Der europäische Stabilitäts- und Wachstumspakt: Anwendung, Kritik und Reform

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1 Institut für Finanzwissenschaft und öffentliche Wirtschaft Wirtschaftsuniversität Wien Der europäische Stabilitäts- und Wachstumspakt: Anwendung, Kritik und Reform Diplomarbeit Mario Felice Wien 2006

2 Inhalt Inhaltsverzeichnis Inhaltsverzeichnis...2 Abbildungsverzeichnis...5 Tabellenverzeichnis...6 Abkürzungsverzeichnis Einleitung Problemstellung Aufbau und Ziel der Arbeit Der Stabilitäts- und Wachstumspakt Die Entstehungsgeschichte des SWP Die drei Entwicklungsstufen der Wirtschafts- und Währungsunion Die Konvergenzkriterien Der Vertrag von Amsterdam und die Formulierung des SWP Die Eckpfeiler des SWP Stabilitäts- und Konvergenzprogramme Maastricht-Meldung Multilaterale Überwachung der Haushaltspolitik Das mittelfristige Haushaltsziel von nahezu ausgeglichen oder im Überschuss Das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit Ökonomische Begründung des Stabilitäts- und Wachstumspakts Ökonomische Argumente für den SWP: Instrument zur Vermeidung negativer externer Effekte hoher Defizite und Schuldenquoten Politisch-ökonomische Argumente für den SWP: Instrument zur Bekämpfung der politisch induzierten Verschuldungsneigung Der SWP in der Praxis Die fiskalischen Entwicklungen in der Eurozone im Überblick Bisherige Verstöße gegen den SWP und ihre Konsequenzen

3 Inhalt Portugal Frühwarnung und übermäßiges Defizit Deutschland Frühwarnung und übermäßiges Defizit Frankreich Frühwarnung und übermäßiges Defizit Die Niederlande übermäßiges Defizit Griechenland - übermäßiges Defizit Italien Frühwarnung und übermäßiges Defizit Schlussfolgerungen aus der praktischen Anwendung des SWP Kritik und Reformansätze aus wirtschaftstheoretischer Sicht Die Kritik am Stabilitäts- und Wachstumspakt Auswahl der Referenzwerte Pro-zyklische Fiskalpolitik Anreize zur Einhaltung der Fiskalkriterien Referenzzeitraum Nachhaltigkeit der Fiskalpolitik Unterschiedlichen Ländereigenschaften Abstimmungsmechanismus Glaubwürdigkeit des Sanktionsmechanismus Art der Sanktionen Reformvorschläge für den SWP Defizitziele für den Euroraum Ausgabenziele Goldene Regeln Finanzpolitikkomitees Stärkere Fokussierung auf den Schuldenstand Verknüpfung der Referenzwerte Berechnung des Defizitreferenzwerts Veränderung des Abstimmungsmodus Schlussfolgerungen aus der Kritik und den Reformansätzen

4 Inhalt 6 Der Reformbeschluss vom März Bessere Ausgestaltung des Rahmens Stärkung der präventiven Komponente Definition des mittelfristigen Haushaltsziels Anpassungspfad für die Erreichung des mittelfristigen Ziels Berücksichtigung von Strukturreformen Verbesserte Durchführung des Defizitverfahrens Ausnahmsweise und vorübergehende Überschreitung Alle sonstigen einschlägigen Faktoren Berücksichtigung von Reformen der Rentensysteme Verstärkte Beobachtung von Schuldenlast und Nachhaltigkeit Verlängerte Fristen für das Ergreifen wirksamer Maßnahmen Erstfrist für die Korrektur des übermäßigen Defizits Beurteilung dieser Reform hinsichtlich der Kritik und der Reformvorschläge aus wirtschaftstheoretischer Sicht Zusammenfassung und Fazit Literaturverzeichnis Gesetzestexte Internetquellen Statistischer Anhang

5 Inhalt Abbildungsverzeichnis Abb. 1: WWU-Mitglieder und -Outsider zu Beginn der Währungsunion im Jahr Abb. 2: Der präventive Arm und der korrektive Arm des SWP Abb. 3: Das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit (Teil I) Abb. 4: Das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit (Teil II) Abb. 5: Durchschnittliche Defizit-/Überschussquote für die Eurozone Abb. 6: Durchschnittliche Schuldenquote für die Eurozone Abb. 7: Defizit-/Überschussquoten Aggregate im Vergleich Abb. 9: Defizitquoten/Überschuss für ausgewählte Euro-Länder

6 Inhalt Tabellenverzeichnis Tab. 1: Die Konvergenzkriterien im Vertrag von Maastricht Tab. 2: Erfüllung der fiskalischen Referenzwerte für die Defizitquote und die Schuldenstandsquote Tab. 3: Schuldenquoten im Euroraum Tab. 4: Analyse der Umsetzung von Kritik und Reformansätzen in der Reform des SWP vom März

7 Abkürzungsverzeichnis Abkürzungsverzeichnis BIP Bruttoinlandsprodukt ECOFIN-Rat EG EK EGV ESVG EU Rat der Wirtschafts- und Finanzminister der EU Staaten Europäische Gemeinschaft Europäische Kommission Vertrag über die Gründung der Europäischen Gemeinschaft Europäisches System Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnung Europäische Union EuGH EWS EWU ESZB EZB HVPI OECD Europäischen Gerichtshof Europäisches Währungssystem Europäische Währungsunion Europäisches System der Zentralbanken Europäische Zentralbank Harmonisierter Verbraucherpreisindex Organisation for Economic Cooperation and Development SWP VO WKM-II WWU Stabilitäts- und Wachstumspakt Verordnung Wechselkursmechanismus II Wirtschafts- und Währungsunion 7

8 Einleitung 1 Einleitung 1.1 Problemstellung Am 1. Jänner 1999 hat die 3. Stufe der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) begonnen, wodurch ein weiteres Integrationsprojekt der Europäischen Union realisiert worden ist. Dieser Übergang zur 3. Stufe der WWU stellte für die teilnehmenden Staaten einen entscheidenden wirtschaftspolitischen Regimewechsel dar. Zum einen war von da an anstelle der nationalen Notenbanken die neu gegründete Europäische Zentralbank für die Geldpolitik im gesamten WWU-Bereich verantwortlich. Damit verloren die einzelnen Staaten die wirtschaftspolitischen Instrumente der Geld- und Wechselkurspolitik. Zum anderen wurde auch die Fiskalpolitik, die grundsätzlich in nationaler Autonomie belassen wurde, durch die in der WWU dauerhaft gültigen fiskalischen Konvergenzkriterien stark limitiert. Die Umsetzung und Anwendung dieser Konvergenzkriterien wurden durch den Abschluss des Stabilitäts- und Wachstumspakts am EU-Gipfel in Amsterdam 1997 als supranationale Rahmenbedingungen für Fiskalpolitik noch weiter präzisiert. Die Fiskalkriterien im Stabilitäts- und Wachstumspakt 1 sollen sicherstellen, dass auch nach dem Eintritt in die dritte Stufe der Wirtschafts- und Währungsunion keine übermäßigen Haushaltsdefizite auftreten. Die öffentlichen Finanzen in der Eurozone sollen dauerhaft auf gesunde Art und Weise geführt werden, um Vertrauen in die wirtschaftliche Stabilität der Eurozone zu schaffen. Der SWP hat auch die Konvergenz der Volkswirtschaften der EU-Mitgliedsländer zum Ziel. Der Stabilitäts- und Wachstumspakt sieht sich aber seit seinem Abschluss auch heftiger Kritik ausgesetzt. Diese Kritik kommt von Politikern wie von Wirtschaftswissenschaftlern und reicht von der inhaltlichen Ausgestaltung bis zur Anwendung des Paktes in der Praxis. 1 Der Stabilitäts- und Wachstumspakt wird im Folgenden der Kürze wegen oft als Stabilitätspakt bzw. Pakt bezeichnet oder mit SWP abgekürzt. 8

