Zur Anwendung des Mehrkostenvorbehalts in der Sozialhilfe

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1 Deutscher Verein für öffentliche und private Fürsorge G 09/05 vom 6. Oktober 2005 Gutachter: Dr. Jonathan I. Fahlbusch Zur Anwendung des Mehrkostenvorbehalts in der Sozialhilfe 1. Die Verweisung eines Leistungsberechtigten in eine stationäre Einrichtung unter Berufung auf den Mehrkostenvorbehalt kann nur erfolgen, wenn unter Würdigung aller Umstände des Einzellfalles die Kosten der ambulanten Versorgung in einer die öffentlichen Kassen übermäßig belastenden Weise die einer stationären überschreiten (unverhältnismäßige Mehrkosten). 2. Die Würdigung der Unverhältnismäßigkeit der Mehrkosten und die Umstände des Einzelfalles haben unter Berücksichtigung des Grundsatzes ambulant vor stationär, dem Wunsch- und Wahlrecht und dem verfassungsrechtlich gesicherten Selbstbestimmungsrecht des Leistungsberechtigten zu erfolgen. 0. Das Gutachten befasst sich mit der Fragestellung der Verweisung eines stark pflegebedürftigen Menschen aus der ambulanten Versorgung in eine stationäre Einrichtung. Begründung für diese Verweisung ist die Annahme unverhältnismäßiger Mehrkosten in der ambulanten Versorgung. 1. Der Mehrkostenvorbehalt nach 9 Abs. 2 Satz 3 SGB XII beinhaltet für den Kostenträger die Möglichkeit, Wünschen des Leistungsempfängers nicht zu entsprechen, wenn deren Berücksichtigung die öffentlichen Kassen unverhältnismäßig belasten würde. Anders ausgedrückt erfährt das in 33 SGB I und 9 Abs. 2 Satz 1 SGB XII eingeräumte Wunsch- und Wahlrecht durch den Mehrkostenvorbehalt Schranken. Der Mehrkostenvorbehalt weist deshalb ein Spannungsverhältnis auf, weil durch die Berücksichtigung der Entfaltungsfreiheit des einzelnen Leistungsberechtigten unverhältnismäßige Mehrkosten entstehen können, die aber bei der Abwägung aller relevanten Umstände des Einzelfalls gerechtfertigt sein können. 2. Von unverhältnismäßigen Mehrkosten kann immer dann gesprochen werden, wenn eine gewünschte Hilfemaßnahme grundsätzlich vorhanden ist, ihre Inanspruchnahme aber aufwendiger und weitaus kostenintensiver wäre als andere bestehende Hilfsangebote. Hierbei liegt die Betonung auf dem Vergleich der tatsächlichen Kosten zwischen mehreren geeigneten Hilfsangeboten. Verglichen werden müssen die Kosten, die bei der Berücksichtigung des Wunsches entstehen würden, mit den Kosten, die aufzuwenden wären, wenn der Sozialhilfeträger über das Wie der Hilfegewährung nach pflichtgemäßem Ermessen entscheiden könnte 1. Für die Ablehnung eines Wunsches reicht es nicht bereits aus, wenn durch dessen Erfüllung Mehrkosten entstehen. 1 Neumann, RsDE 1 (1988), 1, 12; vgl. BVerwGE 65, 52, 55.

