Durchführung eines Vorprojektes zur Reform der Bezirks- und Gemeindestrukturen beauftragt (RRB Nr. 28/2005). Massnahmenplan 2006 Im Vordergrund stand dabei die Forderung, die Nachteile von allzu kleinräumigen Strukturen zu beseitigen und durch eine verstärkte gemeinsame und zentralisierte Aufgabenerledigung sowie durch eine Verminderung der Finanzausgleichsströme eine Entlastung des Kantonshaushalts zu ermöglichen. Als Entlastungsvorgabe wurde ein Betrag von 50 Mio. Franken ab dem Jahr 2008 beziffert. Neben diesem Sparauftrag formulierte der Regierungsrat in seinem Beschluss zum Vorprojekt zur Reform der Bezirks- und Gemeindestrukturen noch drei weitere Ziele: Klärung der Vor- und Nachteile von Gemeindevereinigungen im Kanton Zürich Formulierung einer kantonalen Strategie zu Gemeindereformen Klärung der inhaltlichen und organisatorischen Rahmenbedingungen für die Durchführung eines allfälligen Hauptprojektes Im Frühjahr 2005 wurden im Kantonsrat zwei parlamentarische Anfragen betreffend die Unterstützung von Gemeindevereinigungen eingereicht. Beide Anfragen verlangten Auskunft zur bisherigen Rechtslage und Praxis sowie zur Haltung des Kantons gegenüber Gemeindevereinigungen (KR-Nrn. 78/2005 und 79/2005). Im Verlaufe der ersten Projektphase, in welcher wichtige Grundlagenarbeiten sowie die Klärung möglicher Entlastungsmassnahmen für den Kantonshaushalt im Vordergrund standen, erweiterte sich der ursprüngliche Projektauftrag um weitere Teilbereiche. Zum einen sollten die Strukturentwicklungen der Schulgemeinden näher untersucht und insbesondere deren Verhältnis zu den politischen Gemeinden beleuchtet werden ( Strukturreformen der Schulgemeinden). Zum anderen gaben verschiedene Entwicklungen auf Ebene Bund, Kantonen wie Gemeinden dazu Anlass, das Thema der interkommunalen, regionalen Zusammenarbeit als eigenständiges Teilprojekt im Rahmen der laufenden Arbeiten weiterzuführen ( Interkommunalkonferenzen). Erweiterung Auf Antrag der Direktion der Justiz und des Innern beschloss der Regierungsrat am 19. Juli 2006 das Vorprojekt zur Reform der Bezirks- und Gemeindestrukturen mit zwei neuen Teilprojekten «Strukturreformen der Schulgemeinden» und «Interkommunalkonferenzen» zu ergänzen (RRB Nr. 1102/2006). Vorprojekt «Gebietsreform» 1

29 A. EINLEITUNG 2. Projektorganisation Projektteam Begleitgruppe Nach dem Regierungsratsbeschluss vom 4. Januar 2005 (RRB Nr. 28/2005) betraute die Direktion der Justiz und des Innern das Gemeindeamt mit der Durchführung des Vorprojekts. Um einen Einbezug weiterer kantonaler Stellen sowie der wichtigsten Ansprechpartner auf Bezirks- und Gemeindeebene sicherzustellen, wurde im Juli 2006 eine Begleitgruppe geschaffen, die sich aus folgenden, von den jeweiligen Organisationen und Verbänden delegierten Mitgliedern zusammensetzte: Hans-Peter Hulliger, Gemeindepräsident Bäretswil, Präsident GPV Ernst Sperandio, Gemeindepräsident Oetwil am See, GPV Meinrad Schwarz, Gemeindepräsident Elsau, GPV Pius Rüdisüli, Gemeindeschreiber Herrliberg, Präsident VZGV Martin Lee, Gemeindeschreiber Kyburg, VZGV Marcel Peter, Leiter Finanzamt Wetzikon, Präsident VZF Fritz Oesch, Statthalter Uster Benedikt Minzer, Bezirksratschreiber Horgen Elisabeth Emch, Schulpräsidentin Hedingen, VZS Miro Porlezza, Schulpräsident Schlatt, VZS Martin Wendelspiess, Leiter des Volksschulamts, Bildungsdirektion Hansruedi Diggelmann, Leiter Rechtsdienst ARV, Baudirektion Aufgabe der Begleitgruppe war es insbesondere, den Prozess beratend zu begleiten, die Teil- und Schlussergebnisse zu beurteilen, eine Einschätzung in Bezug auf den Handlungsbedarf vorzunehmen und Empfehlungen zuhanden des Schlussberichts abzugeben. Die Begleitgruppe hat sich zu insgesamt vier Sitzungen getroffen. An der Schlusssitzung vom 27. Juni 2007 hat die Begleitgruppe zustimmend Kenntnis genommen von den wichtigsten Ergebnissen des Vorprojekts und den Leitsätzen für eine Reform der Gebietsstrukturen. 3. Projektablauf Im Folgenden soll anhand des Projektablaufs ein kurzer Überblick über inhaltliche Themenschwerpunkte und die zeitliche Abfolge aufgezeigt werden. Zwischenbericht Um den im Rahmen des Massnahmenplans Haushaltgleichgewicht 2006 (RRB Nr. 1664/2004) durch den Regierungsrat formulierten Sparauftrag umsetzen zu können, wurden die Arbeiten zu Beginn auf die finanziellen Aspekte der geforderten Strukturreformen konzentriert. So war es möglich, eine frühzeitige Einschätzung der finanziellen Entlastungsmöglichkeiten für den Kantonshaushalt vorzunehmen. Im Juli 2005 wurde dem Regierungsrat ein Zwischenbericht zum möglichen Sparpotenzial von 2 Vorprojekt «Gebietsreform»

30 A. EINLEITUNG Strukturreformen vorgelegt. Als wichtigstes Fazit wurde festgehalten, dass die Annahme, wonach Strukturreformen auf Gemeinde- und Bezirksebene zu wesentlichen, ab 2008 wirksamen Einsparungen für den kantonalen Haushalt führen könnten, nicht realistisch sei. Im Laufe der Projektarbeiten hat sich gezeigt, dass eine allfällige Reform der Bezirksstrukturen erst dann sinnvoll diskutiert werden kann, wenn Klarheit besteht, welche Veränderungen bei den Gemeindestrukturen und bei den Trägern der interkommunalen Zusammenarbeit notwendig sind. Das Thema «Reform der Bezirksstrukturen» wurde deshalb zurückgestellt. Aufgrund der Ergänzung des ursprünglichen Projektauftrags mit weiteren Teilbereichen wurde das Vorprojekt ab der zweiten Projektphase neu in folgende drei Teilprojekte aufgeteilt: «Gebietsreform der politischen Gemeinden», «Strukturreformen der Schulgemeinden» sowie «Reformansatz Interkommunalkonferenz». Rückstellung Thema Bezirke Teilprojekte Reform der Bezirks- und Gemeindestrukturen Gebietsreform der politischen Gemeinden Strukturreformen der Schulgemeinden Reformansatz Interkommunalkonferenz Abb. 1 Aufteilung des Vorprojekts in drei Teilprojekte 3.1 Gebietsreform der politischen Gemeinden In Zentrum dieses Teilprojekts steht die Frage nach der Notwendigkeit von Gebietsreformen bei den politischen Gemeinden sowie nach dem Potenzial und den Auswirkungen von Gemeindevereinigungen im Kanton Zürich. Das Thema Gemeindevereinigungen ist in der Schweiz recht gut erforscht und dokumentiert, da in jüngster Zeit in verschiedenen Kantonen Gemeindevereinigungen durchgeführt wurden. In einem ersten Schritt wurde das vorhandene Material gesichtet und ausgewertet. Da der Kanton Zürich über keine aktuellen Erfahrungen mit der Vereinigung von politischen Gemeinden verfügt, wurden zwei Pilotstudien mit Zürcher Gemeinden durchgeführt. Ziel war es, an konkreten Beispielen die Chancen und Risiken von Gemeindevereinigungen aufzuzeigen und Erkenntnisse darüber zu gewinnen, wie sich die geltenden kantonalen Rahmenbedingungen auswirken. Die Pilotstudien wurden im Zeitraum Juli bis November 2006 mit den Gemeinden Hüntwangen, Wasterkingen, Wil, Rafz und Eglisau sowie mit den Gemeinden Freienstein-Teufen und Rorbas durchgeführt. Mit der Durchführung der Analyse wurde eine Arbeitsgemeinschaft bestehend aus der Firma Brugger und Partner AG, Zürich, und dem Institut für Pilotstudien Vorprojekt «Gebietsreform» 3

31 A. EINLEITUNG Betriebs- und Regionalökonomie der Fachhochschule Zentralschweiz, Luzern, beauftragt. Leistungsgrenzen Die Frage der Leistungsfähigkeit von Gemeinden, insbesondere von kleinen Gemeinden, ist für das vorliegende Projekt von grosser Bedeutung. Die Gemeindebefragung 2005 liefert Daten zu den Leistungsgrenzen der Zürcher Gemeinden in einzelnen Aufgabenbereichen. Aufgrund einer Auswertung der Finanzkennzahlen (Steuerkraft, Steuerfuss, Aufwand, Verschuldung, Finanzausgleich) konnten Erkenntnisse gewonnen werden über die Zusammenhänge zwischen Gemeindegrösse und Leistungsfähigkeit sowie über die Kosten kleinräumiger Gemeindestrukturen. Da zwischen den Gemeindestrukturen und dem Finanzausgleich ein enger Zusammenhang besteht, wurden auch die Auswirkungen des geplanten neuen Finanzausgleichs auf die Zürcher Gemeindelandschaft vertieft abgeklärt. Mit Hilfe von Szenarien wurde abschliessend untersucht, wie gross das Potenzial für Gemeindevereinigungen im Kanton Zürich ist und in welchen Perimetern und nach welchen Kriterien allfällige Gemeindevereinigungen erfolgen könnten. Die Szenarien sollen auf nachvollziehbare Weise typische Varianten von möglichen Gemeindevereinigungen beschreiben. 3.2 Strukturreformen der Schulgemeinden Im Juni 2005 fand auf Antrag des Verbands der Gemeindepräsidenten des Kantons Zürich (GPV) eine Sitzung mit Regierungsrat Dr. Markus Notter, Regierungsrätin Regine Aeppli sowie Vertretern der beiden Verbände GPV und Verband Zürcher Schulpräsident/innen (VZS) zum Thema «Verhältnis zwischen politischen Gemeinden und Schulgemeinden» statt. Die Anwesenden kamen zum Schluss, dass die mit diesem Thema verbundenen Strukturfragen im Rahmen des Vorprojektes zur Reform der Bezirks- und Gemeindestrukturen miteinbezogen werden sollten. Grundlagenbericht Schule Im ersten Halbjahr 2006 erstellte das Projektteam des Gemeindeamtes gemeinsam mit dem Volksschulamt einen Grundlagenbericht. Dieser wurde anschliessend in zwei Erfahrungsgruppen mit Vertretern von politischen Gemeinden sowie von Schulgemeinden vertieft. Der danach um einen Wertungsteil ergänzte Bericht wurde im Frühjahr 2007 fertiggestellt und floss in den vorliegenden Schlussbericht ein. 3.3 Interkommunalkonferenzen IKK im Projekt «Strukturen» Im Rahmen eines Modellvorhabens des Bundes zur Agglomerationspolitik bildeten Ende 2004 der Kanton Zürich, die Städte Zürich und Winterthur sowie der GPV eine gemeinsame Trägerschaft für das Projekt «Strukturen für eine bessere Zusammenarbeit im Wirtschaftsraum Zürich». Zu Projektbeginn wurden die Stärken und Schwächen der aktuellen Zusammenarbeit im Wirtschaftsraum Zürich analysiert, um anschliessend mögliche Strategien auszuloten. Im Frühjahr 2006 fanden in Winterthur zwei Workshops zum Thema statt, an welchen sich jeweils rund hundert Vertreterinnen und Vertreter aus Städten, Gemeinden und Bezirken des Kantons Zürich sowie Nachbar- 4 Vorprojekt «Gebietsreform»

32 A. EINLEITUNG kantonen beteiligten. Als Fazit wurden drei Handlungsschwerpunkte festgelegt: Die bessere Koordination der interkommunalen Zusammenarbeit in sogenannten «Interkommunalkonferenzen IKK», die Verstärkung der Zusammenarbeit auf der grossräumigen Ebene des Wirtschaftsraums Zürich in einer «Metropolitankonferenz» sowie die Klärung rechtlicher und organisatorischer Fragen zur interkantonalen Zusammenarbeit. Die Arbeiten zum Thema «Interkommunalkonferenzen IKK» wurden in der Folge im Rahmen des Vorprojektes zur Reform der Bezirks- und Gemeindestrukturen weitergeführt. Zu den inhaltlichen Schwerpunkten zählten einerseits das Coaching bzw. die aktive Mitarbeit des Projektteams in drei Regionen, welche sich für eine allfällige mehrjährige Versuchsphase als IKK-Pilotregion interessierten (Zürcher Oberland, Winterthur und Umgebung sowie «glow. das Glattal»), und andererseits die Ausarbeitung eines Versuchsartikels als gesetzliche Grundlage für eine entsprechende Erprobungsphase im Gemeindegesetz. Vom Juli 2006 bis zum vorliegenden Schlussbericht des Vorprojektes fanden in diesen Regionen eine Vielzahl von Arbeitssitzungen und Veranstaltungen statt, um den verantwortlichen Gremien möglichst konkrete und umfassende Entscheidgrundlagen für eine Weiterführung der Arbeiten als IKK-Pilotregion zur Verfügung zu stellen: In zwei der drei Pilotregionen sind entsprechende Entscheide bereits gefallen. IKK im Vorprojekt 4. Koordination und Schnittstellen mit anderen Reformprojekten 4.1 Reform des Zürcher Finanzausgleichs REFA Gegen Ende der 90er Jahre wurde die Kritik am bestehenden Finanzausgleichssystem immer lauter. Neben der fehlenden Zielorientierung und Transparenz wurden insbesondere die wachsende Steuerfussdisparität, die Ungleichbehandlung der Gemeinden im Steuerkraftausgleich und das Fehlen von Sparanreizen im Steuerfussausgleich bemängelt. Nach verschiedenen Projekten und Studien wurde das Gemeindeamt im Januar 2006 von der Direktion der Justiz und des Innern beauftragt, die Arbeiten an der Reform des Finanzausgleichs fortzuführen. Die Arbeiten zum neuen Finanzausgleichsgesetz sind heute bereits weit fortgeschritten. Seit Anfang September 2007 läuft die Vernehmlassung zum revidierten Gesetzesentwurf. REFA Bereits im Zwischenbericht zum Vorprojekt zur Reform der Bezirks- und Gemeindestrukturen im Juni 2005 zeigte sich deutlich, dass kommunale Gebietsreformen im Kanton Zürich in starker Abhängigkeit zur Ausgestaltung des innerkantonalen Finanzausgleiches stehen würden und der aktuelle Finanzausgleich in hohem Masse strukturerhaltend und somit vereinigungshemmend wirken würde. Dieser Abhängigkeit konnte durch die gleichzeitige Federführung in beiden Reformvorhaben durch das Gemeindeamt gebührend Rechnung getragen und die notwendige Koordination gewährleistet werden. Vorprojekt «Gebietsreform» 5

33 A. EINLEITUNG 4.2 Totalrevision Gemeindegesetz Gemeindegesetz Am 8. November 2006 beschloss der Regierungsrat ein Gesetzeskonzept zur Totalrevision des Gemeindegesetzes. Die Zielsetzung des neuen Gemeindegesetzes besteht darin, eine geeignete Rahmenordnung zu schaffen, damit die Gemeinden ihre Aufgaben selbstständig, demokratisch, wirtschaftlich und wirkungsvoll im Sinne der Interessen ihrer Einwohnerinnen und Einwohner sowie unter Wahrung der gesetzlichen Vorgaben erfüllen können. Das neue Gemeindegesetz hat den Vorgaben der Kantonsverfassung zu entsprechen und soll u.a. den Bestand der Gemeinden, dessen Änderung und die interkommunale Zusammenarbeit regeln und insbesondere das Verfahren für die Vereinigung von Gemeinden und die Auswirkungen von Gemeindevereinigungen normieren. Ausserdem ist zu prüfen, wie der verfassungsrechtliche Auftrag, wonach vereinigungswillige Gemeinden in ihren Bestrebungen durch den Kanton unterstützt werden, im Gemeindegesetz umgesetzt werden soll. Dabei sollen die Ergebnisse des Vorprojekts zu einer Reform der Bezirks- und Gemeindestrukturen in die Gesetzgebungsarbeiten einfliessen. Einerseits sind die bestehenden Formen der Zusammenarbeit zwischen den Gemeinden im Gesetz zu regeln, andererseits ist zu prüfen, ob den Gemeinden neue Formen der interkommunalen Zusammenarbeit zur Verfügung gestellt werden sollen. Dabei stellt sich die Frage, ob bereits im Rahmen der Totalrevision des Gemeindegesetzes eine Rechtsgrundlage für Interkommunalkonferenzen geschaffen werden soll, um entsprechende Entwicklungen zu ermöglichen. Zwischen dem Projekt zur Totalrevision des Gemeindegesetzes und dem Vorprojekt zu einer Reform der Bezirks- und Gemeindestrukturen bestehen zahlreiche Schnittstellen. Die Koordination dieser Vorhaben ist allerdings gewährleistet, da das Gemeindeamt auch beim Gesetzgebungsprojekt die Federführung innehat. 4.3 Agglomerationspolitik des Bundes Agglomerationspolitik des Bundes Ausgelöst durch verschiedene Vorstösse und Entwicklungen auf Bundesebene (NFA, Föderalismusreform, Bericht des Bundes zur Agglomerationspolitik 2001) hat die Diskussion über Zusammenarbeitsformen in den Agglomerationen auch im Raum Zürich neue Aktualität erhalten. Die vor diesem Hintergrund im Herbst 2004 gebildete Trägerschaft zwischen dem Kanton, den Städten Zürich und Winterthur sowie dem GPV, lancierte das Projekt «Strukturen für eine bessere Zusammenarbeit im Wirtschaftsraum Zürich». Im Verlaufe dieses Projektes fand zunehmend eine inhaltliche Verflechtung mit dem Vorprojekt zur Reform der Bezirks- und Gemeindestrukturen statt, welche zuletzt mit der vollständigen Integration des sogenannten Teilprojektes «Interkommunalkonferenzen» in das Vorprojekt endete. Durch die Mitarbeit des Gemeindeamtes in der Arbeitsgruppe des Agglomerationsprojektes «Strukturen» sowie die regelmässige Berichterstattung in der politischen Steuerungsgruppe dieses Projektes ist auch diesbezüglich die erforderliche Koordination beider Projekte gewährleistet. 6 Vorprojekt «Gebietsreform»

34 B. ECKDATEN B. Eckdaten Zürcher Gemeindelandschaft 1. Wichtige Entwicklungen im Kanton Zürich 1.1 Entwicklung des Gemeindewesens Die heutigen politischen Gemeinden haben ihren Ursprung in den germanischen Markoder Allmendgenossenschaften des frühen Mittelalters. Diese waren rein privatrechtliche, genossenschaftlich aufgebaute Nutzungsverbände. Ihr Zweck war die Regelung der gemeinsamen Nutzung von Grund und Boden. Mit der Übernahme von weiteren öffentlichen Aufgaben (Sicherung der öffentlichen Ordnung, Feuerwehrwesen, Bau und Unterhalt von Brücken und Wegen) entwickelten sich diese Genossenschaften bis ins 18. Jahrhundert zu öffentlich rechtlichen Körperschaften, deren Stellung und Funktion mit den heutigen Gemeinden vergleichbar ist (Jaag, Rz. 2201). Die Bürgergemeinde war schon früh für die Armenfürsorge zuständig. In der Helvetik ( ) trat neben die Bürgergemeinde die Munizipal- oder Einwohnergemeinde. Ursprung Die neuere geschichtliche Entwicklung im Kanton Zürich verlief wie folgt (Jaag, Rz ff.): In der Kantonsverfassung (KV) von 1831 wurde eine eingehende Regelung des Gemeindewesens getroffen. Als neue Gemeindeart wurden die Schulgemeinden eingeführt, und der Begriff der Zivilgemeinden steht neu für kleine Ortsverbände. Die Kantonsverfassung von 1869 stärkte die Stellung der politischen Gemeinden weiter. Die Verfassung tolerierte den Fortbestand der Zivilgemeinden, verbot aber deren Neugründung. Der politischen Gemeinde fallen seither alle Aufgaben zu, die nicht durch die Gesetzgebung einer anderen Gemeindeart zugewiesen sind. Die heutige Rechtsgrundlage des Gemeindewesens bildet das Gemeindegesetz (GG) von Dieses übernahm die städtische Organisation mit Gemeindeparlament als ausserordentlichen Organisationstypus, der für politische Gemeinden mit mehr als Einwohnern vorgesehen wurde. Mit der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (in Kraft seit dem 1. Januar 2006) wurden die Zivilgemeinden abgeschafft. Sie müssen sich bis Ende 2009 mit der politischen Gemeinde verschmelzen. Die bürgerlichen Abteilungen der politischen Gemeinden wurden aufgehoben. GG 1926 KV 2005 Die heutige Gebietseinteilung des Kantons Zürich in Gemeinden und Bezirke stammt im Wesentlichen aus der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts. Sie ist zu einer Zeit geschaffen worden, als die Bevölkerungszahl nicht einmal einem Viertel der heutigen entsprach und die Verkehrsbeziehungen weder durch Eisenbahnen noch durch Motorfahrzeuge erleichtert wurden. Auch die Wirtschaftsstruktur hat sich seit der Entstehung der heutigen Gebietseinteilung zu Beginn der Industrialisierung völlig verändert; sie ist heute stark auf den Dienstleistungssektor ausgerichtet. So ist es nicht erstaunlich, dass diese Gebietseinteilung den räumlichen, funktionellen, wirtschaftlichen und persönlichen Gegebenheiten der heutigen Zeit nicht mehr entspricht (Bericht Jagmetti, S. 5). Vorprojekt «Gebietsreform» 7

35 B. ECKDATEN Unveränderte Gebietsstruktur Das wirtschaftliche und soziale Leben des 21. Jahrhunderts ruht somit auf einer Gebietsstruktur des frühen 19. Jahrhunderts. Feuerthalen Flurlingen Laufen-Uhwiesen Dachsen Rheinau Benken Trüllikon Truttikon Unterstammheim Waltalingen Oberstammheim Wasterkingen Marthalen Ossingen Rafz Kleinandelfingen Wil Hüntwangen Flaach Thalheim Glattfelden Adlikon Altikon Volken Eglisau Humlikon Dorf Henggart Ellikon an der Thur Glattfelden Berg am Irchel Dägerlen Dinhard Weiach Hettlingen Buch am Irchel Rickenbach Freienstein-Teufen Stadel Neftenbach Rorbas Seuzach Hochfelden Bertschikon Bachs Dättlikon Wiesendangen Hagenbuch Bülach Oberweningen Pfungen Neerach Höri Embrach Niederweningen Elsau Bachenbülach Schleinikon Steinmaur Oberembrach Winterthur Elgg Schöfflisdorf Niederglatt Regensberg Oberglatt Hofstetten bei Elgg Winkel Lufingen Boppelsen Brütten Schlatt Dielsdorf Otelfingen Niederhasli Buchs Kloten Nürensdorf Kyburg Zell Dänikon Lindau Regensdorf Rümlang Bassersdorf Hüttikon Dällikon Turbenthal Weisslingen Oetwil an der Limmat Opfikon Dietlikon Illnau-Effretikon Geroldswil Weiningen Wildberg Oberengstringen Wallisellen Wangen-Brüttisellen Unterengstringen Russikon Wila Dietikon Schlieren Dübendorf Volketswil Fehraltorf Sternenberg Zürich Schwerzenbach Urdorf Pfäffikon Bauma Fällanden Uitikon Greifensee Hittnau Birmensdorf Uster Wettswil am Albis Zollikon Seegräben Bäretswil Fischenthal Zumikon Maur Aesch bei Birmensdorf Mönchaltorf Wetzikon Kilchberg Bonstetten Stallikon Küsnacht Mönchaltorf Adliswil Erlenbach Gossau Hinwil Hedingen Rüschlikon Herrliberg Egg Wald Thalwil Meilen Ottenbach Grüningen Affoltern Langnau am Albis Dürnten Aeugst Uetikon Oetwil am See a.a. Oberrieden a.s. Bubikon Obfelden Männedorf Rüti Hombrechtikon Mettmenstetten Maschwanden Knonau Horgen Andelfingen Rifferswil Hausen am Albis Kappel am Albis Wädenswil Hirzel Stäfa Richterswil Schönenberg Hütten D Gemeindeamt des Kantons Zürich Abb. 2 Politische Gemeinden und Bezirke im Kanton Zürich 1.2 Gesellschaftliche und räumliche Entwicklungen Die Siedlungsentwicklung im Kanton Zürich war in den vergangenen 25 Jahren durch eine kontinuierliche Zunahme an Einwohnern und Arbeitsplätzen von rund 10% ge- Siedlungswachstum Noch im Jahre 1850 prägten vor allem deutlich voneinander getrennte Dörfer den Kanton Zürich. Seither sind die Siedlungsflächen in erster Linie von den Zentren Zürich und Winterthur ausgehend sternförmig ins Umland vorgedrungen. Zusammenhängende Siedlungsbänder durchziehen das Limmat- und Glattal und säumen die beiden Ufer des Zürichsees. Viele Gemeinden bilden keine klar umgrenzte Siedlungseinheit mehr. Die in den letzten Jahrzehnten besonders ausgeprägte Siedlungsentwicklung kann nur vor dem Hintergrund der erfolgreichen wirtschaftlichen Entwicklung und der enormen Steigerung der Mobilität verstanden werden. Das Siedlungswachstum ist nur teilweise mit der grösseren Bevölkerungszahl begründbar. Einen weit bedeutenderen Einfluss hat das Ansteigen der Bauzonenbeanspruchung (Landschaftsentwicklung, S. 6). 8 Vorprojekt «Gebietsreform»

36 B. ECKDATEN kennzeichnet. Die bauliche Entwicklung verlief in den einzelnen Teilen des Kantons stark unterschiedlich. Die sogenannte Stadtflucht der sechziger und siebziger Jahre hat sich in einem teilweise markant überproportionalen Wachstum ehemals bäuerlich geprägter Landgemeinden niedergeschlagen. Die Zahl der Arbeitsplätze nahm in den nördlich und westlich an die Stadt Zürich angrenzenden Gebieten im Limmattal und im Glattal überdurchschnittlich zu. Abb. 3 Erschliessungsqualität durch den öffentlichen Verkehr und Hochleistungsstrassen 2004 im Kanton Zürich (Quelle: Raumplanungsbericht 2005, S. 10) Der Kanton Zürich verfügt über ein dichtes Netz von Hochleistungsstrassen, welches mit Ausnahme des Tösstals und Wehntals aus allen Kantonsteilen in kurzer Distanz erreichbar ist. Als eigentliches Rückgrat der Siedlungsentwicklung kann die S-Bahn bezeichnet werden, da Gebiete im Einzugsbereich leistungsfähiger S-Bahn-Stationen eine überdurchschnittliche Erschliessungsqualität aufweisen (Raumplanungsbericht 2005, S. 9). Durch die Inbetriebnahme der S-Bahn im Jahre 1990 und den laufenden Verkehr Vorprojekt «Gebietsreform» 9

37 B. ECKDATEN Ausbau des Angebots im Bereiche des öffentlichen Personenverkehrs haben sich die Wohn- und Arbeitsmarktregionen massiv vergrössert. Die Erreichbarkeit der Zentren, insbesondere der Stadt Zürich, wurde dadurch markant verbessert. Es ist ein zentrales Anliegen der Raumordnungspolitik, die Entwicklung der Siedlungsstruktur schwerpunktmässig auf den öffentlichen Verkehr auszurichten (Kantonaler Richtplan 1995, Leitlinie 2). Agglomeration Fehlende Übereinstimmung Die Agglomerationen im Kanton Zürich sind in den letzten 30 Jahren stark gewachsen. Im Jahre 1970 gehörten 63 Gemeinden mit Einwohnern (81,3% der Gesamtbevölkerung des Kantons Zürich) zum Agglomerationsgebiet. Im Jahre 2000 waren es bereits fünf Agglomerationen mit 133 Gemeinden und Einwohnerinnen und Einwohnern (95% der Gesamtbevölkerung des Kantons Zürich). Die politische Gebietseinteilung deckt sich in vielen Bereichen nicht mehr mit den räumlichen Gegebenheiten. Viele Probleme und Entwicklungen machen nicht vor Gemeindegrenzen halt (Bericht Jagmetti, S. 5). Stimmberechtigte, Steuerzahlende und Bezüger kommunaler Leistungen sind immer häufiger nicht deckungsgleich. Die institutionellen Räume (gekennzeichnet durch die Grenzen der Gemeinden) stimmen heute mit den funktionalen Räumen (d.h. mit den Räumen, in denen öffentliche Körperschaften ihre Leistungen erbringen) nicht mehr überein. In besonderem Mass trifft dies in den Agglomerationen zu. Politische Entscheidungen in den Zentrumsgemeinden wirken sich auf die Agglomerationsgemeinden aus und umgekehrt. Die Diskrepanz zwischen der Grösse der Gebietskörperschaften, in denen politische Entscheidungen gefällt werden, und der Grösse der Wirtschaftsräume, in denen die Bevölkerung lebt und arbeitet, gilt je länger desto mehr als Hemmschuh für die wirtschaftliche Entwicklung (vgl. TAK, S. 26). Schliesslich haben sich auch die Lebensgewohnheiten stark geändert. Die Einwohner fühlen sich nicht mehr an einen Ort (bzw. eine Gemeinde) gebunden, sondern haben ihren Aktionsradius stark erweitert und bewegen sich täglich zwischen verschiedenen Lebensräumen. Wohnort, Arbeitsort, Einkaufsort und Freizeitort liegen immer weiter auseinander (vgl. TAK, S. 27). Trotz der grossen Aktionsradien der Wohnbevölkerung und der Wirtschaft werden wichtige Rahmenbedingungen für die Wirtschaft, für das Einkaufen oder die Freizeit immer noch auf der Ebene der politischen Gemeinde getroffen. 2. Gemeindestrukturen 2.1 Rechtsgrundlagen Gemeindeautonomie Die Bundesverfassung von 1999 gewährleistet in Art. 50 die Gemeindeautonomie nach Massgabe des kantonalen Rechts und verpflichtet den Bund, bei seinem Handeln die möglichen Auswirkungen auf die Gemeinden zu beachten. Ebenfalls wird er zur Rücksichtnahme auf die besondere Situation der Städte und Agglomerationen sowie der Berggebiete verpflichtet. Im Kanton Zürich gewähren Art. 84 KV und die 3 5 GG die Existenz der Gemeinden. Gemäss Art. 85 KV regeln die Gemeinden ihre Angelegenheiten selbstständig. Das kantonale Recht gewährt ihnen möglichst weiten Hand- 10 Vorprojekt «Gebietsreform»

38 B. ECKDATEN lungsspielraum. Der Kanton wird angehalten, in seinem Handeln die möglichen Auswirkungen auf die Gemeinden, die Städte und auf die Agglomerationen zu berücksichtigen. Er hört die Gemeinden rechtzeitig an. 2.2 Gemeindearten Im Kanton Zürich bestehen verschiedene Arten von Gemeinden nebeneinander, die je einen bestimmten Aufgabenbereich abdecken: Es sind dies politische Gemeinden, Schulgemeinden, Kirchgemeinden und bis längstens 2009 auch noch Zivilgemeinden. Die politischen Gemeinden und die Schulgemeinden sind gemäss Art. 83 Abs. 3 KV selbstständige Körperschaften des öffentlichen Rechts. Die Schulgemeinden werden unterschieden in Primarschulgemeinden, Oberstufenschulgemeinden und vereinigte Schulgemeinden. Daneben gibt es auch politische Gemeinden, die die Aufgabe des Schulwesens wahrnehmen. Grosse Vielfalt Kommunale öffentliche Aufgaben werden nicht nur von Gemeinden, sondern auch von interkommunalen Körperschaften (Zweckverbände, interkommunale Anstalten) erfüllt. Insgesamt zeigt sich, dass die Erfüllung der kommunalen Aufgaben von einer grossen Zahl von Körperschaften wahrgenommen wird und die Gemeindeorganisation als Ganzes recht komplex und kompliziert geworden ist. Insgesamt sind es 534 Körperschaften, die kommunale Aufgaben erfüllen. Diese setzen sich wie folgt zusammen (Stand Juni 2007): 171 politische Gemeinden, davon nehmen 62 ganz oder teilweise die Aufgaben des Schulwesens wahr 137 Schulgemeinden, davon 72 Primarschulgemeinden 36 Oberstufenschulgemeinden 29 vereinigte Schulgemeinden 19 Zivilgemeinden (bis 2009) 208 Zweckverbände Im Weiteren anerkennt der Kanton die evangelisch-reformierte Landeskirche und ihre Kirchgemeinden, die römisch-katholische Körperschaft und ihre Kirchgemeinden sowie die christkatholische Kirchgemeinde als selbstständige Körperschaften des öffentlichen Rechts (Art. 130 KV). Es gibt 177 Kirchgemeinden der evangelisch-reformierten Landeskirche und 75 Kirchgemeinden der römisch-katholischen Landeskirche. Von den 171 politischen Gemeinden haben 159 eine Gemeindeversammlung und die folgenden 12 Gemeinden ein Gemeindeparlament: Adliswil, Bülach, Dietikon, Dübendorf, Illnau-Effretikon, Kloten, Opfikon, Schlieren, Uster, Wädenswil, Winterthur und Zürich. Kein Gemeindeparlament kennen folgende Gemeinden mit mehr als Einwohnerinnen und Einwohnern: Wetzikon (19 803), Horgen (17 957), Thalwil (16 215), Regensdorf (15 506), Volketswil (15 377), Stäfa (13 115), Küsnacht (12 784), Parlamentsgemeinden Vorprojekt «Gebietsreform» 11

39 B. ECKDATEN Meilen (11 933), Zollikon (11 788), Richterswil (11 415), Rüti (11 384) und Affoltern a.a. (10 246). In Wetzikon und Thalwil wurde die Einführung des Parlaments vor kurzem abgelehnt. In den vergangenen Jahren gab es Bestrebungen, das Parlament wieder abzuschaffen (z.b. in Bülach, Opfikon, Schlieren). Diesen Bestrebungen war allerdings an der Urne kein Erfolg beschieden. Wenig Veränderung Die Gebietseinteilung des Kantons Zürich hat sich seit dem 19. Jahrhundert als recht stabil erwiesen: Die Zahl der politischen Gemeinden verringerte sich seit 1850 um lediglich 13,2% von 197 auf 171. Die letzte Bestandesänderung bei den politischen Gemeinden fand 1934 statt. Der Rückgang der politischen Gemeinden erklärt sich primär durch die Eingemeindungen in die Stadt Zürich (1893 und 1934), welche eine Verringerung um 19 Gemeinden zur Folge hatten, und die Integration von 5 Gemeinden in die Stadt Winterthur (1922). Grössere Veränderungen hat es in den letzten Jahren beim Bestand der Schulgemeinden gegeben. Diese führten in den letzten 10 Jahren zu einer deutlichen Abnahme der Anzahl Schulgemeinden (vgl. Abb. 26). 2.3 Gemeindegrösse Die Gemeinden im Kanton Zürich weisen in tatsächlicher Hinsicht eine grosse Vielfalt auf. Flächenmässig die kleinste Gemeinde ist Hüttikon mit 1,56 km², die grösste ist die Stadt Zürich mit 87,77 km². Die Gemeinde Volken ist mit 292 Einwohnerinnen und Einwohnern die kleinste, die Stadt Zürich mit mehr als Einwohnerinnen und Einwohnern die grösste Gemeinde. Die Zürcher Gemeinden sind für schweizerische Verhältnisse relativ gross. Der Mittelwert bei der Gemeindegrösse (Zahl der Kantonseinwohnerinnen und -einwohnern geteilt durch Zahl der Gemeinden) beträgt im Kanton Zürich Einwohnerinnen und Einwohner, der Median beträgt Einwohnerinnen und Einwohner. Der Median ist ein Schwellenwert, d.h. die Hälfte der Gemeinden zählt mehr, die andere Hälfte weniger Einwohnerinnen und Einwohner. Gesamtschweizerisch liegen die entsprechenden Werte deutlich tiefer: Der Mittelwert beträgt Einwohnerinnen und Einwohner, der Median liegt bei 992 Einwohnerinnen und Einwohnern. Drei Viertel der Zürcher Bevölkerung leben in Gemeinden mit mehr als Einwohnerinnen und Einwohnern, während in der ganzen Schweiz dieser Anteil mit knapp 60 Prozent deutlich tiefer liegt (Gemeindebefragung 2005, S. 7). Viele kleine Gemeinden Im Kanton Zürich gibt es jedoch auch viele kleine Gemeinden: 34 Gemeinden zählen weniger als Einwohnerinnen und Einwohner, darunter finden sich 7 Gemeinden mit weniger als 500 Einwohnerinnen und Einwohnern. In der Grössenklasse bis Einwohnerinnen und Einwohner gibt es weitere 29 Gemeinden. In der Gruppe der kleinen Gemeinden lebt allerdings nur ein kleiner Teil der Bevölkerung: 5,3% der Zürcher Bevölkerung ( Personen) leben in Gemeinden mit weniger als Einwohnerinnen und Einwohnern, wobei diese 63 Gemeinden gegen 37% des Zürcher Gemeindebestands ausmachen. 12 Vorprojekt «Gebietsreform»