9 Einleitung 1.2 Aufbau und Ziel der Arbeit Ziel der vorliegenden Arbeit ist es, den Stabilitäts- und Wachstumspakt hinsichtlich seiner ökonomischen Funktion zu analysieren und zu zeigen, ob der SWP in seiner jetzigen Form ein geeignetes Instrument zur Herstellung von fiskalischer Disziplin in der WWU ist. Von besonderem Interesse sind hierbei auch die Anwendung und die Entwicklung des Paktes und daher die Beurteilung der letzten Reform vom März Zur Beantwortung dieser Fragestellung soll die Ausgestaltung und die Intention des Paktes, der praktischen Anwendung, der Kritik, der Reformvorschläge aus wirtschaftstheoretischer Sicht und der bereits umgesetzten Reformen gegenübergestellt werden. Dies wird zeigen, inwieweit der Stabilitäts- und Wachstumspakt in seiner ursprünglichen Form angemessen war und ob die beschlossenen Reformen eine sinnvolle Weiterentwicklung darstellen. Die Ausgestaltung und die Intention des Paktes werden anhand der relevanten Verträge, wie dem Vertrag über die Gründung der Europäischen Gemeinschaft (EG-Vertrag) und den, diese Gesetzestexte ergänzenden, Verordnungen und Entschließungen dargelegt. Zur Analyse der Anwendung des Paktes werden die Empfehlungen und Entscheidungen der EU-Kommission und des ECOFIN-Rates herangezogen. Die Kritik am Stabilitäts- und Wachstumspakt stellt eine Zusammenfassung der Kritikpunkte aus wissenschaftlichen Artikeln und Papers dar. Gleiches gilt für die Reformansätze für den Pakt. Unterstützt wird die Analyse des SWP durch die Fiskalindikatoren aus der AMECO-Datenbank, auf die auch die EU-Kommission und der ECOFIN-Rat zur Bewertung der wirtschaftlichen Lage zurückgreifen. Die Arbeit gliedert sich in sieben Kapitel. Nach der Einleitung in Kapitel 1 erfolgt in Kapitel 2 ein kurzer Überblick über die Entstehungsgeschichte des Stabilitäts- und Wachstumspakts, angefangen bei den drei Stufen der Entwicklung der Wirtschafts- und Währungsunion über die Konvergenzkriterien im EG-Vertrag bis hin zur Ausformulierung des Stabilitätspakts im Vertrag von Amsterdam. Abschnitt 9

10 Einleitung 2.2 beschäftigt sich detailliert mit der institutionellen Ausgestaltung des Stabilitätspakts. Kapitel 3 befasst sich dann mit den ökonomischen und politisch-ökonomischen Argumenten für eine Beschränkung nationaler Fiskalpolitik in einer supranationalen Währungsunion. Diese Argumente stellen die Rechtfertigung für das Zustandekommen des Stabilitäts- und Wachstumspakts dar. Anschließend werden in Kapitel 4 die fiskalischen Entwicklungen in den Mitgliedsländern der Wirtschafts- und Währungsunion und die Umsetzung des Stabilitäts- und Wachstumspakts näher betrachtet. Zunächst wird dazu ein Überblick über die fiskalische Entwicklung der gesamten Eurozone gegeben (Abschnitt 4.1). Dabei ist insbesondere von Interesse, ob sich seit dem Beginn der Europäischen Währungsunion Verhaltensänderungen bei den einzelnen Akteuren identifizieren lassen. Danach erfolgt eine Chronologie der bisher eingeleiteten Defizitverfahren gegen Euro-Länder (Abschnitt 4.2). Damit soll die allgemeine Auslegung des Paktes durch die EU-Kommission und den ECOFIN-Rat aufgezeigt werden und es sollen die Konsequenzen für die paktbrechenden Staaten aus den bisherigen Verstößen gegen den Stabilitäts- und Wachstumspakt analysiert werden. Die Reihung der Länder in dieser Chronologie erfolgt nach dem Beginn des jeweiligen Verfahrens. In Kapitel 5 wird die Kritik am Stabilitäts- und Wachstumspakt aus wirtschaftstheoretischer Sicht analysiert, um dessen Schwächen aufzudecken und es werden auch mögliche Reformoptionen skizziert. Die Analyse in Abschnitt 5.1 spannt einen Bogen vom Hinterfragen der Auswahl der Referenzwerte bis zu Aspekten bezüglich des Abstimmungsprozesses im Rahmen des Stabilitätspakts und der Frage der Glaubwürdigkeit bei der Sanktionierung übermäßiger Defizite. Danach werden in Abschnitt 5.2 sowohl spezifische Reformansätze zu den zuvor genannten Kritikpunkten geliefert, als auch allgemeine Erweiterungs- und Verbesserungsmöglichkeiten des Paktes präsentiert. 10

11 Einleitung Kapitel 6 beschäftigt sich dann mit der durch den ECOFIN-Rat nach langer und kontroverser Diskussion am 20. März 2005 beschlossenen Reform des Stabilitätsund Wachstumspakts. Es wir hier der Inhalt des ECOFIN-Berichts (2005) mit dem Titel: Verbesserung der Umsetzung des Stabilitäts- und Wachstumspakts der zum Ziel hat den SWP zu ergänzen und zu aktualisieren zusammengefasst wiedergegeben. Zum Abschluss erfolgen in Kapitel 7 eine Zusammenfassung der wichtigsten Untersuchungsergebnisse und ein Fazit. 11

12 Der Stabilitäts- und Wachstumspakt 2 Der Stabilitäts- und Wachstumspakt In diesem Kapitel erfolgt zunächst ein kurzer Überblick über die Entstehungsgeschichte des Stabilitäts- und Wachstumspakts, angefangen bei den drei Stufen der Entwicklung der Wirtschafts- und Währungsunion über die Konvergenzkriterien im EG-Vertrag bis hin zur Ausformulierung des Stabilitätspakts im Vertrag von Amsterdam. Anschließend werden dessen Eckpfeiler definiert und es wird die institutionelle Ausgestaltung des Stabilitätspakts detailliert beschrieben. 2.1 Die Entstehungsgeschichte des SWP Die drei Entwicklungsstufen der Wirtschafts- und Währungsunion Im Juni 1988 setzt der Europäische Rat auf seiner Tagung in Hannover einen Ausschuss zur Prüfung der Wirtschafts- und Währungsunion" ein, dessen Leitung der damalige Präsident der Europäischen Kommission, Jacques Delors übernimmt. Die anderen Mitglieder dieses Ausschusses sind die Chefs der nationalen Zentralbanken, was deren enge Einbindung in die von dem Ausschuss zu erarbeitenden Vorschläge gewährleistet. Gemäß dem im April 1989 vorgelegten Bericht, dem so genannten Delors-Bericht, soll die Wirtschafts- und Währungsunion in drei Stufen erreicht werden. 2 Dazu bedurfte es: einer engeren wirtschaftlichen Koordinierung, Regeln für Umfang und Finanzierung der Haushaltsdefizite der einzelnen Staaten und einer neuen, völlig unabhängigen Institution, die mit der Währungspolitik der Union betraut würde, der Europäischen Zentralbank (EZB). Das Vertrauen der Autoren des Delors-Berichts auf Preisflexibilität und Faktormobilität bzw. ihr Misstrauen gegen diskretionäre Fiskalpolitik zur konjunkturellen Stabilisierung führte dazu, dass im Delors-Bericht auf eine weitgehende Zentralisierung der Fiskalpolitik verzichtet und stattdessen 2 Delors-Bericht: Committee for the Study of Economic and Monetary Union: Report on Economic and Monetary Union in the European Community, Office for Official Publications of the European Communities, Luxemburg