2 Der Wortlaut des 9 Abs. 2 Satz 3 SGB XII weist vielmehr darauf hin, dass es sich um unverhältnismäßige Mehrkosten handeln muss. Unverhältnismäßig ist ein unbestimmter Rechtsbegriff, dessen Auslegung der Gesetzgeber der Verwaltung und den Gerichten überlässt. 3. Eine allgemeine Regel, um welchen Betrag oder Prozentsatz die kostengünstigere Bedarfsdeckung überschritten sein muss, gibt es nicht, es kommt auf die Umstände des Einzelfalls an. Freilich bedeutet der Hinweis auf die Umstände des Einzelfalles nicht, dass bei der Bestimmung der Vergleichskosten einer stationären Einrichtung auf die kostengünstigste vor Ort abzustellen wäre. Vielmehr ist auf Durchschnittskosten abzustellen 2. Der Rechtsbegriff der Unverhältnismäßigkeit erschöpft sich ferner nicht in einem rein rechnerischen Kostenvergleich, sondern erfordert eine wertende Betrachtungsweise 3. Der Deutsche Verein schließt sich dieser in der jüngeren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts herausgearbeiteten Betrachtungsweise an 4. Das Gericht hat ausgeführt, dass etwa die Bedarfsnähe einer bestimmten Hilfegestaltung ein Kriterium für die Berechtigung des Wunsches darstellen kann. Eine gewünschte Hilfeleistung mit augenscheinlicher Unverhältnismäßigkeit kann deshalb nicht von vornherein unter Hinweis auf 9 Abs. 2 Satz 3 SGB XII abgelehnt werden. Vielmehr muss eine wertende Abwägung der Kostenhöhe und den Gründen für den Wunsch des Leistungsberechtigten nach einer anderen Hilfe erfolgen. Der Deutsche Verein kann deshalb keine allgemeine Grenze angeben, ab welcher die Mehrkosten unverhältnismäßig sind. Vielmehr ist dem Rechtsanwender überlassen, nach den nachstehend dargelegten Maßstäben eine eigene Wertentscheidung im Einzelfall zu treffen. Die in einer früheren Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts 5, wonach jedenfalls Mehrkosten, die 75 % übersteigen, oder um mehr als das Doppelte übersteigen 6 als unvertretbar bzw: unverhältnismäßig anzusehen seien, teilt der Deutsche Verein in dieser Generellität nicht. Ihm ist auch keine Rechtsprechung bekannt, die die Festsetzung einer starren Grenze, von der an regelmäßig von unverhältnismäßigen Mehrkosten auszugehen wäre, begründet würde. 4. Bei der Kostenberechnung muss zunächst die Berechnung auf den tatsächlichen Kosten basieren, um im Ergebnis reale Kosten als Grundlage zum Vergleich zu erhalten. So muss ein Kostenvergleich zwischen der gewünschten Hilfemaßnahme, beispielsweise ambulante Versorgung, und der vom Sozialhilfeträger konkret ins Auge gefassten zumutbaren Hilfemaßnahme, beispielsweise stationärer Versorgung, stattfinden. Die Differenz zwischen den verglichenen Positionen beschreibt die Mehrkosten. Die Unverhältnismäßigkeit liegt hierbei in der Höhe der Differenz. Für die Berechnung der Kosten weist der Deutsche Verein darauf hin, dass die Kostenbestandteile regelmäßig in der ambulanten wie stationären Versorgung aus Kosten für Unterkunft und Heizung, Kosten des Lebensunterhalt zuzüglich eventueller Mehrbedarfe, den Pflegekosten und einem Barbetrag bestehen Roscher in LPK-SGB XII, 7. Aufl. 2005, 10 Rdnr. 37. BVerwGE 97, 103, 109. Ebenso etwa Grube/Wahrendorf, SGB XII, 9 Rdnr. 24; Rothkegel in ders, Sozialhilferecht, S BVerwGE 65, 52, 56. Vgl. z.b. VGH Kassel FEVS 43, 118, 121.