40 B. ECKDATEN Gemeindegrösse Anzahl Gemeinden Anzahl Gemeinden % Anzahl Einwohner Anzahl Einwohner % Gemeindebestand ' ' ' Zwischensumme ' ' ' ' ' Summe '274' Abb. 4 Gemeindebestand und Gemeindegrösse im Kanton Zürich per (Quelle: GAZ) Was die geographische Verteilung der kleinen Gemeinden betrifft, so zeigt sich ein eindeutiger Schwerpunkt im nördlichen Kantonsteil (vgl. Karte Abb. 5, S. 14). Am meisten kleine Gemeinden weist der Bezirk Andelfingen auf, wo 11 Gemeinden weniger als Einwohnerinnen und Einwohner zählen. Auf den nächsten Plätzen folgen der Bezirk Winterthur mit 7 Gemeinden unter Einwohnerinnen und Einwohnern und Dielsdorf mit 5 Gemeinden unter Einwohnerinnen und Einwohnern. Geographische Verteilung Vorprojekt «Gebietsreform» 13

41 B. ECKDATEN Karte: Weniger als Einwohner Wil Wasterkingen Hüntwangen Weiach Stadel Bachs Hochfelden Oberweningen Schleinikon Schöfflisdorf Regensberg Boppelsen Dänikon Hüttikon Flurlingen Laufen-Uhwiesen Dachsen Benken Unterstammheim Trüllikon Truttikon Waltalingen Rheinau Marthalen Oberstammheim Ossingen Kleinandelfingen Andelfingen Flaach Thalheim Volken Adlikon Altikon Humlikon Dorf Dägerlen Ellikon Berg Henggart Dinhard Buch Bertschikon Dättlikon Hagenbuch Winterthur Oberembrach Lufingen Brütten SchlattHofstetten Kyburg Wildberg Zürich Wila Sternenberg Aesch Seegräben Aeugst Rifferswil Maschwanden Knonau Kappel Hirzel Schönenberg Wohnbevölkerung 2006 bis über 2000 Hütten D Gemeindeamt des Kantons Zürich Stand 2007 Abb Gemeinden mit weniger als Einwohnerinnen und Einwohnern (Quelle: GAZ) 2.4 Gemeinden im urbanen und ländlichen Raum Knapp drei Viertel der Zürcher Gemeinden liegen im urbanen Raum, d.h. sie zählen gemäss der Definition des Bundesamtes für Statistik zu einer Agglomeration. Agglomerationen werden als zusammenhängende Gebiete mehrerer Gemeinden mit insgesamt mindestens Einwohnerinnen und Einwohnern und einer Kernzone definiert. Fünf Agglomerationen Im Kanton Zürich gibt es fünf Agglomerationen, nämlich die Agglomerationen Zürich, Winterthur, Schaffhausen, Wetzikon - Pfäffikon und Rapperswil - Jona - Rüti. In diesen Agglomerationen befinden sich heute 127 Gemeinden mit insgesamt Einwohnern (94,9%). Alleine die Agglomeration Zürich umfasst 60,8% der Gemeinden und 79,2% der kantonalen Bevölkerung. 14 Vorprojekt «Gebietsreform»

42 B. ECKDATEN Agglomerationen und ländlicher Raum Abb. 6 Städte und Agglomerationen im Kanton Zürich im Jahr 2000 (Quelle: Statistisches Amt Kanton ZH, statistik.info, 20/2003) Ein Viertel der Zürcher Gemeinden liegt im ländlichen Raum (Nichtagglomerationsgemeinden). Das sind 44 Gemeinden mit Einwohnerinnen und Einwohnern (5,1%). Dieser Wert liegt deutlich unter dem schweizerischen Durchschnitt, wo 26,9% der Bevölkerung im ländlichen Raum wohnen. Ein Schwerpunkt der ländlich geprägten Gemeinden liegt im Bezirk Andelfingen, gefolgt vom Bezirk Winterthur. Im ländlichen Raum befinden sich besonders viele kleine Gemeinden mit weniger als Einwohnerinnen und Einwohnern nämlich 26 von insgesamt 34. Ländlicher Raum Zahl der Gemeinden Einwohner Gemeinden mit weniger als EW Agglomeration Zürich 104 1'007'567 8 Agglomeration Winterthur '654 0 Agglomeration Wetzikon - Pfäffikon 5 46'795 0 Agglomeration Schaffhausen 4 7'820 0 Agglomeration Rapperswil - Jona - Rüti 2 17'472 0 Ländlicher Raum (Nichtagglomerationsgemeinden) 44 64' Abb. 7 Agglomerationen und ländlicher Raum im Kanton Zürich per (Quelle: Gemeindebefragung 2005, S.10) Vorprojekt «Gebietsreform» 15

43 B. ECKDATEN Gemäss der Typologie des Raumentwicklungsberichts 2005 des Bundes handelte es sich bei den Gemeinden im ländlichen Raum ausschliesslich um Gemeinden des periurbanen ländlichen Raums, die im Einzugsgebiet von Agglomerationen oder Einzelstädten liegen. Sie weisen als Wohn- und teilweise auch als Arbeitsorte eine hohe Qualität auf und eignen sich zumeist ebenfalls vorzüglich für die Landwirtschaft. Mit dem motorisierten Individualverkehr ist das nächstgelegene urbane Zentrum mit seinen Arbeitsplätzen, seinen Dienstleistungen rasch in höchstens 20 Minuten erreichbar (Raumentwicklungsbericht 2005, S. 26). Sämtliche Zürcher Gemeinden sind Teil der Metropolregion Zürich. Diese umfasst im Wesentlichen Gebiete, welche innerhalb einer Stunde ab dem Flughafen Zürich bzw. dem Zürcher Hauptbahnhof erreicht werden können und in wirtschaftlicher, kultureller und sozialer Hinsicht eng verflochten sind (Raumplanungsbericht 2005, S. 6). 2.5 Finanzen Das Gros der politischen Gemeinden des Kantons Zürich hat seine Finanzen im Griff und steht finanziell auf solidem Grund. Dieses Bild ergeben die vom Statistischen Amt ermittelten Finanzkennzahlen. Senkung der Steuerfüsse In den vergangenen Jahrzehnten konnten die Gemeinden ihre Steuerfüsse erheblich senken. Hauptgrund war bei vielen Gemeinden die positive Entwicklung der Steuererträge. In einer grösseren Anzahl Gemeinden wurde die Verminderung der Steuerbelastung auch durch die zum Teil erheblichen Leistungen aus dem horizontalen Finanzausgleich (Steuerkraftausgleich) ermöglicht. Der maximale Steuerfuss ohne Kirchensteuer verminderte sich im Zeitraum von 1980 bis 2006 von 142 auf 123 Prozent und gelangte im Jahr 2006 noch in 35 Gemeinden zur Anwendung. In weiteren 77 Gemeinden lag der Steuerfuss auf oder über dem Kantonsmittel von 113 Prozent. In 40 Gemeinden wurden die Gemeindesteuern auf der Basis eines Steuerfusses von unter 100 Prozent erhoben. Ganz allgemein blieben die Steuerfüsse für das Jahr 2006 stabil, liessen doch 129 Gemeinden ihren Steuerfuss aus dem Vorjahr unverändert. 16 Vorprojekt «Gebietsreform»

44 B. ECKDATEN Abb. 8 Gemeindesteuerfüsse im Kanton Zürich (Quelle: Statistisches Jahrbuch 2007, S. 288) Die finanzielle Situation der Gemeinden lässt sich anhand der folgenden Kennzahlen darstellen: Die Selbstfinanzierung entspricht etwa dem privatwirtschaftlichen Begriff des Cashflow und bezeichnet die selbst erwirtschafteten Mittel, die der Gemeinde zur Eigenfinanzierung der Investitionen zur Verfügung stehen. Im Allgemeinen darf eine Selbstfinanzierung von mehr als Franken pro Einwohner unter Miteinbezug des Schulgutes als gut bzw. sehr gut bezeichnet werden. Im Jahr 2004 konnten nur noch sieben Gemeinden eine Selbstfinanzierung von über Franken pro Kopf ausweisen (2000: 52 Gemeinden), während sich 147 Gemeinden zwischen null und Franken bewegten. 17 Gemeinden weisen 2004 eine negative Selbstfinanzierung auf (Mittelabfluss) und können somit ihren Aufwand (ohne Abschreibungen) durch den Ertrag nicht decken. Der Mittelwert der Selbstfinanzierung aller Gemeinden im Kanton Zürich ohne die Städte Zürich und Winterthur ist von Franken im Jahr 2000 auf 473 Franken pro Einwohner im Jahr 2004 gesunken. Selbstfinanzierung Vorprojekt «Gebietsreform» 17

45 B. ECKDATEN Abb. 9 Selbstfinanzierung der politischen Gemeinden des Kantons Zürich (Quelle: Statistisches Jahrbuch 2007, S. 279) 3. Gemeindeautonomie Die Gemeindeautonomie geniesst im Kanton Zürich einen hohen Stellenwert. Gemäss Art. 85 der Kantonsverfassung regeln die Gemeinden ihre Angelegenheiten selbstständig. Das kantonale Recht gewährt ihnen möglichst weiten Handlungsspielraum. Auch in der Selbsteinschätzung der Zürcher Gemeinden spielt die Autonomie eine wichtige Rolle. In einer 10er-Skala (Skalenwert 1 = fehlende Autonomie, Skalenwert 10 = sehr grosse Autonomie) setzen die grosse Mehrheit der Gemeindeschreiber ihre Au- Selbstfinanzierungsanteil Nettovermögen Der Selbstfinanzierungsanteil charakterisiert die Finanzkraft der Gemeinde bzw. ist der Anteil des Ertrages, der für die Finanzierung von Investitionen oder für die Schuldenrückzahlung zur Verfügung steht. Ein Selbstfinanzierungsanteil von mehr als zehn Prozent darf als zufriedenstellend bezeichnet werden sind nur noch 73 Gemeinden in dieser Kategorie (2000: 131 Gemeinden). Einen Anteil von über 20 Prozent und somit eine gute Finanzkraft verzeichnen 2004 sogar nur noch sechs Gemeinden (2000: 55 Gemeinden). Das Nettovermögen pro Einwohner einer Gemeinde ist eine Beurteilungsgrösse für die kommunale Vermögenslage gemessen an ihrer Grösse. 32 Gemeinden befanden sich in der komfortablen Situation, ein Nettovermögen von über Franken pro Einwohner ausweisen zu können. 102 der 171 Gemeinden verfügten 2004 über ein Nettovermögen zwischen 54 (Hüttikon) und Franken (Lufingen) pro Kopf. Gemessen an diesen Kriterien waren Aeugst a.a., Otelfingen, Küsnacht und Winkel im Jahr 2004 die vier «reichsten» Gemeinden des Kantons. Am anderen Ende der Skala fand sich mit einer Nettoschuld von über Franken pro Einwohner die Stadt Zürich. Winterthur und Sternenberg waren mit bzw. über Franken pro Kopf verschuldet. 18 Vorprojekt «Gebietsreform»

46 B. ECKDATEN tonomie zwischen den Skalenwerten 3 und 8, wobei der Mittelwert 5,3 beträgt. Im Vergleich zur gesamten Schweiz wird die Autonomie leicht höher eingeschätzt (CH- Mittelwert 4.8) Pearson-R = Pearson-R = Stadt Zürich Abb. 10 Einschätzung des Autonomiegrades: Vergleich der Zürcher Gemeinden nach Einwohnerzahl. Befragung 2005 und 1994 (Quelle: Gemeindebefragung 2005, S. 75) Beim Vergleich nach Gemeindegrösse zeigen sich minimale Unterschiede. Tendenziell nimmt das Autonomiegefühl mit wachsender Einwohnerzahl zu. Die Stadt Zürich schätzt ihre Autonomie mit einem Wert von 7.0 ein. Durchschnittlich am geringsten wird die Autonomie in den Kleinstgemeinden eingeschätzt (4.2). Im Zeitvergleich für die Periode sind 60,4% der Gemeinden der Überzeugung, dass ihre Autonomie eher abgenommen hat, lediglich 4,5% sprechen von einer Zunahme (Gemeindebefragung 2005, S. 76). Abnahme der Autonomie Die Veränderung der Gemeindeautonomie wurde für einzelne Aufgabenbereiche abgefragt. 50,0 Prozent der Gemeinden haben den Eindruck, dass die Autonomie insbesondere im Schulbereich zurückgegangen sei, gefolgt vom Fürsorge- und Sozialwesen (46,9%), den Baubewilligungsverfahren (40,8%), dem Finanz- und Steuerbereich (38,6%) sowie der Entsorgung und dem Umweltschutz (35,7%). Interessanterweise gibt es jeweils auch rund 10 Prozent der Gemeinden, welche in diesen Bereichen eine Autonomiezunahme festgestellt haben wollen. Konstant blieb die Situation nach Ansicht der Gemeinden bei den Gemeindewerken, der Orts- und Zonenplanung und im Verkehrsbereich (Gemeindebefragung 2005, S. 77). Vorprojekt «Gebietsreform» 19

47 B. ECKDATEN Gegenüber ihrem Kanton sind die Zürcher Gemeinden eher kritisch eingestellt. 57,1 Prozent beurteilen die Zusammenarbeit mit dem Kanton als gut oder eher gut. Gesamtschweizerisch liegt dieser Wert mit 65,8 Prozent deutlich höher. Es ist jedoch eine Klimaverbesserung feststellbar: Im Vergleich zum Jahre 1998 erachten heute deutlich mehr Gemeinden die Zusammenarbeit mit dem Kanton als gut. Während 1998 noch 21,2 Prozent der Gemeinden die Zusammenarbeit als schlecht bezeichneten, sank dieser Wert 2005 auf 10,3 Prozent (Gemeindebefragung 2005, S. 72). Aus der Gemeindebefragung 2005 geht weiter hervor, dass die Zürcher Gemeinden mehrheitlich mit der Unterstützung durch den Kanton bei Reformvorhaben nicht zufrieden sind. Lediglich 41,7 Prozent erachten die Unterstützung als eher gut oder gut (Gemeindebefragung 2005, S. 134). 4. Aufgabenverteilung Erfüllung öffentlicher Aufgaben Im föderalen Staatsaufbau werden die öffentlichen Aufgaben entweder vom Bund, von den Kantonen oder den Gemeinden erfüllt. Für die öffentlichen Aufgaben, welche die Zürcher Gemeinden zu erfüllen haben, ist dieser Grundsatz in 14 Gemeindegesetz festgehalten: 1 Die Gemeinden ordnen ihre Angelegenheiten im Rahmen des übergeordneten Rechts selbständig. 2 In Angelegenheiten allgemein öffentlicher Natur dienen die Gemeinden oder ihre Behörden gemäss den besonderen Bestimmungen der eidgenössischen und kantonalen Gesetze und Verordnungen als Vollziehungsorgane der Landesverwaltung. Die Gemeindeaufgaben bestehen zum grossen Teil aus Vollzugs- und Pflichtaufgaben. Lediglich bei den freiwilligen Aufgaben der Gemeinde, namentlich in den Bereichen Kultur und Freizeit sowie Volkswirtschaft, steht ihr ein originärer Gestaltungsspielraum offen. Gemäss der Statistik sind das ca. 15% des Aufwandes der Laufenden Rechnung. Abb. 11 Aufwand der Laufenden Rechnung nach Aufgabenbereichen im Jahr 2004 (Quelle: Statistisches Jahrbuch 2007, S. 277) 20 Vorprojekt «Gebietsreform»

48 B. ECKDATEN Im Zeitraum von 1995 bis 2005 verlief die Aufteilung der Aufgaben zwischen dem Kanton und den Gemeinden nach Ansicht der Zürcher Gemeinden deutlich in Richtung einer zunehmenden Dezentralisierung. Zu den deutlichsten Verschiebungen kam es in den Bereichen Bildung, Gesundheitswesen, Fürsorge/Soziales und Steuern. Nach Ansicht von 54,8% bis 66,7% der Gemeinden wurden bei diesen Aufgaben Kompetenzen vom Kanton an die Gemeinden übertragen. In umgekehrter Richtung fanden in den letzten 10 Jahren kaum nennenswerte Verlagerungen statt (Gemeindebefragung 2005, S ). 5. Finanzausgleich 5.1 Zweck Der Finanzausgleich stellt sicher, dass alle Gemeinden über die finanziellen Ressourcen verfügen, um die kommunalen Grundaufgaben bei vergleichbarer Steuerbelastung erfüllen zu können. Dabei müssen insbesondere die finanziellen Auswirkungen wirtschaftlicher und demographischer Disparitäten vermindert werden, soweit sie erhebliche Unterschiede bei Steuerbelastung zur Folge haben. Jede Gemeinde soll in die Lage versetzt werden, für ihre Einwohnerschaft unbesehen äusserer Rahmenbedingungen (wie Grösse bzw. Kleinheit, geographische Lage u.a.) vergleichbare Leistungen bereitzustellen. Abbau von Disparitäten 5.2 Direkter und indirekter Finanzausgleich Beim Finanzausgleich wird unterschieden zwischen direktem und indirektem Finanzausgleich. Dem direkten Finanzausgleich werden jene Transferzahlungen zugeordnet, welche die Finanzlage eines Gemeinwesens unmittelbar verbessern. Die Berechnung dieser Zahlungen erfolgt aufgrund der Finanzstruktur der Gemeinde. Der indirekte Finanzausgleich wird in Form zweckgebundener Staatsbeiträge an die Erfüllung von Aufgaben gewährt, die im öffentlichen Interesse liegen. Direkter und indirekter Finanzausgleich Instrumente des direkten Finanzausgleichs Der direkte Finanzausgleich umfasst im Wesentlichen die folgenden beiden Instrumente: Die wichtigste Säule des Finanzausgleichs ist der Steuerkraftausgleich. Er dient der Stärkung der Steuerkraft finanzschwacher Gemeinden durch Abschöpfung von Steuerkraft bei den finanzstarken Gemeinden. Die Steuerkraftabschöpfung beginnt, sobald die eigene relative Steuerkraft (Steuerkraft pro Einwohner) 115% des Kantonsmittels übersteigt. Die Abschöpfungsskala reicht von 70 bis 80% und wird bestimmt vom prozentualen Verhältnis der eigenen relativen Steuerkraft zum Kantonsmittel. Der Steuerkraftzuschuss garantiert jeder Gemeinde einen einfachen «Pro-Kopf-Steuerertrag» von mindestens 70 Prozent des Kantonsmittels. Für Gemeinden mit weniger als Einwohnerinnen und Einwohnern und solche mit einer Bevölkerung von über wird dieser Minimalsatz stufenweise bis 90 Prozent erhöht. Diese Abstufung berücksichtigt die möglicherweise höheren (überproportional hohen) Ausgaben der ganz kleinen und Steuerkraftausgleich Vorprojekt «Gebietsreform» 21

49 B. ECKDATEN der sehr grossen Gemeinden. Die Stadt Zürich ist vom Steuerkraftausgleich ausgenommen. Unter dem Eindruck der zentralörtlichen Lasten, die sie zu tragen hat, wird auf die Abschöpfung ihrer überdurchschnittlichen Steuerkraft verzichtet. Die Steuerkraftausgleichsbeiträge an finanzschwache Gemeinden werden ausschliesslich durch die finanzstarken Gemeinden finanziert. Seit 1986 beziehen neben den finanzschwachen Gemeinden auch die Kulturinstitute der Städte Zürich und Winterthur Beiträge aus dem Steuerkraftausgleich. Steuerfussausgleich Der Steuerfussausgleich kommt dann zum Tragen, wenn der Steuerfuss einer Gemeinde trotz allfälligen Steuerkraftzuschüssen und Investitionsbeiträgen mehr als 5% über dem Kantonsmittel der Steuerfüsse (ohne Stadt Zürich) liegt. Von dem das Kantonsmittel (ohne Stadt Zürich) über 5 Steuerprozent übersteigenden Teil wird die Hälfte ausgeglichen. Übersteigt der Steuerfuss das Mittel um mehr als 10 Steuerprozent, wird der volle Überhang vergütet. Der Gesamtsteuerfuss der Gemeinden muss grundsätzlich nicht höher angesetzt werden als zehn Steuerprozent über dem jährlich durch den Regierungsrat festzulegenden massgeblichen Kantonsmittel. Der Steuerfussausgleich wird nur auf Gesuch der Gemeinde und nach Prüfung des Voranschlags ausgerichtet Instrumente des indirekten Finanzausgleichs Staatsbeiträge Unter dem Titel Staatsbeiträge werden den Gemeinden und Gemeindeverbindungen Kostenanteile und Subventionen ausgerichtet. Deren Höhe richtet sich nach dem Ausmass des kantonalen öffentlichen Interesses sowie nach der finanziellen Leistungsfähigkeit der einzelnen Gemeinde. Letztere findet ihren Ausdruck im Finanzkraftindex. Rund ein Drittel des gesamten Finanzausgleichsvolumens wird über finanzkraftabhängige Staatsbeiträge erwirkt. Ebenfalls dem indirekten Finanzausgleich zugerechnet wird der Sonderlastenausgleich für die Stadt Zürich. Dieser dient der Abgeltung von Sonderlasten der Stadt in den Bereichen Polizei, Kultur und Sozialhilfe. 5.3 Wirkung und Mängel Zahlreiche Gemeinden können lediglich mit Hilfe des Finanzausgleichs die notwendigen Aufgaben erfüllen. Die Steuerfussunterschiede in den Gemeinden des Kantons Zürich dürfen heute als vertretbar bezeichnet werden. Sie lagen für 2006 (ohne Kirchensteuer) zwischen 72% und 123%. Müssten die Gemeinden ohne Finanzausgleich auskommen, wäre der tiefste Steuerfuss bei rund 50% und der Höchstwert weit über 400%. Obwohl das Finanzausgleichssystem im Kanton Zürich seit seinen Anfängen vor über 40 Jahren in mehreren Revisionen an neue Bedürfnisse angepasst wurde, weist es schwerwiegende Mängel auf. Insbesondere bietet es zu wenig Anreize für die bedarfsgerechte, wirtschaftliche und sparsame Nutzung der finanziellen Ressourcen durch die Gemeinden. Es ist unübersichtlich, behindert die Anpassung der Gemeindestrukturen 22 Vorprojekt «Gebietsreform»

50 B. ECKDATEN an veränderte Bedürfnisse und bietet einzelnen Gemeinden Möglichkeiten, ihre Bezüge zulasten des Kantons und der übrigen Gemeinden zu beeinflussen. Seine finanziellen Auswirkungen insgesamt und für die einzelnen Gemeinden sind schwer planbar und es verursacht einen hohen Verwaltungsaufwand. Das System des heutigen Finanzausgleichs weist vier grundlegende Mängel auf: Der Steuerfussausgleich verleitet Gemeinden, die den Maximalsteuerfuss erheben, sich mehr und anderes zu leisten, als ökonomisch optimal wäre. Sie erhalten die Möglichkeit, Güter zulasten des Kantons zu beziehen und dadurch ihren Nutzen zu vergrössern, ohne finanzielle Folgen tragen zu müssen. Dasselbe gilt für Beiträge aus dem Investitionsfonds. Der Steuerkraftausgleich benachteiligt ohne sachliche Rechtfertigung mittlere Gemeinden im Vergleich zu kleinen. Damit verhindert er, dass kleine politische Gemeinden ihre Struktur im Interesse einer guten und günstigen Aufgabenerfüllung anpassen können. Im Lastenausgleich für die Stadt Zürich bezahlt der Kanton einen Teil des Aufwands bestimmter Verwaltungsbereiche der Stadt Zürich. Die Stadt kann die Höhe des Aufwands und damit die Höhe der Ausgleichszahlung beeinflussen. Der Lastenausgleich trägt somit auch die Folgen autonomer stadteigener Entscheide. Staatsbeiträge können Gemeinden dazu veranlassen, ihre Aufgaben nicht nach gemeindeeigenen Bedürfnissen und Prioritäten zu erfüllen. Dies steht im Widerspruch zu den Prinzipien des Föderalismus und der Subsidiarität. Werden wie heute über 40 verschiedene Staatsbeiträge in unterschiedlichen Stufen finanzkraftabhängig ausgerichtet, so lassen sich Ausmass und Wirkung des Finanzausgleichs weder überblicken noch steuern. Der Regierungsrat hat beschlossen, diese Mängel durch ein neues Finanzausgleichsgesetz zu beseitigen, und hat im September 2007 einen Gesetzesentwurf in die Vernehmlassung gegeben. 6. Reformen Die Zürcher Gemeinden sind wie die Mehrzahl der Schweizer Gemeinden im Wandel begriffen. Der im Kanton Zürich zurzeit am häufigsten umgesetzte Reformtyp ist die interkommunale Zusammenarbeit. Diese wird von den Gemeinden als wichtiger Ansatz angeschaut, um Leistungsprobleme zu überwinden. New Public Management als Reform des gesamten politisch-administrativen Systems hat nur in den Städten eine namhafte Verbreitung gefunden. Sehr weit verbreitet sind hingegen einzelne Elemente von New Public Management. NPM hat im Kanton Zürich und auch schweizweit den Durchbruch auf kommunaler Ebene nur teilweise geschafft. Im Kanton Zürich haben lediglich 16,3 Prozent der Gemeinden mindestens versuchsweise ein entsprechendes Projekt gestartet, schweizweit sogar nur 6,3 Prozent. Der Schwerpunkt liegt klar bei Gemeinden mit mehr als Einwohnern. Viele Gemein- IKZ an der Spitze NPM Vorprojekt «Gebietsreform» 23

51 B. ECKDATEN den wenden ausgewählte Aspekte von NPM im Sinne eines Werkzeugkastens, der bedürfnisorientiert eingesetzt wird, an. Spitzenreiter in dieser Skala sind die Abschaffung des Beamtenstatus, die Gestaltung von interaktiven Websites und das Outsourcing. Ebenfalls mehr als die Hälfte der Gemeinden haben ein Leitbild erstellt, eine leistungsabhängige Entlöhnung eingeführt, haben Kompetenzen von der Politik an die Verwaltung delegiert und arbeiten vermehrt mit externen Partnern zusammen (Gemeindebefragung 2005, S ). Weitere Reformen In der Periode 1995 bis 2005 waren in den Zürcher Gemeinden neben der Interkommunalen Zusammenarbeit (IKZ) und den Public-Management-Reformen weitere Gemeindereformen verbreitet (Gemeindebefragung 2005, S ): 82,7% erhöhten die Entschädigungen für die Exekutivmitglieder; 57,3% bauten die Verwaltung aus; 53,5% vergrösserten die Kompetenzen der Exekutive; 40,8% verringerten die Anzahl Kommissionen und Spezialbehörden; 36,3% weiteten die Kompetenzen der Kommissionen aus. Künftige Reformtrends Eine neue Studie der Universität St. Gallen kommt zum Schluss, dass für die Gemeinden als wichtigste künftige Reformtrends die Bereiche Kooperation, Kompetenz- und Ressourcenaufteilung, E-Government und bestimmte Public-Management-Themen im Vordergrund stehen. Die Neugestaltung der Problemlösungsstrukturen und Verbesserung der eigenen Problemlösungskapazitäten werden als wichtige Zukunftsherausforderungen gesehen. Interkommunale Zusammenarbeit wird in der ganzen Schweiz das zentrale Reformfeld der kommenden Jahre. Für einen Teil der Gemeinden wird auch das Thema Gemeindefusion eine zentrale Rolle einnehmen (Proeller/Schedler/Gähwiler, S. 28). Darin ist eine klare Trendwende zu Reformtrends der 80er und 90er Jahre zu sehen, in denen Managementreformen und Fragen der Steuerung der Gemeindeorganisation eine wichtige Rolle gespielt haben. Stattdessen werden für die Zukunft verstärkt Reformtrends erwartet, die das Verhältnis und die Handlungsfähigkeit der Gemeinde gegen aussen und im Verbund mit anderen Staatsebenen und Partnern thematisieren (Proeller/Schedler/Gähwiler, S. 13). 24 Vorprojekt «Gebietsreform»

52 C. AUSGANGSLAGE C. Ausgangslage 1. Politische Gemeinden 1.1 Steigende Anforderungen an die Gemeinden Das schweizerische Gemeindewesen steht für lokale Autonomie, dezentrale Entscheidungsverfahren, Bürgernähe, funktionierenden (Steuer-) Wettbewerb unter den Gemeinden und eine relativ tiefe Staatsquote (vgl. Blöchliger, S. 37). Kleinräumige Strukturen schaffen Identität und Raum für differenzierte Problembewältigungen. Gleichzeitig stossen diese Strukturen aber an Leistungsgrenzen und erschweren die Umsetzung von Lösungen. Die Frage der Leistungsfähigkeit von Gemeinden ist für das vorliegende Projekt und die Erarbeitung einer kantonalen Gemeindestrategie von entscheidender Bedeutung. Im Vordergrund steht dabei die Frage nach den Leistungsgrenzen von kleinen Gemeinden. Mängel bei der Zusammenarbeit Autonomieverlust Kleinräumigkeit Politische Gemeinde Höhere Erwartungen der Einwohner Mangelnde Leistungsfähigkeit Rekrutierungsprobleme für Behörden Zunehmende Aufgabenkomplexität Abb. 12 Politische Gemeinden unter Druck Der Druck auf die Gemeinden ist stetig gewachsen. Zahlreiche Gemeinden stossen bei der Erfüllung einzelner Aufgaben an Leistungsgrenzen. Das Leistungsangebot der Gemeinden wurde in den vergangenen Jahrzehnten stark ausgebaut. Vor allem in der Wachstumsperiode der 1950er und 1960er Jahre erfolgte ein starker Ausbau der öffentlichen Einrichtungen und Institutionen, so bei den Schulen, beim Gewässerschutz und der Abfallentsorgung. In den 1970er und 1980er Jahren kamen die Raumplanung und der Umweltschutz hinzu, welche die Gemeinden stark beanspruchten und Expertenwissen notwendig machten. Ausbau des Angebots Die Bürger haben tendenziell höhere Erwartungen an die Rechtmässigkeit, Effektivität und Effizienz der Kommunalverwaltung. Durch die zunehmende Politikverflechtung sind die Gemeinden zudem vermehrt Vollzugsorgane der Kantone und des Bundes Vorprojekt «Gebietsreform» 25

53 C. AUSGANGSLAGE geworden (Steiner, S. 75). Hinzu kommen Probleme bei der Besetzung von Gemeindebehörden. Aufgabenteilung Fazit Weiter existiert das Problem, dass für sämtliche Gemeinden eines Kantons unabhängig von der Grösse oder Bevölkerungsstruktur grundsätzlich die gleichen Vorschriften über Organisation, Rechte und Pflichten gelten (Steiner, S. 75). Dies führt in der Praxis zur Zentralisierung von staatlichen Aufgaben: Je leistungsschwächer die durchschnittliche Gemeinde ist, desto mehr Aufgaben müssen dem Kanton zur Erfüllung zugewiesen werden. Wenn der Aufgabenanteil, der von einer Gemeinde selbstständig wahrgenommen wird, immer kleiner wird, ist die Autonomie der Gemeinde in Gefahr. Hier besteht ein enger Zusammenhang zur Aufteilung der Aufgaben zwischen Kanton und Gemeinden. Die Frage, welche öffentliche Aufgabe dem Kanton und welche den Gemeinden zugeordnet werden soll, bedingt eine Vorstellung darüber, wie leistungsfähig die «idealtypische» Gemeinde sein soll. Dabei soll sich die Aufgabenzuteilung nicht länger an der Leistungsfähigkeit der kleinsten, sondern an jener mittlerer Gemeinden orientieren (RRB Nr. 28/2005 betr. Vorprojekt zur Reform der Bezirks- und Gemeindestrukturen). Dies kann die Schaffung von grösseren Leistungserbringern notwendig machen. Die Gemeindeorganisation ist als Ganzes sehr kompliziert geworden und es ist wahrscheinlich, dass Leistungen und Geld in diesem weitgespannten Netz von Organisationen, Aufgaben und Finanzströmen versickern. Es besteht somit auf verschiedenen Ebenen Klärungs- und Handlungsbedarf. Wichtige Erkenntnisse finden sich im Schlussbericht der Kommission für die Überprüfung der strukturellen Gliederung des Kantons Zürich aus dem Jahre 1977 (Bericht Jagmetti) sowie in den Auswertungen der Gemeindebefragungen 1998 und 2005 für den Kanton Zürich, die im Auftrag des Gemeindeamts vom Kompetenzzentrum für Public Management der Universität Bern erstellt wurden. 1.2 Aussagen zur Leistungsfähigkeit der Gemeinden Stand der Forschung Gemeindebefragungen Eine objektive Beurteilung der Leistungsgrenzen bzw. Leistungsdefizite der Gemeinden ist nur schwer realisierbar und wäre mit grossem Aufwand verbunden (Steiner, S. 82). In vielen Aufgabenbereichen fehlt es an verbindlichen und messbaren Leistungsstandards. Die einschlägige empirische Forschung in der Schweiz stellt deshalb auf die subjektive Einschätzung der Leistungsgrenzen durch kommunale Akteure (z.b. Gemeindeschreiber) ab, die durch Befragungen erhoben wird. Solche Befragungen wurden in der Schweiz in den Jahren 1994, 1998 und 2005 durchgeführt. Diese Selbsteinschätzung ist insbesondere über einen längeren Zeitraum hinweg betrachtet ein Gradmesser des allgemeinen Befindens der Gemeinden (Gemeindebefragung 2005, S. 20). Für eine verlässliche Beurteilung der Leistungsgrenzen muss diese subjektive Einschätzung allerdings durch objektivierte Daten ergänzt werden, z.b. durch Daten aus der Finanzstatistik (vgl. Kap C. 1.3). 26 Vorprojekt «Gebietsreform»

54 C. AUSGANGSLAGE Eine weitere Möglichkeit stellt eine Bevölkerungsbefragung dar, mit der die Zufriedenheit der Einwohnerinnen und Einwohner mit den Dienstleistungen ihrer Wohngemeinde untersucht werden kann. Generell zeigt sich bei Umfragen in Schweizer Gemeinden, dass die Einwohnerinnen und Einwohner mit den Leistungen der Gemeinden weitgehend zufrieden sind. So geben gemäss einer aktuellen Studie von Isopublic nur gerade 11,7% der schweizerischen Bevölkerung an, dass sie mit den Behörden ihrer Gemeinde «unzufrieden» oder «gar nicht zufrieden» seien (Isopublic, 2007). Im Kanton Aargau hat eine Befragung im Jahre 2006 ergeben, dass 92% der Bevölkerung mit dem Dienstleistungsangebot ihrer Wohnsitzgemeinde zufrieden sind (Befindlichkeit Aargau). Aus den vorhandenen Befragungen ergibt sich, dass Bürgerinnen und Bürger mit sehr unterschiedlichen Standards zufrieden sein können. Für den Kanton Zürich liegen keine Bevölkerungsbefragungen vor. Abb. 13 Aufgabenbereiche, bei denen die Leistungsgrenzen erreicht oder überschritten werden (Quelle: Gemeindebefragung 2005, S. 24) Als problematisch werden von den Gemeinden die Fürsorge, die Gemeindepolizei, der Privatverkehr (Infrastruktur) und überraschenderweise die Gemeindeexekutive erach- Bevölkerungsbefragung Die empirische Forschung in der Schweiz bestätigt das Vorhandensein von Leistungsgrenzen bei den Gemeinden. Aus der Gemeindebefragung 1998 lässt sich der Schluss ziehen, dass in der Schweiz die Leistungsfähigkeit der Gemeinden tendenziell von ihrer Grösse abhängig ist (Steiner, S. 77). Mit zunehmender Gemeindegrösse steigt die Leistungsfähigkeit bei der Infrastruktur, bei der Qualität und beim Umfang des Leistungsangebots, bei der betriebswirtschaftlichen und politischen Führung, bei der Innovationsfähigkeit. Zentrale Erkenntnis Leistungsgrenzen der Zürcher Gemeinden Die nachfolgende Abbildung zeigt für das Jahr 2005, in welchen Aufgabenbereichen die Zürcher Gemeinden an Leistungsgrenzen stossen und wie der Kanton Zürich im Vergleich mit der gesamten Schweiz dasteht. Aufgabenbereich Fürsorge, Vormundschaft Gemeindepolizei Privater Verkehr (Infrastruktur) Gemeindeexekutive Unterstützung Arbeitslose Kanton Zürich in % der Gemeinden 32,8% 25,2% 24,1% 23,3% 19,5% Schweiz in % der Gemeinden 24,5% 16,9% 15,5% 17,2% 16,8% Vorprojekt «Gebietsreform» 27