13 Der Stabilitäts- und Wachstumspakt eine Koordinierung der nationalen Finanzpolitiken durch die Überwachung verbindlicher Obergrenzen für Budgetdefizite vorgesehen wurde. Überwachungsorgan sollte der Rat der Wirtschafts- und Finanzminister sein. Die Obergrenzen für die Defizite wurden nicht spezifiziert. Auf der Grundlage des Delors-Berichts beschließt der Europäische Rat auf seiner Tagung in Madrid im Juni 1989, die erste Phase zur Vorbereitung der WWU einzuleiten: die vollständige Liberalisierung des Kapitalverkehrs bis zum 1. Juli Im Vertrag über die Europäische Union, dem die Staats- und Regierungschefs auf der Tagung des Europäischen Rates von Maastricht im Dezember 1991 formell zustimmen und der am 7. Februar 1992 unterzeichnet wurde, ist auch ein Zeitplan für die weiteren Entwicklungsstufen der Wirtschafts- und Währungsunion enthalten. Dieser Zeitplan wurde dann auch in den EG-Vertrag eingefügt. Laut Artikel 109 des Vertrages über die Europäische Union ist vorgesehen, dass die Wirtschafts- und Währungsunion noch vor dem Ende des Jahrhunderts in drei Stufen nach folgendem genauen Ablaufplan verwirklicht wird: Die erste Stufe begann bereits am 1. Juli In ihr sollte der Rat die auf dem Wege zur Konvergenz im Wirtschafts- und Währungsbereich erzielten Fortschritte bewerten, während die Mitgliedstaaten geeignete Maßnahmen ergreifen sollten, um die Einhaltung bestimmter, im Vertrag niedergelegter Verbote sicherzustellen. Dabei handelte es ich um das Verbot einer Beschränkung des freien Kapitalverkehrs, das Verbot von Zentralbankkrediten an öffentlich-rechtliche Körperschaften und öffentliche Unternehmen und das Verbot eines bevorrechtigten Zugangs solcher Körperschaften zu den nationalen Zentralbanken. Der Übergang zur zweiten Stufe, der am 1. Januar 1994 erfolgte, bedurfte keines förmlichen Beschlusses. Diese Stufe sollte die Mitgliedstaaten in die Lage versetzen, konkrete Fortschritte in der Konvergenz ihrer Wirtschaftspolitik zu erzielen. Es wurden detaillierte, aber nicht zwingende Regeln für die Finanzierung 13

14 Der Stabilitäts- und Wachstumspakt der Staaten beschlossen, und es wurde für den Bereich der öffentlichen Finanzen ein neues Überwachungssystem, das der Stabilitäts- und der Konvergenzprogramme geschaffen, das von der Kommission gehandhabt wird. Mit der Errichtung des Europäischen Währungsinstituts (EWI) wurde die Koordinierung der Geldpolitik institutionalisiert. Das EWI hatte unter anderem die Aufgabe, die Zusammenarbeit zwischen den nationalen Zentralbanken zu verstärken und die erforderlichen Vorarbeiten für die Einführung der einheitlichen Währung zu leisten. Die nationalen Zentralbanken wurden spätestens im Laufe dieser Stufe unabhängig. Mit dem Übergang zur dritten Stufe hat die eigentliche Wirtschafts- und Währungsunion begonnen. Daher ist dieser Schritt an die Verwirklichung eines hohen Maßes dauerhafter Konvergenz gebunden, wobei die Beurteilung auf Grund verschiedener, im EG-Vertrag festgelegter Konvergenzkriterien erfolgte. In dieser Stufe wurden die Haushaltsregeln zwingend, und Mitgliedstaaten, die sie nicht einhalten, müssen mit Strafmaßnahmen rechnen. Die Währungspolitik wurde vereinheitlicht und dem Europäischen System der Zentralbanken (ESZB) übertragen, das aus den nationalen Zentralbanken und der Europäischen Zentralbank (EZB) besteht, die ihrerseits das EWI abgelöst hat. Im Vertrag über die Europäische Union war vorgesehen, dass der Übergang zur dritten Stufe der WWU 1997 erfolgen sollte, wenn bis dahin die Mehrheit der Mitgliedstaaten die Konvergenzkriterien erfüllt. Die dritte Stufe der Währungsunion sollte dann am 1. Januar 1999 mit den Mitgliedstaaten, die den im Vertrag vorgesehenen Konvergenzgrad bis dahin erreicht hatten beginnen, was auch tatsächlich so umgesetzt werden konnte (siehe Abbildung 1). 14

15 Der Stabilitäts- und Wachstumspakt Abb. 1: WWU-Mitglieder und -Outsider zu Beginn der Währungsunion im Jahr 1999 EU Staaten mit opting-out-klausel: Dänemark Großbritannien Freiwillig nicht qualifizierter EU Staat: Schweden WWU-Mitglieder Österreich Belgien Deutschland Finnland Frankreich Irland Italien Luxemburg Niederlande Portugal Spanien Nicht qualifizierter EU Staat: Griechenland Graphik: Eigene Darstellung, Quelle: Europäische Union Die teilnehmenden Staaten waren 11 der damaligen 15 Mitgliedsländer der EU. Großbritannien und Dänemark haben von ihrem Recht gebrauch gemacht, nicht an der letzten Stufe der WWU teilnehmen zu müssen. Diese beiden Länder haben sich dieses Recht durch opting-out Klauseln in ihren jeweiligen Mitgliedsverträgen mit der Europäischen Union vorbehalten. Schweden wollte aus politischen Gründen nicht beitreten und qualifizierte sich aus rein formalen Gründen nicht, indem es nicht am Wechselkursmechanismus des Europäischen Währungssystems (EWS) teilgenommen hat. Dänemark, Schweden und Großbritannien würden die ökonomischen Kriterien für eine Teilnahme an der dritten Stufe der WWU erfüllen. Großbritannien müsste allerdings auch zuerst dem EWS für zwei Jahre beitreten. Lediglich Griechenland war das einzige Land das die vorgeschriebenen Konvergenzkriterien nicht rechtzeitig erfüllen konnte und trat erst 2001 in die dritte Stufe mit ein. Im Vertrag über die Europäische Union war weiters ausdrücklich bestimmt, dass die Wechselkurse zwischen den nationalen Währungen und der Gemeinschaftswährung am ersten Tag der dritten Stufe festgesetzt werden. 3 3 Vgl. Sutter (2000), S