3 Bei der Ermittlung der Kostenbestandteile sind die Gegebenheiten des Einzelfalles vollumfänglich zu würdigen. Lebt zum Beispiel die schwerstpflegebedürftige Person in einer eigenen Wohnung, in der nur Kosten der Heizung vom Sozialhilfeträger aufzuwenden wären, so verursacht der Umzug in eine stationäre Einrichtung zusätzliche Kosten für die Unterkunft, die in der ambulanten Versorgung nicht anfallen. Nur eine vollständige und bezogen auf die einzelne Versorgungsform plausibel und nachvollziehbar gestaltete Kostenaufstellung unter Berücksichtigung insbesondere der Anteile an Grundsicherung im Alter, Unterkunfts- und Heizkosten, Leistungen der Pflegeversicherung und der Hilfe zur Pflege ermöglicht einen der Gesetzeslage gemäßen Kostenvergleich Ergibt sich aus der Kostenaufstellung eine erhebliche Differenz der Kosten für die ambulante im Verhältnis zu denen der stationären Versorgung, so ist diese Diskrepanz anhand weiterer rechtlicher Maßstäbe zu würdigen. Der Gesetzgeber hebt in 13 Abs. 1 Satz 3 SGB XII den Vorrang ambulanter Leistungen gegenüber teilstationären und stationären Leistungen deutlich hervor. Dies beruht auf der im einzelnen widerlegbaren Annahme, dass die ambulante Versorgung gegenüber stationären Versorgung kostengünstiger ist 8. Ein weitaus wichtigerer Aspekt beim Vorrang offener Hilfe ist jedoch die Wahrung des Selbstbestimmungsrechts und der Autonomie des Leistungsberechtigten durch die Hilfegestaltung. Das Selbstbestimmungsrecht, das durch die Verfassung in den Art. 1 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 GG gesichert ist, wird in der Sozialhilfe durch 1 Satz 1 SGB XII einfachrechtlich präzisiert: Aufgabe der Sozialhilfe ist es, den Leistungsberechtigten die Führung eines Lebens zu ermöglichen, das der Würde des Menschen entspricht. Die sozialhilferechtliche Absicherung des Selbstbestimmungsrechts wird weiter flankiert durch das Wunsch- und Wahlrecht aus den 33 SGB I und 9 Abs. 2 Satz 1 SGB XII. Den Leitvorstellungen des Gesetzgebers gemäß sollen bei der Hilfegewährung die Besonderheiten des Einzelfalls, insbesondere die Person des Leistungsberechtigten, umfassend Berücksichtigung finden 9. Im Rahmen dessen soll ferner den Wünschen des Leistungsberechtigten entsprochen werden, soweit sie angemessen sind. Die Angemessenheit bezieht sich auf alle Wünsche des Leistungsberechtigten, die sich auf die Art und Form sowie das Maß der Sozialhilfe beziehen Abs. 2 SGB XII eröffnet dem Leistungsberechtigten eine Art Spielraum, indem er bei der Auswahl der Hilfe gestaltend mitwirken kann. Wohlgemerkt bezieht sich dieser Spielraum auf das Wie der Hilfe. Dennoch muss das Ziel der Fürsorge sein, jedem Leistungsberechtigten ein selbstbestimmtes und weitgehend selbständiges Leben zu ermöglichen. Vor allem muss die Teilhabe am Leben in der Gemeinschaft gewährleistet sein. Um dieses Ziel verwirklichen zu können sind dem Leistungsberechtigten die Mittel zu gewähren, die für die Umsetzung notwendig sind. Dieses erklärte Ziel der Sozialhilfe lässt sich in der ambulanten Versorgung meist besser verwirklichen als in einer Einrichtung Vgl. Rothkegel, Fn. 4, S Neumann, Fn. 1, S. 10 Fn. 43. BVerwGE 97, 103, 109.