55 C. AUSGANGSLAGE tet. Knapp jede vierte Gemeinde stösst hier nach eigenen Angaben an ihre Leistungsgrenzen oder hat sie sogar überschritten. In den anderen Bereichen sieht die Situation besser aus, d.h. es sind im Durchschnitt weniger als 20% der Gemeinden, die Probleme konstatieren. Im Vergleich zur gesamten Schweiz ist keine einheitliche Tendenz ersichtlich. Im Sozialbereich, bei der Regierung und in der Verwaltung stellen die Zürcher Gemeinden durchschnittlich leicht öfter, in den Bereichen Bildung, Infrastruktur und Wirtschaftsförderung etwas seltener Leistungsgrenzen fest als die Gesamtheit der schweizerischen Gemeinden. Es fallen insbesondere die markant höheren Gemeindeanteile im Bereich Fürsorge/Vormundschaft, dem privaten Verkehr, der Gemeindepolizei und der Gemeindeexekutive auf (Gemeindebefragung 2005, S. 20 f). Vergleich Nachdem die Leistungsgrenzen zwischen 1994 und 1998 stark zugenommen haben, hat sich die Situation sieben Jahre nach der letzten Befragung wieder entspannt. Besonders deutlich ist die Verbesserung der Situation im Sozial- und im Sicherheitsbereich. Ins Gewicht fallen dabei insbesondere die leichter gewordene Betreuung von Asylsuchenden, Arbeitslosen und Drogenabhängigen resp. die Feuerwehr und der Zivilschutz. Verbessert hat sich die Lage ausserdem bei der Abfallentsorgung. Diese Verbesserungen lassen sich relativ eindeutig erklären: So hat die Arbeitslosigkeit abgenommen und der Umgang mit Drogenabhängigen basiert auf einer neuen kantonalen Strategie. Bei der Betreuung der Arbeitslosen und dem Zivilschutz nimmt der Kanton eine zentrale Rolle ein. Bei der Feuerwehr ist schliesslich vermehrt eine Tendenz zur interkommunalen Zusammenarbeit feststellbar, was zur besseren Lastenverteilung beiträgt (Gemeindebefragung 2005, S. 23). Aufgabenbereich Bereich Soziales Betreuung Asylsuchende Unterstützung/Betreuung Arbeitslose Betreuung Drogenabhängige Fürsorge/Vormundschaft Bereich Bildung Bereich Kultur Bereich Infrastruktur Abfall/Entsorgung Öffentlicher Verkehr Privater Verkehr (Infrastruktur) Bereich Sicherheit Feuerwehr Zivilschutz Gemeindepolizeiliche Aufgaben Bereich Regierung und Verwaltung Mittelwert Abb. 14 Leistungsgrenzen nach Aufgabenbereichen Vergleich der Jahre Dargestellt ist die Summe der Ausprägungen «Leistungsgrenzen erreicht» und «Leistungsgrenzen überschritten» in Prozent. (Quelle: Gemeindebefragung 2005, S. 24) 28 Vorprojekt «Gebietsreform»

56 C. AUSGANGSLAGE Die Auswertung nach Gemeindegrösse zeigt, dass grosse Gemeinden ihre Leistungsgrenzen tendenziell öfter erreichen als kleine Gemeinden. Ein signifikanter Zusammenhang zeigt sich bei der Betreuung von Drogenabhängigen, der Spitex/Hauspflege, bei Schul- und Kulturfragen, dem Umweltschutz, den öffentlichen Bauten, der Bewilligung von Baugesuchen, im Sportbereich, beim privaten Verkehr und beim Personalmanagement in den Kommunalverwaltungen. Dies mag darauf zurückzuführen sein, dass grosse Gemeinden mehr Leistungen anbieten müssen und die Ansprüche höher werden. Ausreisser sind die Kleinstgemeinden mit weniger als 500 Einwohnern, die überdurchschnittlich oft an Leistungsgrenzen stossen (Mittelwert 20%, Mittelwert Kanton Zürich 11,5%) Bei diesen Gemeinden ist die Lage insbesondere bei der Regierung und in der Verwaltung angespannt (Gemeindebefragung 2005, S. 26). Für rund 63,7% der Zürcher Gemeinden ist es in den letzten 10 Jahren schwieriger geworden, genügend qualifizierte Kandidierende für die Gemeindeexekutive zu finden. Die Aufgliederung nach Gemeindegrösse zeigt, dass die Kleinstgemeinden sowie Gemeinden mit einer Einwohnerzahl zwischen und die grössten Rekrutierungsprobleme verzeichnen (Gemeindebefragung 2005, S. 60). Abb. 15 Rekrutierung der Gemeinderäte : Vergleich der Zürcher Gemeinden nach Einwohnerzahl (Quelle: Gemeindebefragung 2005, S. 60) Nutzung von Skalenerträgen (Grössenvorteilen) Die Abschöpfung von Grössenvorteilen («Economies of scale») ist eines der meistgenannten Argumente in der Diskussion um die «optimale» Grösse von Gemeinden. Nach dieser betriebswirtschaftlichen Theorie der Produktionseffizienz sind grosse Gemeinden kostengünstiger zu verwalten, weil die Kosten pro Einwohner mit wachsender Einwohnerzahl abnehmen. Der öffentliche Dienst profitiert von fallenden Durchschnittskosten, wenn sich sein Kundenkreis erweitert. Gebietskörperschaften brauchen Min- Auswertung nach Gemeindegrösse Rekrutierungsprobleme Produktionseffizienz Vorprojekt «Gebietsreform» 29

57 C. AUSGANGSLAGE destgrössen, um spezialisierte Dienste anzubieten oder bestimmte Leistungen finanzieren zu können; fehlt diese «kritische Masse», dann wird entweder zu teuer (Überversorgung) oder gar nicht (Unterversorgung) produziert. Dass in der Schweiz die kommunalen Pro-Kopf-Ausgaben mit wachsender Gemeindegrösse sinken, gibt dem Argument «Vorteil durch Grösse» zusätzliches Gewicht (Blöchliger, S. 47). Empirisch zu untersuchen, ob in der Verwaltung zunehmende und abnehmende Skalenerträge auftreten, ist anspruchsvoll. Die Ergebnisse sind je nach Aufgabenbereich verschieden. So wird die Auffassung vertreten, dass zunehmende Skalenerträge eher bei kapitalintensiven Aufgaben und abnehmende Skalenerträge eher bei personalintensiven Aufgaben auftreten (Steiner, S. 223). Für die Schweizer Gemeindelandschaft gibt es kaum empirische Belege, dass zwischen Kleinräumigkeit und (mangelnder) Effizienz im öffentlichen Sektor ein Zusammenhang besteht (Blöchliger, S. 16). Der wahrscheinlich wichtigste Grund für zunehmende Skalenerträge in Gemeinden ist die Möglichkeit der Spezialisierung und Arbeitsteilung. Eine weitere Ursache kann der Einsatz technischer Hilfsmittel sein, der erst ab einer gewissen Organisationsgrösse sinnvoll ist (Steiner, S. 219). In der Literatur wird die Auffassung vertreten, dass gerade bei den Gemeinden mit weniger als 1'000 Einwohnerinnen und Einwohner selbst in den einfachsten Verwaltungsfunktionen Sparpotenzial liegt. Vor allem aber belastet die Kleinräumigkeit die effiziente Bewirtschaftung der kommunalen Versorgungsnetze, deren Grösse oft weit unter dem betrieblichen Optimum liegt (Blöchliger, S. 48). Abnehmende Skalenerträge Überlagernde Faktoren Fazit Neben zunehmenden Skalenerträgen gibt es auch abnehmende Skalenerträge. Studien zu Gemeindefusionen zeigen, dass nach einer Fusion in der Regel kein Personal abgebaut wird. So hat eine empirische Analyse von vier Gemeindefusionen im Kanton Solothurn keine Hinweise auf Skalenerträge in der öffentlichen Kernverwaltung der fusionierten Gemeinde ergeben (Lüchinger/Stutzer, S. 27 ff.). Als Fazit hält Steiner fest, «dass Kostenverläufe je nach Gemeinde sehr unterschiedlich sind und durchaus Skalenerträge auftreten. Diese müssen aber von Fall zu Fall bestimmt werden. Zudem haben zusätzliche Faktoren einen Einfluss auf die Kostenverläufe und es wird dadurch methodisch schwierig, die Skalenerträge zu bestimmen» (Steiner, S. 223). Verschiedene Studien belegen, dass Skaleneffekte durch andere, nicht von der Einwohnerzahl abhängige Kostenfaktoren überlagert werden, wie die Fläche, die Topographie oder die Bevölkerungsstruktur einer Gemeinde. Diese Faktoren lassen sich durch Gebietsreformen kaum verändern. So kommt eine Strasse oder eine Kanalisation zwischen zwei Dörfern nicht billiger zu stehen, wenn man die beiden Dörfer fusioniert. Kleine Gemeinden können ihre Grössennachteile durch die gemeinsame Bereitstellung öffentlicher Güter ausgleichen. Dabei gilt folgende Faustregel: Je grösser die Zahl der Kleingemeinden in einem Kanton ist und je mehr Aufgaben der Kanton den Gemeinden überträgt, bei welchen die Skalenerträge erst bei einer relativ grossen Bevölkerungszahl ausgenutzt werden können, umso höher ist der Bedarf an Zusammenarbeit und Fusionen (Angelini/Gulde/Thöny (2), S. 4). Dabei ist allerdings eine wichtige Einschränkung zu beachten: Je stärker sich ein Kanton mit Transferzahlungen an den 30 Vorprojekt «Gebietsreform»

58 C. AUSGANGSLAGE Kosten ungenutzter Skaleneffekte beteiligt, desto geringer ist bei den Gemeinden der Anreiz zu verstärkter Zusammenarbeit und/oder zur Vereinigung, weil der Nutzen beim Kanton und nicht bei den Gemeinden anfällt. Im geltenden Finanzausgleich des Kantons Zürich geschieht dies über die Garantie eines Maximalsteuerfusses. 1.3 Finanzkennzahlen der Zürcher Gemeinden Allgemeines Die Finanzkennzahlen sind ein wichtiger Indikator für die Beurteilung der Situation der kleinen Gemeinden im ländlichen Raum. Dank der guten verkehrsgeographischen Lage innerhalb der Metropolitanregion Zürich befinden sich die ländlichen Zürcher Gemeinden in einer vergleichsweise günstigen Ausgangslage. Sie weisen in der Regel eine hohe Wohnqualität auf und befinden sich in Pendlerdistanz zu den wichtigsten Arbeitsplatzgebieten. Gleichwohl stellt sich auch im Kanton Zürich das Grundproblem zwischen strukturstarken und strukturschwachen Gemeinden, was sich unter anderem in kommunalen Steuerkraftunterschieden niederschlägt. Viele Landgemeinden verfügen über eine unterdurchschnittliche Steuerkraft und über ein schwaches Steuersubstrat, weil es an finanzkräftigen Privathaushalten bzw. an ertragsstarken Betrieben fehlt. Wertschöpfungsintensive Branchen sind in den ländlichen Regionen vergleichsweise spärlich vertreten. Aufgrund dieser Umstände kann der finanzielle Handlungsspielraum und in der Folge die Leistungsfähigkeit der betreffenden Gemeinde eingeschränkt sein. Ausnahmen bilden Gemeinden, welche als Wohnstandorte für gehobene Einkommenssegmente gefragt sind. Landgemeinden Dabei ist augenfällig, dass die Gemeindegrösse nicht das einzige Problem darstellt; entscheidend kommt dazu, dass kleinere Gemeinden tendenziell in wirtschaftlich schwächeren Regionen, also in Randregionen, liegen (Arn, S. 251 f.). Ressourcenunterschiede sind abhängig von der Lage. Vorprojekt «Gebietsreform» 31

59 C. AUSGANGSLAGE Karte: Steuerkraft 2004 im Kt. ZH Abb. 16 Steuerkraft der Gemeinden im Kanton Zürich im Jahr 2004 Nettosteuerertrag zu 100% in Fr. pro Einwohner (Quelle: Statistisches Amt) Grosse Disparitäten Die Zürcher Gemeinden weisen grosse Disparitäten bei der Steuerkraft und beim Ausgabenvolumen pro Kopf auf. Die Steuerkraft der «reichsten» Gemeinde beträgt mehr als das Zehnfache jener der «ärmsten» Gemeinde. Die Nettoausgaben pro Kopf der Gemeinde mit den höchsten Ausgaben sind 4,5-mal höher als die Ausgaben der Gemeinde mit dem diesbezüglich tiefsten Wert. Auffallend ist, dass die Gemeinden mit tiefer Steuerkraft tendenziell pro Kopf mehr ausgeben als Gemeinden mit hoher Steuerkraft. Die Vermutung liegt nahe, dass dies mindestens teilweise auf Fehlanreize resp. auf eine grosszügige Mittelausstattung der Gemeinden mit hohem Steuerfuss durch das heutige Finanzausgleichssystem zurückzuführen ist (Angelini/Gulde/Thöni (1), S. 10 ff.). 32 Vorprojekt «Gebietsreform»

60 C. AUSGANGSLAGE Steuerkraft Die relative Steuerkraft der Zürcher Gemeinden steht in einem klaren Zusammenhang mit der Gemeindegrösse. Mit zunehmender Gemeindegrösse steigt die relative Steuerkraft, wobei bei den Städten mit mehr als Einwohnerinnen und Einwohnern ein Rückgang zu verzeichnen ist. 4'000 3'500 3'541 3'000 2'698 2'838 2'789 Steuerkraft pro Einwohner 2'500 2'000 1'500 1'870 1'956 2'064 2'172 1' '000-1'499 1'500-1'999 2'000-4'999 5'000-9'999 10'000-19'999 20'000 nach Grössenklasse (Durchschnittswert) Abb. 17 Die relative Steuerkraft der Zürcher Gemeinden nach Gemeindegrösse im Jahre 2004 (Quelle: GAZ) Steuerfüsse Bei den Steuerfüssen zeigt sich ebenfalls eine klare Rangfolge nach den Gemeindegrössenklassen. Mit Abstand die höchsten Steuerfüsse weisen Gemeinden auf mit weniger als 500 Einwohnerinnen und Einwohnern. Die Steuerfüsse der Gemeinden zwischen 500 und 1'999 Einwohnerinnen und Einwohnern liegen relativ nahe beieinander, aber immer über dem kantonalen Durchschnitt. Mit deutlichem Abstand folgen die Gemeinden mit mehr als 2'000 Einwohnerinnen und Einwohnern. In allen Gemeindegrössenklassen ist seit dem Jahre 2000 eine Senkung der Steuerfüsse zu beobachten. Vorprojekt «Gebietsreform» 33

61 C. AUSGANGSLAGE Steuerfussprozente '000-1'499 1'500-1'999 2'000-4'999 5'000-9'999 10'000-19'999 Alle Gemeinden Abb. 18 Entwicklung der Steuerfüsse der Zürcher Gemeinden in den Jahren nach Grössenklassen (Quelle: GAZ) Mittelbedarf der Gemeinden Ein weiterer Indikator ist der Mittelbedarf der Gemeinden, der sich zusammensetzt aus den Steuereinnahmen und den Beiträgen aus dem direkten und dem indirekten Finanzausgleich. Darin nicht erfasst sind die gebührenfinanzierten Bereiche wie Elektrizität, Wasser, Abwasser, Abfall. Den höchsten Mittelbedarf mit Fr weisen Gemeinden mit weniger als 500 Einwohnerinnen und Einwohnern auf. Den tiefsten Wert verzeichnen die Gemeinden mit bis Einwohnerinnen und Einwohnern. Bei Gemeinden mit mehr als Einwohnerinnen und Einwohnern steigt der Wert wieder an (leichte U-Kurve) Pro-Kopf-Aufwand der Gemeinden Kontogruppe 0 Ein weiterer Indikator für die Leistungsfähigkeit ist der Aufwand pro Kopf der Bevölkerung in den verschiedenen Aufgabenbereichen der Gemeinde (funktionale Gliederung der laufenden Rechnung). Der Aufwand für Behörden und Verwaltung (Kontogruppe 0 der laufenden Rechnung) ist bei kleinen Gemeinden bedeutend höher als bei mittleren und grossen Gemeinden. Darin erfasst ist der Aufwand für die Legislative, Exekutive (u.a. Entschädigung der Behördenmitglieder) und die Gemeindeverwaltung (u.a. Personalaufwand, Aufwand für Verwaltungsliegenschaften). Der erhöhte Nettoaufwand der kleinen Gemeinden resultiert im Wesentlichen aus der Gemeindegrösse (überhöhter Verwaltungsaufwand aufgrund der ungünstigen Grösse) und aus individuellen Lastenelementen, die von den Gemeinden kaum oder nur wenig beeinflusst werden können. 34 Vorprojekt «Gebietsreform»

62 C. AUSGANGSLAGE '000-1'499 1'500-1'999 2'000-4'999 5'000-9'999 10'000-19' Abb. 19 Aufwand der Zürcher Gemeinden für Behörden und Verwaltung (Kontogruppe 0) in den Jahren 2004 und 2005 nach Grössenklassen (Quelle: GAZ) Ein anderes Bild ergibt sich, wenn die Aufgabenbereiche der Kontogruppen 0 8 gesamthaft berücksichtigt werden (ohne Finanzen und Steuern). Hier zeigt sich eine deutliche U-Kurve; die höchsten Pro-Kopf-Werte weisen die kleinen und die grossen Gemeinden auf, während die Gemeinden mit einer Einwohnerzahl von bis die tiefsten Pro-Kopf-Werte kennen. Kontogruppe 0 8 3'500 3'000 2'500 2'000 1'500 1' '000-1'499 1'500-1'999 2'000-4'999 5'000-9'999 10'000-19' Abb. 20 Aufwand der Zürcher Gemeinden in den Aufgabenbereichen Kontogruppen 0 8 in den Jahren 2004 und 2005 nach Grössenklassen (Quelle: GAZ) Vorprojekt «Gebietsreform» 35

63 C. AUSGANGSLAGE Betrachtet man die einzelnen Aufgabenbereiche, so ist der Aufwand für Verkehr (u.a. Strassen, Kontogruppe 6) und Umwelt und Raumordnung (Wasserversorgung, Abwasserbeseitigung, Abfallbeseitigung) in den kleinen Gemeinden grösser als in den mittleren und grossen Gemeinden. Die höheren Aufwendungen dürften vor allem auf die Faktoren Fläche, disperse Siedlungsstruktur und Topographie zurückzuführen sein (Kosten der Weite). Umgekehrt verhält es sich in den Bereichen Kultur und Freizeit (Kontogruppe 3), Gesundheit (Kontogruppe 4) und soziale Wohlfahrt (Kontogruppe 5). Hier steigt der Aufwand mit zunehmender Gemeindegrösse Verschuldung Verschuldungssituation Die Gruppe der Gemeinden mit weniger als 500 Einwohnerinnen und Einwohnern weist den höchsten Bruttoverschuldungsanteil auf. Die Verschuldung bewegt sich hier in einem mittleren Bereich. Im Gegensatz zu den anderen Gemeindegrössenklassen hat sich in dieser Gruppe die Verschuldungssituation in den letzten Jahren nicht verbessert. An zweiter Stelle folgen die Städte mit mehr als Einwohnerinnen und Einwohnern, an dritter Stelle die Gemeinden mit 500 bis 999 Einwohnerinnen und Einwohnern. Mit Ausnahme der 5 grössten Städte mit mehr als Einwohnerinnen und Einwohnern ergibt sich ein klarer Zusammenhang zwischen dem Bruttoverschuldungsanteil und der Gemeindegrösse Bruttoverschuldungsanteil in % '000-1'499 1'500-1'999 2'000-4'999 5'000-9'999 10'000-19'999 20'000 Alle Gemeinden (gewichtet) ohne Zürich/Winterthur (gew.) Bedeutung des Bruttoverschuldungsanteils: bis 50 % = sehr gut; 50 bis 100 % = gut; 100 bis 150 % = mittel; 150 bis 200 % = schlecht Abb. 21 Entwicklung der Bruttoverschuldung in den Jahren nach Gemeindegrösse (Quelle: GAZ) 36 Vorprojekt «Gebietsreform»

64 C. AUSGANGSLAGE Finanzausgleich Die schwierige finanzielle Situation der kleinen Gemeinden zeigt sich auch beim Finanzausgleich. Von den 34 Gemeinden mit weniger als Einwohnerinnen und Einwohnern haben im Jahre Gemeinden Steuerfussausgleich im Umfang von rund Fr. 5,03 Mio. bezogen; 30 Gemeinden Steuerkraftausgleich im Umfang von Fr. 24,47 Mio. Fr. bezogen; 34 Gemeinden Beiträge aus dem indirekten Finanzausgleich (finanzkraftabhängige Staatsbeiträge) im Umfang von Fr. 7,38 Mio. bezogen. In der Gemeindegruppe mit weniger als Einwohnerinnen und Einwohnern beträgt der Pro-Kopf-Beitrag aus dem Finanzausgleich Fr In der Gemeindegruppe mit Einwohnerinnen und Einwohnern liegt der Pro-Kopf-Beitrag aus dem Finanzausgleich mit Fr. 956 deutlich tiefer. 13 Gemeinden decken mehr als die Hälfte ihres Mittelbedarfs über den Finanzausgleich ab und sind damit in hohem Mass von Transferzahlungen des Kantons und der finanzstarken Gemeinden abhängig. In diesen Gemeinden ist die Finanzautonomie ernsthaft bedroht, da die eigenen Einnahmen aus Steuern bei weitem nicht ausreichen, um die Aufgaben zu erfüllen. In weiteren 14 Gemeinden liegt der Anteil des Finanzausgleichs mit % ebenfalls recht hoch. Kleine Gemeinden mit Finanzausgleich Benken Unterstammheim Truttikon Waltalingen Weiach Wasterkingen Hüntwangen Thalheim an der Thur Adlikon Volken Altikon Dorf Humlikon Berg am Irchel Dägerlen Ellikon an der Thur Buch am Irchel Bachs Dättlikon Bertschikon Schleinikon Oberembrach Winterthur Regensberg Hofstetten Schlatt Kyburg Hüttikon Wildberg Zürich Sternenberg Aesch Rifferswil Maschwanden Kappel am Albis Gemeinden < 1000 Einwohner Hütten mit Steuerkraftausgleich mit Steuerkraft- und Steuerfussausgleich ohne Finanzausgleich D Gemeindeamt des Kantons Zürich Stand 2007 Abb. 22 Gemeinden mit weniger als Einwohnern Bezug von Finanzausgleichsbeiträgen im Jahre 2006 (Quelle: GAZ) Vorprojekt «Gebietsreform» 37

65 C. AUSGANGSLAGE Strukturerhaltung Im heutigen Finanzausgleich sind Steuerkraftausgleichsbeträge von der Einwohnerzahl einer Gemeinde abhängig. Gemeinden mit sehr kleiner und sehr grosser Bevölkerungszahl erhalten höhere Ausgleichszahlungen pro Kopf als Gemeinden mittlerer Grösse. Die sogenannte U-Kurve wirkt sich strukturerhaltend aus % 90.0% 80.0% 70.0% 60.0% Angleichung der relativen Steuerkraft Einwohnerzahl Abb. 23 U-Kurve des Steuerkraftausgleichs (Quelle: GAZ) Wenn kleine Gemeinden zu einer mittleren Gemeinde fusionieren, verlieren sie Ausgleichsbeiträge. Die kleinen Gemeinden müssen die Kosten der Kleinheit (d.h. der ungenutzten Skalenerträge) nicht selber tragen, sondern lassen sich diese durch den Kanton bzw. die reichen Gemeinden finanzieren. Mit der Garantie eines Maximalsteuerfusses kann sich auch eine kleine Gemeinde eine eigene, nur durch sie genutzte Infrastruktur leisten und ist nicht gezwungen, mit anderen Gemeinden zusammenzuarbeiten (Angelini/Gulde/Thöni (2), S. 6) Fazit Die betrachteten finanziellen Kennziffern zeigen ein charakteristisches Bild für die verschiedenen Gemeindekategorien: Je tiefer die Einwohnerzahl einer Gemeinde liegt, desto tiefer die relative Steuerkraft, höher der Steuerfuss, höher der Mittelbedarf pro Kopf der Bevölkerung, höher der Aufwand für Behörden/Verwaltung, höher die Pro-Kopf-Verschuldung, höher der Anteil von Finanzausgleichsbeiträgen am Gemeindehaushalt. 38 Vorprojekt «Gebietsreform»

66 C. AUSGANGSLAGE 2. Übersicht der Strukturen der Schul- und Einheitsgemeinden 2.1 Vorbemerkung Nachdem das vorstehende Kapitel einen allgemeinen Überblick über die Zürcher Gemeindelandschaft mit Fokus auf die Ausgangslage der politischen Gemeinden gegeben hat, wird folgend ergänzend auf die Gemeindestrukturen im Volksschulbereich eingegangen. Im Kanton Zürich gibt es zahlreiche Spezialgemeinden, die nur Schulaufgaben erfüllen (Art. 83 KV). Schulgemeinden finden sich nur noch in wenigen Kantonen (Nidwalden, Glarus, Appenzell Innerrhoden, St. Gallen und Thurgau; Plotke, S. 279). Es bestehen Primarschul-, Oberstufenschul- und vereinigte Schulgemeinden. Nachfolgend wird der Begriff politische Gemeinden mit Schulaufgaben dann verwendet, wenn die politischen Gemeinden Primar- oder Primar- und Oberstufenschulen führen. Unter Einheitsgemeinden werden demgegenüber nur die politischen Gemeinden verstanden, die gleichzeitig die Aufgaben der Primar- und Oberstufe wahrnehmen. Schliesslich ist von politischer Gemeinde mit Primarschule nur dann die Rede, wenn diese den Primarschulbereich führt. Begriffe 2.2 Kommunale Strukturen im Volksschulbereich Bestand der Schul- und Einheitsgemeinden Im Kanton Zürich bestehen 137 selbstständige Schulgemeinden, die sich teilweise gebietsmässig überlagern (Stand Juni 2007); davon sind 72 Gemeinden Primarschulgemeinden und lediglich 36 Oberstufenschulgemeinden. Daneben existieren 29 vereinigte Schulgemeinden, die gleichzeitig Primar- und Oberstufe führen. 62 politische Gemeinden erfüllen Schulaufgaben; davon sind 23 politische Gemeinden mit Primarschule und 39 Einheitsgemeinden. Insgesamt erfüllen 199 Gemeinden Aufgaben der Volksschule. Anzahl Gemeinden mit Schulaufgaben Politische Gemeinden mit Primarschule Oberstufenschulgemeinden Einheitsgemeinden Primarschulgemeinden Vereinigte Schulgemeinden Abb. 24 Anteil der Gemeindearten mit Schulaufgaben total 199 Träger (Quelle: GAZ) Anteil der Bevölkerung in den Gemeinden mit Schulaufgaben Ende 2006 wohnten rund 70% der Bevölkerung in politischen Gemeinden mit Primarschule bzw. in Einheitsgemeinden (Primarstufe). Demgegenüber hatten rund 30% der Bevölkerung in politischen Gemeinden Wohnsitz, wo die Primarschulaufgaben in eigenständigen Schulgemeinden erfüllt wurden (Primarschulgemeinden und vereinigte Bedeutung der Schulgemeinden Vorprojekt «Gebietsreform» 39

67 C. AUSGANGSLAGE Schulgemeinden). In Bezug auf die Sekundarstufe wohnten rund 60% der Bevölkerung in Einheitsgemeinden und rund 40% in politischen Gemeinden, in denen die Oberstufenschulaufgaben in eigenständigen Schulgemeinden wahrgenommen wurden. Für den überwiegenden Teil der Bevölkerung bildet demnach die politische Gemeinde mit Schulaufgaben den Regelfall. Politische Gemeinden mit Primarschule Vereinigte Schulgemeinden Vereinigte Schulgemeinden Einheitsgemeinden Primarschulgemeinden Oberstufenschulgemeinden Einheitsgemeinden Primarstufe Sekundarstufe Abb. 25 Bevölkerungsverteilung auf Gemeinden mit Schulaufgaben (Quelle: Statistisches Amt) Verfassungsrechtliche Ausgangslage Kantonsverfassung Die Verfassung geht vom Grundsatz aus, dass die politische Gemeinde alle öffentlichen Aufgaben wahrnimmt, für die weder Bund noch Kanton zuständig sind. Damit ist die sogenannte Einheitsgemeinde, die sämtliche Aufgaben auf kommunaler Ebene erfüllt, verfassungsrechtliches Grundmodell der Gemeinden im Kanton Zürich. Zwar ermöglicht die Kantonsverfassung den Bestand von Schulgemeinden, die Aufgaben im Bereich von Bildung und Schule wahrnehmen können (Art. 83 KV); das Bestehen von Schulgemeinden ist aber nicht verfassungsrechtlich vorgegeben. Darin ist ein Wertungsentscheid erkennbar, wonach der Einheitsgemeinde gegenüber der Schulgemeinde eine verfassungsrechtliche Vorrangstellung zugestanden wird. Damit stimmen die von der Verfassung angestrebte Vereinfachung der kommunalen Strukturen sowie die verfassungsrechtliche Verpflichtung überein, vereinigungswillige Gemeinden in ihren Bestrebungen zu unterstützen. Die Schaffung von Einheitsgemeinden führt zu einer solchen Strukturbereinigung Autonomie im Schulbereich gegenüber Bund und Kanton Autonomieverlust In der Gemeindebefragung 2005 wurden die politischen Gemeinden nach ihrem Autonomieempfinden bezogen auf verschiedene Aufgabenbereiche befragt. 50% der Gemeinden hatten den Eindruck, dass die Autonomie vor allem im Schulbereich zurückgegangen ist, gefolgt vom Fürsorge- und Sozialwesen (47%) und dem Baubewilligungsverfahren (41%). Auch wenn dieses Ergebnis hinsichtlich der Aussagekraft für Schulgemeinden mit Vorsicht zu betrachten ist, waren doch die Gemeindeschreiber und nicht die Schulsekretäre Adressaten der Befragung, ist die Vermutung nicht abwegig, dass auch die Schulgemeinden ihre Autonomie gegenüber Bund und Kanton ähnlich eingeschätzt hätten. Verglichen mit den Zahlen von 1998 nimmt das Autonomieempfinden ab. 40 Vorprojekt «Gebietsreform»

68 C. AUSGANGSLAGE Stand der interkommunalen Zusammenarbeit Politische Gemeinden im Kanton Zürich arbeiten im Bildungsbereich deutlich weniger zusammen als durchschnittliche Schweizer Gemeinden. Begründen lässt sich diese Differenz durch die im Kanton Zürich verbreiteten Schulgemeinden, die speziell die kommunalen Aufgaben im Bereich der Volksschule erfüllen (vgl. Gemeindebefragung 2005, S. 93 f.). Zusammenarbeit im Bildungsbereich Die Zusammenarbeit unter Schulgemeinden ist naturgemäss begrenzt auf den Schulbereich und daher in geringerem Ausmass anzutreffen als unter politischen Gemeinden, die das ganze Spektrum kommunaler Aufgaben abdecken. Dies zeigt sich deutlich in der unterschiedlichen Verbreitung von Zweckverbänden bei politischen Gemeinden und bei Schulgemeinden: 171 politische Gemeinden haben sich in rund 193 Zweckverbänden zusammengeschlossen, gegenüber 137 Schulgemeinden mit lediglich fünfzehn Zweckverbänden Formen der Zusammenarbeit Die Zusammenarbeit im Schulbereich konzentrierte sich bisher auf die gemeinsame Erfüllung besonderer Schulaufgaben in Zweckverbänden (z.b. Berufswahl-, Weiterbildungs- und Sonderschulen) und den vertraglichen Anschluss von Schülerinnen und Schülern an eine Nachbargemeinde. Die Einzugsgebiete der fünfzehn Zweckverbände im Schulbereich sind meist gross; daran beteiligt sind praktisch alle 199 Gemeinden mit Schulaufgaben. Demgegenüber sind dem Kanton lediglich rund fünfzehn Schülerzuteilungsverträge bekannt. Präzise Daten fehlen aufgrund der weggefallenen kantonalen Genehmigungspflicht von Schülerzuteilungsverträgen. Die geringe Intensität der vertraglichen Zusammenarbeit im Schulbereich wird durch die Gemeindebefragung 2005 bestätigt. Zahlreich sind demgegenüber Verträge zwischen Schulgemeinden und politischen Gemeinden; Vertragsgegenstand ist die übertragene Erfüllung von Verwaltungsaufgaben (Haushaltsführung, Liegenschaften etc.). Die Ergebnisse der Gemeindebefragung 2005 bestätigen denn auch, dass die Zusammenarbeit zwischen Gemeinden im Verwaltungsbereich sehr intensiv ist. In aller Regel übertragen die Schulgemeinden administrative Aufgaben den politischen Gemeinden, weil die sie oftmals professioneller erfüllen können. Zweckverband und Schülerzuteilungsvertrag 2.3 Reform der Strukturen im Schulbereich Entwicklung zur politischen Gemeinde mit Schulaufgabe Im Gegensatz zu den politischen Gemeinden, deren Gebietseinteilung in den letzten Jahrzehnten kaum eine Veränderung erfahren hat, sind Änderungen der Strukturen der Schulgemeinden Teil einer laufenden Entwicklung. Diese intensivierte sich in den letzten zehn Jahren markant. Dies führte dazu, dass die Zahl der Schulgemeinden erheblich abgenommen und sich die Zahl der politischen Gemeinden mit Schulaufgaben in derselben Zeit nahezu verdreifacht hat. Abnahme der Schulgemeinden Vorprojekt «Gebietsreform» 41

69 C. AUSGANGSLAGE Veränderungen der Anzahl Schulgemeinden Primarschulgemeinden % Oberstufenschulgemeinden % Vereinigte Schulgemeinden % Politische Gemeinden mit Schule % Abb. 26 Prozentuale Abnahme der Schulgemeinden bzw. Zunahme der politischen Gemeinden mit Schule zwischen 1975 und 2007 (Quelle: GAZ) Polit. Gemeinden mit Schulaufgaben Festzustellen ist eine kontinuierliche Entwicklung zu politischen Gemeinden mit Schulaufgaben. Die nachfolgende Abbildung zeigt, wo diese Entwicklung vor und nach 1995 räumlich stattgefunden hat. Rheinau Rafz Thalheim Altikon Henggart Dinhard Neftenbach Seuzach Bertschikon Dättlikon Bülach Hagenbuch Embrach Pfungen Niederweningen Winterthur Lufingen Otelfingen Brütten Niederhasli Kloten Kyburg Zell Dällikon Lindau Bassersdorf Opfikon Weisslingen Illnau-Effretikon Weiningen Oberengstringen Wangen-Brüttisellen Russikon Dietikon Schlieren Zürich Dübendorf Fehraltorf Bauma Pfäffikon Zollikon Uster Seegräben Bäretswil Stallikon Kilchberg Mönchaltorf Adliswil Erlenbach Rüschlikon Herrliberg Thalwil Langnau am Albis Oetwil am See Uetikon am See Männedorf Rifferswil Horgen Dürnten Wädenswil Richterswil Schönenberg Vereinigungen von politischen Gemeinden mit Schulgemeinden vor 1995 nach 1995 D Gemeindeamt des Kantons Zürich Stand 2007 Abb. 27 Entwicklung zu politischen Gemeinden mit Schulaufgaben vor und nach 1995 (Quelle: GAZ) 42 Vorprojekt «Gebietsreform»