16 Der Stabilitäts- und Wachstumspakt Die Konvergenzkriterien Im Vertrag über die Gründung der Europäischen Gemeinschaft, verpflichten sich die EU Länder im Artikel 121 Absatz 1 zur Einhaltung von vier wirtschaftlichen Kriterien, um in die Wirtschafts- und Währungsunion aufgenommen zu werden. Diese Kriterien schreiben niedrige Zinsen, niedrige Inflationsraten, stabile Wechselkurse und gesunde öffentliche Finanzen vor. 4 Damit soll ein reibungsloses Funktionieren der WWU durch eine hohe wirtschaftliche Konvergenz der Mitgliedsländer garantiert werden. Das Konvergenzkriterium für die Haushaltspolitik zur Vermeidung von übermäßigen öffentlichen Defiziten ist nicht nur eine Eintrittsbedingung für die WWU, sondern auch permanent zu erfüllen. 5 Der Vertrag über die Gründung der EG bestimmt: [Die] Erreichung eines hohen Grades an Preisstabilität [wird] ersichtlich aus einer Inflationsrate, die der Inflationsrate jener, höchstens drei, Mitgliedstaaten nahe kommt, die auf dem Gebiet der Preisstabilität das beste Ergebnis erzielt haben. Konkret bedeutet dies, dass die Inflationsrate eines jeden Mitgliedstaats nicht um mehr als 1,5 Prozentpunkte über der Inflationsrate der drei Mitgliedstaaten liegen darf, die in dem Jahr vor der Prüfung der Lage des Mitgliedstaats auf dem Gebiet der Preisstabilität das beste Ergebnis erzielt haben. Der EG Vertrag legt weiters fest: Eine auf Dauer tragbare Finanzlage der öffentlichen Hand [wird] ersichtlich aus einer öffentlichen Haushaltslage ohne übermäßiges Defizit.... In der Praxis prüft die Kommission bei der Ausarbeitung ihrer jährlichen Empfehlung an den Rat der Finanzminister die Einhaltung der Haushaltsdisziplin anhand von zwei Referenzwerten: dem jährlichen Defizit und dem Schuldenstand relativ zum BIP. 4 Vgl. Vertrag über die Gründung der EG, Artikel Vgl. Part (2002), S. 28f und Breuss (1998), S. 203f 16

17 Der Stabilitäts- und Wachstumspakt Die Nachhaltigkeit der öffentlichen Finanzen ist konkretisiert durch eine Schuldenquote von 60 % im Verhältnis zum nominellen Bruttoinlandprodukt (BIP). Diese Quote entsprach dem EU Durchschnitt im Jahr Nach Artikel 104 Absatz 2 EG Vertrag darf die gesamtstaatliche Schuldenquote nur dann über dem Referenzwert von 60 % liegen, wenn sie hinreichend rückläufig ist und sich rasch genug dem Referenzwert annähert. 7 Wird ein jährlicher nominaler Zuwachs des BIP von 5 % unterstellt, so ist eine Schuldenquote von 60 % mit einer Defizitquote von 3 % kompatibel. Eine geringere Zuwachsrate des BIP würde zur Sicherung einer konstanten Schuldenquote eine niedrigere Defizitquote erfordern. 8 Eine Überschreitung der Defizitobergrenze ist grundsätzlich ebenfalls verboten, es sei denn, dass entweder die Defizitquote erheblich und laufend zurückgegangen ist und einen Wert in der Nähe von 3 % erreicht hat oder die Defizitobergrenze nur vorübergehend und geringfügig auf Grund eines außergewöhnlichen, schwerwiegenden wirtschaftlichen Ereignisses überschritten wurde. 9 Ob eine solche Situation vorliegt, entscheidet der ECOFIN-Rat, es gibt keinen Automatismus. Für den Fall eines längeren Überschreitens sind Auflagen für die Finanzpolitik zur Vermeidung eines übermäßigen Defizits und schließlich Sanktionen monetärer Art vorgesehen. 10 Zu den Wechselkursbestimmungen sieht der EG-Vertrag vor: Einhaltung der normalen Bandbreiten des Wechselkursmechanismus des europäischen Wechselkurssystems seit mindestens zwei Jahren ohne Abwertung gegenüber der Währung eines anderen Mitgliedstaats. 6 Vgl. Sachverständigenrat (2003), S Vgl. Vertrag über die Gründung der EG, Artikel Vgl. Sachverständigenrat (2003), S Vgl. Vertrag über die Gründung der EG, Artikel Vgl. u. a. Breuss (1998), S

18 Der Stabilitäts- und Wachstumspakt Der Mitgliedstaat muss also in den letzten zwei Jahren vor der Prüfung seiner Lage am Wechselkursmechanismus des Europäischen Währungssystems teilgenommen und die normalen Bandbreiten ohne starke Spannungen eingehalten haben. Außerdem darf der Mitgliedstaat seine Währung (d. h. den bilateralen Kurs seiner Währung gegenüber der Währung eines anderen Mitgliedstaats) innerhalb des gleichen Zeitraums nicht von sich aus abgewertet haben. Die Bestimmung zu den Zinssätzen im EG Vertrag sagt: [Die] Dauerhaftigkeit der von dem Mitgliedstaat erreichten Konvergenz [...] [kommt] im Niveau der langfristigen Zinssätze zum Ausdruck. In der Praxis dürfen die langfristigen Nominalzinssätze um nicht mehr als 2 Prozentpunkte über dem entsprechenden Satz in jenen drei Mitgliedstaaten liegen, die auf dem Gebiet der Preisstabilität das beste Ergebnis erzielt haben. Dabei wird der Zeitraum von einem Jahr vor der Prüfung der Lage des Mitgliedstaats zugrunde gelegt. Zusammenfassend gibt Tabelle 1 noch einmal einen detaillierten Überblick über die Konvergenzkriterien und ihre Definitionen. 18

19 Der Stabilitäts- und Wachstumspakt Tab. 1: Die Konvergenzkriterien im Vertrag von Maastricht Kriterienart 1. Preisstabilität 2. Tragbare Finanzlage der öffentlichen Hand (öffentliche Hand= Gesamtstaat)* 3. Wechselkurse 4. Langfristige Zinssätze Ziele, Definitionen Arithmetisches Mittel der Inflationsraten der 3 preisstabilsten Mitgliedstaaten plus max. 1,5 Prozentpunkte (Inflation gemessen am HVPI; Preisstabil d.h. niedrigste Inflationsrate) Referenzwerte: Defizit** unter 3 % des BIP; Staatsschuld unter 60 % des BIP Einhaltung der normalen Bandbreiten des Wechselkursmechanismus des Europäischen Währungssystems von +/-15 % seit zwei Jahren, ohne eine Abwertung gegenüber anderen Mitgliedsländern Arithmetisches Mittel der Durchschnittszinssätze der 12 Monate der drei preisstabilsten Mitgliedstaaten plus max. 2 Prozentpunkte * Zum öffentlichen Sektor zählen der Zentralstaat, die regionalen und lokalen Gebietskörperschaften sowie die Sozialversicherungseinrichtungen im Sinne des ESVG, nicht jedoch öffentliche Unternehmen und Nebenhaushalte. In den Grenzbereich der Quasikapitalgesellschaften und der außerbudgetären Einheiten bestehen international divergierende Klassifikationen (Vgl. Sutter (1996), S. 97). ** Das öffentliche Defizit (der öffentliche Überschuss) ist der Finanzierungssaldo des Sektors Staat gemäß der Definition des Europäischen Systems Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnung, ESVG 95 (Vgl. Statistik Austria (2001), S. 1f). Der Finanzierungssaldo, also der Finanzierungsüberschuss bzw. das Finanzierungsdefizit, ist der Saldo des Vermögensveränderungskontos. Das bedeutet, dass z.b. Privatisierungserlöse des Staates das Defizit nicht verringern. Privatisierungserlöse scheinen nämlich nur im Finanzierungskonto des ESVG auf, das die Veränderungen der Forderungen und Verbindlichkeiten abbildet (Vgl. Sutter (1996), S. 97). Graphik: eigene Darstellung, Quelle: Breuss (1998) 19