4 Schon die räumliche Einschränkung und die Festlegung auf einen bestimmten Tagesablauf in einer Einrichtung engen den Leistungsberechtigten in seiner Autonomie erheblich ein. Vollstationäre Hilfen sind immer mit einer Einschränkung der Selbstbestimmung verbunden. Die erforderliche Hilfe ist daher soweit wie möglich außerhalb von Anstalten, Heimen oder gleichartigen Einrichtungen zu gewähren. Nach den Wertungen des Gesetzes und der Verfassung soll die Unterbringung in einer Einrichtung die Ausnahme darstellen. Maßstäbe des Einzelfalles sind dabei insbesondere diejenigen, die sich aus dem verfassungsrechtlichen Prinzip der Verhältnismäßigkeit und dem damit verbundenen Prinzip der Zumutbarkeit ergeben 10. Dazu zählen die persönlichen, die familiären und die örtlichen Umstände des Leistungsberechtigten. Im Rahmen der persönlichen Umstände muss geprüft werden, inwieweit die Verweisung in eine stationäre Einrichtung negative Folgen haben kann. Aspekte sind etwa die Unterbringung eines jungen Menschen in einer Einrichtung mit vorwiegend älteren Bewohnern, die Verlegung eines Leistungsberechtigten mit ausgeprägten Kontaktschwierigkeiten aus der gewohnten häuslichen Umgebung, der Abschied von der vertrauten Wohnung und die mit dem Umzug verbundenen räumlichen Einschränkungen, die Gefahr von durch die Unterbringung in einer stationären Einrichtung bedingten Beziehungs- und Kontaktverlusten oder einer zumindest deutlichen Verringerung derselben, die Gefahr der Vereinsamung des Betroffenen, die Nähe oder Entfernung zur bisherigen Umgebung. 7. Ist die Situation des Einzelfalles nach vorstehenden Kriterien analysiert, so ist dieser Analyse die Erheblichkeit der Kostendifferenz gegenüberzustellen. In der Diktion des Bundesverwaltungsgerichts ausgedrückt, muss eine übermäßige Belastung der öffentlichen Haushalte vorliegen. Die Erheblichkeit der Differenz zwischen den Kosten für die ambulante bzw. stationäre Versorgung ergibt sich aus folgenden Überlegungen: Der Vorrang der ambulanten Leistung ist in den Fällen durchbrochen, in denen durch die Einhaltung des Grundsatzes dem Gebot der sparsamen Verwendung öffentlicher Mittel nicht mehr Rechnung getragen wird. In Zeiten knapper Kassen müssen die vorhandenen Mittel sinnvoll eingesetzt werden. Den Wünschen des Leistungsberechtigten kann daher nur insoweit entsprochen werden, wie sie innerhalb der sozialhilferechtlichen Bedarfsdeckung liegen. Denn der Leistungsberechtigte ist Mitglied einer Gemeinschaft, deren Leistung es erst vermag, entsprechende Hilfen zu gewähren 11. Daraus resultiert, dass unangemessene Wünsche, deren Erfüllung die Solidaritätsgemeinschaft unverhältnismäßig belasten würden, nicht berücksichtigt werden können. Mit dem Maßstab der übermäßigen Belastung der öffentlichen Haushalte wird zum Ausdruck gebracht, dass der Staat gleichermaßen allen hilfebedürftigen Menschen gegenüber zur Hilfe verpflichtet ist. Er muss also insgesamt die Mittel behalten, um den Geboten der Gleichheit folgend im wesentlichen gleichartige Sozialleistungen zu gewähren. In atypischen Fällen, für die keine oder verschwindend wenige Vergleichsfälle vorliegen, liegt kein Gleichheitsverstoß vor. In Fällen jedoch, die in der Verwaltungspraxis häufiger vorkommen, ist eine übermäßige Belastung auch im Hinblick auf die Hilfegewährung gegenüber anderen Hilfeempfängern zu bestimmen Jürgens, NDV 1996, 393, 394. BVerwGE 65, 53, 55.

5 8. Abschließend bleibt festzuhalten, dass offener Hilfe, soweit sie den Bedarf wirksam erfüllt und auch das Wunschrecht berücksichtigt, auch dann der Vorzug zu geben ist, wenn sie teurer ist als Hilfen in Einrichtungen. Mehrkosten sind daher unter bestimmten Umständen des Einzelfalls hinzunehmen, um dem Leistungsberechtigten die verfassungsrechtlich geschuldete Handlungs- und Entfaltungsfreiheit zu ermöglichen bzw. zu erhalten. Im Auftrag Dr. Jonathan I. Fahlbusch