70 C. AUSGANGSLAGE Vereinigungen unter Schulgemeinden Bis vor einem Jahr zielten Vereinigungen unter Schulgemeinden ausschliesslich darauf ab, Primar- und Oberstufe zu vereinen: Primarschulgemeinden, die sich territorial mit ihren Oberstufenschulgemeinden deckten, schlossen sich zu vereinigten Schulgemeinden zusammen. Dies ändert an der Gebietseinteilung nichts, bündelt jedoch die Schulaufgaben desselben Gebiets auf ein Gemeinwesen. Seither kommt es auch zu gebietsübergreifenden Vereinigungen unter benachbarten Schulgemeinden; diesfalls vereinigen sich in der Regel mehrere Primarschulgemeinden mit ihrer Oberstufenschulgemeinde zu einer neuen vereinigten Schulgemeinde. Die folgende Abbildung zeigt die genannte Entwicklung; räumlich konzentriert sie sich auf periphere Gebiete wie das Rafzerfeld oder das Stammertal. Andelfingen und Kleinandelfingen haben lediglich ihre Primarschulgemeinden vereinigt. Die Gemeinden des Wehntals haben am 21. Oktober 2007 über die stufenübergreifende Vereinigung aller Schulgemeinden im Wehntal abgestimmt. Neue Entwicklung Wil Wasterkingen Hüntwangen Kleinandelfingen Andelfingen Unterstammheim Waltalingen Oberstammheim Vereinigung von benachbarten Schulgemeinden Oberweningen Niederweningen Schöfflisdorf Schleinikon Winterthur Zürich Vereinigungen von Schulgemeinden Vereinigte Schulgemeinde Vereinigte Primarschulgemeinde D Gemeindeamt des Kantons Zürich Stand 2007 Abb. 28 Vereinigungen zu gebietsübergreifenden Schulgemeinden seit 1995 (Quelle: GAZ) Vorprojekt «Gebietsreform» 43

71 C. AUSGANGSLAGE Entwicklung der interkommunalen Zusammenarbeit Zunahme der Zusammenarbeit Die Zusammenarbeit der politischen Gemeinden nahm in den letzten fünf Jahren im Bereich Bildung um 3% nur leicht zu (Gemeindebefragung 2005). Die Zusammenarbeit unter Schulgemeinden nahm vermutungsweise nicht in grösserem Ausmass zu. Diese Schlussfolgerung legt die Tatsache nahe, dass in den letzten zehn Jahren im Schulbereich lediglich ein neuer Zweckverband entstand (gemeinsam geführte Oberstufe Erlenbach/Herrliberg). Hinsichtlich der Entwicklung der vertraglichen Zusammenarbeit fehlen zuverlässige Daten zur Plausibilisierung der Grundaussage. Eine Zunahme in diesem Bereich ist jedoch ebenso zu vermuten (vgl. Gemeindebefragung 2005). Vereinzelt feststellbar ist eine Ausdehnung der Zusammenarbeit in besonderen Konstellationen, indem Schulgemeinden ganze Klassenzüge oder vereinigte Schulgemeinden sowie Einheitsgemeinden die Oberstufe der Nachbargemeinde übertragen (z.b. Brütten, Dättlikon, Kyburg, Sternenberg, Zumikon). 2.4 Auslöser für Strukturveränderungen Leistungsgrenzen der Schulgemeinden Wie zahlreiche politische Gemeinden stossen auch zunehmend strukturschwache Schulgemeinden bei der Erfüllung ihrer Aufgaben an Leistungsgrenzen. Die Gründe sind grundsätzlich dieselben wie bei den politischen Gemeinden. Im Schulbereich verbleibt hinsichtlich der Leistungsfähigkeit auf folgende Besonderheiten hinzuweisen: Volksschulgesetz Rekrutierungsprobleme Das Volksschulwesen befindet sich seit 1995 im Wandel. Ausdruck davon ist das totalrevidierte Volksschulgesetz vom Februar Kernstücke der Reform sind die eingeführten geleiteten Schulen, die Blockzeiten und die Tagesstrukturen sowie der Systemwechsel im Sonderschulbereich und eine flexiblere Ausgestaltung der Oberstufe. Diese Änderungen tragen dazu bei, dass Schulgemeinden ihre Organisationsstrukturen überdenken und gegebenenfalls an die veränderten Verhältnisse anpassen. Zudem bekundeten in der Vergangenheit insbesondere Schulgemeinden Probleme bei der Besetzung ihrer Behördenämter. Ein Indiz für die Rekrutierungsschwierigkeiten der Schulpflegen ist die hohe Anzahl von Rücktritten während der Amtsperiode im Vergleich zu den Rücktritten anderer Ämter mit Amtszwang. Dadurch geht wertvolles Wissen verloren, was mit Ineffizienzen verbunden ist (Kussau, S. 55 f.). Rund 10% der befragten politischen Gemeinden gaben an, im Schulbereich an ihre Leistungsgrenzen zu stossen (Gemeindebefragung 2005, vgl. Kapitel C 1.2.2). Der überdurchschnittliche Anstieg der Ausgaben im Schulbereich dürfte die Erreichung von Leistungsgrenzen zusätzlich beschleunigen. 44 Vorprojekt «Gebietsreform»

72 C. AUSGANGSLAGE Aufgabenbereich Ausgabenwachstum Fürsorge/Sozialwesen + 90% Schule + 54% Mittelwert aller kommunalen Aufgaben + 32% Abb. 29 Ausgabenanstieg der politischen Gemeinden nach Aufgabenbereichen im Zeitraum (Quelle: Gemeindebefragung 2005) Zuteilung von Lehrstellen in Vollzeiteinheiten (VZE) Wichtigster aktueller Auslöser für Strukturveränderungen von Schulgemeinden ist eine im Rahmen der kantonalen Sparmassnahmen im Jahr 2004 vorgenommene Änderung des Lehrerpersonalgesetzes hinsichtlich der Zuteilung von Lehrerstellen in Vollzeiteinheiten (VZE) an die Gemeinden. Diese Teilrevision wurde am 1. Januar 2005 in Kraft gesetzt. Sie bewirkt, dass Schulgemeinden mit geringen Schülerzahlen weniger Lehrerstellen zugeteilt erhalten. Entsprechend nimmt der Druck zu, eine Vereinigung mit anderen Schulgemeinden einzugehen, um durch Nutzung von Grössenvorteilen funktionale und effiziente Schulgrössen zu erreichen. Die Bildungsdirektion formuliert konkrete Vorstellungen über erforderliche Schülerzahlen für funktionale Schulgemeinden. Es gelten die folgenden Grössenordnungen: Vollzeiteinheiten Für die Führung einer Schule, welche die Vorgaben der Volksschulgesetzgebung im notwendigen Mass noch zweckmässig umsetzen kann, sind 150 Schülerinnen und Schüler notwendig. Schülerzahlen unter 150 gelten aus Sicht der Bildungsdirektion als problematisch, weil dann vermutet werden kann, dass der Schulbetrieb die organisatorischen Anforderungen der Entwicklungen der Volksschulgesetzgebung nicht mehr hinreichend erfüllen kann. Die genannten Grössen an Schülerzahlen gelten grundsätzlich für Primar- wie Oberstufenschulen. Gegenüber Oberstufenschulen ist bei Primarschulen jedoch verstärkt zu gewichten, dass die Distanz zwischen Wohnort der Schülerinnen und Schüler zu ihren Schulen nicht übermässig lang sein soll, weshalb der Veränderungsdruck auf kleine Primarschulen kleiner ist als auf Oberstufenschulen. Ausserdem sind die notwendigen Schülerzahlen aufgrund der differenzierteren Ausgestaltungsmöglichkeiten für Oberstufenschulen bedeutsamer als für Primarschulen. Die folgenden Abbildungen 30 und 31 heben diejenigen Gemeinden (Schulgemeinden und politische Gemeinden) mit knappen Schülerzahlen hervor, unterteilt in Primar- und Oberstufenschulträger. Vorprojekt «Gebietsreform» 45

73 C. AUSGANGSLAGE Anzahl Schüler in der Primarstufe Flurlingen Laufen-Uhwiesen Weiach Stadel Bachs Hochfelden Benken (ZH) Trüllikon Rheinau Truttikon Marthalen Ossingen Kleinandelfingen Andelfingen Flaach Volken Thalheim an der Thur Adlikon Altikon Dorf Berg am Irchel Humlikon Dägerlen Ellikon an der Thur Dinhard Buch am Irchel Dättlikon Bertschikon Hagenbuch Schleinikon Regensberg Boppelsen Oberembrach Lufingen Hofstetten bei Elgg Schlatt Kyburg Weiningen Wildberg Sternenberg Aesch bei Birmensdorf Seegräben Fischenthal Aeugst am Albis Grüningen Rifferswil Maschwanden Knonau Kappel am Albis Hirzel Anzahl Schüler Primarschule Schönenberg Hütten >200 D Gemeindeamt des Kantons Zürich Stand 2007 Abb. 30 Anzahl Schülerinnen und Schüler der Primarstufe pro Gemeinde im Jahr 2006 (Quelle: GAZ) Die demographische Entwicklung im Kanton Zürich lässt erwarten, dass die Gesamtschülerzahlen wahrscheinlich generell abnehmen. Hinzu kommt, dass die Schülerzahlen in der Oberstufe der Volksschule zusätzlich sinken aufgrund der stetigen Zunahme der Mittelschulquote. Es ist daher davon auszugehen, dass der Strukturdruck weiter zunehmen wird, insbesondere auf öffentliche Schulträger mit relativ geringen Schülerzahlen. 46 Vorprojekt «Gebietsreform»

74 C. AUSGANGSLAGE Feuerthalen Anzahl Schüler in der Oberstufe Truttikon Stammertal Rafz Unteres Rafzerfeld Flaach Volken Eglisau Dorf Glattfelden Berg am Irchel Buch am Irchel Ossingen Wiesendangen Pfungen Elsau Schlatt Lindau Weisslingen Russikon Wila Uitikon Birmensdorf Aesch bei Birmensdorf Hedingen Fällanden Zollikon Zumikon Kilchberg Rüschlikon Mönchaltorf Hittnau Fischenthal Oberrieden Grüningen Uetikon am See Oetwil am See Hirzel Anzahl Schüler Oberstufe >200 D Gemeindeamt des Kantons Zürich Stand 2007 Abb. 31 Anzahl Schülerinnen und Schüler der Oberstufe pro Gemeinde im Jahr 2006 (Quelle: GAZ) Vorprojekt «Gebietsreform» 47

75 C. AUSGANGSLAGE 3. Interkommunale Zusammenarbeit 3.1 Vorbemerkung Definition Von interkommunaler Zusammenarbeit (IKZ) wird dann gesprochen, wenn die Erfüllung einer öffentlichen Gemeindeaufgabe durch eine einzelne Gemeinde für mehrere andere Gemeinden (Sitzgemeinde), zwei oder mehrere Gemeinden gemeinsam erfolgt oder durch eine besondere juristische Person wahrgenommen wird. Es sind verschiedene Formen der Zusammenarbeit zwischen Gemeinden möglich; sie reichen von einem rechtlich unverbindlichen Meinungsaustausch bis zu einer rechtlich ausgestalteten Zusammenarbeit. Die Zusammenarbeit zwischen den Gemeinden hat im Kanton Zürich einen traditionell hohen Stellenwert. Sie umfasst praktisch sämtliche Aufgabenbereiche und reicht in unterschiedlicher Verbreitung vom Bereich der eigentlichen Kernverwaltung (Gemeindeverwaltung, Finanzverwaltung) bis zu Spezialaufgaben (z.b. im Schulbereich). 3.2 Intensität der interkommunalen Zusammenarbeit Stand der Zusammenarbeit im interkantonalen Vergleich Bedeutung im Kanton Zürich Die interkommunale Zusammenarbeit im Kanton Zürich entspricht heute in etwa dem schweizerischen Durchschnitt. Sie hat in den letzten Jahren zwar deutlich, im gesamtschweizerischen Vergleich jedoch unterdurchschnittlich zugenommen. Auch in den meisten Aufgabenbereichen arbeiten die Zürcher Gemeinden heute etwa in gleichem Ausmass zusammen wie die Gesamtheit der Schweizer Gemeinden. Es gibt jedoch vereinzelt aufgabenbezogene Unterschiede. Die Intensität der Zusammenarbeit im Kanton Zürich wird von rund zwei Dritteln der befragten Gemeinden als eher mittelmässig wahrgenommen. Eine kleine Minderheit von 10% schätzt die interkommunale Kooperation als gering ein, während immerhin ein Viertel der Ansicht ist, dass die Intensität der Zusammenarbeit hoch ist (Gemeindebefragung IKZ, S. 5 ff.). Rund 15% der befragten Zürcher Gemeinden arbeiteten im Jahr 2005 in 9 bzw. 10 von 31 erfassten Aufgabenbereichen mit anderen Gemeinden zusammen Stand der Zusammenarbeit nach Aufgabenbereichen Bedeutung nach Aufgabenbereich In den Bereichen Regionalplanung und Spitalwesen arbeiten alle Gemeinden zusammen, was auf Vorgaben im kantonalen Recht zurückzuführen ist. Besonders intensiv ist gemäss Gemeindebefragung 2005 die Zusammenarbeit im Bereich Entsorgung, Spitex, Zivilschutz, Feuerwehr und Betreuung älterer Personen. Ein Vergleich mit den Zahlen aus der Gemeindebefragung 1998 zeigt, dass im Wesentlichen in denselben Bereichen auch damals die Kooperation sehr intensiv war. Aus der nachfolgenden Darstellung können die genauen Prozentzahlen ersehen werden. 48 Vorprojekt «Gebietsreform»

76 C. AUSGANGSLAGE Aufgabenbereich Σ Σ Bereich Soziales Betreuung Asylsuchende Unterstützung/Betreuung Ältere Spitex/Hauspflege Jugendfragen Betreuung Drogenabhängige Bereich Kultur Bereich Bildung Bereich Infrastruktur Öffentlicher Verkehr Wasserversorgung Abfall/Entsorgung Abwasser/Kanalisation Bereich Sicherheit Zivilschutz Feuerwehr Bereich Regierung und Verwaltung Bereich Wirtschaftsförderung Total (Durchschnitt) Abb. 32 Interkommunale Zusammenarbeit der Zürcher Gemeinden nach Aufgabenbereichen. Vergleich der Jahre 1998 und 2005 (Quelle: Gemeindebefragung 2005, S. 95) Grad der Zusammenarbeit nach Gemeindegrösse Aus den Gemeindebefragungen 1998 und 2005 ergibt sich kein klar erkennbarer Zusammenhang zwischen der Zahl der Aufgaben, die in Kooperation mit anderen Gemeinden erfüllt werden, und der Gemeindegrösse. Immerhin zeigt die Gemeindebefragung 2005, dass die Gemeinden mit weniger als Einwohnerinnen und Einwohnern resp. die Gemeinden mit einer Bevölkerungszahl zwischen und am häufigsten zusammenarbeiten (abgesehen vom Sonderfall der Stadt Winterthur). Betrachtet man die Zusammenarbeit in Form von Zweckverbänden, zeigt sich ebenfalls kein erkennbarer Zusammenhang zwischen der Mitarbeit in Zweckverbänden und der Gemeindegrösse. Die höchsten Werte erreichen die Gemeinden mit einer Einwohnerzahl zwischen 500 und Einwohnern, wobei allerdings die Differenz zu den nächstgrösseren Gemeindegrössenklassen gering ist. 3.3 Formen der Zusammenarbeit In der Gemeindebefragung 2005 gaben 48% der Gemeinden an, am häufigsten in der Form einer juristischen Person des öffentlichen Rechts zusammenzuarbeiten. Damit ist neben besonderen Zusammenarbeitsformen wie im Bereich öffentlicher Verkehr und Betreuung Arbeitslose hauptsächlich der Zweckverband angesprochen; dieser ist die Verbreitung der Zusammenarbeitsformen Vorprojekt «Gebietsreform» 49

77 C. AUSGANGSLAGE wichtigste und am meisten verbreitete Form der interkommunalen Zusammenarbeit. Im Weitern teilten 36,5% der Gemeinden mit, am häufigsten im Rahmen von öffentlichrechtlichen Verträgen miteinander zu kooperieren. Nur ein kleiner Teil der interkommunalen Zusammenarbeit erfolgt demgegenüber in privatrechtlicher Form (15,5%). Verbreitung nach Aufgabenbereich Die Aufgaben der Regionalplanung sowie des Spitalwesens werden mehrheitlich von Zweckverbänden wahrgenommen. Überdurchschnittlich verbreitet sind Zweckverbände sodann in den Bereichen Infrastruktur (Abwasser, Abfall, Wasserversorgung), Sicherheit (Feuerwehr und Zivilschutz) und Bildung. Öffentlichrechtliche Verträge werden am häufigsten in den Bereichen Soziales (Ausländerintegration), Gemeindeverwaltung (Finanzverwaltung, Informatik), Sicherheit (Gemeindepolizeiliche Aufgaben) und Wirtschaftsförderung abgeschlossen. Privatrechtliche Organisationsformen finden sich zudem überdurchschnittlich oft in den Bereichen Bewilligung von Baugesuchen, Wirtschaftsförderung und Gemeindeverwaltung (Gemeindebefragung 2005, S. 100 ff.). Auffallend ist, dass gegenüber 1998 die vertraglich geregelte Zusammenarbeit zugenommen, die Organisation in Zweckverbänden hingegen abgenommen hat. Der nachfolgenden Tabelle sind die genauen Prozentzahlen für 2005 zu entnehmen. Aufgabenbereich 2005 Vertrag Verband privatr. Form Bereich Soziales Integration Ausländer Fürsorge/Vormundschaft Unterstützung/Betreuung Arbeitslose Betreuung Asylsuchende Bereich Bildung Bereich Infrastruktur Raum- und Zonenplanung Abfall/Entsorgung Abwasser/Kanalisation Umweltschutz Wasserversorgung Sport/Sportanlagen Bewilligung Baugesuche Bereich Sicherheit Feuerwehr Zivilschutz Gemeindepolizeiliche Aufgaben Bereich Regierung und Verwaltung Finanzverwaltung Informatik Total (Durchschnitt) Abb. 33 Organisationsformen der interkommunalen Zusammenarbeit nach Aufgabenbereichen (Quelle: Gemeindebefragung 2005, S. 103) 50 Vorprojekt «Gebietsreform»

78 C. AUSGANGSLAGE 3.4 Perimeter der Aufgabenerfüllung Die Intensität der Kooperation mit anderen Gemeinden ist stark abhängig von deren geographischer Nähe; je weiter entfernt die Gemeinden sind, desto schwächer die Kontakte. Die intensivste Zusammenarbeit pflegen die Gemeinden zu ihren direkten Nachbargemeinden (Gemeindebefragung IKZ, S. 9). Verlässliche Angaben zum Perimeter der interkommunalen Zusammenarbeit in der Form des öffentlichrechtlichen Vertrags oder der Formen des Privatrechts fehlen. Zuverlässige Aussagen sind demgegenüber bei den Zweckverbänden möglich. Dabei unterscheidet sich der Perimeter, in welchem die Gemeinden zusammenarbeiten, von Aufgabenbereich zu Aufgabenbereich. Zur Verdeutlichung der hier bestehenden Unterschiede werden nachfolgend als Beispiel die Verbandsgebiete der Zweckverbände im Abfall- und Abwasserbereich aufgezeigt. Unterschiedliche Zusammenarbeitsgebiete Abb. 34 Verbandsgebiete der Abwasser- und Abfallzweckverbände, Stand 2005 (Quelle: GAZ) Während die Abwasserentsorgung kleinräumiger organisiert ist, umfassen die Zweckverbände der Abfallentsorgung in der Regel ein viel grösseres Einzugsgebiet. Vorprojekt «Gebietsreform» 51

79 C. AUSGANGSLAGE 3.5 Zweckverband Anzahl Zweckverbände Grad der Zusammenarbeit Im Kanton Zürich bestehen über 200 Zweckverbände, die in unterschiedlichsten Aufgabenbereichen tätig sind (Stand 2007). An einem Zweckverband sind bis zu 40 Verbandsgemeinden beteiligt. Im Jahre 2007 arbeitete eine Zürcher Gemeinde im Durchschnitt in rund 8 Zweckverbänden mit. Feuerthalen Flurlingen Laufen-Uhwiesen Dachsen Benken Unterstammheim Trüllikon TruttikonWaltalingen Rheinau Oberstammheim Marthalen Wil Rafz Ossingen Kleinandelfingen Wasterkingen Hüntwangen Andelfingen Flaach Thalheim Altikon Eglisau Volken Adlikon Dorf Humlikon Dägerlen Glattfelden Berg Henggart Ellikon Weiach Buch Hettlingen DinhardRickenbach Freienstein-Teufen Stadel Neftenbach Rorbas Seuzach Bülach Bertschikon Bachs Hochfelden Dättlikon Wiesendangen Hagenbuch Oberweningen Neerach Embrach Pfungen Niederweningen Höri Schöfflisdorf Bachenbülach Elsau Winterthur Schleinikon Steinmaur Niederglatt Oberembrach Elgg Winkel Lufingen RegensbergDielsdorf Oberglatt Brütten Hofstetten Boppelsen Schlatt Niederhasli Otelfingen Buchs Kloten Nürensdorf Kyburg Zell Dänikon Rümlang Lindau Hüttikon Dällikon Regensdorf Bassersdorf Opfikon Oetwil a.l. Weisslingen Dietlikon GeroldswilWeiningen Wallisellen Illnau-Effretikon Wildberg Turbenthal Oberengstringen Wangen-Brüttisellen Unterengstringen Russikon Wila Dietikon Schlieren Volketswil Dübendorf Fehraltorf Sternenberg Urdorf Zürich Schwerzenbach Bauma Uitikon Fällanden Greifensee Pfäffikon Hittnau Birmensdorf Uster Zollikon Seegräben Aesch Wettswil Zumikon Maur Bäretswil Fischenthal Wetzikon Kilchberg BonstettenStallikon Küsnacht Mönchaltorf Adliswil Erlenbach Gossau Hinwil Hedingen Rüschlikon Herrliberg Egg Thalwil Wald Ottenbach Affoltern Meilen Grüningen Aeugst LangnauOberrieden Uetikon a.s. Oetwil a.s. Bubikon Dürnten Obfelden Männedorf Hombrechtikon Rüti Rifferswil Mettmenstetten Horgen Stäfa Hausen Maschwanden Knonau Kappel Hirzel Wädenswil Richterswil Schönenberg Anzahl Zweckverbände Hütten D Gemeindeamt des Kantons Zürich Stand 2007 Abb. 35 Anzahl Verbandsmitgliedschaften pro Zürcher Gemeinde im Mai 2007 (Quelle: Statistisches Amt) Anzahl der Zweckverbände pro Aufgabenbereich Die Zahl der Zweckverbände pro Aufgabenbereich unterscheidet sich sehr. So gibt es im Abwasserbereich rund 32 Zweckverbände, während im Bereich Forstwesen nur ein einziger Verband existiert. Die nachfolgende Darstellung gibt Aufschluss über die Anzahl Zweckverbände pro Aufgabengebiet im Jahr Vorprojekt «Gebietsreform»

80 C. AUSGANGSLAGE Abfall Abwasser Wasser Feuerwehr Sicherheit Spitex Spital Schule Schiessanlage Regionalplanung Alters- und Pflegeheim Fürsorge und Vormundschaft Sport Verkehr Kirche Forst Friedhof Betreibung Abb. 36 Anzahl Zweckverbände pro Aufgabenbereich im Jahre 2007 (Quelle: GAZ) Struktur der Verbände und Milizbedarf Die Struktur eines Zweckverbandes ist massgeblich von seiner Grösse, d.h. der Anzahl der beteiligten Gemeinden, abhängig. Zweckverbände mit einer grossen Anzahl von Verbandsgemeinden haben in der Regel nebst einem Verbandsvorstand auch eine Delegiertenversammlung. Bei kleinen Zweckverbänden hingegen ist eine Delegiertenversammlung eher selten. Von den zurzeit bestehenden 208 Zweckverbänden haben 77 Verbände eine Delegiertenversammlung; fast ein Drittel aller Zweckverbände verfügt somit über eine Versammlung der Gemeindedelegierten. Verbände mit und ohne Delegiertenversammlung Zweckverbände sind personalintensiv. Insgesamt müssen ohne Schulzweckverbände 1506 Mandate für die Delegiertenversammlungen und 1111 Mandate für die Verbandsexekutiven besetzt werden. Damit verfügt eine durchschnittliche Zürcher Gemeinde über mindestens 8 Mandatsitze in Delegiertenversammlungen und 6 Mandatsitze in Verbandsexekutiven Beurteilung der Aufgabenerfüllung der Zweckverbände Mehrheitlich sind die Gemeinden mit der Arbeit der Zweckverbände zufrieden. Nicht zufrieden ist lediglich eine Minderheit von weniger als 10% der befragten Gemeinden. Am besten wird die Arbeit der Zweckverbände in den sehr kleinen Gemeinden mit weniger als Einwohnerinnen und Einwohnern beurteilt. Etwas zurückhaltender wird die Arbeit der Zweckverbände in den Gemeinden mit bis und in den Gemeinden mit bis Einwohnerinnen und Einwohnern bewertet (Gemeindebefragung IKZ, S. 34). Vorprojekt «Gebietsreform» 53

81 C. AUSGANGSLAGE Die Verbandsgrösse ist ein wichtiger Faktor für den Grad der Zufriedenheit der Verantwortlichen mit dem Zweckverband. So wird die Leistungserbringung in den kleinsten Zweckverbänden, bestehend aus lediglich zwei Gemeinden, am positivsten beurteilt. Dagegen erhalten die ganz grossen Verbände nur die Note «zufriedenstellend» Defizite der Zweckverbände Demokratiedefizit Zentraler Punkt der Kritik an den Zweckverbänden ist der Verlust an Einfluss- und Kontrollmöglichkeiten der Verbandsgemeinden. Die Gemeinden orten insbesondere ein demokratisches Defizit in Bezug auf die Stimmbürgerschaft und die Gemeindeexekutiven. So sind 40% der Gemeindebehörden bzw. der Gemeindeschreiber der Ansicht, dass die Einflussmöglichkeiten der Stimmbürgerschaft und der Gemeindeexekutive zu gering sind. Ein ähnliches Bild wie bei den Einflussmöglichkeiten ergibt sich bei der Einschätzung der Kontrollmöglichkeiten über die Zweckverbände, bei denen nicht die Politikformulierung, sondern die Aufsicht über die Tätigkeiten der Zweckverbände im Vordergrund steht. Gut 40% der befragten Gemeindeschreiber und Gemeindebehörden stufen die Kontrollmöglichkeiten der Stimmbürgerschaft und der Gemeindeexekutive als zu gering ein. Lange Entscheidwege Neben den demokratischen Defiziten (Einfluss- und Kontrollmöglichkeiten) werden auch die Entscheidungsabläufe in den Zweckverbänden in den Gemeinden kritisiert; für beinahe die Hälfe der Gemeindeschreiber und -behörden dauern sie zu lange. Auch bei den Verantwortlichen der Zweckverbände kritisiert ein Drittel die Dauer der Entscheidungsabläufe (Gemeindebefragung IKZ, S. 51). Ein klarer Zusammenhang zeigt sich zwischen der Verbandsgrösse und der Kritik an der Dauer der Entscheidungsabläufe. In den kleinsten Zweckverbänden mit zwei Verbandsgemeinden ist die Zufriedenheit mit der Dauer der Entscheidungsabläufe gross. In den kleinen Verbänden mit drei bis fünf Verbandsgemeinden sind zwei Drittel der Verbände damit zufrieden. In den Zweckverbänden mit mehr als 5 Verbandsgemeinden findet dagegen jeder zweite Verband, dass die Beschlussfassungen zu langsam zustande kommen. 3.6 Entwicklung der interkommunalen Zusammenarbeit Zunahme der Zusammenarbeit Trend zum Sitzgemeindemodell Eine äusserst wichtige Entwicklung in den vergangenen Jahren war die Intensivierung der interkommunalen Zusammenarbeit: 69,4 Prozent der Gemeinden haben diese ausgebaut. Keine einzige Gemeinde hat in der Gemeindebefragung 2005 einen Rückgang der Gemeindekooperation gemeldet. Im Vergleich zur Gemeindebefragung 1998 zeigt sich ein offensichtlicher Trend zur Zunahme der interkommunalen Zusammenarbeit. Die neu kooperativ erfüllten Aufgaben werden in je rund der Hälfte der Fälle gemeinsam oder im Rahmen des Sitzgemeindemodells erbracht. Im Vergleich zu der Befragung von 1998 besteht jedoch ein klarer Trend hin zum Sitzgemeindemodell. Die grösseren Gemeinden sind in solchen Fällen die Leistungserbringer für kleinere Gemeinden. 54 Vorprojekt «Gebietsreform»

82 C. AUSGANGSLAGE ZH % 31% CH % 28% ZH % 45% 1% CH % 36% 1% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% zugenommen gleich geblieben abgenommen Abb. 37 Entwicklung der interkommunalen Zusammenarbeit (Befragung 2005, 1998). Vergleich zwischen Zürcher und Schweizer Gemeinden für den Zeitraum und (Quelle: Gemeindebefragung 2005, S. 89) Ein deutlicher Zusammenhang zeigt sich zwischen der Intensität und der Veränderung der Zusammenarbeit. In praktisch allen Gemeinden mit einer hohen Intensität der Zusammenarbeit ist gleichzeitig auch eine Zunahme dieser Intensität festgestellt worden. Bei mehr als der Hälfte der Gemeinden mit einer tiefen Intensität der IKZ hat diese auch in den letzten Jahren nicht zugenommen. Obwohl die IKZ in der Mehrzahl der Gemeinden in den letzten Jahren zugenommen hat, scheint der Bedarf an Kooperation noch nicht gedeckt zu sein. So ist rund die Hälfte der Gemeinden der Ansicht, dass eine intensivere Zusammenarbeit mit anderen Gemeinden wünschenswert wäre (Gemeindebefragung IKZ, S. 10) Entwicklung nach Gemeindegrösse Ein Vergleich der Entwicklung der Zusammenarbeit nach Gemeindegrösse lässt erkennen, dass die Zunahme der Gemeindekooperation bei Kleingemeinden mit weniger als Einwohnerinnen und Einwohnern und bei Gemeinden über Einwohnerinnen und Einwohnern überdurchschnittlich ist. Gemeinden mit mehr als Einwohnerinnen und Einwohnern erbringen Leistungen mehrheitlich für andere, oftmals kleine Gemeinden. Im gleichen Umfang nehmen Kleingemeinden aber auch Aufgaben gemeinsam mit anderen Gemeinden wahr. Nur bei Gemeinden mit Einwohnerinnen und Einwohnern steht die gemeinsame Aufgabenerfüllung deutlich im Vordergrund (Gemeindebefragung 2005, S. 89 f.). Vorprojekt «Gebietsreform» 55

83 C. AUSGANGSLAGE % Pearson - R = % % 29% % 42% % 31% % 48% % 11% % Winterthur 100% Stadt Zürich 100% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% zugenommen gleich geblieben Abb. 38 Entwicklung der interkommunalen Zusammenarbeit (Befragung 2005): Vergleich der Zürcher Gemeinden nach Einwohnerzahl im Zeitraum von (Quelle : Gemeindebefragung 2005, S. 90) Zusammenarbeit als wichtigste Reformentwicklung Gemäss Aussage der Gemeindeschreiber scheint eine Zunahme der Zusammenarbeit in den Gemeinden bis Einwohnerinnen und Einwohnern dringlich zu sein. Bei den Gemeinden mit Einwohnerinnen und Einwohnern korrespondiert der Wunsch nach einer Intensivierung der Zusammenarbeit mit einem relativ tiefen Stand der aktuellen Gemeindekooperation (Gemeindebefragung IKZ, S. 12 f.). Laut einer Studie der Universität St. Gallen über die Zukunft der Gemeinden ist die interkommunale Zusammenarbeit eindeutig das wichtigste Zukunftsthema der Schweizer Gemeinden. Über 90% der Befragten haben die Bedeutung der Gemeindekooperation als eher wichtig oder sehr wichtig eingestuft (Proeller/Schedler/Gähwiler, S. 11 f.). 3.7 Stärken und Schwächen der interkommunalen Zusammenarbeit Nutzung von Grössenvorteilen Stärken der Zusammenarbeit Die interkommunale Zusammenarbeit weist vor allem unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten Vorteile auf. Viele Gemeinden haben für eine professionelle und wirtschaftliche Aufgabenerfüllung unter Umständen eine suboptimale Grösse. Durch die gemeinsame Aufgabenerbringung kann das Einzugsgebiet für eine bestimmte Leistung vergrössert und das Kosten-Nutzen-Verhältnis verbessert werden. Dadurch können Kosten gesenkt und/oder Leistungsstandards erhöht werden. Das fällt vor allem bei Aufgaben, die kapitalintensive Infrastrukturen erfordern, ins Gewicht. Gemeinden sind ausserdem vermehrt mit Aufgabenstellungen konfrontiert, die eine gemeindeübergreifende Lösung erfordern. Die Schwierigkeit und Komplexität der kommunalen Probleme nehmen zu und lassen sich durch eine interkommunale Zusammenarbeit besser lösen, weil Synergieeffekte genutzt und die Professionalität gesteigert werden können. Inter- 56 Vorprojekt «Gebietsreform»

84 C. AUSGANGSLAGE kommunale Zusammenarbeit ist vielfach Voraussetzung für eine nachhaltige Entwicklung. Durch das Nutzen von Synergien und Potenzialen können gleichermassen wirtschaftliche (Kostensenkung), gesellschaftliche (Förderung von gemeinsamen Einrichtungen in Kultur, Bildung, Versorgung und Freizeit) und ökologische Verbesserungen (Schonen von natürlichen Ressourcen) erzielt werden. Ebenfalls positiv ins Gewicht fällt der Umstand, dass durch die sachbezogene Zusammenarbeit der Perimeter für die gemeinsame Aufgabenerfüllung flexibel gewählt werden kann, was massgeschneiderte Lösungen ermöglicht. Diesem rein «operativen» Vorteil steht jedoch insbesondere vor dem Hintergrund einer Zunahme der interkommunalen Zusammenarbeit die damit verbundene Verunmöglichung einer ganzheitlichen übergeordneten Steuerung entgegen. Durch die Zusammenarbeit können die Nachteile kleinräumiger Strukturen der Gemeinden überwunden und deren rechtliche Selbstständigkeit gewahrt werden. Durch die gemeinsame Bereitstellung öffentlicher Güter können kleine Gemeinden ihre Grössennachteile ausgleichen Schwächen der Zusammenarbeit Die grosse Schwäche der interkommunalen Zusammenarbeit wird in der mehr oder weniger weit reichenden Einschränkung der direktdemokratischen Mitwirkungsmöglichkeiten der Gemeinde und der Stimmberechtigten geortet. Mit einer gemeindeübergreifenden Kooperation sind zwangsläufig gewisse Beschränkungen der (direktdemokratischen) Mitwirkungsrechte der Stimmberechtigten und der Gemeinden verbunden. Dieser Umstand vermag aus demokratiepolitischen Überlegungen nicht zu befriedigen, denn die Mitbestimmungsrechte der Stimmberechtigten und der Gemeinden sollten allein mit Verlagerung der Aufgabenerfüllung auf die interkommunale Ebene prinzipiell nicht geschmälert werden. Ausserdem wird vermutet, dass die unübersichtliche Verflechtung bei der interkommunalen Aufgabenerfüllung in wechselnden Perimetern sowohl zu politischem Desinteresse als auch zu einer zunehmenden Verunmöglichung der notwendigen regionalen Koordination führen kann. Eine weitere Schwäche der gegenwärtigen interkommunalen Zusammenarbeit liegt darin, dass die hohe Kooperationsdichte Kosten verursacht. Da die Akteure in wichtigen Fragen der interkommunalen Zusammenarbeit über ein Vetorecht verfügen (z.b. Einstimmigkeitsprinzip in Zweckverbänden), können beträchtliche Verhandlungs- und Einigungskosten entstehen (Blöchliger, S. 48). Dazu kommt ein weiterer Umstand, der sich kostentreibend auswirken kann: Die Behörden der Gemeindeverbände sind oft Interessenvertreterinnen und -vertreter in der jeweiligen Aufgabe. Sie haben häufig nur diese eine Aufgabe im Auge und wollen, aus verständlichen Gründen, für «ihre Sache» das Beste. Dabei können sie den Blick für das Ganze verlieren, zumal für die Gesamtsteuerung der Gemeinde nicht sie, sondern der Gemeinderat zuständig und verantwortlich ist. Dies kann dazu führen, dass in den verschiedenen Bereichen ein hoher Leistungsstandard mit entsprechenden Kostenfolgen erreicht wird. Da die Finanzierungen von Gemeindeverbänden in den einzelnen Gemeinden gebundene Ausgaben sind Demokratische Defizite Hohe Koordinationskosten Vorprojekt «Gebietsreform» 57