20 Der Stabilitäts- und Wachstumspakt Der Vertrag von Amsterdam und die Formulierung des SWP Im Dezember 1995 hat der Europäische Rat bekräftigt, dass die Einhaltung der Haushaltsdisziplin in der dritten Stufe der Wirtschafts- und Währungsunion von entscheidender Bedeutung ist. Ein Jahr später, im Dezember 1996, hat sich der Europäische Rat in Dublin über die Hauptbestandteile des Stabilitäts- und Wachstumspaktes geeinigt. 11 Er entstand als Kompromiss zwischen dem Stabilitätspakt für Europa des damaligen deutschen Finanzministers Theo Waigel und der von den Franzosen geforderten gouvernement économique (Wirtschaftsregierung). 12 Im Stabilitäts- und Wachstumspakt wurde die Bedeutung gesunder Staatsfinanzen als Mittel zur Verbesserung der Preisstabilität und als Voraussetzung für ein starkes, nachhaltiges Wachstum dabei hervorgehoben. Es galt mittels des SWP weiters sicherzustellen, dass die nationalen Haushaltspolitiken eine stabilitätsorientierte, gemeinschaftliche europäische Geldpolitik unterstützen. 13 Allerdings waren im Gegensatz zu dem Vorschlag des deutschen Finanzministers vom November 1995 keine automatischen Sanktionen bei einer Überschreitung der im Vertrag über die Europäische Union für Mitglieder der EWU verpflichtenden Nettodefizitgrenze von 3 % des BIP vorgesehen. Sanktionen im Falle eines übermäßigen Defizits sind im SWP erst nach einer Beurteilung des Defizits in Abhängigkeit von der Wachstumsrate der Volkswirtschaft und nach einem komplizierten Abstimmungsmechanismus zwischen der EU-Kommission und dem ECOFIN-Rat vorgesehen. 14 Der Stabilitäts- und Wachstumspakt spezifiziert die primärrechtlichen Bestimmungen des Vertrags von Maastricht in detaillierten sekundärrechtlichen 11 Vgl. Entschließung des Europäischen Rates über den SWP (1997) 12 Vgl. Part (2002), S. 29ff 13 Vgl. Entschließung des Europäischen Rates über den SWP (1997) 14 Vgl. Sutter (1997), S. 1 20

21 Der Stabilitäts- und Wachstumspakt Bestimmungen. Kernstück des SWP sind die beiden fiskalischen Konvergenzkriterien des Maastricht-Vertrags: eine Defizitobergrenze von 3 % des BIP und ein Staatsschuldenstand von 60 % des BIP. 15 Der SWP verzichtet auf weitergehende Festlegungen über Höhe oder Zusammensetzung der Staatsausgaben, über die Qualität der Altschulden, über das Primärdefizit, über den Schuldendienst oder die Höhe der impliziten Verschuldung und ihres Beitrags zur Tragfähigkeitslücke. 16 Das Ziel eines nahezu ausgeglichenen oder im Überschuss befindlichen Haushalts sollte es allen Mitgliedstaaten ermöglichen, die normalen Konjunkturschwankungen zu bewältigen und dabei das öffentliche Defizit im Rahmen des Referenzwerts von 3 % des BIP zu halten. 17 Der Stabilitäts- und Wachstumspakt ändert in keiner Weise die Voraussetzungen für die Teilnahme an der dritten Stufe der WWU, weder für die erste Gruppe noch für Beitrittskandidaten zu einem späteren Zeitpunkt. Die Mitgliedstaaten sind weiterhin für ihre nationalen Haushaltspolitiken verantwortlich. Der Stabilitäts- und Wachstumspakt enthält sowohl vorbeugende als auch abschreckende Maßnahmen. Rechtlich gesehen umfasst er eine Entschließung sowie zwei Verordnungen des Europäischen Rates: eine Verordnung über den Ausbau der haushaltspolitischen Überwachung und der Überwachung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken sowie eine Verordnung über die Beschleunigung und Klärung des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit. 18 Inhaltlich gesehen ergänzt der SWP die bereits vorhandenen Rechtstexte, verstärkt die Bindung der Haushaltspolitiken der WWU Mitgliedsländer an strikte 15 Vgl. Part (2002), S. 29ff 16 Vgl. Sachverständigenrat (2003), S Vgl. Entschließung des Europäischen Rates über den SWP (1997) 18 Vgl. Entschließung des Europäischen Rates über den SWP (1997) 21

22 Der Stabilitäts- und Wachstumspakt Regeln und konkretisiert sowohl die Verfahren bei einem übermäßigen Defizit und Schuldenstand, als auch die wirtschaftspolitische Koordination der öffentlichen Finanzen hinsichtlich einer nachhaltigen Stabilität. 19 Die Entschließung des Europäischen Rates über den Stabilitäts- und Wachstumspakt (Amsterdam, 17. Juni 1997) [Amtsblatt C 236 vom ] gibt den Mitgliedstaaten, dem Rat und der Kommission feste politische Leitlinien zur energischen und raschen Umsetzung des Stabilitäts- und Wachstumspakts. In dieser Entschließung verpflichten sich die Mitgliedstaaten dazu, das mittelfristige Haushaltsziel eines nahezu ausgeglichenen oder im Überschuss befindlichen Haushalts einzuhalten. Sie verpflichten sich des weiteren, die zur Erreichung der Ziele ihrer Stabilitäts- oder Konvergenzprogramme erforderlichen haushaltspolitischen Maßnahmen zu ergreifen. Sollte es Anzeichen für das Risiko eines übermäßigen Defizits geben, dann sind unverzüglich Korrekturmaßnahmen zu ergreifen. Nach dem Auftreten eines übermäßigen Defizits ist dieses so rasch wie möglich, spätestens aber in dem Jahr nachdem ein übermäßiges Defizit aufgetreten ist, wieder zu beseitigen. 20 Die Kommission und der ECOFIN-Rat ihrerseits verpflichten sich zu einer strikten und rechtzeitigen Durchführung aller in ihre Zuständigkeiten fallenden Bestandteile des Stabilitäts- und Wachstumspakts. Dazu gehören unter anderem, das Erstellen von Berichten und Stellungnahmen, das Fassen von Beschlüssen, die Einhaltung der gegebenen Fristen, sowie (immer) Sanktionen zu verhängen, wenn ein teilnehmender Mitgliedstaat nicht die zur Behebung des übermäßigen Defizits erforderlichen Schritte unternimmt, und die gesamte Palette der vorgesehenen Sanktionen rigoros anzuwenden Vgl. Part (2002), S. 29ff 20 Vgl. Entschließung des Europäischen Rates über den SWP (1997) 21 Vgl. Entschließung des Europäischen Rates über den SWP (1997) 22

23 Der Stabilitäts- und Wachstumspakt 2.2 Die Eckpfeiler des SWP Der Stabilitäts- und Wachstumspakt besteht aus einem präventiven Arm mit den Stabilitäts- und Konvergenzprogrammen und dem Verfahren der multilateralen Überwachung, sowie einen korrektiven Arm mit dem Verfahren bei einem übermäßigen Defizit (siehe Abbildung 2). Der präventive Arm dient der laufenden Haushaltsüberwachung und verpflichtet die Mitgliedstaaten zur jährlichen Aktualisierung der nationalen Stabilitäts- und Konvergenzprogramme und zur Übersendung der so genannten Maastricht-Meldung jeweils im Frühjahr und im Herbst. Der korrektive Arm spezifiziert das Verfahren, wie ein übermäßiges Defizit festzustellen und gegebenenfalls zu sanktionieren ist. Abb. 2: Der präventive Arm und der korrektive Arm des SWP präventiver Arm des SWP Maastricht- Meldung vor dem 1. März Stabilitäts- und Konvergenzprogramme zum 1. März Maastricht- Meldung vor dem 1. September EU-Kommission und ECOFIN-Rat prüfen korrektiver Arm des SWP Feststellung einer Überschreitung der Defizitobergrenze Verfahren bei einem übermäßigen Defizit Graphik: eigene Darstellung, Quelle: VO (EG) Nr. 1466/97, VO (EG) Nr. 1467/97 und EG-Vertrag Artikel