85 C. AUSGANGSLAGE und sich dem Einflussbereich der Gemeinde weitgehend entziehen, führt dies häufig zu Kostensteigerungen (vgl. Vortrag Regierungsrat Kanton Bern, S. 4). Ein beträchtlicher Teil des Gemeindebudgets wird durch Zahlungen an die Zweckverbände beansprucht; da es sich hierbei um gebundene Ausgaben handelt (aufgrund von vereinbarten Kostenverteilschlüsseln), wird der Handlungsspielraum der Gemeinden je nach Höhe des Anteils beträchtlich eingeschränkt. Der für die überkommunale Aufgabenerfüllung gebundene Anteil des Gemeindebudgets liegt für Gemeinden mit 500 bis Einwohnerinnen und Einwohnern bei %, bei den übrigen Gemeindegrössenklassen liegt der Anteil bei unter 20%. Die Spitzenwerte liegen bei einem Anteil von 60%. Daneben gibt es eine grössere Anzahl von Gemeinden, die einen Anteil von 30 40% ihres Budgets für Zweckverbandsaufgaben ausgeben. Die vorstehend dargestellten Ergebnisse haben nur als Tendenz Geltung. Um Aussagen über die gesamten Aufwendungen machen zu können, müsste einerseits ein einheitlicher Verteilschlüssel (Einwohnerzahl) festgelegt und andererseits für Zweckverbände, Schulgemeinden und politische Gemeinden jeweils der Bruttoaufwand genommen werden. Aus methodischen Gründen konnte der bereits in der Rechnung der Gemeinde enthaltene Aufwand an die Zweckverbände nicht bereinigt werden, weshalb der Gesamtaufwand nur die nach unterschiedlichen Schlüsseln (gemäss Zweckverbandsstatuten) verteilten Nettoaufwendungen enthält Fazit Notwendigkeit der Zusammenarbeit Zersplitterung der Aufgabenerfüllung Die starke Zunahme der interkommunalen Zusammenarbeit ist ein Indiz für die Leistungsgrenzen in den Zürcher Gemeinden. So gab es im Jahre 1970 im Kanton Zürich 102 Zweckverbände, im Jahre 2007 sind es bereits mehr als doppelt so viele, nämlich 208. Der Bau von Abwasserreinigungsanlagen und Kehrrichtverbrennungsanlagen stellte in den 1970er Jahren für die Gemeinden eine grosse Herausforderung dar. Diese kapitalintensiven Aufgaben konnten nicht in den Strukturen von Kleingemeinden gelöst werden, sondern bedingten eine überkommunale Zusammenarbeit in Zweckverbänden. Für die Gemeinden besteht damit eine unverkennbare Notwendigkeit zur Zusammenarbeit. Die Grundidee der Kooperation aus freier Entscheidung, aus «besserem Wissen» lässt sich nur noch in Ausnahmefällen verwirklichen. Die Gemeinden können nämlich ihren Wirkungsbereich nicht frei bestimmen, sondern sind an die Vorgaben des Kantons und der Gemeindebewohner gebunden, die zunehmend gleichartige kommunale Leistungsangebote erwarten. Ein weiterer Teil ehemals kommunaler Aufgaben kann überhaupt nicht mehr anders als in Zusammenarbeit von Gemeinden gelöst werden (Bericht Jagmetti, S. 53). Eine Analyse der bestehenden Zusammenarbeitsverhältnisse zeigt, dass die Gemeinden in den verschiedenen Sachgebieten oft mit unterschiedlichen Partnern zusammenarbeiten. Dieses System der «variablen Geometrie» schafft Schnittstellen- und Koordinationsprobleme und führt zu einer räumlichen und sachlichen Zersplitterung der Aufgabenerfüllung. Eine kohärente Führung aller Aufgabenbereiche durch den Gemeinderat wird dadurch erschwert. 58 Vorprojekt «Gebietsreform»

86 C. AUSGANGSLAGE Als Fazit kann festgehalten werden, dass kleine Gemeinden mit einer intensiven Zusammenarbeit ihre Selbstständigkeit erhalten und dem Druck zu strukturellen Anpassungen (Gemeindefusionen) entgegenwirken können. Mit der interkommunalen Zusammenarbeit können zwar viele, aber nicht alle Aufgaben gelöst werden. Aus der interkommunalen Zusammenarbeit können zum Teil neue Probleme entstehen. Dadurch werden weitere Reformschritte unumgänglich (vgl. Vortrag Regierungsrat Kanton Bern, S. 5). Es stellt sich insbesondere bei kleinen Gemeinden letztlich die Frage, ob mit Gemeindevereinigungen mehr Entwicklungspotenzial freigesetzt werden kann als mit weiteren Zusammenarbeitsschritten bei Einzelaufgaben. 3.8 Stand der Reformen in der interkommunalen Zusammenarbeit Seit 2005 steht den politischen Gemeinden eine neue Form der interkommunalen Zusammenarbeit zur Verfügung; gemäss 15b Gemeindegesetz können politische Gemeinden zur gemeinsamen Erfüllung Anstalten errichten. Interkommunale Anstalten sind im Unterschied zu Zweckverbänden nicht körperschaftlich aufgebaut. Sie können als öffentlichrechtliches Gegenstück zur privatrechtlichen Stiftung betrachtet werden. In einer Anstalt sind direktdemokratische Entscheidungsprozesse weitgehend ausgeschlossen. Interkommunale Anstalten eignen sich als Gemeindeunternehmen für eine weitgehend selbstständige, effiziente und eigenwirtschaftliche Erfüllung kommunaler Aufgaben, wenn dabei die direktdemokratischen Rechte der Stimmberechtigten nicht von grosser Bedeutung sind und es nicht um Kernaufgaben der öffentlichen Hand geht. Zurzeit existiert noch keine einzige interkommunale Anstalt im Kanton Zürich, obwohl die Gründung solcher Anstalten in Vorbereitung ist. Ein verfassungsrechtlicher Reformbedarf besteht seit dem 1. Januar 2006 für Zweckverbände. Art. 93 der neuen Kantonsverfassung (KV) verlangt die zwingende Einführung von direktdemokratischen Instrumenten in den Zweckverbänden; bis Ende 2009 müssen die Verbände den Stimmberechtigten im gesamten Verbandsgebiet Initiativrechte und Referendumsrechte einräumen und ihre Statuten entsprechend ändern. Durch diese Neuerung sollen den Stimmberechtigten auf Verbandsstufe wesentliche demokratische Rechte wieder eingeräumt werden, die wegen der Verlagerung der Aufgabenerfüllung auf einen Zweckverband eingeschränkt wurden. Da die Beschlussfassung der Stimmberechtigten inskünftig im gesamten Verbandsgebiet gleichzeitig erfolgen muss, wird dies zweifellos zu einer Beschleunigung der schwerfälligen Entscheidungsabläufe im Verband führen. Interkommunale Anstalt Demokratisierung der Zweckverbände Vorprojekt «Gebietsreform» 59

87 C. AUSGANGSLAGE 60 Vorprojekt «Gebietsreform»

88 D. HANDLUNGSFELD POLITISCHE GEMEINDEN D. Handlungsfelder Gemeindereformen 1. Gebietsreform der politischen Gemeinden 1.1 Grundlage Kernaufgabe der Gemeinden ist es, den Einwohnern und der Wirtschaft attraktive Dienstleistungen zu günstigen Preisen zur Verfügung zu stellen. Zu den Schlüsselfaktoren gehören ein qualitativ hochstehendes Leistungsangebot, eine bedarfsgerechte Infrastruktur, korrekte und rasche Verfahren sowie eine moderate Steuerbelastung (Vortrag Regierungsrat Kanton Bern, S. 8). Die Ausführungen im Kapitel über die Leistungsfähigkeit der Gemeinden haben aufgezeigt, dass mittlere und grössere Gemeinden die besseren Chancen haben, diese Ziele zu erreichen. Bei kleineren Gemeinden stellt sich die Frage, ob sie mittel- und langfristig in der Lage sind, ihre Aufgaben in angemessener Qualität und zu vertretbaren Kosten zu erfüllen. Im Kanton Zürich stellt sich die Frage nach der Notwendigkeit von Gebietsreformen vor allem aus folgenden Gründen: Schlüsselfaktoren Gründe für Gebietsreformen Der Anteil an kleinen Gemeinden ist beträchtlich. 1/5 der Gemeinden zählt weniger als Einwohnerinnen und Einwohner, 1/3 der Gemeinden weniger als Der grösste Teil der Gemeinden mit weniger als Einwohnerinnen und Einwohnern liegt im ländlichen Raum an der Peripherie des Kantons. Hierbei handelt es sich tendenziell um wirtschaftlich schwächere Gemeinden, die in hohem Mass vom Finanzausgleich abhängig sind. Die Gemeinden haben zahlreiche Aufgaben wahrzunehmen, bei denen zur optimalen Nutzung der Skaleneffekte eine grössere Bevölkerungszahl erforderlich wäre, als sie die kleinen Gemeinden aufweisen. Auf engem Raum werden unterschiedliche staatliche Leistungen in unterschiedlicher Qualität und zu unterschiedlichen Kosten angeboten. Aufgrund der Kennzahlen gibt es ausreichende Gründe für die Annahme, dass es eine kritische untere Gemeindegrösse gibt. Diese Grenze lässt sich in etwa bei Gemeinden mit weniger als Einwohnerinnen und Einwohnern ziehen. Diese Gemeindegruppe hat Probleme mit der Leistungsfähigkeit, die sich zudem mittelfristig verschärfen dürften. Vorprojekt «Gebietsreform» 61

89 D. HANDLUNGSFELD POLITISCHE GEMEINDEN Gemeinde Einwohner Steuerkraft Mittelbedarf Finanzausgleich %-Anteil FA am Stand 2006 pro Kopf (1) pro Kopf (2) pro Kopf Mittelbedarf (3) Adlikon 558 2' % Aesch 983 3' % Altikon 623 1' % Bachs 553 1' % Benken 750 1' % Berg a.i ' % Bertschikon 987 1' % Buch a.i ' % Dägerlen 961 1' % Dättlikon 620 1' % Dorf 637 2' % Ellikon a.d.th ' % Hofstetten 430 1' % Humlikon 438 2' % Hüntwangen 920 2' % Hütten 880 1' % Hüttikon 560 2' % Kappel.a.A ' % Kyburg 391 1' % Maschwanden 566 1' % Oberembrach 955 2' % Regensberg 455 3' % Rifferswil 813 1' % Schlatt 654 1' % Schleinikon 703 1' % Sternenberg 358 1' % Thalheim 734 1' % Truttikon 469 1' % Unterstammheim 893 1' % Waltalingen 681 1' % Volken 292 1' % Wasterkingen 555 1' % Weiach 964 2' % Wildberg 893 1' % Abb Gemeinden mit weniger als Einwohnern wichtige Kenndaten (1) Es handelt sich um die relative Steuerkraft im Jahre (2) Der Mittelbedarf pro Einwohner setzt sich zusammen aus den Steuereinnahmen und den Beiträgen aus dem direkten und indirekten Finanzausgleich. Die Zahlen basieren auf dem geltenden Finanzausgleich und beziehen sich auf das Jahr (3) Die Prozentzahl zeigt, wie stark der Anteil des Finanzausgleichs (FA) am Mittelbedarf einer Gemeinde ist. Der Prozentanteil ist ein Indikator für die finanzielle Selbstständigkeit der Gemeinden: Je höher der Prozentsatz, umso schwächer ist die finanzielle Selbstständigkeit einer Gemeinde, bzw. umso stärker ist die Abhängigkeit von Transferzahlungen. 62 Vorprojekt «Gebietsreform»

90 D. HANDLUNGSFELD POLITISCHE GEMEINDEN 1.2 Lösungsansatz Gemeindevereinigung Die Zahl der Gemeinden hat sich in der Schweiz seit 1970 um 320 Einheiten reduziert, und zwar von 3065 Gemeinden auf 2740 Gemeinden im Jahre Dieser beachtliche Rückgang von 11,7% ist die Folge von Gemeindevereinigungen. Grosse kommunale Gebietsreformen fanden und finden in den Kantonen Thurgau, Freiburg (41 Fusionen seit dem Jahr 2000), Tessin, Bern, Luzern und Glarus statt. Aber auch in vielen anderen Kantonen gibt es Projekte für Gemeindezusammenschlüsse. In den letzten Jahren kann somit in der Schweiz ein eigentlicher Trend zu Gemeindefusionen festgestellt werden (Kettiger, S. 4), wobei diese Feststellung nicht für den Kanton Zürich gilt. Gemeindevereinigungen sind vor allem bei kleineren Gemeinden sowie in strukturell benachteiligten Regionen verbreitet (Steiner S. 344, 477). In den Agglomerationen wurde bisher kaum über Gemeindezusammenschlüsse diskutiert, mit Ausnahme der Agglomerationen Lugano und Luzern (Fusion Luzern - Littau). Gemeindevereinigungen waren in den letzten Jahren Gegenstand umfangreicher sozialwissenschaftlicher Untersuchungen (u.a. Nationalfondsprojekt «Zukunft Schweiz» ). Insgesamt ist das Thema recht gut erforscht und dokumentiert, so dass für neue Projekte auf bestehende Erkenntnisse und Erfahrungen abgestellt werden kann. Dies ändert allerdings nichts daran, dass jede Gemeindevereinigung auch den «Aspekt des Einmaligen» hat (Kettiger, S. 3; Fetz/Bühler S. 6). Ob eine Gemeindevereinigung Sinn macht, lässt sich nur aufgrund einer gemeindespezifischen Analyse beurteilen, die detailliert über die Vor- und Nachteile Aufschluss gibt. Gemeindevereinigungen sind kein Allheilmittel zur Lösung der Strukturprobleme der Gemeinden Optimale Gemeindegrösse Diskussionen über die Notwendigkeit von Gebietsreformen gehen in der Regel von Vermutungen über die optimale Gemeindegrösse aus. Insbesondere in der ökonomischen und politikwissenschaftlichen Literatur wurde früher die Auffassung vertreten, dass die Einwohnerzahl das entscheidende Kriterium für die Bestimmung einer optimalen Grösse einer Gebietskörperschaft sei. In der Literatur wird öfter auf Berechnungen von Hans Peter Fagagnini aus dem Jahre 1974 verwiesen, der für den Kanton St. Gallen vermutet, dass eine Gemeinde erst ab etwa Einwohnerinnen und Einwohnern kostenoptimal geführt werden könne (Steiner, S. 20). In anderen Ländern wird teilweise von deutlich grösseren Mindestgrössen ausgegangen. So wurde für Deutschland eine Mindestgrösse von zwischen und Einwohnerinnen und Einwohnern als ideal bezeichnet. Für den Kanton Zürich gibt die Gemeindebefragung 2005 wichtige Hinweise zur wünschbaren Gemeindegrösse. 2/3 der Zürcher Gemeindeschreiber sind von einer sinnvollen minimalen Gemeindegrösse überzeugt. Dabei wird in knapp der Hälfte der Fälle eine Grösse zwischen und Einwohnerinnen und Einwohnern als optimal bezeichnet. Der Mittelwert aller Antworten beträgt Einwohnerinnen und Einwohner, der Median Einwohnerinnen und Einwohner (Gemeindebefragung 2005, S. 113). Der Median der erwünschten minimalen Gemeindegrösse entspricht Sicht der Zürcher Gemeinden Vorprojekt «Gebietsreform» 63

91 D. HANDLUNGSFELD POLITISCHE GEMEINDEN ziemlich genau dem Median der tatsächlichen Gemeindegrösse im Kanton Zürich, der Einwohnerinnen und Einwohner beträgt. Die Ergebnisse zeigen, dass kleine Gemeinden als optimale Gemeindegrösse eine grössere als diejenige ihrer eigenen Gemeinde sehen. Mittlere Gemeinden mit Einwohnerinnen und Einwohnern hingegen empfinden ihre Gösse zu 73,3% als optimal. Die Herleitung einer optimalen Gemeindegrösse wird heute von verschiedenen Seiten kritisch hinterfragt. Dabei werden folgende Argumente ins Feld geführt: Es gibt keine sachlich begründbare, einheitliche Norm zur Festlegung «optimaler Gemeindegrössen», weder anhand der Bevölkerung noch anhand der Fläche oder anderer Kategorien. Je nach Altersstruktur der Einwohner, wirtschaftlicher Tätigkeit oder sozialer Zusammensetzung können beispielsweise Gemeinden mit gleicher Bevölkerungszahl einen völlig unterschiedlichen Bedarf an öffentlichen Gütern aufweisen (Angelini/Gulde/Thöni (2), S. 4). «Die Bestimmung einer allgemein gültigen optimalen Gemeindegrösse ist nicht möglich, weil die Frage der Gewichtung verschiedener wirtschaftlicher, politologischer oder soziologischer und rechtlicher Gesichtspunkte nicht nach anerkannten wissenschaftlichen Methoden, sondern nur durch bewusste politische und in gewissem Sinn willkürliche Entscheidung vorgenommen werden kann.» (Friederich/Arn/Wichtermann, S. 104) Die Erfahrungen aus anderen Kantonen zeigen, dass die Festlegung einer starren Mindestgemeindegrösse problematisch ist. So ist die im Kanton Luzern formulierte minimale Gemeindegrösse von Einwohnerinnen und Einwohnern (Projekt Luzern 99) in der Zwischenzeit stark relativiert worden. Auch der Kanton Bern erachtet die Diskussion um eine allgemeingültige Gemeindegrösse nicht als zielführend (Strategie «Gemeinden» des Kantons Bern, Juli 2000). Ähnliche Überlegungen sind aus den Kantonen Aargau, Thurgau und St. Gallen bekannt. Daraus lässt sich der Schluss ziehen, dass auf die Festlegung einer minimalen Gemeindegrösse oder einer bestimmten Zahl von Gemeinden mit Vorteil verzichtet wird. Im Vordergrund steht vielmehr das generelle Anliegen der Stärkung der Gemeinden. IKZ als starker Kern Als wichtigste Bestimmungsgrössen für eine optimale Gemeindestruktur gelten heute die Aufgabenautonomie, die gewachsenen Zusammenarbeitsstrukturen und die Aspekte der Raumordnung. Nach diesem Modell bildet insbesondere die bereits bestehende interkommunale Zusammenarbeit einen «starken Kern», der als Perimeter für eine neue Gemeinde dienen kann. Die beteiligten Gemeinden müssen eine Problemlösungsgemeinschaft bilden (Käppeli, S. 7). Entsprechend diesem Strategieansatz sind sämtliche Gemeinden, die schon heute eine intensive Zusammenarbeit pflegen, potenzielle Partner eines Gemeindezusammenschlusses Grundsätzliche Argumente für und gegen Gemeindevereinigungen Gesamtheitlicher Ansatz Viele Pro- und Kontra-Argumente einer Gemeindefusion bewegen sich im ökonomischen Bereich einer allgemein optimalen Gemeindegrösse. In der Diskussion über 64 Vorprojekt «Gebietsreform»

92 D. HANDLUNGSFELD POLITISCHE GEMEINDEN Gemeindegrössen und Gebietsreformen darf jedoch nicht nur betriebswirtschaftlich argumentiert werden. Die kostenoptimale Verwaltung von Bürgern ist nicht der einzige Grund für eine Gemeindevereinigung. Den nichtfinanziellen Aspekten einer Gemeindevereinigung kommt meist eine ebenso grosse Bedeutung zu. Bei der Kosten-Nutzen- Frage müssen auch gesellschaftliche und politische Aspekte einbezogen werden. Erst wenn der Gesamtnutzen überwiegt, ist eine Reform sinnvoll (Arn, S. 243). Für das Gelingen des Prozesses ist zudem entscheidend, dass Gemeindevereinigungen durch Mitglieder der Gemeindeexekutive initiiert und getragen werden (vgl. Steiner, S. 479). Die Argumente für oder gegen Gemeindevereinigungen umfassen ein breites Spektrum. Dabei lassen sich in der Literatur und der politischen Praxis vier grundsätzliche Argumentationslinien unterscheiden: Ökonomische Argumente, Demokratieargumente, Verteilungsargumente und Entwicklungsargumente (Steiner, S. 121 ff., Kettiger S. 5 f., Arn, S. 244 ff.). Pro und Kontra Ökonomische Argumente (Effizienzargumente) Pro Steigerung der Effektivität und Effizienz der Aufgabenerfüllung. Grössere Gemeinden können Leistungen anbieten, welche die Leistungsgrenzen der bisherigen kleinen Gemeinden überschreiten. Zudem wird die Aufgabenerfüllung professioneller. Eine Fusion senkt die Kosten, weil grössere Gemeinden Skalenerträge besser ausnutzen können. Umsetzung des Äquivalenzprinzips: Aufgabenverantwortung, Finanzierung und Nutzen stimmen besser überein. Vereinfachung der Strukturen: Gemeindeextern betrifft dies die Straffung der IKZ (Auflösung von Zweckverbänden), gemeindeintern den Abbau von Exekutivbehörden. Kontra Die Effizienz einer Gemeinde hängt nicht von einer bestimmten Einwohnerzahl ab. Professionalität ist nicht abhängig von der Gemeindegrösse, sondern vom Engagement und dem Ausbildungsstand des Personals. Kleine Gemeinden lösen Probleme rasch und unbürokratisch, grössere Gemeinden neigen hingegen zu Perfektionismus (Arn, S. 248). Nach einer Fusion wird in der Regel kein Personal abgebaut. Freiwilligenarbeit wird vermehrt durch festangestelltes Personal erledigt. Fusionierte Gemeinden passen ihren Leistungsstandard in der Regel an das Niveau derjenigen Gemeinde an, die zuvor den höchsten Standard hatte, so dass keine Einsparungen entstehen. Vorprojekt «Gebietsreform» 65

93 D. HANDLUNGSFELD POLITISCHE GEMEINDEN Demokratie- argumente Pro Die Auslagerung von Gemeindeaufgaben an Zweckverbände führt zu Demokratiedefiziten und Intransparenz. Als Folge von Gemeindefusionen können die Gemeinden ihre Aufgaben wieder vermehrt selber erfüllen; damit steigt die Einflussnahme der Stimmberechtigten auf die Aufgabenerfüllung (Redemokratisierung). Einfachere Besetzung der politischen Ämter: Weniger Behördensitze, grösseres Rekrutierungspotenzial. Grössere Gemeinden sind besser in der Lage, auf die Anliegen und Bedürfnisse der Bevölkerung unmittelbar eingehen zu können, da mehr Ressourcen vorhanden sind (Responsivität). Die Mobilität der Gesellschaft hat zugenommen. Geographische Grenzen verändern sich und die persönliche Bindung zur Gemeinde nimmt ab. Kontra Aufgabe der Gemeindeautonomie und Identitätsverlust (Name der Gemeinde, Wappen, Bürgerort). Die politische Beteiligung der Bevölkerung und das Zugehörigkeitsgefühl sind in kleineren Gemeinden höher als in grösseren Gemeinden. Die Qualität der Demokratie nimmt mit der Gemeindegrösse ab. Die soziale Integration, die politische Kompetenz und das Vertrauen in die Politik sind in grossen Gemeinden geringer. Beim Interesse an der lokalen Politik und der politischen Beteiligung an Wahlen und Abstimmungen sind hingegen keine Unterschiede aufgrund der Gemeindegrösse auszumachen (Studie von Ladner/Bühlmann). Verteilungs- argumente Pro Mit Gemeindevereinigungen wird die Abhängigkeit von der übergeordneten Staatsebene verringert und die Gemeindeautonomie ausgebaut. Grosse Gemeinden haben gegenüber dem Kanton mehr Gewicht bei Verhandlungen. Der Kanton hat geringere Ausgaben, weil er weniger finanzschwache Gemeinden im Finanzausgleich unterstützen und weniger kleine Gemeinden beraten muss. Grössere Gemeinden ermöglichen es dem Kanton, mehr Aufgaben an die Gemeinden zu übertragen und so die Dezentralisierung zu fördern, weil weniger auf kleine Gemeinden Rücksicht genommen werden muss. In grösseren Gemeinden nimmt die Qualität der Rechtsetzung und der Rechtsanwendung zu. 66 Vorprojekt «Gebietsreform»

94 D. HANDLUNGSFELD POLITISCHE GEMEINDEN Kontra Nicht die Gemeindegrösse ist das Hauptproblem, sondern der Umstand, dass viele kleine Gemeinden in wirtschaftlich schwachen Randregionen liegen. In solchen Gebieten können Gemeindefusionen allein das Problem der tiefen Steuerkraft und der fehlenden finanziellen Leistungsfähigkeit nicht lösen (Arn, S. 251). Die finanzielle Entlastung des Kantons ist eine Fiktion, da zwei finanzschwache Gemeinden weiterhin finanzschwach bleiben. Die Beratungsintensität wird nicht abnehmen, da grössere Gemeinden zwar weniger Fragen durch die kantonalen Experten beantworten liessen, dafür umso komplexere. Entwicklungs- argumente Pro Durch eine Zusammenlegung gewinnt die Gemeinde an Attraktivität und verbessert ihre Wettbewerbsposition, insbesondere durch erweiterte raumplanerische Möglichkeiten und eine professionellere Verwaltung. Je grösser eine Gemeinde bzw. deren Bauzone ist, umso differenzierter und bedarfsorientierter lässt sich das Flächenangebot für Wohnen und Arbeiten gestalten. Die Fusion ist ein logischer Schritt, wenn die beteiligten Gemeinden bereits intensiv zusammenarbeiten und sich als Problemlösungsgemeinschaft verstehen (Käppeli, S. 9). Kontra Kleinere Gemeinden können gezielter die lokale Wirtschaft fördern und auf die eigenen Entwicklungsbedürfnisse Rücksicht nehmen. Abb. 40 Pro- und Kontra-Argumente für Gemeindevereinigungen Auswirkungen von Gemeindevereinigungen (Forschungsergebnisse) Eine generelle Beurteilung der Auswirkungen der in der Schweiz realisierten Gemeindevereinigungen ist nur ansatzweise möglich und hängt stark von der Haltung der urteilenden Person ab. Steiner kommt aufgrund seiner empirischen Untersuchungen über Gemeindezusammenschlüsse in der Schweiz zum Schluss, dass die Auswirkungen differenziert betrachtet werden müssen und dass je nach zugrundeliegender Wertehaltung unterschiedliche Schlussfolgerungen möglich sind (Steiner, S. 484). Seine zusammenfassenden Feststellungen über durchgeführte Gemeindevereinigungen lauten wie folgt (484 ff.): Empirische Untersuchungen «Kriterium Verbesserung der finanziellen Situation: Die finanziellen Auswirkungen von Gemeindezusammenschlüssen waren von Fall zu Fall unterschiedlich. In rund der Hälfte der Gemeinden stieg die Verschuldung Vorprojekt «Gebietsreform» 67

95 D. HANDLUNGSFELD POLITISCHE GEMEINDEN infolge neuer Investitionen innerhalb von fünf Jahren an, in der anderen Hälfte konnten Schulden getilgt werden. Die Investitionen wurden in der Regel getätigt, um den Ausbaustandard der Infrastruktur in der neuen Gemeinde zu vereinheitlichen. Einige beteiligte Gemeinden mussten ihre Steuern erhöhen, um die verbesserte Dienstleistungsqualität zu finanzieren. Kriterium Verbesserung des Dienstleistungsangebots: Gemeindezusammenschlüsse führten in der Regel zu einer höheren Dienstleistungsqualität und -quantität. Das Leistungsniveau der zuvor grösseren Gemeinde bildete den Massstab. Kriterium politische Integration: Die Teilnahme an Gemeindeversammlungen nahm nach Gemeindezusammenschlüssen leicht ab. Die jeweiligen Ortsteile blieben in den Exekutiven während den ersten acht Jahren nach dem Zusammenschluss angemessen vertreten. Kriterium Gemeindeautonomie: Durch die Zusammenschlüsse haben die ehemaligen Gemeinden ihre Autonomie zugunsten der neuen Gemeinde aufgegeben. Es fällt auf, dass die neuen Gemeinden über ein starkes Selbstvertrauen verfügen und den Zusammenschluss im Nachhinein positiv bewerten. Betont werden vor allem die höhere Professionalität und dadurch auch der tendenziell höhere Handlungsspielraum. Dies könnte als Zeichen dafür gewertet werden, dass die Autonomie zwar kurzfristig abnahm, mittelfristig aber anwuchs. Kriterium Anpassungsfähigkeit: In den zusammengeschlossenen Gemeinden sind die Strukturen verschiedentlich angepasst worden (z.b. neues Personal eingestellt, Abläufe optimiert). Zu vermuten ist, dass die Anpassungsfähigkeit durch den Gemeindezusammenschluss gewahrt blieb oder sogar erhöht werden konnte. Die Fallstudien waren nur ansatzweise geeignet, dieses Kriterium zu prüfen. Kriterium Führbarkeit und Begrenzung des Koordinationsaufwandes: Durch die Gemeindezusammenschlüsse wurden nicht mehr benötigte Exekutiven und Kommissionen aufgelöst. Zudem sind eine Vielzahl Funktionäre durch wenige, festangestellte Personen ersetzt worden. Alle diese Faktoren trugen dazu bei, dass die Führbarkeit der zusammengeschlossenen Gemeinden erhöht werden konnte. Wenn sich kleinere Gemeinden mit einer grösseren zusammenschlossen, sind die milizmässigen Strukturen der kleineren Gemeinden durch jene der bereits zuvor professionell organisierten grösseren Gemeinde ersetzt worden. So ergab sich in der Regel eine bessere Zuordnung von Aufgaben, Kompetenzen und Verantwortung. Kriterium Motivation der Mitarbeitenden: Die Mehrzahl der Gemeinden erhöhte den Personalbestand nach dem Zusammenschluss, bei einigen wenigen blieb der Personalbestand konstant. In der Regel 68 Vorprojekt «Gebietsreform»

96 D. HANDLUNGSFELD POLITISCHE GEMEINDEN wurde eine Vielzahl Funktionäre freigestellt (was jeweils zu einigen Unstimmigkeiten führte), festangestelltes Personal wurde aber nie abgebaut. Der Aufgabeninhalt blieb nach dem Zusammenschluss mehrheitlich gleich, einige Angestellte waren jetzt einfach für ein grösseres Gebiet zuständig.» Trotz dieser relativierenden Beurteilung der Auswirkungen von Gemeindevereinigungen kommt Steiner zum Schluss, dass sich Gemeindevereinigungen durchaus positiv auswirken können, und erwähnt insbesondere die Entlastung des Staatshaushalts, die Verbesserung des Dienstleistungsangebots und die Senkung der Kosten der Leistungserstellung. In der Regel werden jedoch selten alle Ziele gleichzeitig erreicht. So geht oft eine Verbesserung der Dienstleistungsqualität mit einer Kostensteigerung einher (Steiner, S. 492). Das Luzerner Institut für Betriebs- und Regionalökonomie (IBR) kommt anhand von Fallstudien im Kanton Luzern zum Schluss, dass Gemeindevereinigungen direkte Einsparpotenziale von 1 bis 2,5% der jährlichen Ausgaben der laufenden Rechnung bringen (Planungsbericht Regierungsrat LU, S. 9). In methodischer Hinsicht stellt sich das Problem, dass sich Einsparungen nicht präzise prognostizieren und im Nachhinein nur schwer nachweisen lassen. Gesamtbilanz Einsparpotenzial Gemeinden Das Einsparpotenzial hängt von einer Reihe von Faktoren ab (Käppeli, S. 4): Dort, wo die Zusammenarbeit unter den Gemeinden bereits sehr intensiv ist, ist das zusätzliche Einsparpotenzial im Falle einer Gemeindevereinigung vergleichsweise gering. Die wesentlichen Einsparungen entstehen dadurch, dass nur noch ein Gemeinderat tätig ist, dass Kommissionen zusammengefasst werden können und dass in der Gemeindeverwaltung zum Teil Pensen reduziert werden können. Neben Einsparungen in der laufenden Rechnung kann eine Gemeindevereinigung auch Einsparungen in der Investitionsrechnung bewirken (Reduktion von Verwaltungsräumlichkeiten, Schliessung von Werkhöfen, gemeinsame Nutzung von Mehrzweckhallen. Auf Stufe Kanton sind Einsparungen möglich, wenn der Aufwand für die Beratung und Beaufsichtigung der Gemeinden gesenkt werden kann. Mittlere Gemeinden sind leistungsfähiger und benötigen weniger Unterstützung durch die übergeordnete Staatsebene. Eine nennenswerte Entlastung im Bereich der Beratung und Aufsicht ist allerdings nur dann zu erwarten, wenn die Zahl der Gemeinden in grösserem Ausmass sinkt, was nur im Rahmen eines langfristigen Prozesses denkbar ist. In der Umsetzungsphase sind allerdings zusätzliche finanzielle Mittel des Kantons erforderlich. Die Erfahrungen aus anderen Kantonen zeigen, dass freiwillige Gemeindezusammenschlüsse nur zustande kommen, wenn sie mit finanziellen Anreizen gefördert werden. Kurz- und mittelfristig erfordert die Unterstützung von Gemeindevereinigungen demnach erhebliche Mittel, die bei weitem nicht durch Einsparungen im Bereich der Aufsicht und Beratung kompensiert werden können. Anders präsentiert sich das Bild bei einer langfristigen Betrachtung: Mit einer geschickten Strukturpolitik dürften erhebliche Einsparpotenzial Kanton Vorprojekt «Gebietsreform» 69

97 D. HANDLUNGSFELD POLITISCHE GEMEINDEN Effizienzsteigerungen und möglicherweise finanzielle Einsparungen auf Stufe Kanton realisierbar sein (vgl. Planungsbericht Regierungsrat LU, S. 9). Die Erfahrungen aus anderen Kantonen zeigen zudem, dass bisweilen zu hohe Erwartungen hinsichtlich der Entlastung der Haushalte von Kanton und Gemeinden geweckt wurden. Bei der Realisierung einer Gebietsreform ist es deshalb von zentraler Bedeutung, dass Gemeinden und Kanton von realistischen Annahmen über die Auswirkungen einer Reform ausgehen (Steiner, S. 492). Sparziele genügen nicht Auswirkungen auf die Raumplanung Der Nutzen von Gemeindevereinigungen liegt nicht zur Hauptsache in kurzfristig realisierbaren Einsparpotenzialen, sondern vor allem bei den strukturellen Verbesserungen, wozu unter anderem eine bessere Aufgabenerfüllung, bessere raumplanerische Entwicklungsmöglichkeiten, eine einfachere Gewinnung von Behördenmitgliedern und eine Stärkung der Gemeinden gegenüber dem Kanton gehören. Die bisherigen Erfahrungen mit Gemeindevereinigungen zeigen deutlich, dass es neben dem Sparziel zusätzliche Leitideen und Motivationsquellen braucht, um einen Strukturwandel erfolgreich in Gang zu setzen (vgl. RRB Nr. 28/2005, S. 5). Vor allem der Wunsch nach einem zeitgemässen Dienstleistungsangebot kann dabei ein wichtiger Entscheidfaktor Richtung Vereinigung sein. Durch die Vereinigung von Gemeinden können im Bereich der Gemeindeentwicklung und der Raumplanung zusätzliche Handlungsspielräume und Potenziale entstehen. Dabei stehen folgende Gesichtspunkte im Vordergrund (vgl. Tenger/Käppeli; Gilgen/Sartoris, S. 29 f.): Die Fusion von Gemeinden ermöglicht es, die Lagevorteile zweier oder mehrerer Gemeinden zum Nutzen des gesamten Betrachtungsraumes zu nutzen. Je grösser das Gemeindegebiet ist, umso differenzierter und bedarfsorientierter kann das Flächenangebot für Wohnen, Wirtschaft, Freizeit und Erholung gestaltet werden. In einer fusionierten Gemeinde lassen sich Arbeitszonen viel einfacher am geeignetsten Standort (Verkehrsanbindung, Exposition) realisieren. Der Druck für jeden Ortsteil (ehemalige Gemeinde), aus wirtschaftlichen Gründen Arbeitszonen auszuscheiden, fällt weg. Bei einem Änderungsbedarf der Nutzungspläne (Auszonungen, Einzonungen) wird der Handlungsspielraum in einer fusionierten Gemeinde aufgrund der grösseren Bauzonenfläche tendenziell grösser. Dort, wo die bestehenden Nutzungspläne aktuell sind und kein Änderungsbedarf besteht, kommen diese Vorteile jedoch erst mittel- oder längerfristig (bei künftigem Planungsbedarf) zum Tragen. Bei einer gemeindeübergreifenden Nutzungsplanung ist es eher möglich, grössere zusammenhängende Gebiete für einzelne Nutzungen auszuscheiden. Mit grösseren, zusammenhängenden Gebieten lassen sich ergänzend zur konzentrierten Siedlungsentwicklung Kosten sparen, beispielsweise bei der Erschliessung mit Strassen, Strom und Kanalisation. In kleineren Gemeinden besteht oftmals eine erhebliche Abhängigkeit der Gemein- 70 Vorprojekt «Gebietsreform»

98 D. HANDLUNGSFELD POLITISCHE GEMEINDEN de von einzelnen Landeigentümern. Diese Abhängigkeit erlaubt den Eigentümern Bauland zu horten. Je grösser das zu beplanende Gebiet, desto grösser dürften auch die Alternativen werden, so dass der Gemeinde gegenüber den Eigentümern eine stärkere Position zukommt. Optimale Standorte für Infrastrukturvorhaben lassen sich planerisch unabhängig von der Fusionsthematik finden und sichern. Die Entscheidungsprozesse bei mehreren möglichen Standortvarianten dürften aber bei überörtlichen Planungsaufgaben einfacher ausfallen, wenn die Standorte innerhalb derselben (fusionierten) Gemeinde liegen. Je grösser die Gemeinde ist, desto eher lassen sich Infrastrukturangebote, die über den Grundbedarf hinausgehen, für die Region realisieren. Die Entscheidfindung für die Realisierung der Infrastrukturen gestaltet sich einfacher. Fusionieren Gemeinden im funktionalen Verbund von Klein- oder Regionalzentrum mit den umliegenden Gemeinden, so entsteht im Siedlungsgebiet der vormals umliegenden Gemeinden ein Angebot, das zuvor nicht bestand. Den Einwohnerinnen und Einwohnern eröffnet sich neu die Möglichkeit, in einer überschaubaren Dorfgemeinschaft zu leben und gleichwohl vollumfänglich an den Infrastrukturen eines Klein- oder Regionalzentrums teilzuhaben. Die fusionierte Gemeinde wird aufgrund ihrer Grösse in verstärktem Masse zentralörtliche Aufgaben übernehmen können. Übergeordnete raumplanerische Zielsetzungen, wie die Abstimmung von Siedlungs- und Verkehrsplanung, die Realisierung von Entwicklungsschwerpunkten im Bereich der Knoten des öffentlichen Verkehrs usw. lassen sich im regionalen, interkommunalen oder, dank der Fusion von Gemeinden, im grösseren kommunalen Rahmen weit besser verfolgen Situation im Kanton Zürich Im Kanton Zürich gab es seit der 2. Zürcher Stadtvereinigung von 1934 keinen Zusammenschluss von politischen Gemeinden mehr. Dagegen hat sich der Bestand der Spezialgemeinden (Schul- und Zivilgemeinden) in den letzten Jahrzehnten kontinuierlich verringert. Dass die Zahl der politischen Gemeinden im Kanton Zürich schon seit längerer Zeit konstant geblieben ist, bedeutet nicht, dass es in den letzten Jahren keine Anläufe zu Gemeindevereinigungen gegeben hat. Der Umfang reicht dabei von ersten Diskussionen unter Gemeindevertretern und interessierten Kreisen bis hin zu konkreten Initiativen aus der Bevölkerung, beispielsweise in den Gemeinden Schöfflisdorf und Oberweningen, Rorbas und Freienstein-Teufen sowie Andelfingen und Kleinandelfingen. Die Initiative zur Zusammenführung der Gemeinden Schöfflisdorf und Oberweningen vom Dezember 1999, welche in erster Linie nur eine Vorprüfung der möglichen Fusion verlangte, fand bei den Stimmberechtigten vor allem aus emotionalen Gründen keine Mehrheit und wurde in einen Auftrag zur Prüfung einer reinen Verwaltungszusammenlegung abgeändert. Schöfflisdorf Oberweningen Vorprojekt «Gebietsreform» 71

99 D. HANDLUNGSFELD POLITISCHE GEMEINDEN Rorbas Freienstein-Teufen Andelfingen Kleinandelfingen Stand der Diskussionen Die Vereinigung der Gemeinden Rorbas und Freienstein-Teufen vom Februar 1991 stiess insbesondere bei der Schulpflege der vereinigten Schulgemeinde Rorbas / Freienstein-Teufen auf Widerstand. In der Folge erachtete auch der Gemeinderat von Rorbas einen Zusammenschluss ohne Integrierung der Schulgemeinde für wenig sinnvoll. Die geplante Zusammenlegung wurde schliesslich in beiden Gemeinden abgelehnt. Im Unterschied zu diesen beiden Projekten, welche bereits in einer frühen Phase beendet wurden, beschäftigte die Initiative zur Prüfung einer Vereinigung der politischen Gemeinden Andelfingen und Kleinandelfingen die Behörden und die Bevölkerung über zwei Jahre. An den entscheidenden Gemeindeversammlungen vom November 2002 fand sich zwar in Andelfingen eine Mehrheit, jedoch wurde die Initiative in Kleinandelfingen deutlich abgelehnt. Aus Sicht der Gemeindebehörden sowie einiger Stimmberechtigten waren die ungünstigen kantonalen Rahmenbedingungen des Finanzausgleichs für den negativen Ausgang verantwortlich. Diskussionen über einen Zusammenschluss mit einer oder mehreren Nachbargemeinden haben in den vergangenen fünf Jahren 15,6% der Zürcher Gemeinden geführt. Dies ist im schweizerischen Vergleich ein tiefer Wert. Die Gespräche fanden praktisch ausschliesslich in Gemeinden mit 500 bis Einwohnerinnen und Einwohnern statt. Bei den Kleinstgemeinden bis 499 Einwohnerinnen und Einwohnern sowie den Gemeinden über Einwohnern waren Gemeindevereinigungen bislang kein Thema (Gemeindebefragung 2005, S. 113). Einer Umfrage von «Perspektive Schweiz», an der im Jahre 2004 rund Schweizerinnen und Schweizer teilgenommen haben, lässt sich entnehmen, dass sich im Kanton Zürich 63% der Befragten eine Fusion mit einer Nachbargemeinde vorstellen können (CH: 70%); 23% verneinen die Frage, 14% standen der Frage neutral gegenüber. Wenn man sich vergegenwärtigt, dass in den vergangenen Jahren im Kanton Zürich keine Vereinigungen unter politischen Gemeinden stattfanden, zeigt sich eine Diskrepanz zwischen der Beurteilung, ob Fusionen sinnvoll sind, und dem, was tatsächlich passiert. Pro und Kontra Im Jahre 1998 wurden die Zürcher Gemeinden befragt, welche Gründe für und welche gegen eine Vereinigung sprechen würden (Gemeindereformen im Kanton Zürich, S. 64 f.). Als Pro-Argumente werden vor allem unternehmerische Argumente angeführt. Die Gemeindeschreiber glauben an eine professionellere, billigere und qualitativ bessere Leistungserstellung. Zudem könne gegenüber dem Kanton mehr Gewicht geltend gemacht werden. Ein weiterer Grund ist die Schwierigkeit, Nachfolger für politische Ämter zu finden. An eine Senkung des Steuerfusses glauben nur wenige, und auch das Argument des Standortvorteils ist eher nebensächlich. Gegen eine Vereinigung sprechen nach Ansicht der Gemeindeschreiber vor allem Gründe der Verbundenheit mit der Gemeinde. Es sei zu befürchten, dass die Bürgernähe und die Identifikation mit der Gemeinde verlorengehe. Zudem verliere die Gemeinde als Kernzelle der Demokratie an Bedeutung. Die Gemeindeschreiber geben sich zudem überzeugt, dass die bisherigen Formen der Zusammenarbeit genügen würden. 72 Vorprojekt «Gebietsreform»

100 D. HANDLUNGSFELD POLITISCHE GEMEINDEN 1.3 Pilotstudien zu Gemeindevereinigungen im Kanton Zürich Ausgangslage Der Kanton Zürich verfügt über keine aktuellen Erfahrungen mit der Vereinigung von politischen Gemeinden. Die Erfahrungen aus anderen Kantonen lassen sich nicht ohne weiteres auf den Kanton Zürich übertragen, da die Rahmenbedingungen unterschiedlich sind. Das Gemeindeamt hat deshalb zwei Pilotprojekte durchgeführt, um die Chancen und Risiken von Gemeindevereinigungen bzw. einer verstärkten interkommunalen Zusammenarbeit an konkreten Beispielen aufzeigen zu können. Die Pilotstudien wurden im Zeitraum Juli bis November 2006 mit den Gemeinden Hüntwangen, Wasterkingen, Wil, Rafz und Eglisau sowie mit den Gemeinden Freienstein-Teufen und Rorbas durchgeführt. Die Teilnahme an den Pilotversuchen brachte für die Gemeinden keinerlei Verpflichtungen mit sich, in ihren Gemeinden Reformen einzuleiten. Die Gemeinden waren in der Interpretation und Umsetzung der Schlussfolgerungen der Studie frei. Das Gemeindeamt erhoffte sich von den Pilotprojekten Erkenntnisse darüber, wie sich die geltenden kantonalen Rahmenbedingungen (zum Beispiel der Finanzausgleich) auf die Fallbeispiele auswirken und wie die kantonalen Rahmenbedingungen allenfalls angepasst werden müssen. Beteiligte Gemeinden Wil Rafz Wasterkingen Hüntwangen Eglisau Freienstein-Teufen Rorbas Pilotgemeinden Rafzerfeld/Eglisau 3er Variante Ergänzung zur 5er Variante Pilotgemeinden Rorbas/Freienstein-Teufen 2er Variante D Gemeindeamt des Kantons Zürich Abb. 41 Gemeinden, die an den Pilotstudien teilnahmen (Bezirk Bülach) Vorprojekt «Gebietsreform» 73

101 D. HANDLUNGSFELD POLITISCHE GEMEINDEN Mit der Durchführung der Analyse wurde eine Arbeitsgemeinschaft bestehend aus der Firma Brugger und Partner AG, Zürich, und dem Institut für Betriebs- und Regionalökonomie der Fachhochschule Zentralschweiz, Luzern, beauftragt (Bearbeitung: Stephan Käppeli, Felix Tenger). Untersuchungsbereiche Die Analyse umfasste die bestehende Situation in den Gemeinden und die möglichen Auswirkungen, die sich aus einer Gemeindevereinigung ergeben. Untersucht wurden die Auswirkungen auf die folgenden Aufgabenbereiche: Finanzen, Steuern und Gebühren Behörden und Verwaltung Raumordnung Infrastruktur Gesundheit und Soziales Öffentliche Sicherheit (Polizei, Feuerwehr, Zivilschutz) Schulen Gesellschaftliches und politisches Leben Die Pilotstudien basieren auf Befragungen der Gemeindebehörden und der Gemeindeverwaltungen, die im Sommer 2006 durchgeführt wurden. Zur Plausibilisierung der erhobenen Daten und Ergebnisse wurden am 6. und 8. November 2006 mit den Gemeinderäten der beteiligten Gemeinden Workshops durchgeführt. Die Pilotversuche wurden in partnerschaftlicher Zusammenarbeit zwischen Kanton und interessierten Gemeinden durchgeführt. Es wurde Wert darauf gelegt, dass die Meinungsbildung über die Vor- und Nachteile neuer Gemeindestrukturen auf der Grundlage gegenseitigen Vertrauens erfolgen konnte Pilotstudie Gemeinden Freienstein-Teufen, Rorbas Gemeinde Einwohner 2006 Steuerfuss 2006 Finanzausgleich 2006 Freienstein-Teufen Steuerkraftausgleich 1,586 Mio. Rorbas Steuerkraftausgleich 2,510 Mio. Vereinigte Gemeinde Abb. 42 Kennzahlen der Pilotgemeinden Freienstein-Teufen und Rorbas Ergebnis Die Pilotstudie kommt zum Schluss, dass eine Fusion der beiden politischen Gemeinden wenn man den Steuerkraftausgleich ausklammert insgesamt mehr Vor- als Nachteile mit sich bringt. Die Vorteile liegen dabei vor allem in den raumplanerischen Entwicklungsperspektiven, einer gemeinsamen strategischen Führung des Gebietes und den möglichen Einsparungen bei zukünftigen Investitionen (Infrastrukturen, Maschinenpark). 74 Vorprojekt «Gebietsreform»

102 D. HANDLUNGSFELD POLITISCHE GEMEINDEN Durch die Einsetzung eines nur strategisch tätigen Gemeinderates ist eine konsequente Trennung der strategischen von den operativen Tätigkeiten möglich. Dadurch dürfte sich auch die Behördenrekrutierung vereinfachen. Die Führung einer grösseren Gemeinde könnte auf der anderen Seite aber auch die Grenzen des Milizsystems aufzeigen. Die Professionalisierung wird zu einer Verlagerung von operativen Tätigkeiten zur Verwaltung führen. Die dadurch erwarteten höheren Kosten würden allfällige Synergiegewinne eines Zusammenschlusses grösstenteils wieder eliminieren. Deshalb sind auch auf Verwaltungsebene nur geringe Einsparungen zu erzielen. Die finanziellen Auswirkungen einer Fusion auf die laufende Rechnung sind marginal, bei einer marktkonformen Entschädigung der Exekutive ist sogar mit Mehrkosten zu rechnen. Die Veränderungen der Kennzahlen der beiden Gemeinden bei einer Fusion sind minimal, es gäbe keine Gewinner oder Verlierer; auch der Steuerfuss bliebe unverändert. Aufgrund der vorliegenden Fakten wäre deshalb eine Fusion (immer unter Ausklammerung des Steuerkraftausgleichs) also durchaus nachvollziehbar und eine logische Konsequenz der eng miteinander verflochtenen Gemeinden. Der Handlungsbedarf für die Gemeinden ist aber nicht dringend, eine Fusion der Gemeinden Rorbas/Freienstein- Teufen wäre deshalb vor allem als struktureller Nachvollzug der gelebten Realität zu verstehen und weniger als Reaktion auf finanziellen oder politischen Druck. Gemeinsame Führung Wenig Druck Die quantifizierbaren Vorteile einer Einheitsgemeinde (also mit Einbezug der Schulgemeinde) sind eher gering. Ob eine Einheitsgemeinde angestrebt werden soll, ist deshalb wesentlich vom politischen Willen der Verantwortlichen abhängig. In der Diskussion spielte der heute geltende Steuerkraftausgleich eine grosse Rolle. Bei einer Fusion der beiden Gemeinden würden beinahe 2 Mio. Fr. Steuerkraftausgleich wegfallen, das entspricht einer Einbusse von rund 50%. Eine Fusion von Rorbas mit Freienstein-Teufen wird mit der heute geltenden kantonalen Finanzausgleichsregelung deshalb nicht zu realisieren sein Pilotstudie Gemeinden Hüntwangen, Wasterkingen, Wil (3er Variante) Gemeinde Einwohner 2006 Steuerfuss 2006 Finanzausgleich 2006 Hüntwangen Steuerkraftausgleich 0,235 Mio. Wasterkingen Steuerkraftausgleich 0,755 Mio. Wil Steuerkraftausgleich 0,539 Mio. Vereinigte Gemeinde Abb. 43 Kennzahlen der Pilotgemeinden im Rafzerfeld Die Studie kommt zum Schluss, dass eine Fusion der drei Gemeinden zu wenig Vorteile mit sich bringt, um eine Auflösung der bisherigen Gemeindestrukturen zu rechtfertigen: Wohl sind mit einer fusionierten Gemeinde neue raumplanerische Perspektiven Ergebnis Vorprojekt «Gebietsreform» 75

103 D. HANDLUNGSFELD POLITISCHE GEMEINDEN möglich, diese werden aber durch die fehlende Zentralität und die periphere Lage relativiert. Da die Gemeinden schon in den meisten Bereichen in irgendeiner Form miteinander zusammenarbeiten, ist das Einspar- und Synergienpotenzial eher gering. Da zudem die meisten Zweckverbände mit mehr als den drei Gemeinden organisiert sind, ist eine Fusion auch nicht mit einem (Rück-)Gewinn von Gemeindeautonomie verbunden. Geringe Einsparungen Einbusse Finanzausgleich Wenig Druck Engere Zusammenarbeit Die Exekutiven verrichten ein hohes Mass an operativer Tätigkeit. Eine Fusion würde eine vermehrte Trennung der operativen und strategischen Tätigkeiten und damit eine weitere Professionalisierung ermöglichen, gleichzeitig aber auch zu einer gewissen Kostenerhöhung führen. Gleichwohl resultieren (theoretische) Einsparungen von Fr. bei Verwaltung und Exekutive im Falle einer Fusion. Dieser Betrag entspricht ca. 1,5% der Gesamtausgaben einer vereinigten Gemeinde. Ein wesentlicher Vorteil einer Fusion ist eine einheitliche Führung der Region. Aufgrund der Grössenverhältnisse der Gemeinden im Kanton Zürich muss aber davon ausgegangen werden, dass auch eine zusammengeschlossene Gemeinde mit rund Einwohnerinnen und Einwohnern kaum mehr Gewicht hätte, als dies die drei Gemeinden heute einzeln haben. Nicht zuletzt aufgrund des Kiesabbaus verfügen die Gemeinden über eine gute Finanzlage und gut unterhaltene Infrastrukturen. Der Steuerfuss der fusionierten Gemeinde würde bei 117% liegen, d.h. er würde in Hüntwangen und Wil leicht ansteigen, in Wasterkingen hingegen leicht sinken. Auch hier spielt der heute geltende Steuerkraftausgleich eine grosse Rolle. Bei einer Fusion der drei Gemeinden würden rund 1 Mio. Fr. Steuerkraftausgleich wegfallen, das entspricht einer Einbusse von rund 70%. Eine Fusion mit der heutigen Steuerkraftausgleichsregelung hätte somit eine massive Verschlechterung der finanziellen Lage zur Folge. Der Steuerkraftausgleich in der heutigen Form ist für einzelne Gemeinden überlebenswichtig. Eine Veränderung des Steuerkraftausgleichs könnte deshalb für die Gemeinden grosse Auswirkungen zeitigen. Der Druck, die bestehenden Strukturen kurz- bis mittelfristig zu verändern, ist für die Gemeinden unter dem geltenden Finanzausgleich eher klein. Auf mittel- bis langfristige Sicht könnte insbesondere für die Gemeinde Wasterkingen aber Handlungsbedarf entstehen. Die Veränderungsbereitschaft der Gemeinden hängt deshalb auch von den Zielvorstellungen des Kantons ab. In diesem Pilotprojekt wurden neben den Auswirkungen einer Gemeindevereinigung auch die Auswirkungen einer engeren Zusammenarbeit analysiert. Aufgrund der Analyse kommen die Experten zum Schluss, dass eine noch engere Zusammenarbeit ohne Auflösung der bisherigen Gemeindestrukturen in einigen wenigen Bereichen zwar noch möglich ist, dass die Auswirkungen auf Kosten und Qualität aber als eher gering einzustufen sind. Die Gemeinden arbeiten in vielen Bereichen bereits heute sehr eng zusammen. So sind die drei Gemeinden in vielen Zweckverbänden engagiert, sei es mit Nachbargemeinden (wie z.b. Abwasserverband Rafzerfeld: Hüntwangen, Rafz, Wasterkingen, Wil) oder im regionalen Kontext (z.b. Deponie-Zweckverband des Zürcher Unterlandes). Die Schulen sind seit dem zu einer Schulgemeinde Unteres Rafzerfeld 76 Vorprojekt «Gebietsreform»

104 D. HANDLUNGSFELD POLITISCHE GEMEINDEN zusammengeschlossen. Die drei Gemeinden bedienen sich teilweise auch derselben Ressourcen, so haben sie beispielsweise alle denselben Bauingenieur. Es verbleiben den Gemeinden lediglich vier kommunale Bereiche (Abfuhr, Bauamt/Werkhof, Forst, Verwaltung), bei denen die Möglichkeit einer vermehrten Zusammenarbeit überhaupt in Betracht gezogen werden kann. Zählbare Einsparungen können aber nur in der Verwaltung erzielt werden. Eine engere Zusammenarbeit in der Verwaltung ist allenfalls bei den Steuern und bei den Finanzen denkbar. Die dadurch möglichen personellen Einsparungen sind aber minimal, da die Verwaltungen bereits heute kostengünstig arbeiten. Das Einsparpotenzial beim Personal wird bei einer engeren Zusammenarbeit tiefer als bei einem Zusammenschluss eingeschätzt. Es ist schliesslich aber von der Dienstleistungsdichte der möglichen Standorte abhängig. Da an keinem der heutigen Standorte genügend Platz für die gesamte Verwaltung der drei Gemeinden vorhanden ist, sind entweder Investitionen in ein gemeinsames Verwaltungsgebäude notwendig oder die gemeinsame Verwaltung müsste auf zwei Standorte aufgeteilt werden. Dadurch wäre aber der grösste Teil der möglichen Einsparungen wieder zunichte gemacht. Die Qualität der Dienstleistungen würde sich bei einer vermehrten Zusammenarbeit im Gesamten nicht verändern. Wohl wären durch die Konzentration von Tätigkeiten mittelfristig mehr Professionalität und höhere Fachkenntnisse erreichbar. Allenfalls würde sich auch die zeitliche Verfügbarkeit der Dienstleistungen für die Einwohner verbessern. Diesen Verbesserungen ist aber je nach Aufteilung auf die möglichen Standorte eine allfällige Verschlechterung des Zugangs gegenüberzustellen Pilotstudie Gemeinden Hüntwangen, Wasterkingen, Wil, Rafz, Eglisau (5er Variante) In Rahmen des Pilotprojekts «Hüntwangen, Wasterkingen und Wil» wurden auch die Auswirkungen einer Fusion dieser drei Gemeinden mit Eglisau und Rafz für die Bereiche Raumplanung und Finanzen (ohne Einsparungen) analysiert. Die Studie kommt zum Schluss, dass eine Fusion der fünf Gemeinden Eglisau, Hüntwangen, Rafz, Wasterkingen und Wil im raumplanerischen Bereich neue Perspektiven eröffnet und Vorteile für die ganze Region mit sich bringt. Es ist zu erwarten, dass die drei kleineren Gemeinden dank der Fusion an Standortattraktivität gewinnen. Es ist den Einwohnerinnen und Einwohnern dieser Gemeinden möglich, in einer überschaubaren Dorfgemeinschaft zu leben und gleichwohl vollumfänglich an den Infrastrukturen und am politischen Leben eines Regionalzentrums teilzuhaben. Mit einem Bevölkerungspotenzial von Personen wird die Gemeinde auch gut in der Lage sein, künftigen Infrastrukturbedürfnissen (zentralörtliche Leistungen) der Wohnbevölkerung Rechnung zu tragen. Wenn die ganze Region mit einer Stimme sprechen kann, wird sie ihre Anliegen vermutlich auch in den politischen Prozessen mit mehr Gewicht einbringen können. Ergebnis Standortattraktivität Einer fusionierten Gemeindegruppe würde sich aufgrund der unterschiedlichen Lagen eine Vielzahl neuer Handlungsmöglichkeiten bezüglich der funktionalen Nutzung der Vorprojekt «Gebietsreform» 77

105 D. HANDLUNGSFELD POLITISCHE GEMEINDEN einzelnen Räume ergeben. Dies gilt nicht nur für die Wohnnutzung sondern auch für den Umgang mit Gewerbe- und Industriezonen. Ein allfälliges Bevölkerungswachstum könnte sich in den am besten mit dem öffentlichen Verkehr erschlossenen Orten Rafz und Eglisau konzentrieren. In den drei anderen Orten Wil, Hüntwangen und Wasterkingen wären dabei (eher punktuelle) Ergänzungen durch weitere Einfamilienhäuser sinnvoll. Die Entwicklung einer differenzierten Wohnraumordung für das Gebiet der fünf Gemeinden müsste mit einer Konzentration der Industrie- und Gewerbezonen an verkehrstechnisch geeigneten und emissionsunempfindlichen Standorten einhergehen. Steuerfuss Die Analyse zeigt aber auch, dass die heterogene finanzielle Situation der Gemeinden bei einem Zusammenschluss zu «Gewinnern» und «Verlierern» führt. Bei einer Fusion werden insbesondere die grösseren Gemeinden profitieren, die kleineren Gemeinden werden eine Verschlechterung ihrer Kennzahlen in Kauf nehmen müssen. Zudem werden die kleineren Gemeinden ihren Steuerfuss erhöhen müssen. Aufgrund dieser Auswirkungen ist eine Fusion der fünf Gemeinden des Rafzerfeldes kurzfristig kaum realisierbar Schlussfolgerungen aus kantonaler Sicht Schlussfolgerungen Aus kantonaler Sicht lassen sich aus den Pilotstudien die folgenden vorläufigen Schlussfolgerungen ziehen: Der heutige Steuerkraftausgleich wirkt strukturerhaltend, da er einwohnerabhängig ausgestaltet ist und kleine Gemeinden bevorzugt. Kleinere Gemeinden, die einen Zusammenschluss realisieren, werden mit dem Verlust von Steuerkraftausgleich bestraft. Der Steuerkraftausgleich in der heutigen Form erweist sich somit als höchst «fusionsfeindlich». Das Einsparpotenzial durch Gemeindezusammenschlüsse ist bei den untersuchten Pilotprojekten eher gering. Die Studien lassen den Schluss zu, dass die Synergiegewinne eines Zusammenschlusses der Verwaltungen weitgehend eliminiert werden, wenn kostengünstig arbeitende Gemeinderäte operative Aufgaben an die Gemeindeverwaltung abgeben oder wenn die Qualität der Dienstleistungen erhöht wird. Einsparungen sind am ehesten bei künftigen Investitionen in die Infrastruktur und den Maschinenpark zu erwarten. Die Studien zeigen, dass die Gemeinden sehr intensiv in Zweckverbänden zusammenarbeiten (Bereiche Versorgung und Entsorgung, Verkehr, Gesundheit, öffentliche Sicherheit). Die Gemeinden in den untersuchten Vereinigungsperimetern bilden bereits heute eine Problemlösungsgemeinschaft. Die enge Zusammenarbeit hat aber auch zur Folge, dass kleinere Gemeinden nur noch über wenige Aufgabenbereiche verfügen, wo sie autonom entscheiden können. Im Bereich der Raumplanung und Infrastruktur ergeben sich durch Gemeindezusammenschlüsse positive Effekte, wobei diese je nach Ausgangslage (Siedlung und Verkehr) unterschiedlich ausgeprägt sind. Wenn sich mehrere Gemeinden mit eigenständigen Siedlungen zusammenschliessen, entstehen zusätzliche Entwick- 78 Vorprojekt «Gebietsreform»

106 D. HANDLUNGSFELD POLITISCHE GEMEINDEN lungschancen als Folge von grösseren Planungseinheiten. Diese Vorteile kommen jedoch erst langfristig zum Tragen, da sie erst im Rahmen von künftigen Ortsplanungsrevisionen realisiert werden können. Ein wichtiger Vorteil eines Gemeindezusammenschlusses besteht darin, dass nur noch ein Gemeinderatskollegium für die strategische Führung eines Lebensraums zuständig ist. Damit entfallen Doppelspurigkeiten und der Koordinationsaufwand wird gesenkt. In der Verwaltung kann durch eine Fusion die Professionalität erhöht werden, da aufgrund des grösseren Geschäftsvolumens eine spezialisiertere Sachbearbeitung möglich ist. Die an den Pilotprojekten beteiligten Gemeinden erwarten vom Kanton klare Zielvorstellungen zur künftigen Gemeindestruktur und zur Aufgabenerfüllung der Gemeinden. Gemeindevereinigungen sind nach Auffassung der Gemeinden erst dann möglich, wenn der Kanton dafür sichere und berechenbare Rahmenbedingungen schafft, insbesondere im Finanzausgleich. 1.4 Auswirkungen des neuen Finanzausgleichs (REFA) Der Regierungsrat des Kantons Zürich hat im September 2007 den Entwurf für ein neues Finanzausgleichsgesetz in die Vernehmlassung gegeben. In den Vernehmlassungsunterlagen sind die Auswirkungen des Modells und seiner Instrumente auf die einzelnen Gemeinden detailliert dargestellt. Die nachfolgenden Überlegungen und Berechnungen basieren auf den Vernehmlassungsunterlagen. Entwurf in der Vernehmlassung Ziele und Instrumente des neuen Finanzausgleichs Für das neue Finanzausgleichsmodell hat der Regierungsrat die folgenden Ziele gesetzt: Die Gemeinden können ihre notwendigen Aufgaben erfüllen. Die Steuerfussunterschiede werden begrenzt, soweit sie exogen verursacht sind. Die bedarfsgerechte, wirtschaftliche und sparsame Nutzung der zur Verfügung stehenden finanziellen Ressourcen wird belohnt. Falsche Anreize werden vermieden und auf Massnahmen zur Erhaltung der bestehenden Gemeindestrukturen wird verzichtet. Die Gemeindeautonomie wird gestärkt. Die Finanzierung erfolgt durch Kanton und Gemeinden. Der Aufwand des Kantons ist im neuen System nicht merklich höher als im heutigen. Der Finanzausgleich ist transparent, gut planbar und einfach zu handhaben. Der neue Finanzausgleich beschränkt sich auf die Verminderung von Ungleichheiten zwischen den Gemeinden, die von diesen nicht beeinflusst werden können. Auf Steuerfussausgleichs- und Investitionsbeiträge wird verzichtet. Die Gemeindegrösse hat keinen Einfluss auf Finanzausgleichsleistungen, und die finanzkraftabhängigen Staatsbeiträge werden auf den Minimalsatz reduziert. Vorprojekt «Gebietsreform» 79

107 D. HANDLUNGSFELD POLITISCHE GEMEINDEN Fünf Instrumente Das neue Finanzausgleichsmodell umfasst fünf Instrumente: 1. Ressourcenausgleich: Durch Zuschüsse wird die Grundausstattung und damit die Finanzautonomie von finanzschwachen Gemeinden so weit gestärkt, dass sie in der Lage sind, ihre notwendigen Aufgaben zu finanzieren. Durch Abschöpfungen bei den reichen Gemeinden wird gleichzeitig die Steuerfussdisparität vermindert. 2. Allgemeiner Sonderlastenausgleich: Mit diesem Instrument sollen die übermässigen exogenen Lasten bestimmter Gemeinden ausgeglichen werden. Darunter fallen namentlich die Kosten aufgrund einer speziellen Topographie/Geographie (Kosten der Weite) oder die Kosten einer ungünstigen Bevölkerungszusammensetzung (Kosten der Enge). 3. Sonderlastenausgleich Schule: Mit diesem Instrument wird der exogen bedingte Mehraufwand im Schulbereich abgedeckt. 4. Zentrumslastenausgleich für die Städte Zürich und Winterthur: Damit werden die finanziellen Folgen der zentralörtlichen Leistungen und Lasten der beiden grössten Städte abgedeckt. 5. Zeitlich befristeter Härtefallausgleich: Damit wird der Systemwechsel erleichtert. Abb. 44 Das neue Ausgleichsmodell und dessen Finanzierung (Quelle: GAZ) Auswirkungen auf die Gemeindeautonomie Der neue Finanzausgleich bringt eine Verminderung der Staatsbeiträge auf ihren jeweiligen Minimalsatz. Steuerfussausgleichsbeiträge und Beiträge aus dem Investitionsfonds werden abgeschafft. Im Gegenzug werden der Ressourcenausgleich gestärkt und verschiedene Instrumente des Lastenausgleichs eingeführt. Damit die Gemeinden 80 Vorprojekt «Gebietsreform»

108 D. HANDLUNGSFELD POLITISCHE GEMEINDEN Steuerfussausgleich erhalten, müssen sie heute einen bestimmten Steuerfuss festlegen, ihr Budget gemäss kantonalen Richtlinien ausarbeiten und durch den Kanton prüfen lassen. Der Gestaltungsspielraum dieser Gemeinden bei der Aufgabenerfüllung und bei der Bewirtschaftung ihrer Ressourcen wird dadurch eingeschränkt. Gibt eine Gemeinde während des darauffolgenden Jahres weniger Geld aus als im Budget geplant, sieht sie sich mit einer Rückforderung des Kantons in entsprechender Höhe konfrontiert. Einen Sparentscheid zu treffen, ist für eine Gemeinde in dieser Situation wenig attraktiv. Dieses System engt nicht nur die Entscheidungsfreiheit der Gemeinde ein, sondern ist auch einer sparsamen und wirtschaftlichen Mittelverwendung abträglich. Wenn den Gemeinden diese Mittel neu allein nach Massgabe ihrer Finanzkraft oder aufgrund objektiv messbarer Belastungsindikatoren zufliessen und nicht von den tatsächlichen Ausgaben abhängen, wächst der Gestaltungsspielraum der Gemeinden bei der Aufgabenerfüllung sowie in ihrer Ausgaben- und Finanzpolitik. Sie allein bestimmen, ob und zu welchem Zweck das Geld auszugeben ist und wie diese Ausgaben zu finanzieren sind. Ihre Autonomie wird dadurch grösser. Kehrseite der Medaille ist der Wegfall eines durch den Kanton garantierten Höchststeuerfusses. Die Gemeinden allein tragen künftig die Folgen ihrer Ausgaben- und Finanzpolitik und damit eine grössere Verantwortung. Mehr Spielraum Auswirkungen auf Gemeinden mit weniger als Einwohnern Der neue Finanzausgleich hat zur Folge, dass der Grossteil der Gemeinden mit weniger als Einwohnerinnen und Einwohnern einen erheblichen Teil der heutigen Finanzausgleichbeiträge verlieren wird. Die Summe der Transferzahlungen in dieser Gemeindegruppe sinkt von 36,88 Mio. Fr. (geltender Finanzausgleich) auf 30,45 Mio. Fr. (neuer Finanzausgleich); dies entspricht einer Einbusse von 17% (Modellrechnung für das Jahr 2006). Der Verlust von Finanzausgleichbeiträgen hat zur Folge, dass ein grosser Teil der Gemeinden in dieser Grössenklasse unter finanziellen Druck gerät. 31 von 34 Gemeinden mit weniger als Einwohnerinnen und Einwohnern müssen unter dem neuen Finanzausgleich ihre Steuern erhöhen. In drei Gemeinden (Dorf, Hüntwangen, Weiach) kommt es gemäss Modellrechnung zu einer Steuersenkung. Bei den Steuerfusserhöhungen zeigt sich eine grosse Spannweite: Einbussen Steuerfusserhöhung Erhöhung Steuerfuss in Steuerprozenten Zahl der Gemeinden (total 31) 0 9, , , ,9 40 und mehr Abb. 45 Neuer Finanzausgleich: Ausmass der Steuerfusserhöhung bei Gemeinden mit weniger als Einwohnerinnen und Einwohnern, Modellrechnung für das Jahr 2006 (Quelle: GAZ) Vorprojekt «Gebietsreform» 81