24 Der Stabilitäts- und Wachstumspakt Stabilitäts- und Konvergenzprogramme Der SWP sieht ein Frühwarnsystem vor, das eine Überschreitung der Defizitobergrenze von 3 % des BIP a priori unmöglich machen soll. Wichtigster Bestandteil dieses Frühwarnsystems sind das Vorlegen und das anschließend jährliche Aktualisieren von Programmen über die mittelfristige Haushalts- und Wirtschaftspolitik der Mitgliedsländer. Diese werden in den Euro-Ländern als Stabilitätsprogramme und in den Mitgliedstaaten, die den Euro noch nicht adoptiert haben, als Konvergenzprogramme bezeichnet. Sie enthalten alle wichtigen Informationen über die mittelfristigen Haushaltsziele, die Haushalts- und Schuldenentwicklung, budgetäre und wirtschaftliche Anpassungsprozesse und die Konjunkturszenarien, die den Berechnungen und Prognosen zu Grunde liegen. Als mittelfristig wird hier ein Zeitraum von mindestens fünf Jahren angenommen. 22 Die Rechtsgrundlage dafür bildet die Verordnung (EG) Nr. 1466/97 des Rates vom 7. Juli 1997 über den Ausbau der haushaltspolitischen Überwachung und der Überwachung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken [Amtsblatt L 209 vom ]. In dieser Verordnung hat der ECOFIN-Rat die Einzelheiten zu Form und Inhalt der Programme festgelegt. Dieser Rahmen wurde zuletzt am 30. Juni 2005 durch den Verhaltenskodex ( Code of Conduct ) bezüglich Form und Inhalt der Stabilitäts- und Konvergenzprogramme und der Umsetzung des SWP ergänzt. Im Detail liefern die Stabilitätsprogramme laut der Verordnung (EG) Nr. 1466/97 (1997) Artikel 3, 4, 7 und 8 sowie dem Code of Conduct (2005) folgende Angaben: das mittelfristige Ziel für einen nahezu ausgeglichenen Haushalt oder einen Überschuss und die voraussichtliche Entwicklung der öffentlichen Schuldenquote; die Hauptannahmen über die voraussichtliche wirtschaftliche Entwicklung (Wachstum, Beschäftigung, Inflation, ); 22 Vgl. Verordnung (EG) Nr. 1466/97 (1997), Artikel 1 und 2 24

25 Der Stabilitäts- und Wachstumspakt eine Darstellung der haushaltspolitischen und wirtschaftspolitischen Maßnahmen, die zur Erreichung der Programmziele unternommen werden; eine Untersuchung der Auswirkungen von Änderungen bei den wichtigsten ökonomischen Annahmen auf die Haushalts- und Verschuldungslage. 23 Diese Angaben müssen sich neben dem laufenden Jahr und dem Vorjahr auf mindestens drei Folgejahre beziehen. 24 Die Stabilitätsprogramme sind jeweils bis zum 1. März vorzulegen und danach alljährlich zu aktualisieren. 25 Abgeschlossen wird der jährliche Prozess durch eine Stellungnahme des ECOFIN-Rates zu den einzelnen Stabilitäts- und Konvergenzprogrammen. Die Konvergenzprogramme, die von den Mitgliedstaaten vorgelegt werden, die die einheitliche Währung (noch) nicht eingeführt haben, liefern neben den bereits oben genannten Inhalten der Stabilitätsprogramme noch die zusätzlichen Angaben über das mittelfristige geldpolitische Ziel und dessen Beziehung zum Haushaltsziel und zur Preis- und zur Wechselkursstabilität. Die weitere Handhabung der Überprüfung der Konvergenzprogramme verläuft ebenso wie bei den Stabilitätsprogrammen Maastricht-Meldung Im Stabilitäts- und Wachstumspakt wurde zur Überwachung der im Vertrag verankerten finanzpolitischen Referenzwerte und hierbei besonders der Defizitobergrenze ein zusätzliches Meldesystem zu den Stabilitäts- und Konvergenzprogramme installiert, um von Seiten der Kommission und des ECOFIN-Rates noch besser auf Abweichungen der laufenden Haushaltsentwicklung in einzelnen Mitgliedstaaten reagieren zu können. 23 Vgl. Verordnung (EG) Nr. 1466/97 (1997), Artikel 3 und Code of Conduct (2005), S. 11ff 24 Vgl. Verordnung (EG) Nr. 1466/97 (1997), Artikel 3 25 Vgl. Verordnung (EG) Nr. 1466/97 (1997), Artikel 4 26 Vgl. Verordnung (EG) Nr. 1466/97 (1997), Artikel 7 und 8 25

26 Der Stabilitäts- und Wachstumspakt In der so genannten Maastricht-Meldung sind die Mitgliedstaaten dazu verpflichtet neben der jährlichen Aktualisierung der Stabilitäts- und Konvergenzprogramme, jeweils vor dem 1. März und dem 1. September die erwarteten Defizit und Schuldenstände des laufenden Jahres auf der Basis der bis zu diesem Zeitpunkt vorliegenden Daten an die EU zu übermitteln. Anhand dieser Daten kann geprüft werden, wie die in den Programmen dargelegte mittelfristige finanzpolitische Linie umgesetzt wird Multilaterale Überwachung der Haushaltspolitik Die Europäische Kommission bereitet die Diskussion der Stabilitäts- und Konvergenzprogramme vor, indem sie eine umfassende Bewertung vornimmt und eine Empfehlung zur weiteren Vorgehensweise gibt. 28 Erst anschließend prüft der ECOFIN-Rat die Stabilitäts- und Konvergenzprogramme. Der ECOFIN-Rat ist das zentrale Überwachungs- und Koordinationsorgan für die Wirtschaftspolitik im Allgemeinen und für die Entwicklungen in den öffentlichen Haushalten der Mitgliedstaaten im Speziellen. Sämtliche Wirtschafts- und finanzpolitische Fragen sowie zum Teil auch Währungsfragen der Gemeinschaft liegen, mit Ausnahme der gemeinsamen Geldpolitik, im Zuständigkeits- und Entscheidungsbereich dieses EU-Ministerrats in der Zusammensetzung der EU- Wirtschafts- und Finanzminister. Der ECOFIN-Rat verabschiedet auf der Basis der Schlussfolgerungen des Europäischen Rates eine Empfehlung, in der die Grundzüge der Wirtschaftspolitik dargelegt sind. Der ECOFIN-Rat kann auch im Einklang mit dem Stabilitäts- und Wachstumspakt Stellungnahmen und Empfehlungen an die Mitgliedstaaten richten. Der ECOFIN-Rat tagt in der Regel einmal monatlich. Auf jeder Tagung des Rates wird der Vorsitz vom Fachminister des jeweiligen Landes wahrgenommen, das gerade den im halbjährigen Turnus 27 Vgl. Bundesfinanzministerium (Deutschland), Abruf vom Vgl. Part (2002), S. 32f 26

27 Der Stabilitäts- und Wachstumspakt wechselnden Ratsvorsitz innehat. Im ersten Halbjahr 2006 hat der österreichische Finanzminister Karl-Heinz Grasser den Vorsitz übernommen. Bei der Haushaltspolitik überprüft der ECOFIN-Rat insbesondere, ob die mittelfristigen Haushaltsziele des Stabilitäts- bzw. Konvergenzprogramms Sicherheitsmargen enthalten, die sicherstellen sollen, dass kein übermäßiges Defizit entsteht; die Haushalts- und Strukturmaßnahmen ausreichend sind, diese Haushaltsziele zu erreichen; die den Berechnungen zu Grunde liegenden Konjunkturszenarien und ökonomischen Annahmen realistisch sind; die geplante Haushalts- und Wirtschaftspolitik auch den gemeinschaftlich auf EU-Ebene formulierten Zielen entspricht. 29 Der Rat prüft weiters, ob die in dem Stabilitätsprogramm enthaltenen Angaben und die Wirtschaftspolitik des betreffenden Mitgliedstaats mit den Grundzügen der Wirtschaftspolitik der Gemeinschaft vereinbar sind Das mittelfristige Haushaltsziel von nahezu ausgeglichen oder im Überschuss Der SWP verlangt von der mittelfristigen Haushaltspolitik, dass der öffentliche Haushalt nahezu ausgeglichen oder im Überschuss sein muss. Ein ausgeglichener Haushalt im Sinne des Stabilitäts- und Wachstumspakts bedeutet, dass sich Ausgaben und Einnahmen aller öffentlichen Hauhalte, also Bund, Länder, Gemeinden und Sozialversicherungen (der so genannte gesamtstaatliche Haushaltssaldo) insgesamt ausgleichen müssen. Grundlage für die Berechnung sind die Zahlen der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen (VGR) nach dem 29 Vgl. Verordnung (EG) Nr. 1466/97 (1997), Artikel 5, 6, 9 und Vgl. Verordnung (EG) Nr. 1466/97 (1997), Artikel 5, 6, 9 und 10 27

28 Der Stabilitäts- und Wachstumspakt ESVG 95, die wegen methodischer Unterschiede nicht unmittelbar mit den Daten aus den Budgets der einzelnen staatlichen Ebenen verglichen werden können. 31 Die Mitgliedsländer können dann das Haushaltsziel selbst bestimmen, müssen ihre Wahl aber vor den europäischen Gremien anhand ökonomischer Kriterien rechtfertigen. Des Weiteren ist das Haushaltsziel so zu wählen, dass ein ausreichender budgetärer Sicherheitsabstand zur Defizitobergrenze von 3 % des BIP gewährleistet ist. Dieser Sicherheitsabstand dient zur Bewältigung von normalen Konjunkturschwankungen. Diese Konjunkturschwankungen sind unvorhersehbare budgetäre Ereignisse wie unerwartete Einnahmeausfälle, Ausgabenüberschreitungen oder Zinsschocks. 32 Der Sicherheitsabstand errechnet sich vor allem aus der Reagibilität des betreffenden Landes auf die Konjunkturentwicklungen und deren Intensität. Für Österreich errechnete die EU- Kommission eine relativ geringe Konjunkturreagibilität, während beispielsweise andere Mitgliedsländer wie Schweden, Finnland, Luxemburg, Dänemark und die Niederlande eine relativ hohe Konjunkturanfälligkeit ihrer öffentlichen Haushalte aufweisen. Diese Länder sollten aufgrund ihrer höheren Outputreagibilität sogar einen geringen Überschuss anstreben. 33 Weitere Sicherheitsmargen sollen eingerechnet werden, wenn ein Mitgliedstaat seine öffentliche Schuldenquote noch unter den Referenzwert von 60 % des BIP abbauen muss; ausreichend Vorsorge in den öffentlichen Haushalten zur langfristigen Bewältigung der finanziellen Herausforderungen durch die kommende Bevölkerungsalterung treffen sollte; 31 Vgl. Bundesfinanzministerium (Deutschland), Abruf vom Vgl. Part (2000) B, S. 13f 33 Vgl. Part (2000) B, S. 11ff 28

29 Der Stabilitäts- und Wachstumspakt stärker aktive Konjunktursteuerung betreiben oder Strukturmaßnahmen (z.b. Steuerreformen) umsetzen will Das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit Das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit beruht auf Artikel 104 EG-Vertrag und der Verordnung (EG) Nr. 1467/97 des Rates vom 7. Juli 1997 über die Beschleunigung und Klärung des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit [Amtsblatt L 209 vom ]. Die Verordnung soll das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit so klären, dass es eine echte abschreckende Wirkung ausübt. Sie ergänzt den EG-Vertrag, mit der das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit festgelegt wurde. 35 Liegt ein öffentliches Defizit über dem Referenzwert (3 % des BIP), so gilt der Referenzwert als ausnahmsweise und vorübergehend überschritten, wenn dies auf ein außergewöhnliches Ereignis zurückzuführen ist, das sich der Kontrolle des betreffenden Mitgliedstaats entzieht und die staatliche Finanzlage erheblich beeinträchtigt; wenn dies auf einen schwer wiegenden Wirtschaftsabschwung zurückzuführen ist (d.h. wenn das reale Bruttoinlandsprodukt innerhalb eines Jahres um mindestens 2 % zurückgegangen ist). 36 Ein BIP-Rückgang zwischen 0,75 und 2 % kann unter ausreichender Begründung auch als ein Ausnahmefall gelten. Das übermäßige Defizit wird als vorübergehend bezeichnet, wenn es wieder unter den Referenzwert fällt 34 Vgl. Part (2002), S. 30ff 35 Vgl. Verordnung (EG) Nr. 1467/97 (1997), Artikel 1 und Vertrag über die Gründung der EG Artikel Vgl. Verordnung (EG) Nr. 1467/97 (1997), Artikel 2 29

30 Der Stabilitäts- und Wachstumspakt nachdem das außergewöhnliche Ereignis oder der schwerwiegende Wirtschaftsabschwung vorbei sind. 37 Hat die Kommission einen Bericht erstellt, weil ein Mitgliedstaat die Konvergenzkriterien nicht erfüllt, so gibt der Wirtschafts- und Finanzausschuss 38 innerhalb von zwei Wochen dazu eine Stellungnahme ab. Ist die Kommission auch danach der Auffassung, dass ein übermäßiges Defizit besteht, so legt sie anschließend dem ECOFIN-Rat eine Stellungnahme und eine Empfehlung zur Entscheidung vor. 39 Das bedeutet, das Initiativrecht zur Einleitung des Defizitverfahrens liegt bei der EU-Kommission. 40 Auf der Grundlage der Stellungnahme der Kommission entscheidet der Rat mit qualifizierter Mehrheit 41 und mit Stimmrecht des Budgetsünders, ob ein übermäßiges Defizit besteht. 42 Die Stimmverteilung ist durch den Vertag von Nizza im Jahr 2005 neu geregelt worden. Diese Neuregelung wurde durch den Beitritt der 10 neuen Mitgliedsländer der EU notwendig. Die neue Stimmverteilung sieht folgendermaßen aus: 29 Stimmen jeweils für Deutschland, Vereinigtes Königreich, Frankreich und Italien; 27 Stimmen für Spanien und Polen; 13 Stimmen für die Niederlande; 12 Stimmen für Griechenland, die Tschechische Republik, Belgien, Ungarn und Portugal; 10 Stimmen für Schweden und Österreich; 7 Stimmen jeweils für die Slowakei, 37 Vgl. Verordnung (EG) Nr. 1467/97 (1997), Artikel 2 und Annett et al (2005), S Die Sitzungen des ECOFIN-Rates werden von dem Wirtschafts- und Finanzausschuss (WFA), dem Wirtschaftspolitischen Ausschuss (WPA) und dem Ausschuss der Ständigen Vertreter (AStV) vorbereitet. Der Wirtschafts- und Finanzausschuss ist dabei das wichtigste Vorbereitungsgremium, da dort das Gros der Fragestellungen zu Wirtschafts- und Finanzlage, insbesondere im Zusammenhang mit dem Stabilitäts- und Wachstumspakt, für den ECOFIN-Rat vorbereitet und entsprechend analysiert wird. 39 Vgl. Verordnung (EG) Nr. 1467/97 (1997), Artikel 3 40 Vgl. Bundesfinanzministerium (Deutschland), Abruf vom Die qualifizierte Mehrheit gewichtet im Unterschied zur einfachen Mehrheit die Stimmen zusätzlich nach der Bevölkerungsgröße des EU Mitgliedlandes. Eine qualifizierte Mehrheit kommt erst dann zu Stande, wenn 60% oder mehr der EU Bevölkerung positiv abstimmen. 42 Vgl. Verordnung (EG) Nr. 1467/97 (1997), Artikel 3 30