109 D. HANDLUNGSFELD POLITISCHE GEMEINDEN Der neue Finanzausgleich (ohne Härtefallausgleich) hat zur Folge, dass in 25 Gemeinden der Steuerfuss über den heutigen Maximalsteuerfuss von 123% angehoben werden müsste. Obwohl der neue Finanzausgleich sicherstellt, dass allen Gemeinden mindestens 95 % der durchschnittlichen Steuerkraft zur Verfügung stehen, um ihre Aufgaben zu erfüllen, ist gemäss Modellrechnungen der Verwaltungsaufwand in einigen Gemeinden so hoch, dass sie theoretisch einen Steuerfuss von über 140 % erheben müssten. Zu dieser Gruppe gehören folgende Gemeinden: Bachs, Hofstetten, Humlikon, Hütten, Kyburg, Schlatt, Sternenberg, Unterstammheim, Waltalingen, Volken und Wildberg. Bei diesen Modellrechnungen ist nicht berücksichtigt, dass die Gemeinden mit einem hypothetischen Steuerfuss über 130% in der Regel Sonderlasten tragen, die über den allgemeinen Sonderlastenausgleich abgegolten werden. Diese Abgeltung wird dazu führen, dass der Steuerfuss weniger stark steigen wird. Weiter ist zu beachten, dass in den Modellrechnungen Verhaltensänderungen der Gemeinden als Folge des Systemwechsels nicht berücksichtigt sind. Es bleibt anzufügen, dass es in der Gruppe der kleinen Gemeinden auch finanzstarke Gemeinden gibt (Aesch, Dorf, Hüntwangen, Weiach) Auswirkungen auf Gemeinden mit bis Einwohnern Moderate Veränderungen In der Gemeindegruppe mit Einwohnerinnen und Einwohnern fällt der Verlust von Finanzausgleichsbeiträgen weniger stark aus. Aufgrund der Modellrechnung sinkt die Summe der Transferzahlungen in dieser Gemeindegruppe von 42,46 Mio. Fr. (geltender Finanzausgleich) auf 38,59 Mio. Fr. (neuer Finanzausgleich); dies entspricht einer Einbusse von 9% (Vergleichsjahr 2006). Entsprechend geraten diese Gemeinden weniger unter finanziellen Druck als die Gemeinden mit weniger als Einwohnerinnen und Einwohnern. Zwar müssen 20 von 29 der Gemeinden mit Einwohnerinnen und Einwohnern unter dem neuen Finanzausgleich ihre Steuern erhöhen, doch fallen diese Steuerfusserhöhungen moderat aus und bewegen sich mehrheitlich im Bereich zwischen 0 und 9,9 Steuerprozenten. Erhöhung Steuerfuss in Steuerprozenten Zahl der Gemeinden (Total 20) 0 9, , , ,9 40 und mehr Abb. 46 Neuer Finanzausgleich: Ausmass der Steuerfusserhöhung bei Gemeinden mit Einwohnerinnen und Einwohnern, Modellrechnung für das Jahr 2006 (Quelle: GAZ) In neun Gemeinden kommt es gemäss Modellrechnung zu einer Steuersenkung im Umfang zwischen 0,7 und 8,3 Steuerprozenten. In dieser Gruppe ist somit der Anteil der Gewinner des neuen Finanzausgleichs bedeutend höher als in der Gruppe mit weniger als Einwohnerinnen und Einwohnern. 82 Vorprojekt «Gebietsreform»

110 D. HANDLUNGSFELD POLITISCHE GEMEINDEN Der neue Finanzausgleich (ohne Härtefallausgleich) hat zur Folge, dass in 9 Gemeinden der Steuerfuss über den heutigen Maximalsteuerfuss von 123% angehoben werden müsste. Dazu gehören folgende Gemeinden: Andelfingen, Hagenbuch, Knonau, Oberstammheim, Ossingen, Rheinau, Seegräben, Trüllikon und Wila Auswirkungen auf Gemeinden mit bis Einwohnern Die Gemeindegruppe mit Einwohnerinnen und Einwohnern profitiert am stärksten vom neuen Finanzausgleich. Aufgrund von höheren Finanzausgleichszahlungen können 26 der 33 Gemeinden ihre Steuern senken. Dabei zeigt sich folgendes Bild: Senkung Steuerfuss in Steuerprozenten Zahl der Gemeinden (Total 26) 0 4,9 5 9, , ,9 20 und mehr Abb. 47 Neuer Finanzausgleich: Ausmass der Steuerfusssenkung bei Gemeinden mit Einwohnerinnen und Einwohnern, Modellrechnung für das Jahr 2006 (Quelle: GAZ) In der Gruppe der Gemeinden mit Einwohnerinnen und Einwohnern, die 20 Gemeinden umfasst, halten sich Verlierer und Gewinner die Waage Gründe für den hohen Steuerbedarf und Handlungsmöglichkeiten Bei den Gemeinden, die im neuen Modell einen Steuerbedarf über dem heutigen Maximalsteuerfuss aufweisen, können verschiedene Gründe für den hohen Steuerbedarf ausschlaggebend sein (vgl. Angelini/Gulde/Thöni (1), S. 24): Strukturelle Probleme/Sonderlasten: Dazu gehören Mehrlasten im Sozialhilfebereich aufgrund der sozialen Zusammensetzung der Bevölkerung, Mehrlasten im Bereich der Schule aufgrund eines überdurchschnittlichen Schüleranteils, Mehrlasten im Infrastrukturbereich aufgrund einer schwierigen Topographie. Hinzu kommen einmalige Ereignisse wie Überschwemmungen oder Sturmschäden. Stark überdurchschnittliche Ausgaben in bestimmten Aufgabenbereichen, die auf autonomen Entscheiden der Gemeinden beruhen (z.b. Entscheid für ein qualitativ oder quantitativ überdurchschnittliches Versorgungsniveau). Es handelt sich hierbei um sogenannte endogene Disparitäten, die von den Gemeinden selber verursacht und demzufolge auch von ihnen beeinflussbar sind. Ineffizienzen in der Aufgabenerfüllung, die mit der Grösse der Gemeinde in Zusammenhang stehen. So ist der Verwaltungsaufwand pro Kopf der Bevölkerung in kleinen Gemeinden weit überdurchschnittlich, was auf ungenutzte Skaleneffekte zurückzuführen sein dürfte. Unter dem neuen Finanzausgleich müssen die Gemeinden die Kosten ineffizienter Gemeindestrukturen und die Kosten der Kleinheit selber tragen und finanzieren (Angelini/Gulde/Thöni (2), S. 12). Vorprojekt «Gebietsreform» 83

111 D. HANDLUNGSFELD POLITISCHE GEMEINDEN Die Gemeinden, die aufgrund des neuen Finanzausgleichsgesetzes grössere finanzielle Einbussen erleiden, haben folgende Handlungsalternativen: Steuern oder Gebühren erhöhen Geltendmachen von nicht beeinflussbaren Sonderlasten (Allgemeiner Sonderlastenausgleich gemäss neuem Finanzausgleich) Überprüfung des Leistungsangebots, Abbau oder Einschränkungen von Leistungen Kosten senken durch Optimierung der Aufgabenerfüllung (Effizienzsteigerung) Kosten senken durch verstärkte Zusammenarbeit mit anderen Gemeinden Kosten senken durch Zusammenschluss mit Nachbargemeinden Auswirkungen auf Gebietsreformen Der Ressourcenausgleich, wie er im Entwurf zum neuen Finanzausgleich vorgesehen ist, erleichtert Vereinigungen zwischen Gemeinden der gleichen Kategorie. Im neuen Ressourcenausgleich werden alle Gemeinden unabhängig von ihrer Grösse gleich behandelt. Die U-Kurve und der Maximalsteuerfuss, welche bisher Zusammenschlüsse politischer Gemeinden verhinderten, werden abgeschafft. Zudem wird der Ressourcenausgleich verstärkt und es werden Sonderlasten abgegolten, wodurch mehr Gemeinden finanziell ähnliche Verhältnisse aufweisen. Vergleichbare Gemeinden Bei 132 Gemeinden (Modellrechnung für 2006) wird nach dem neuen Finanzausgleichskonzept die Ressourcenstärke auf ein einheitliches Niveau angehoben; damit verbessern sich die Rahmenbedingungen für die Fusion zwischen «ressourcenschwachen» Gemeinden. Es gibt bei einem Zusammenschluss zwischen diesen Gemeinden bezüglich der Ressourcenstärke keine Gewinner und Verlierer. Weil mehr als zwei Drittel aller Gemeinden des Kantons Zürich in diese Kategorie fallen, sind die Chancen für das Auffinden eines vereinigungswilligen Partners als recht gut einzuschätzen. Allerdings gibt es auch bei Gemeinden mit vergleichbarer Ressourcenstärke Hürden auf dem Weg zu einem Zusammenschluss: Gemeindevereinigungen können scheitern, wenn sich die Gemeinden über den Umfang und die Qualität der Bedarfsdeckung sowie über die damit zusammenhängende Steuerbelastung nicht einigen können oder wenn bezüglich des Ausmasses der Verschuldung grosse Unterschiede bestehen. Eine Fusion zwischen finanzstarken Gemeinden wird durch die Ressourcenabschöpfung unterstützt, weil diese die Unterschiede innerhalb dieser Kategorie von Gemeinden tendenziell nivelliert. Unterschiedliche Gemeinden Zusammenschlüsse von Gemeinden unterschiedlicher Finanzkraft werden nach wie vor dadurch erschwert, dass sie in der Regel für einen Teil der betroffenen Bevölkerung zu einer Steuererhöhung führen. Starten die Fusionspartner nicht auf einem ähnlichen finanziellen Niveau, spielen ökonomische Faktoren eine wichtigere Rolle, als wenn die Gemeinden finanziell ebenbürtig dastehen. Aber auch wenn grosse finanzielle Unterschiede (Verschuldung/Steuerfuss) bestehen, ist eine Fusion nicht von Beginn 84 Vorprojekt «Gebietsreform»

112 D. HANDLUNGSFELD POLITISCHE GEMEINDEN an auszuschliessen. Entscheidend wirken in solchen Fällen Zukunftsanalysen. So dient es beispielsweise einer grossen reicheren Gemeinde, kleinere und finanziell schwächere Partner mit grossen Baulandreserven anzuwerben, damit ein konstantes Bevölkerungswachstum stattfinden kann. Insbesondere steuergünstige Gebiete mit momentanem grossem Wachstum verfügen zunehmend nur noch über knappe Baulandressourcen (Sinelli, S. 13). Mit dem neuen Finanzausgleich werden zwar die Rahmenbedingungen für Gemeindezusammenschlüsse verbessert, nicht aber alle Hindernisse für eine Gebietsreform beseitigt. Fraglich ist etwa, ob eine Fusion unter finanzschwachen Gemeinden die finanziellen Ausfälle, welche aus dem neuen Finanzausgleich für kleine Gemeinden resultieren, mittel- bis langfristig kompensieren und deren hohe Steuerbelastung mildern kann. Im Grundsatz ist davon auszugehen, dass die genannten Auswirkungen des Finanzausgleichs einen gewissen Druck zur Durchführung von Reformen bzw. Verhaltensänderungen in kleinen Gemeinden schaffen, insbesondere was die Bereitschaft zur Zusammenarbeit und zu Vereinigungen unter Gemeinden betrifft. Die Neuausrichtung des Finanzausgleichs dürfte eine Überprüfung und langfristig eine Anpassung der historisch gewachsenen kleinräumigen Gemeindestrukturen zur Folge haben. Der neue Finanzausgleich ist eine notwendige, aber keine hinreichende Bedingung für Gemeindefusionen. Die Latte für den Zusammenschluss von politischen Gemeinden im Kanton Zürich liegt auch mit dem neuen Finanzausgleich hoch. Um Gemeindevereinigungen auf einer breiten Basis in Gang zu setzen, wird der Kanton neben dem neuen Finanzausgleich zusätzliche Anreize schaffen müssen. Druck zu Reformen Zusätzliche Anreize 1.5 Szenarien Gemeindevereinigungen im Kanton Zürich Methodischer Ansatz Im Folgenden wird die Frage untersucht, wie der Lösungsansatz Gemeindevereinigung im Kanton Zürich umgesetzt werden kann. Dabei soll geklärt werden, wie gross das Potenzial für Gemeindevereinigungen ist, in welchen Perimetern und nach welchen Kriterien allfällige Gemeindevereinigungen erfolgen und welche Auswirkungen Gemeindevereinigungen haben könnten. Die Pilotstudien haben gezeigt, wie vielfältig die Aspekte sind, die über den Erfolg oder Misserfolg einer Gemeindevereinigung entscheiden. Dazu gehören politische, ökonomische und gesellschaftliche Faktoren. Beim gegenwärtigen Projektstand ist es jedoch nicht erforderlich, all diese Fragen bereits im Detail zu untersuchen und zu beantworten. Mit Blick auf die strategische Ausrichtung des Vorprojektes ist es vielmehr angezeigt, mit generellen Abschätzungen und Plausibilitätsüberlegungen zu arbeiten. Hierfür eignen sich Szenarien. Anders als Prognosen wollen Szenarien nicht voraussagen, was in der Zukunft passieren wird, sondern unterschiedliche Möglichkeiten aufzeigen, was geschehen könnte. Szenarien sind keine Handlungsanweisungen, sondern Denkmodelle, die eine Diskus- Generelle Abschätzungen Denkmodelle Vorprojekt «Gebietsreform» 85

113 D. HANDLUNGSFELD POLITISCHE GEMEINDEN sion ermöglichen sollen. Sie gehen von Annahmen aus, die auf bestimmten Wertvorstellungen beruhen. Jede Gemeinde hat eigene strukturelle Voraussetzungen und damit eine individuelle Ausgangslage. Die kantonalen Behörden verfügen nicht über die notwendigen Informationen, um Aussagen machen zu können, welche Vereinigungsperimeter den örtlichen Gegebenheiten am besten Rechnung tragen. Dazu sind die Gemeinden weit besser in der Lage. Die neue Kantonsverfassung hält zudem fest, dass es nur dann Gemeindevereinigungen gibt, wenn die beteiligten Gemeinden zustimmen. Dies schliesst aus, dass der Kanton Vereinigungsperimeter «obrigkeitlich» vorgibt oder gar Zwangsvereinigungen anordnet. Die nachfolgenden Szenarien haben somit nicht die Funktion, den Gemeinden Vereinigungsvorschläge zu machen; sie haben vielmehr zum Ziel, das Potenzial von Gemeindevereinigungen aufzuzeigen und gestützt darauf Erkenntnisse für eine kantonale Strategie zu Gebietsreformen zu gewinnen. Dafür braucht es eine Landkarte, welche die angestrebte Entwicklung der Zürcher Gemeindelandschaft aufzeigt. Die Szenarien sollen nachvollziehbar und plausibel sein und typische Varianten von Gemeindevereinigungen beschreiben können Grundlagen der Szenarien Annahmen zu den Szenarien Die Szenarien zu den Gemeindevereinigungen im Kanton Zürich gehen von folgenden Annahmen aus: Der Schwerpunkt der Gemeindevereinigungen liegt bei den kleinen, ressourcenschwachen Gemeinden in peripheren Lagen. Im Fokus steht das Problem der mangelnden Leistungsfähigkeit von kleinen Gemeinden. Im Zentrum stehen die 34 Zürcher Gemeinden mit weniger als Einwohnerinnen und Einwohnern. Aus dieser Szenarioannahme darf allerdings nicht der Schluss gezogen werden, dass es bei Gemeinden mit grösserer Bevölkerungszahl nicht sinnvoll sei, über Gemeindevereinigungen nachzudenken (vgl. Pilotstudie Freienstein Teufen und Rorbas). Nicht Gegenstand der Szenarien sind denkbare Gemeindevereinigungen in den Agglomerationen, etwa in Form von Zusammenschlüssen eng verflochtener Agglomerationsgemeinden (z.b. im Glattal) oder in Form von Eingemeindungen in die Kernstädte. Diese Thematik ist nicht prioritär und kann falls nötig zu einem späteren Zeitpunkt aufgegriffen werden. Die Szenarien basieren auf dem Entwurf zum neuen Finanzausgleich des Kantons Zürich. Sämtliche Aussagen zu den Steuerfüssen, zu den Finanzausgleichsbeiträgen und zu weiteren Auswirkungen basieren auf Modellrechnungen, welche von der hypothetischen Situation ausgehen, dass der neue Finanzausgleich eingeführt ist. Sämtliche Daten und Modellrechnungen beziehen sich auf das Jahr Der geltende Finanzausgleich bleibt ausgeklammert, weil er Gemeindevereinigungen faktisch verunmöglicht. 86 Vorprojekt «Gebietsreform»

114 D. HANDLUNGSFELD POLITISCHE GEMEINDEN Zwei Instrumente des neuen Finanzausgleichs sind in den Szenarien nicht berücksichtigt: Der Härtefallausgleich ist nur für eine Übergangsfrist von acht Jahren vorgesehen und kann deshalb in ein langfristig angelegtes Szenario nicht Eingang finden. Ebenfalls nicht berücksichtigt ist der allgemeine Sonderlastenausgleich des neuen Finanzausgleichs. Zum heutigen Zeitpunkt ist nicht bekannt, welche Gemeinden welche Sonderlasten geltend machen werden. Immerhin kann davon ausgegangen werden, dass Gemeinden, deren Steuerfüsse auf über 130% ansteigen, in der Regel Sonderlasten zu tragen haben, die teilweise abgegolten werden, so dass die Steuerfüsse in der Realität tiefer ausfallen werden als in der Modellsimulation. Als wichtigste Bestimmungsgrössen für die Bildung neuer Gemeinden im Rahmen der Szenarien gelten die Aufgabenautonomie, die gewachsenen Zusammenarbeitsstrukturen und die Aspekte der Raumordnung. Gemeindezusammenschlüsse sollen in Richtung Zentren erfolgen, wo solche vorhanden sind. Angestrebt werden Gemeindevereinigungen, bei denen sich die Gemeinden als Einheit (d.h. mit ihrem ganzen Gebiet) mit anderen Gemeinden zusammenschliessen (Kombinationsfusionen). In den Szenarien nicht berücksichtigt werden Modelle mit Teilzusammenschlüssen, d.h. Fälle, in denen eine Gemeinde aufgeteilt wird und sich die einzelnen Ortsteile mit unterschiedlichen Gemeinden vereinigen. Solche Spezialfälle sind denkbar bei Gemeinden, die über kein Zentrum verfügen, sondern dezentral besiedelt sind und über mehrere eigenständige Ortsteile verfügen (z.b. Hofstetten, Schlatt). In einigen Fällen sind bei der Festlegung von Vereinigungsperimetern mehrere Varianten möglich. Die Spannweite kann von zwei bis zu sechs beteiligten Gemeinden reichen. Die Szenarien gehen nicht von möglichst grossen Perimetern aus, sondern stellen tendenziell auf kleinere Perimeter ab, weil dies den politischen Rahmenbedingungen eher entsprechen dürfte. Ein Beispiel aus dem Gebiet Andelfingen kann illustrieren, wie vielfältig die Kombinationsmöglichkeiten sind: Vereinigungsperimeter kleinräumig Szenario mit vier neuen Gemeinden orange: 3 Gemeinden (4 253 Einwohner) grün: 2 Gemeinden (1 357 Einwohner) Kleinandelfingen Andelfingen Adlikon Humlikon Thalheim an der Thur Altikon violett: 2 Gemeinden (2 347 Einwohner) blau: 2 Gemeinden (3 279 Einwohner) rot umrandet: heutige Oberstufenschulgemeinden Henggart Ellikon an der Thur Rickenbach Vorprojekt «Gebietsreform» 87

115 D. HANDLUNGSFELD POLITISCHE GEMEINDEN Vereinigungsperimeter grossräumig Szenario mit zwei neuen Gemeinden Perimeter = Oberstufenschulgemeinden orange: 6 Gemeinden (7 334 Einwohner) Kleinandelfingen grün: 3 Gemeinden (3 902 Einwohner) Andelfingen Adlikon Humlikon Thalheim an der Thur Altikon rot umrandet: heutige Oberstufenschulgemeinden Henggart Ellikon an der Thur Rickenbach Abb. 48 Mögliche Vereinigungsperimeter im Raum Andelfingen (Quelle: GAZ) Mögliche Perimeter der Gemeindevereinigungen Das Szenario hat zum Ziel, alle 34 Gemeinden mit weniger als Einwohnerinnen und Einwohnern in eine Gemeindevereinigung einzubeziehen, damit diese zusammen mit ihren Nachbargemeinden eine grössere Gemeinde bilden. Grundgerüst der Szenarien In einem ersten Schritt wurde die räumliche Abgrenzung von möglichen Gemeindezusammenschlüssen untersucht. Die Szenarioarbeiten haben gezeigt, dass sich allein mit den 34 kleinsten Gemeinden keine zweckmässigen neuen Gemeindegebilde schaffen lassen. Es ist notwendig, eine grössere Zahl weiterer Gemeinden einzubeziehen. Das Szenario zeigt, dass mit dem Fokus auf die Gemeinden mit weniger als Einwohnerinnen und Einwohnern auch ein grosser Teil der Gemeinden mit Einwohnerinnen und Einwohnern in die Vereinigungsperimeter einbezogen wird. In vielen Fällen weisen die Gemeinden mit weniger als Einwohnerinnen und Einwohnern gemeinsame Grenzen auf mit Gemeinden, die Einwohnerinnen und Einwohner zählen. Diese räumliche Konstellation schafft eine vorteilhafte Ausgangslage und ermöglicht es, dass die neugebildeten Gemeinden auf eine angemessene Grösse kommen. Die Gemeinden unter Einwohnerinnen und Einwohnern bilden somit das Grundgerüst für die Vereinigungsperimeter. Vergleichsweise selten sind Gemeinden zwischen und Einwohnerinnen und Einwohnern in den Vereinigungsperimetern vertreten (insgesamt lediglich 12 Gemeinden). 88 Vorprojekt «Gebietsreform»

116 D. HANDLUNGSFELD POLITISCHE GEMEINDEN Gemeindegrösse nach Einwohnern In Vereinigungsperimeter einbezogene Gemeinden Gemeinden insgesamt < Einwohner Einwohner Einwohner Einwohner Einwohner Einwohner 2 7 > Einwohner 0 45 Total Abb. 49 Gemeinden, welche in die Vereinigungsperimeter einbezogen sind, nach Grössenklassen (Quelle: GAZ) Aufgrund dieser Abklärungen konnten 24 mögliche Vereinigungsperimeter gebildet werden, die auf den vorstehenden Szenarioannahmen aufbauen. Diese 24 hypothetischen neuen Gemeinden (Teilszenarios) umfassen insgesamt 65 politische Gemeinden mit Einwohnerinnen und Einwohnern. Betroffen von diesem Szenario sind somit 38% der Gemeinden des Kantons Zürich und 7% der Kantonsbevölkerung. Im Anhang findet sich ein Kurzporträt zu jeder Gemeindegruppe mit den wichtigsten Kenndaten. 24 Vereinigungsperimeter Vorprojekt «Gebietsreform» 89

117 D. HANDLUNGSFELD POLITISCHE GEMEINDEN Karte: Vereinigungsszenarien Wil Wasterkingen Hüntwangen Weiach Stadel Bachs Oberweningen Niederweningen Schöfflisdorf Schleinikon Regensberg Dielsdorf Boppelsen Otelfingen Dänikon Hüttikon Zürich Benken Unterstammheim Trüllikon Rheinau Truttikon Waltalingen Marthalen Ossingen Oberstammheim Flaach Adlikon Thalheim Volken Humlikon Altikon Berg Dorf HenggartDägerlen Dinhard Ellikon Buch Hettlingen Rickenbach Bertschikon Dättlikon Wiesendangen Pfungen Winterthur Oberembrach Lufingen Hofstetten Schlatt Kyburg Weisslingen Turbenthal Wildberg Wila Sternenberg Birmensdorf Aesch Mettmenstetten Rifferswil Maschwanden Hausen am Albis Knonau Kappel am Albis Hirzel Schönenberg Hütten Gemeindegruppen Mögliche Vereinigungsperimeter D Gemeindeamt des Kantons Zürich Stand 2007 Abb. 50 Szenarien: 24 mögliche Vereinigungsperimeter Einbezug aller Gemeinden mit weniger als Einwohnern (Quelle: GAZ) Veränderung Gemeindebestand Das Szenario «Gemeinden unter Einwohnerinnen und Einwohnern» hätte eine weitreichende Umgestaltung der Gemeindelandschaft zur Folge. Im Falle einer vollständigen Umsetzung dieses Szenarios würde die Zahl der Gemeinden im Kanton Zürich von 171 auf 130 sinken und der Gemeindebestand würde um knapp 1/4 reduziert. Zahl der Gemeinden Einwohnerzahl Mittelwert Einwohnerzahl Median (1) Gemeinden heute Gemeinden Szenario Veränderung Abb. 51 Veränderungen bei der Gemeindegrösse aufgrund der Szenarien Zahlen 2006 ohne die Städte Winterthur und Zürich (Quelle: GAZ) (1) Median: Die Hälfte der Gemeinde liegt über, die andere Hälfte der Gemeinden unter diesem Wert. 90 Vorprojekt «Gebietsreform»

118 D. HANDLUNGSFELD POLITISCHE GEMEINDEN Die gemäss Szenario neugebildeten Gemeinden weisen zur Hauptsache eine Grössenordnung zwischen und Einwohnerinnen und Einwohnern auf, d.h. es handelt sich um mittelgrosse Gemeinden. Sie weisen ziemlich genau die Grösse auf, die von den Zürcher Gemeinden in der Befragung 2005 als optimale Grösse ( Einwohnerinnen und Einwohner) bezeichnet wurde (Gemeindebefragung 2005, S. 113). Veränderung Einwohnerzahl Gemeindegrösse nach Einwohnern Zahl der Gemeinden Heutige Situation Zahl der Gemeinden Szenario Veränderung < 1000 Einwohner Einwohner Einwohner Einwohner Einwohner Einwohner > Einwohner Total Abb. 52 Veränderung bei den Gemeindegrössenklassen aufgrund der Szenarien (Quelle: GAZ) In drei Fällen liegen die Einwohnerzahlen unter 2 000, nämlich in den Perimetern von Hofstetten - Schlatt (1 084), Altikon - Thalheim a.d. Thur (1 357) und Ossingen - Truttikon (1 769). Es stellt sich die Frage, ob solche Grössenordnungen für neugebildete Gemeinden zweckmässig sind. Hier sollen Varianten geprüft werden, welche die Bildung von grösseren Einheiten ermöglichen. Die Szenarien zeigen, dass es kaum zur Bildung von grossen Gemeinden im Bereich von Einwohnerinnen und Einwohnern kommen wird. Die Konstellation, dass kleine Gemeinden an grosse Gemeinden angrenzen, tritt in der Zürcher Gemeindelandschaft selten auf. Bei den untersuchten Szenarien wäre die Bildung von Gemeinden mit rund Einwohnerinnen und Einwohnern in zwei Fällen denkbar, nämlich in Embrach (zusammen mit Oberembrach und Lufingen) und in Seuzach (zusammen mit Dägerlen, Dinhard und Hettlingen). In 16 der 24 neuen Gemeinden erweist sich der gewählte Perimeter als stabil, d.h. die Indikatoren (räumliche Einheit, bestehende Zusammenarbeit, Aspekte der Raumplanung) sprechen klar für die gewählte Gemeindekombination und es sind im Rahmen der Szenariogrundsätze keine gleichwertigen Alternativen ersichtlich. In 8 Gemeinden erweist sich der Perimeter als weniger stabil. In diesen Fällen lassen sich mit guten Gründen auch andere Zusammensetzungen der Gemeinden vertreten (vgl. Anhang, Kurzporträts zu den einzelnen Szenarien, Rubrik Alternative). Vorprojekt «Gebietsreform» 91

119 D. HANDLUNGSFELD POLITISCHE GEMEINDEN Mögliche Auswirkungen auf die Steuerfüsse Von den 24 im Szenario neugebildeten Gemeinden weisen 16 Gemeinden einen Steuerfuss unterhalb des heutigen Maximalsteuerfusses von 123% auf. Trotz verhältnismässig grosszügiger finanzieller Ressourcenausstattung wird der heutige Maximalsteuerfuss theoretisch in vier Gemeinden leicht (124% bis 128%), in drei Gemeinden stark (146%, 150%, 179%) überschritten. In Letzteren ist allerdings davon auszugehen, dass die hohen Ausgaben insbesondere aus Sonderlasten herrühren, die sie abgegolten erhalten werden, sobald sie zu einer Steuerbelastung von über ca. 130% führen werden. Am anderen Ende der Skala zeigt es sich, dass 7 neue Gemeinden einen Steuerfuss unter 100% aufweisen. Steuerfüsse (unter REFA) Zahl der Gemeinden Heutige Situation Zahl der Gemeinden Szenario Veränderung < 109% % % % % > Total Gemeinden Abb. 53 Veränderung bei den Steuerfüssen aufgrund der Szenarien (Annahme: Der neue Finanzausgleich ohne Härtefallausgleich und allg. Sonderlastenausgleich ist eingeführt) Durch die Gemeindevereinigungen sinkt die Zahl der Gemeinden mit hohen Steuerfüssen deutlich. Dies hängt damit zusammen, dass in den Szenarien kleine Gemeinden mit sehr hohen Steuerfüssen in der Regel mit mittleren Gemeinden zusammengehen, deren Steuerfuss deutlich tiefer liegt. Die neugebildete Gemeinde ist aufgrund ihrer Grösse in der Lage, die kleine Gemeinde mit tiefem Einwohneranteil ohne grössere Nachteile für den Steuerfuss zu integrieren. Dabei werden die Spitzen bei den Steuerfüssen gebrochen. Dies gilt ausgeprägt dort, wo sich eine grössere Zahl von Gemeinden (4 5) zusammenschliesst. Beispiele: Vereinigungsperimeter Flaachtal, Adlikon - Henggart - Humlikon, Hirzel - Hütten - Schönenberg (vgl. Anhang). Von den 65 in die Szenarien einbezogenen Gemeinden verzeichnen 34 Gemeinden aufgrund der Vereinigung eine Steuerfusssenkung, bei 31 Gemeinden kommt es zu einer Steuerfusserhöhung. Erhöhung der Steuerfüsse In der grossen Mehrzahl der Szenarien führt die Vereinigung dazu, dass die Einwohner der bisher steuergünstigsten Gemeinde(n) eine Steuerfusserhöhung in Kauf nehmen müssen. Dabei ist das Ausmass der Steuerfusserhöhung zum Teil beträchtlich. 9 Ge- 92 Vorprojekt «Gebietsreform»

120 D. HANDLUNGSFELD POLITISCHE GEMEINDEN meinden weisen eine Erhöhung von 1 5%, 11 Gemeinden eine Erhöhung von 6 10%, 8 Gemeinden eine Erhöhung von 11 15% auf und bei drei Gemeinden liegt das Ausmass der Erhöhung über 15%. Gemeinde Furttal (Boppelsen - Dänikon - Hüttikon - Otelfingen) Gemeinde Einwohner Steuer- Finanz- Steuerkraft ausgleich fuss Boppelsen Dänikon Hüttikon Otelfingen Vereinigte Gemeinde Abb. 54 Beispiel Gemeindevereinigung Furttal Steuerfusserhöhung für die steuergünstige Gemeinde Boppelsen um 16% (Quelle: GAZ) Die Chancen für eine Gemeindevereinigung dürften dort am besten stehen, wo die Gemeinden finanziell ebenbürtig dastehen und deshalb die Steuerfüsse der neuen Gemeinden von denjenigen der bisherigen Gemeinden nur geringfügig abweichen. Die Szenarien zeigen allerdings, dass diese Konstellation nicht allzu häufig anzutreffen ist. Vergleichbare Steuerfüsse Gemeinde Benken - Marthalen - Rheinau - Trüllikon Gemeinde Einwohner Steuer- Finanz- Steuerkraft ausgleich fuss Benken Marthalen Trüllikon Rheinau Vereinigte Gemeinde Abb. 55 Beispiel einer Gemeindevereinigung mit ähnlichen Steuerfüssen, Vereinigungsperimeter Benken - Marthalen - Rheinau - Trüllikon (Quelle: GAZ) Öfters anzutreffen sind Konstellationen, bei denen zwei bzw. drei Gemeinden von einer Steuerfusssenkung profitieren und eine Gemeinde (die einwohnerstärkste) eine Steuerfusserhöhung in Kauf nehmen muss. Beispiele: Vereinigungsperimeter Hausen a.a. - Kappel a.a. - Rifferswil, Adlikon - Henggart - Humlikon, Wehntal (vgl. Anhang). Unterschiedliche Steuerfüsse Vorprojekt «Gebietsreform» 93

121 D. HANDLUNGSFELD POLITISCHE GEMEINDEN Gemeinde Knonau - Maschwanden - Mettmenstetten Gemeinde Einwohner Steuer- Finanz- Steuerkraft ausgleich fuss Knonau * Maschwanden * Mettmenstetten Vereinigte Gemeinde Abb. 56 Beispiel einer Gemeindevereinigung mit zwei Steuerfusssenkungen und einer Steuerfusserhöhung, Vereinigungsperimeter Knonau - Maschwanden - Mettmenstetten (Quelle: GAZ) * Bei Gemeinden, die in der Modellrechnung einen Steuerfuss von über 130% aufweisen, ist davon auszugehen, dass die hohe Steuerbelastung zum Teil auf Sonderlasten zurückzuführen ist. Sonderlasten, die von der Gemeinde nicht beeinflusst werden können, werden im neuen Finanzausgleich abgegolten. Diese Abgeltung wird dazu führen, dass der Steuerfuss tiefer liegen wird als in der Modellrechnung dargestellt Mögliche Auswirkungen auf die Siedlungsstruktur Zentrale Orte Von den 24 neuen Gemeinden verfügen 17 über einen S-Bahn-Anschluss. 18 Gemeinden verfügen über einen zentralen Ort, der eine gewisse Versorgungsfunktion für das Umland erfüllt und jeweils die grösste Einwohnerzahl unter den verschiedenen Ortsteilen aufweist. Hier befindet sich in der Regel auch der Standort der gemeinsamen Oberstufe. Diese zentralen Orte kommen als Verwaltungsstandorte einer künftigen vereinigten Gemeinde in Frage. In den übrigen 6 neuen Gemeinden ist kein Zentrum erkennbar. Es handelt sich entweder um Gemeinden, die mehrere eigenständige Dörfer ohne räumliche Hierarchie aufweisen (z.b. Vereinigungsperimeter Hüntwangen - Wasterkingen - Wil; Hirzel - Hütten - Schönenberg) oder um Gemeinden mit disperser Siedlungsstruktur (z.b. Vereinigungsperimeter Hofstetten - Schlatt). In diesen Gemeinden dürfte es tendenziell schwieriger sein, einen zentralen Verwaltungsstandort zu finden Zwei Szenariobeispiele: Stammertal und Wehntal Aus den insgesamt 24 Teilszenarios werden nachfolgend zwei Beispiele näher vorgestellt. Es handelt sich dabei um das Stammertal und das Wehntal, die je eine typische Konstellation aus der Bandbreite der «neuen» Gemeinden abbilden. Die Beispiele unterscheiden sich hinsichtlich der geographischen Lage (Zugehörigkeit zum ländlichen Raum bzw. zur Agglomeration Zürich) und hinsichtlich der finanziellen Ausgangslage. 94 Vorprojekt «Gebietsreform»

122 D. HANDLUNGSFELD POLITISCHE GEMEINDEN Stammertal Gemeinde Stammertal (Oberstammheim - Unterstammheim - Waltalingen) Gemeinde Einwohner Steuer- Mittel- Finanz- Steuer- Druck kraft bedarf ausgleich fuss Oberstammheim * gross Unterstammheim * gross Waltalingen * gross Vereinigte Gemeinde * Gemeindetyp Drei kleine Gemeinden mit vergleichbarer tiefer Steuerkraft Siedlungsstruktur Zentrum: Unterstammheim (S-Bahn-Anschluss) und Oberstammheim Verflechtung Gemeinsame Schule, räumliche Einheit (Tal), Zusammenarbeit Abb. 57 Kennzahlen zum Vereinigungsszenario Stammertal (Quelle: GAZ) * Bei Gemeinden, die in der Modellrechnung einen Steuerfuss von über 130% aufweisen, ist davon auszugehen, dass die hohe Steuerbelastung zum Teil auf Sonderlasten zurückzuführen ist. Sonderlasten, die von der Gemeinde nicht beeinflusst werden können, werden im neuen Finanzausgleich abgegolten. Diese Abgeltung wird dazu führen, dass der Steuerfuss tiefer liegen wird als in der Modellrechnung dargestellt. Das Stammertal liegt im ländlichen Raum an der nördlichen Peripherie des Kantons. Das Zentrum Winterthur ist mit dem ÖV in 33 Minuten erreichbar. Das Stammertal ist geographisch klar abgrenzt und stösst im Norden, Süden und Osten an den Kanton Thurgau. Die drei Stammertalgemeinden pflegen eine intensive Zusammenarbeit: Sie bilden seit 2006 eine gemeinsame Schulgemeinde (Primar- und Oberstufe) und arbeiten in 5 Zweckverbänden zusammen (Abwasser, Feuerwehr, Altersheim, Friedhof, Spitex). Das Stammertal verfügt über einen S-Bahn-Anschluss (Stundentakt) in Unterstammheim. Oberstammheim, Guntalingen und Waltalingen sind mit dem Bus erschlossen. Die Siedlungsgebiete von Unterstammheim und Oberstammheim sind zusammengewachsen; die Dörfer Guntalingen und Waltalingen liegen rund 1,5 km von Unterstammheim entfernt. Die drei Gemeinden verfügen über eine fast identische tiefe Steuerkraft und sind in hohem Mass auf den Finanzausgleich angewiesen. Die Reform des Finanzausgleichs hat zur Folge, dass die drei Gemeinden zusammen rund 1 Mio. Fr. weniger Ausgleich erhalten (bisher: 6,4 Mio. Fr.; neu: 5,4 Mio. Fr.). In der Modellrechnung steigen die Steuerfüsse der drei Gemeinden deshalb stark an (von 123% auf 139%, 155% und 159%). Dieser Anstieg ist allerdings hypothetisch, weil die Abgeltung von allgemeinen Sonderlasten gemäss neuem Finanzausgleich nicht berücksichtigt ist. Wie bereits erwähnt, kann bei Gemeinden, deren Steuerfüsse im neuen Finanzausgleich auf über 130% ansteigen, davon ausgegangen werden, dass sie in der Regel Sonderlasten tragen, die teilweise abgegolten werden. Dies dürfte auch im Stammertal der Fall sein. Diese Abgeltung wird zur Folge haben, dass die Steuerfüsse weniger stark ansteigen Ausgangslage Finanzen Vorprojekt «Gebietsreform» 95