31 Der Stabilitäts- und Wachstumspakt Dänemark, Finnland, Irland und Litauen; 4 Stimmen für Lettland, Slowenien, Estland, Zypern und Luxemburg; und 3 Stimmen für Malta. Insgesamt haben die 25 Mitgliedsländer also 321 Stimmen und eine qualifizierte Mehrheit ergibt sich ab 232 oder mehr Stimmen. 43 Stellt der ECOFIN-Rat fest, dass ein übermäßiges Defizit besteht, dann gibt er Empfehlungen an den betreffenden Mitgliedstaat ab. Der Rat setzt eine Frist von vier Monaten für das Ergreifen von wirksamen Gegenmaßnahmen. Das übermäßige Defizit muss jedenfalls im darauf folgenden Jahr korrigiert werden. 44 Werden durch die Ratsempfehlungen innerhalb von vier Monaten keine wirksamen Maßnahmen ausgelöst, kann der Rat den betreffenden Mitgliedstaat mit der Maßgabe in Verzug setzen, Maßnahmen zum Defizitabbau zu treffen. Die Beurteilung ob wirksame Maßnahmen getroffen wurden, erfolgt anhand öffentlich bekannt gegebenen Erklärungen des Mitgliedstaats. Spätestens zwei Monate nachdem der Mitgliedstaat in Verzug gesetzt worden ist, trifft der Rat mit Zwei- Drittel-Mehrheit und ohne Stimmrecht des Budgetsünders, den Beschluss Sanktionen zu verhängen. 45 Zwischen der Meldung der Zahlen, die das Bestehen eines übermäßigen Defizits anzeigen, und dem Beschluss, Sanktionen zu verhängen, dürfen nicht mehr als zehn Monate liegen. Bei einem bewusst geplanten Defizit, das nach Feststellung des Rates übermäßig ist, wird ein Eilverfahren angewandt. 46 Das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit ruht, wenn der betreffende Mitgliedstaat gemäß den Empfehlungen des Rates tätig wird; 43 Vgl. Vertrag von Nizza (2001) und Plechanovova (2003), S Vgl. Verordnung (EG) Nr. 1467/97 (1997), Artikel 3 45 Vgl. Verordnung (EG) Nr. 1467/97 (1997), Artikel 4-6 und Sutter (1999), S Vgl. Verordnung (EG) Nr. 1467/97 (1997), Artikel 7 31

32 Der Stabilitäts- und Wachstumspakt wenn der betreffende teilnehmende Mitgliedstaat auf Grund einer Inverzugsetzung des Rates tätig wird. Der Zeitraum des Ruhens des Verfahrens wird nicht in die Frist für die Inverzugsetzung und Verhängung von Sanktionen einbezogen. 47 Der Rat kann einen teilnehmenden Mitgliedstaat ersuchen, ihm nach einem konkreten Zeitplan Berichte vorzulegen, um die Anpassungsbemühungen des Mitgliedstaats überprüfen zu können, wenn dieser teilnehmende Mitgliedstaat keine Maßnahmen durchführt oder sie sich nach Auffassung des Rates als unangemessen erweisen; wenn aus den ermittelten Daten über die tatsächliche Entwicklung hervorgeht, dass ein übermäßiges Defizit von einem teilnehmenden Mitgliedstaat nicht innerhalb der in den Empfehlungen festgelegten Frist korrigiert worden ist. 48 Die Sanktionen bestehen in einem ersten Schritt in einer unverzinslichen Einlage bei der Gemeinschaft. 49 Der Betrag dieser Einlage setzt sich zusammen aus: einer festen Komponente in Höhe von 0,2 % des BIP; einer variablen Komponente in Höhe von einem Zehntel der Prozentpunkte um die das Haushaltsdefizit den Referenzwert von 3 % des BIP übersteigt. In jedem Folgejahr kann der Rat zur Verschärfung der Sanktionen eine zusätzliche Einlage nach denselben Konditionen wie bei der ersten Einlage beschließen. Der jährliche Betrag der Einlagen darf die Obergrenze von 0,5 % des BIP nicht überschreiten. 50 Eine Einlage wird in eine Geldbuße umgewandelt, wenn das 47 Vgl. Verordnung (EG) Nr. 1467/97 (1997), Artikel 9 48 Vgl. Verordnung (EG) Nr. 1467/97 (1997), Artikel Vgl. Verordnung (EG) Nr. 1467/97 (1997), Artikel Vgl. Verordnung (EG) Nr. 1467/97 (1997), Artikel 12 32

33 Der Stabilitäts- und Wachstumspakt übermäßige Defizit nach Auffassung des Rates zwei Jahre nach dem Beschluss nicht korrigiert wurde. 51 Der Rat kann beschließen, die Sanktionen in dem Maße aufzuheben, in dem der betreffende teilnehmende Mitgliedstaat bei der Korrektur des übermäßigen Defizits Fortschritte erzielt hat. Sind Geldbußen erhoben worden, so werden die entsprechenden Beträge nicht an den betreffenden teilnehmenden Mitgliedstaat rücküberwiesen. 52 Die Zinsen auf die bei der Kommission hinterlegten Einlagen sowie die Geldbußen werden unter den teilnehmenden Mitgliedstaaten, die kein übermäßiges Defizit aufweisen, im Verhältnis zu ihrem Anteil am gesamten Bruttosozialprodukts (BSP) aufgeteilt. 53 Sollte ein Mitgliedstaat in zwei (oder mehr) aufeinander folgenden Jahren die Defizitobergrenze überschreiten, wird nicht jedes mal ein neues Defizitverfahren eingeleitet. Ein Verfahren dauert so lange, wie ein übermäßiges Defizit vorliegt. Entscheidend für die Einleitung der weiteren einzelnen Verfahrensschritte ist jeweils, ob und wie den Empfehlungen des ECOFIN-Rates gefolgt wird. 54 Für das Vereinigte Königreich gelten Sonderbestimmungen, da das Haushaltsjahr im Vereinigen Königreich nicht mit dem Kalenderjahr übereinstimmt. 55 Zusammenfassend geben die Abbildungen 3 und 4 noch einmal den Ablaufplan des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit nach Artikel 104 EG-Vertrag wieder und setzen die einzelnen Maßnahmen auch in einen zeitlichen Rahmen. 51 Vgl. Verordnung (EG) Nr. 1467/97 (1997), Artikel Vgl. Verordnung (EG) Nr. 1467/97 (1997), Artikel 14 und Vgl. Verordnung (EG) Nr. 1467/97 (1997), Artikel Vgl. Bundesfinanzministerium (Deutschland), Abruf vom Vgl. Verordnung (EG) Nr. 1467/97 (1997), Artikel 17 33