123 D. HANDLUNGSFELD POLITISCHE GEMEINDEN werden als im Szenario dargestellt. Ebenfalls nicht berücksichtigt sind Verhaltensänderungen der Gemeinden aufgrund des Systemwechsels im Finanzausgleich, etwa durch Überprüfung des Leistungsangebots oder durch Senkung von Kosten. Der Handlungsbedarf ist in jedem Fall als hoch einzustufen. Auswirkungen der Vereinigung Beurteilung Die vereinigte Gemeinde Stammertal bildet mit Einwohnerinnen und Einwohnern eine mittlere Gemeinde. Aufgrund der Lage und Ausstattung bietet sich Unterstammheim als Sitz einer künftigen Gemeindeverwaltung an. Der Steuerfuss der vereinigten Gemeinde wird sich mit 150% auf sehr hohem Niveau bewegen. Für zwei Gemeinden geht der Steuerfuss im Vergleich zum Alleingang zurück, für eine Gemeinde steigt er an. Nicht berücksichtigt sind hier allfällige Einsparungen, die durch die Zusammenlegung der Behörden und der Verwaltung entstehen. Die Szenarien erlauben hierzu keine Aussagen. Hierfür wäre eine detaillierte Studie erforderlich (vgl. Kap D. 1.3). Keine Veränderungen ergeben sich beim Finanzausgleich; die neue Gemeinde erhält gleich viel Beiträge wie die drei bisherigen Gemeinden zusammen. Insgesamt lässt sich festhalten, dass eine Gemeindevereinigung im Stammertal das Problem der tiefen Steuerkraft bzw. der hohen Steuerbelastung der drei Gemeinden nicht lösen kann. Im nichtmonetären Bereich erfüllt das Stammertal die Kriterien für die Neubildung einer Gemeinde, vor allem was die räumliche Einheit und die bestehende Zusammenarbeit betrifft. Damit die positiven Aspekte einer Vereinigung zum Tragen kommen, müssten Mittel und Wege gefunden werden, um die Steuerbelastung auf ein erträgliches Mass zu senken. Hierfür braucht es sowohl Anstrengungen der Gemeinden als auch Unterstützung von Seiten des Kantons. Wehntal Gemeinde Wehntal (Niederweningen - Oberweningen - Schleinikon - Schöfflisdorf) Gemeinde Einwohner Steuer- Mittel- Finanz- Steuer- Druck kraft bedarf ausgleich fuss Niederweningen Oberweningen klein Schleinikon mittel Schöfflisdorf klein Vereinigte Gemeinde Gemeindetyp Drei kleine und eine mittlere Gemeinde mit unterschiedlicher Steuerkraft Siedlungsstruktur Zwei Zentren: Oberweningen/Schöfflisdorf und Niederweningen Verflechtung Gemeinsame Oberstufenschulgemeinde, räumliche Einheit (Tal) Abb. 58 Kennzahlen zum Vereinigungsszenario Wehntal (Quelle: GAZ) Ausgangslage Das Wehntal liegt an der westlichen Kantonsgrenze und gehört zur Agglomeration Zürich. Das Zentrum Zürich ist mit der S-Bahn in 30 Minuten erreichbar. Das Wehntal ist räumlich durch zwei Hügelzüge klar gegliedert und bildet eine räumliche Einheit. Bei den vier Gemeindegebieten handelt es sich um schmale Korridore, die in Nord-Süd- Richtung verlaufen. Die vier Wehntalgemeinden pflegen eine intensive Zusammenarbeit. Die Gemeinden arbeiten in 5 Zweckverbänden zusammen (Feuerwehr, Zivil- 96 Vorprojekt «Gebietsreform»

124 D. HANDLUNGSFELD POLITISCHE GEMEINDEN schutz, Friedhof, Wasser, Schiessanlage). Das Wehntal verfügt über drei S-Bahn- Anschlüsse (Halbstundentakt) in Schöfflisdorf-Oberweningen, Niederweningen Dorf und Niederweningen. Schleinikon ist mit dem Bus von Oberweningen her erschlossen. Die Siedlungsgebiete von Schöfflisdorf und Oberweningen sind zusammengewachsen. Zudem führen sie eine gemeinsame Oberstufe. Schliesslich laufen zurzeit auch Vorbereitungen für eine vereinigte Schulgemeinde (Primar- und Oberstufe), die im Jahre 2010 den Betrieb aufnehmen soll. Die drei Gemeinden verfügen über eine unterschiedliche, tiefe bis mittlere Steuerkraft (1 686 bis Fr.). Die Reform des Finanzausgleichs hat zur Folge, dass Niederweningen als mittelgrosse Gemeinde deutlich mehr Beiträge erhält (bisher: 1,7 Mio. Fr.; neu: 2,4 Mio. Fr.), während die drei kleineren Gemeinden geringfügig Beiträge verlieren. Die Auswirkungen des neuen Finanzausgleichs auf den Steuerfuss sind nicht gravierend. In der Modellrechnung steigen die Steuerfüsse von Oberweningen und Schleinikon, während in Niederwenigen der Steuerfuss sinkt und in Schöfflisdorf stabil bleibt. Die vereinigte Gemeinde Wehntal bildet mit Einwohnerinnen und Einwohnern eine grosse Gemeinde. Das Wehntal verfügt über kein eindeutiges Zentrum, sondern mit Niederweningen und Schöfflisdorf - Oberweningen über zwei vergleichbare Zentren. Die Standortwahl für die Gemeindeverwaltung dürfte von daher nicht einfach sein. Der Steuerfuss der vereinigten Gemeinde bewegt sich mit 113% auf einem mittleren Niveau. In drei Gemeinden geht der Steuerfuss im Vergleich zum Alleingang zurück (um 3%, 5%, 13%), in der Gemeinde Niederweningen steigt er um 9% an. Nicht berücksichtigt sind hier allfällige Synergieeffekte und Einsparungen, die durch die Zusammenlegung der Behörden und Verwaltungen entstehen können und allenfalls einen tieferen Steuerfuss erlauben. Insgesamt lässt sich festhalten, dass die Wehntaler Gemeinden über gute Voraussetzungen für eine Gemeindevereinigung verfügen. Die neue Gemeinde kann auf der bestehenden Zusammenarbeit im Schulbereich und in weiteren Aufgabenbereichen aufbauen und verfügt zudem über aktuelle Erfahrungen mit einem Zusammenschlussprojekt. Auch die Aspekte der Raumordnung sprechen für eine Vereinigung. Als kritischer Punkt könnte sich der Steuerfussanstieg in Niederweningen erweisen. Finanzen Auswirkungen der Vereinigung Beurteilung Erkenntnisse aus den Szenarien Folgende Schlussfolgerungen lassen sich aus den Szenarien ziehen: Unter den Rahmenbedingungen, die den Szenarien zugrunde gelegt sind, wäre eine grosse Zahl von Gemeinden in einen Vereinigungsprozess involviert. Die 34 kleinsten Gemeinden lassen sich nur teilweise untereinander vereinigen. Um zweckmässige Gemeindeperimeter zu schaffen, müssen auch grössere Gemeinden einbezogen werden. Insgesamt sind im Szenario 65 Gemeinden von den Vereinigungsbestrebungen betroffen, das ist rund 1/3 des Zürcher Gemeindebestands. Einschränkend ist allerdings festhalten, dass in diesen 65 Gemeinden nur 7% der Kantonsbevölkerung wohnen. Viele Beteiligte Vorprojekt «Gebietsreform» 97

125 D. HANDLUNGSFELD POLITISCHE GEMEINDEN Günstige Konstellationen Gemeinden mittlerer Grösse Weniger Gemeinden Raumordnung Gewachsene Zusammenarbeit Das Potenzial einer Gebietsreform hängt davon ab, welche Gemeinden in einem bestimmten Raum aneinandergrenzen und welche Merkmale diese Gemeinden aufweisen. In der Zürcher Gemeindelandschaft präsentiert sich die Ausgangslage recht günstig: Es finden sich verhältnismässig viele räumlich-topographische Konstellationen, die sinnvolle Zusammenschlüsse von Gemeinden ermöglichen. Die geographische Verteilung der «Vereinigungskandidaten» führt zu Zusammenschlüssen von kleinen und mittleren Gemeinden. Diese Kombination ermöglicht es, dass die neugebildeten Gemeinden auf eine angemessene Grösse kommen und zwischen und Einwohnerinnen und Einwohner aufweisen. Die Durchschnittsgrösse von Einwohnerinnen und Einwohner entspricht einer mittleren Gemeinde, die auf lange Sicht überlebensfähig ist und ihre Kernaufgaben selbstständig erfüllen kann. Die als ungünstig beurteilte Kombination von kleinen Gemeinden, die zusammen auf nur knapp über Einwohnerinnen und Einwohner kommen, tritt selten auf. Das Szenario «Vereinigung von Gemeinden unter Einwohnerinnen und Einwohnern» hat eine weitreichende Umgestaltung der Gemeindelandschaft zur Folge. Die Zahl der Gemeinden würde von 171 auf 130 Gemeinden sinken, der Gemeindebestand würde um knapp 1/4 kleiner werden als heute. Im Bereich der Gemeindeentwicklung und Raumplanung sind die Entwicklungschancen einer grösseren vereinigten Gemeinde im Vergleich zum Alleingang mehrerer kleinerer Gemeinden deutlich besser. In 17 der 24 untersuchten Vereinigungsperimeter erfolgen die Zusammenschlüsse in Richtung von Siedlungsschwerpunkten (Kleinzentren), die eine gewisse Grundversorgung gewährleisten und über eine Anbindung an das S-Bahn-Netz verfügen. Die Szenarien bestätigen die These, dass die bestehende interkommunale Zusammenarbeit einen «starken Kern» bildet, der als Perimeter für eine neue Gemeinde dienen kann (vgl. Kap. D ). Dies gilt insbesondere für die Zusammenarbeit in gemeinsamen Oberstufenschulgemeinden. Von den 24 im Rahmen der Szenarien neugebildeten Gemeinden sind 14 deckungsgleich mit den heutigen Oberstufenschulgemeinden. In 5 weiteren Szenarien sind die an der Vereinigung beteiligten Gemeinden zwar in der gleichen Oberstufenschulgemeinde, doch gehören dieser noch weitere Gemeinden an. Diese Szenarien können als stabil eingestuft werden, da sie sich in einem Perimeter bewegen, der sich an den gewachsenen Zusammenarbeitsstrukturen orientiert. Gemeinden, die zusammen eine Schulgemeinde bilden, können somit als potenzielle Partner eines Zusammenschlusses zu einer politischen Gemeinde bezeichnet werden. Es kommt hinzu, dass in vielen Fällen die Gemeinden in Zweckverbänden zusammenarbeiten, die deckungsgleich sind mit den neugebildeten Gemeinden. Der Umstand, dass die beteiligten Gemeinden bereits eine Problemlösungsgemeinschaft bilden, dürfte für eine Gemeindevereinigung einen wichtigen Erfolgsfaktor darstellen. 98 Vorprojekt «Gebietsreform»

126 D. HANDLUNGSFELD POLITISCHE GEMEINDEN Eine wichtige Rolle beim Zustandekommen einer Gemeindevereinigung spielt die Steuerbelastung in den beteiligten Gemeinden. Die Chancen für eine Gemeindevereinigung dürften dort am besten sein, wo die Gemeinden auf einem ähnlichen finanziellen Niveau starten und der Steuerfuss der neuen Gemeinden von denjenigen der bisherigen Gemeinden nur geringfügig abweicht. Die Szenarien zeigen allerdings, dass diese Konstellation nur selten anzutreffen ist. Im Regelfall treffen Gemeinden aufeinander, deren Steuerfüsse erhebliche Differenzen aufweisen. Solche Vereinigungen sind schwieriger zu bewerkstelligen, da sie mit Nachteilen für die finanzstärkste Gemeinde verbunden sein können. In der grossen Mehrzahl der Vereinigungsperimeter führt die Vereinigung dazu, dass die Einwohner der bisher steuergünstigsten Gemeinde(n) eine Steuerfusserhöhung in Kauf nehmen müssen. Davon sind im Szenario 31 Gemeinden (von insgesamt 65 Gemeinden) betroffen. Die Erfahrungen aus anderen Kantonen zeigen, dass der Steuerfuss bei Abstimmungen über Gemeindevereinigungen eine entscheidende Rolle spielt. Es kann davon ausgegangen werden, dass eine mehr als geringfügige Erhöhung des Steuerfusses ein Vereinigungsprojekt fast zwangsläufig zum Scheitern bringt. Bei einer Gemeindevereinigung sollte der Steuerfuss deshalb auf dem Niveau der Gemeinde mit dem tieferen bzw. tiefsten Steuerfuss gehalten werden. Aus dieser Angleichung der Steuerfüsse nach unten entstehen steuerliche Mindereinnahmen. Zentral ist die Frage, wer diese Mindereinnahmen ausgleichen soll. Denkbar ist ein Lösungsansatz, wonach der Kanton befristet Beiträge leistet zur Kompensation der steuerlichen Mindereinnahmen. Hierbei würde es sich um eine Übergangslösung handeln, d.h. der Unterstützungsbeitrag würde in abnehmenden Raten ausbezahlt werden. Nach Ablauf der Frist müssten die Gemeinden in der Lage sein, die Mindereinnahmen selber aufzufangen, insbesondere durch Rationalisierungsgewinne und allenfalls durch Massnahmen auf der Ausgabenseite. Die Synergiegewinne dürften unterschiedlich ausfallen: Bei der Vereinigung von kleinen Landgemeinden, wo viele Aufgaben im Milizsystem oder in Personalunion erledigt werden, dürften die Einsparungen geringer ausfallen als bei der Vereinigung von mittleren Gemeinden, wo vollamtliche Kräfte für die Erfüllung der einzelnen Aufgaben tätig sind. Kaum realistisch ist es, dass eine neugebildete Gemeinde von Beginn weg die steuerlichen Mindereinnahmen durch eigene Anstrengungen auf der Ausgabenseite kompensieren kann. Der neue Finanzausgleich ist nicht einwohnerabhängig ausgestaltet und verhält sich deshalb gegenüber der Vereinigung von Gemeinden neutral. Die vereinigte Gemeinde erhält in der Regel nicht weniger, aber auch nicht mehr Finanzausgleichsbeiträge als die bisherigen Gemeinden zusammen erhalten haben. Finanzielle Aspekte Steuerfussdifferenzen Tiefster Steuerfuss als Referenzgrösse Ausgleich von Mindereinnahmen Finanzausgleich Das im Szenario angestrebte Ziel, die 34 kleinsten Gemeinden zu grösseren und leistungsfähigeren Gemeinden zusammenzuschliessen, lässt sich trotz der genannten Schwierigkeiten in vielen Fällen auf zweckmässige Weise ereichen. Das Szenario Fazit Vorprojekt «Gebietsreform» 99

127 D. HANDLUNGSFELD POLITISCHE GEMEINDEN «Gemeindevereinigungen» lässt den Schluss zu, dass im Kanton Zürich ein Potenzial für Gemeindevereinigungen vorhanden ist. Aufgrund der Szenarien besteht eine begründete Vermutung, dass die untersuchten Gemeindevereinigungen im Bereich der Gemeindeentwicklung und der Aufgabenerfüllung insgesamt positive Auswirkungen haben, während sich bei den finanziellen Aspekten ein gemischtes Bild präsentiert. Die im Rahmen der Vereinigungsszenarien festgestellten Steuerfusserhöhungen stellen ein ernsthaftes Hindernis auf dem Weg zu einer Neugestaltung der Gemeindelandschaft dar. Hier ist der Kanton gefordert, im Rahmen einer Gemeindestrategie einen Lösungsweg aufzuzeigen Kriterien für die Vereinigung von Gemeinden Fünf Kriterien Aufgrund der bisherigen Ausführungen kristallisieren sich fünf Kriterien bzw. Leitplanken heraus, an denen sich die Vereinigungen von Gemeinden im Kanton Zürich orientieren sollen. Dabei handelt es sich um ein maximales Anforderungsprofil; in der Praxis wird es durchaus vorkommen, dass nicht alle Kriterien gleichzeitig erfüllt werden können. Entscheidend ist eine gesamthafte Würdigung der verschiedenen Teilaspekte. Die fünf Kriterien lauten wie folgt: 1. Die neue Gemeinde soll in kultureller, geographischer und wirtschaftlicher Hinsicht eine Einheit bilden. 2. Die neue Gemeinde soll den Anforderungen der Raumplanung gerecht werden. Massgebend sind die kantonalen Leitlinien für die räumliche Entwicklung sowie regional- und ortsplanerische Gesichtspunkte. Gemeindezusammenschlüsse sollen wenn möglich in Richtung von Kleinzentren erfolgen, die über eine Grundversorgung und über eine Anbindung an das S-Bahn-Netz verfügen. 3. Die neue Gemeinde soll sich an den bestehenden funktionalen Verflechtungen der Gemeinden orientieren. Dazu gehören in erster Linie eine gemeinsame Oberstufenschulgemeinde bzw. vereinigte Schulgemeinde sowie die gemeinsame Aufgabenerfüllung in Zweckverbänden. 4. Die neue Gemeinde soll so leistungsfähig sein, dass sie in der Lage ist, ihre Kernaufgaben selbstständig zu erfüllen. Zu diesem Zweck soll sie über eine fachkompetente Verwaltung verfügen. 5. Bei der Bildung von neuen Gemeinden sind die Bedürfnisse der Nachbargemeinden und das Gesamtinteresse des Kantons angemessen zu berücksichtigen. 1.6 Rolle des Kantons bei Gemeindevereinigungen Notwendigkeit einer aktiven Förderung Haltung des Kantons Die Erfahrungen aus anderen Kantonen zeigen, dass die Haltung der kantonalen Politik für das Gelingen von Gebietsreformen von grosser Bedeutung ist. Ob und in welchem Ausmass es zu Gemeindevereinigungen kommt, hängt entscheidend von den politisch-rechtlichen Rahmenbedingungen auf kantonaler Ebene ab. Es besteht ein 100 Vorprojekt «Gebietsreform»

128 D. HANDLUNGSFELD POLITISCHE GEMEINDEN klarer Zusammenhang zwischen der Häufigkeit von Gemeindefusionen und der aktiven Förderung von Gemeindefusionen durch den Kanton (Kettiger, S. 4). Die in der Schweiz seit Beginn der 1990er Jahre durchgeführten Gemeindezusammenschlüsse sind mehrheitlich das Ergebnis von kantonalen Gebietsreformen (Steiner, S. 475). Die Parlamente und Regierungen dieser Kantone haben sich klar für Gemeindezusammenschlüsse ausgesprochen, entsprechende Strategien formuliert und Anreize gesetzt. Fehlen diese Voraussetzungen, drohen entsprechende Reformprozesse letztlich zu scheitern. Es zeigt sich, dass die Kantone entsprechend ihrer jeweiligen Gemeindestruktur, ihren wirtschaftlichen, geographischen und politischen Gegebenheiten sowie ihren Reformvorstellungen unterschiedliche Vorgehensweisen wählen, um Gemeindevereinigungen zu unterstützen. Es ist deshalb schwierig, generelle Aussagen darüber zu machen, welche kantonalen Rahmenbedingungen am besten geeignet sind, um Gebietsreformen in Gang zu setzen. Immerhin besteht ein Konsens darüber, dass ein auf kleinräumige Verhältnisse ausgerichteter Finanzausgleich ein Hindernis für Gemeindevereinigungen darstellt und entsprechend angepasst werden muss. Auffallend ist in diesem Zusammenhang aber auch, dass Anreizmechanismen in den meisten Kantonen erst im Zuge bereits eingeleiteter Reformbestrebungen und nach einem entsprechenden politischen Meinungsbildungsprozess geschaffen wurden. Unterschiedlich geregelt ist die Frage, ob die Kantone die Möglichkeit haben sollen, eine Gemeindevereinigung nötigenfalls gegen den Willen der Gemeinden anzuordnen. In 16 Kantonen sind Gemeindevereinigungen nur möglich, wenn die betroffenen Gemeinden zustimmen. 10 Kantone verfügen über die Möglichkeit, durch einen kantonalen Beschluss Gemeinden zwangsweise zu fusionieren (Ladner/Arn/Friederich/Steiner/ Wichtermann, S. 107; Beispiel: Gemeinde Ausserbin, Kanton Wallis, BGE 131 I 91 ff.). Der Einsatz von Zwangsmitteln ist allerdings in der Praxis sehr selten. Es herrscht Konsens darüber, dass Gemeindefusionen auf freiwilliger Basis erfolgen sollen und dass bei zwangsweise verordneten Gebietsreformen die Ziele nur teilweise erreicht werden können (vgl. Steiner, S. 494). Eine wichtige Rolle spielt die Unterstützung von Gemeindevereinigungen durch die Kantone. Sie kann in Form von Beratung geleistet werden, indem kantonale Stellen den Gemeinden bei der Ausarbeitung und Umsetzung von Vereinigungsvorlagen beratend zur Seite stehen. Die Unterstützung kann auch finanzieller Natur sein: Mit finanziellen Zuschüssen wird verhindert, dass die Fusion für eine der beteiligten Gemeinden finanzielle Nachteile hat und die Fusion deshalb nicht zustande kommt. Förderungsbeiträge im Sinne von Anreizbeiträgen haben die Funktion, die Gemeinden zur Fusion zu bewegen (Zahner, S. 160). Die Kompetenz des Kantons zur Fusionsförderung ergibt sich aus der kantonalen Organisationshoheit. Das Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage folgt aus dem Legalitätsprinzip, welches für staatliche Leistungen und insbesondere für Staatsausgaben gilt (Zahner, S. 161). Zwang oder Freiwilligkeit Kantonale Unterstützung Vorprojekt «Gebietsreform» 101

129 D. HANDLUNGSFELD POLITISCHE GEMEINDEN Finanzpolitische und staatspolitische Gründe Offene Kommunikation Die finanzielle Förderung von Gemeindevereinigungen macht aus finanzpolitischen und aus staatspolitischen Gründen Sinn. Finanzpolitisch ist eine Fusion von Bedeutung, wenn sie eine positive Wirkung auf den Haushalt von Staat und Gemeinden hat. Selbst wenn der monetäre Effekt einer Fusion gering ausfällt, ist zu berücksichtigen, dass mit der Grösse der Gemeinde die Chance steigt, dass sie leistungsfähiger wird und die Dienstleistungen in höherer Qualität anbieten kann. Aus staatspolitischen Gründen sind Gemeindezusammenschlüsse förderungswürdig, weil Zusammenschlüsse zu einer Stärkung der Gemeindeautonomie beitragen. Unter dem Aspekt der Gemeindeautonomie sollen die Gemeinden eigenverantwortlich entscheiden können, ob sie angesichts der vom Kanton offerierten finanziellen Anreize vereinigungswillig sind. In der Wissenschaft gibt es auch kritische Stimmen zur finanziellen Förderung von Fusionen. Wenn die Förderung so konzipiert sei, dass sie die Fusionshindernisse in jedem Einzelfall überwinden kann, führe sie zu systematischen Fehlanreizen, zu Mittelverschwendung und Ungleichbehandlung von Gemeinden in ähnlichen finanziellen Verhältnissen (Angelini/Gulde/Thöny (2), S. 9). Unabdingbar für das Gelingen eines Fusionsprozesses ist sodann eine offene und transparente Kommunikationspolitik von Kanton und Gemeinden; sämtliche Beteiligten, insbesondere Behörden, Bevölkerung und Parteien sind dabei miteinzubeziehen. Ein zu forsches Auftreten des Kantons so zeigen Erfahrungen aus anderen Kantonen kann den Kommunikationsprozess eher erschweren. Da emotionale Faktoren (z.b. Gemeindeidentität, Vereinsleben) bei Gemeindezusammenschlüssen eine bedeutende Rolle spielen, ist dem Kommunikationsaspekt grosse Beachtung zu schenken Instrumente der finanziellen Unterstützung Die finanzielle Unterstützung von Gemeindevereinigungen durch die Kantone spielt eine immer wichtigere Rolle. Dies zeigt sich auch daran, dass eine Reihe von Kantonen in jüngerer Zeit zu diesem Zweck spezielle gesetzliche Grundlagen geschaffen haben: Der Kanton St. Gallen hat am 1. Juli 2007 ein Gemeindevereinigungsgesetz in Kraft gesetzt, das ein breitgefächertes Anreizsystem vorsieht (Projektbeiträge, Entschuldungsbeiträge, Beiträge an den vereinigungsbedingten Mehraufwand, Startbeiträge). Der Kanton fördert die Vereinigung politischer Gemeinden, wenn die vereinigte Gemeinde in der Lage ist, ihre Aufgaben insgesamt leistungsfähiger, wirtschaftlicher und wirksamer zu erfüllen (Art. 17 Vereinigungsgesetz). Der Kanton Bern hat ein Gesetz zur Förderung von Gemeindezusammenschlüssen erlassen, das seit dem 1. Juni 2005 in Kraft ist (Gemeindefusionsgesetz, BSG ). Dieses Gesetz sieht pauschale Pro-Kopf-Beiträge aufgrund der Einwohnerzahl der an der Fusion beteiligten Gemeinden vor. Voraussetzung ist, dass die neue Gemeinde mindestens Einwohnerinnen und Einwohner zählt (Art. 3 Gemeindefusionsgesetz). Der Kanton Luzern hat am 1. Oktober 2002 eine Verordnung über die finanzielle 102 Vorprojekt «Gebietsreform»

130 D. HANDLUNGSFELD POLITISCHE GEMEINDEN Unterstützung von Gemeindeentwicklungsprojekten in Kraft gesetzt. Der Kanton Luzern kennt keine Pauschalbeiträge zur Förderung von Gemeindefusionen; die Höhe der finanziellen Unterstützung der fusionswilligen Gemeinden durch den Kanton wird gestützt auf die gesetzlichen Kriterien individuell festgelegt. Die Unterstützung ist an die Bedingung geknüpft, dass die Fusion im Gesamtinteresse des Kantons und der übrigen Gemeinden des Kantons liegt ( 5 lit. e Verordnung über die finanzielle Unterstützung von Gemeindeentwicklungsprojekten). Die Kantone stellen erhebliche Mittel bereit, um den angestrebten Gebietsreformen zum Durchbruch zu verhelfen. In allen Kantonen werden die Beiträge nach Massgabe der vom Parlament gewährten Rahmenkredite zugesichert. So verfügt der Kanton Luzern über einen Gesamtkredit von 7,5 Mio. Fr. für die Periode 2002 bis Im Kanton Bern rechnet der Regierungsrat mit einem Finanzierungsbedarf von ca. 50 Mio. Fr. für einen Zeitraum von 12 Jahren. Die Vorbereitung und Durchführung einer Vereinigung stellt für die beteiligten Gemeinden ein ressourcenintensives Projekt dar. Neben verwaltungsinternen Aufwendungen braucht es oftmals externes Expertenwissen. Unter dem Titel «Projektbeiträge» werden Beiträge geleistet für Aufwendungen im Zusammenhang mit Vorabklärungen, Fusionsanalyse und Fusionsvorbereitung, unabhängig davon, ob die Fusion zustande kommt oder nicht. Ziel ist es, einen Anreiz zu schaffen, damit die Gemeinden die für eine Fusion notwendigen Grundlagen erarbeiten. Finanzbedarf Vorbereitungsphase Der Kanton Bern unterstützt Fusionsabklärungen im Umfang von maximal 50% der veranschlagten Kosten, maximal mit Fr Sind mehr als zwei Gemeinden beteiligt, wird der Abklärungsbeitrag pro zusätzliche Gemeinde um maximal Fr bis zu höchstens Fr erhöht (Art. 34 des Gesetzes über den Finanz- und Lastenausgleich). Im Kanton Aargau erhalten zusammenschlusswillige Gemeinden einen Pauschalbeitrag an die Projektkosten von Fr Für jede weitere beteiligte Gemeinde wird der Betrag um Fr erhöht. Der Kanton Luzern unterstützt die Vorbereitungsarbeiten bis zur Abstimmung mit 30 80% der anrechenbaren Kosten, maximal mit Fr Entschuldungsbeiträge sind darauf ausgerichtet, die an der Vereinigung beteiligten finanzschwächeren Gemeinden im Verhältnis zur finanzstärksten beteiligten Gemeinde «fusionsfähig» zu machen, indem sie Mittel erhalten, die sie zweckgebunden für zusätzliche Abschreibungen auf dem Verwaltungsvermögen verwenden müssen (vgl. Art. 22 des Vereinigungsgesetzes des Kantons St. Gallen). Mit der Ausrichtung von Beiträgen nach erfolgter Vereinigung soll der finanzielle Unterschied zwischen den an der Vereinigung beteiligten Gemeinden verringert und so eine übermässige Belastung der künftigen vereinigten Gemeinde verhindert werden. Bei der Leistung von Beiträgen kann unterschieden werden zwischen fixen Pro-Kopf-Beiträgen und Beiträgen, die im Einzelfall anhand vorgegebener Kriterien festgelegt werden. Umsetzungsphase Vorprojekt «Gebietsreform» 103

131 D. HANDLUNGSFELD POLITISCHE GEMEINDEN Der Kanton Bern unterstützt Fusionen mit einem fixen Beitrag von 400 Fr. pro Person in den beteiligten Gemeinden (Art. 4 ff. Fusionsgesetz). Bei Fusionen von mehr als zwei Gemeinden vergrössert sich der Zusammenlegungsmultiplikator um 0,1 je zusätzliche Gemeinde. Der Kanton Luzern fördert Gemeindefusionen mit dem Ziel, dass finanzielle Unterschiede zwischen den an der Fusion beteiligten Gemeinden möglichst ausgeglichen werden. Auf dieser Grundlage leistet der Kanton Luzern Beiträge, um Steuermindereinnahmen der fusionierten Gemeinde auszugleichen. Bei einer Fusion wird in der Regel der Steuerfuss der finanziell stärkeren Gemeinde zum Steuerfuss der fusionierten Gemeinden. Daraus entstehen steuerliche Mindereinnahmen. Diese Mindereinnahmen werden während vier Jahren durch den Kanton ausgeglichen. So wurde bei der Fusion der Gemeinden Langnau - Reiden - Richenthal (5 903 Einwohnerinnen und Einwohner) ein Beitrag von 5 Mio. Fr. ausgerichtet. Ausgleich von Einbussen beim Finanzausgleich Durch den fusionsbedingten Ausgleich von Steuerkraft und Steuerfuss steigt für die bis zur Fusion finanzschwächere und finanzausgleichsberechtigte Gemeinde die relative Steuerkraft und es fällt der Steuerfuss (Zahner, S. 208). Dies kann dazu führen, dass die Beiträge des direkten Finanzausgleichs geringer ausfallen. Die finanzstärkere Gemeinde übernimmt gewissermassen die Funktion des Finanzausgleichs. Die Finanzausgleichseinbusse stellt ein Fusionshindernis dar. Durch die Fusion verringert sich der Finanzbedarf nicht augenblicklich, sondern erst, wenn die erhofften Spareffekte eintreten. Dies rechtfertigt eine zeitlich begrenzte Weiterausrichtung der Beiträge; die Gemeinden werden so behandelt, wie wenn sie nicht fusioniert hätten. Der Kanton Luzern räumt den vereinigten Gemeinden eine Besitzstandsgarantie bezüglich des Finanzausgleichs ein ( 23 FAG). Berechnet wird der Kompensationsbeitrag anhand einer Globalbilanz vor/nach der Fusion. Bis 10 Jahre nach der Fusion erhalten die Gemeinden die bisherigen Finanzausgleichsbeiträge vollumfänglich, vom Jahr wird auf das der fusionierten Gemeinde zustehende Niveau abgebaut Rechtliche Rahmenbedingungen im Kanton Zürich Freiwilligkeit Art. 84 Abs. 1 der neuen Zürcher Kantonverfassung bestimmt, dass beim Zusammenschluss von Gemeinden sämtliche beteiligten Gemeinden zustimmen müssen. Damit wird im Kanton Zürich in Abweichung von der früheren Regelung (Art. 47 Abs. 3 akv) die zwangsweise Vereinigung von Gemeinden ausgeschlossen. Darin liegt eine Stärkung der Stellung und Autonomie der Gemeinden. Über Gemeindevereinigungen entscheiden die Stimmberechtigten an der Urne. Die Verfassung sieht keine Genehmigung von Gemeindevereinigungen durch eine kantonale Behörde vor. 3 Abs. 1 GG schreibt hingegen vor, dass die Vereinigung von politischen Gemeinden durch Beschluss des Kantonsrates erfolgt. Eine spezielle Regelung trifft die Kantonsverfassung für die Bildung von neuen Gemeinden, welche die Zahl der Gemeinden vergrössert (Gemeindespaltung). Diese erfolgt durch Gesetz (Art. 84 Abs. 4 KV). Bei der Vereinigung von Gemeinden tritt die neue Gemeinde in die Rechtsverhältnisse der aufgehobenen Gemeinden ein ( 9 GG). Das Gemeindegesetz 104 Vorprojekt «Gebietsreform»

132 D. HANDLUNGSFELD POLITISCHE GEMEINDEN regelt in den a GG weitere Verfahrensfragen bei Gemeindevereinigungen, die das Vermögen, das Bürgerrecht, die Wahl der Behörden und die Änderung des Gemeindenamens betreffen. Die Kantonsverfassung verpflichtet die kantonalen Behörden, Gemeinden, die sich zusammenschliessen wollen, in ihren Bestrebungen zu unterstützen (Art. 84 Abs. 5 KV). Da es sich hierbei um eine sehr offene Bestimmung handelt, wird es Sache des Gesetzgebers sein, diese Bestimmung zu konkretisieren. Dies kann im Rahmen der anstehenden Totalrevision des Gemeindegesetzes oder durch Schaffung eines separaten Erlasses geschehen. Die Unterstützung kann durch Beratung oder durch finanzielle Beiträge erfolgen. Das grösste Gewicht hat die Option Gemeindevereinigung im Bezirk Andelfingen, der am meisten kleine Gemeinden zählt (12 Gemeinden mit weniger als Einwohne- Unterstützungspflicht des Kantons Bereits das geltende Gemeindegesetz enthält eine Regelung zur finanziellen Unterstützung von Gemeindevereinigungen. Gemäss 8 GG kann der Staat an Veränderungen der Gemeindeeinteilung Subventionen nach der finanziellen Leistungsfähigkeit bis zur vollen Höhe der anrechenbaren Ausgaben gewähren, insbesondere wenn eine Gemeinde durch Zuteilung oder Ablösung einer anderen erheblich belastet wird und die Gemeinden sich nicht aus eigenen Mitteln zu helfen vermögen. Diese Bestimmung wurde in der Praxis allerdings soweit ersichtlich noch kaum je angewendet Haltung der Zürcher Gemeinden Die Gemeindebefragung 2005 gibt darüber Auskunft, welche Entwicklungen die Gemeinden bei der Erfüllung ihrer Aufgaben in den nächsten 10 Jahren als wichtig erachten. Jede zweite Gemeinde misst der interkommunalen Zusammenarbeit einen grossen bzw. sehr grossen Stellenwert bei. Für jede fünfte Gemeinde hat die Fusion von Gemeinden künftig eine grosse bzw. sehr grosse Bedeutung. Abb. 59 Gemeinden, welche den einzelnen Formen der Aufgabenerfüllung in den nächsten 10 Jahren einen grossen bzw. sehr grossen Stellenwert beimessen Vergleich zwischen Zürcher und Schweizer Gemeinden (Quelle: Gemeindebefragung 2005, S.142) Vorprojekt «Gebietsreform» 105