Prof. em. Dr. rer. pol. Norbert Konegen downloads:

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1 Prof. em. Dr. rer. pol. Norbert Konegen downloads: SS 2015 Im Rahmen des Projekts Europäische Bankenunion (Teilbereich Bankenaufsicht) hat die Europäische Zentralbank (EZB) einen erheblichen Kompetenzzuwachs erfahren. Zwingen die damit verbundenen Folgen die EZB zu einem Spagat zwischen Geld- und Finanzpolitik?

2 Lerneinheiten I. Wichtige Etappen der Europäischen Währungsunion naive Konstrukteure? II. Die Europäische Zentralbank (EZB) ein System mit Fehlsteuerungen? III. Die EZB und ihre nicht konventionellen geldpolitischen Instrumente eine Flucht in die Finanzpolitik? IV. Target II eine nationale Gelddruckmaschine? V. Europäische Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF) und Europäischer Finanzstabilitätsmechanismus (ESM) Quellen für Haftungspotentiale? VI. Die EZB und die Bankenunion Kompetenzzuwachs mit Folgen? Quelle: konegen, ifpol uni münster, SS

3 Draghi: EZB zieht Billionen-Programm durch. Konfetti - Attacke einer Aktivistin auf Draghi am zu Beginn seiner Pressekonferenz: End the ECB dictatorship Eine mögliche Antwort? Quelle: FAZ konegen, ifpol uni münster, SS

4 VI. Agenda 1. Die EZB und Bankenaufsicht mit makroprudenzieller Perspektive eine Reise ins Unbekannte a) Das Regulierungsziel: Systemstabilität b) Die makroprudenzielle Aufsichtsstruktur und ihre institutionelle Ausgestaltung c) Aktuelle Struktur der makroprudenziellen Aufsicht d) Die makroprudenzielle Aufsichtsstruktur und ihre Instrumente 2. Fazit: Vorteile/Nachteile der Übertragung der Bankenaufsicht an die EZB nach Art. 127/6 AEUV 3. Literaturhinweise 4. Anhang Quelle: konegen, ifpol uni münster, SS

5 1. Die EZB und Bankenaufsicht mit makroprudenzieller Perspektive eine Reise ins Unbekannte 1. a) Das Regulierungsziel: Systemstabilität Die Sichtweise auf die Regulierung + Aufsicht hat die Finanzkrise 2007/09 verändert: Die bisherige, auf das Einzelinstitut (Insolvenzrisiko) ausgerichtete Regulierung + Aufsicht (mikroprudenziell) hat die Krise u.a. mitverursacht (sog. negative Externalität). Einsicht, bisherige Aufsicht durch eine makroprudenzielle Perspektive ergänzen (Vermeidung realwirtschaftlicher Kosten einer Finanzkrise), welche die Stabilität des gesamten Finanzsystems in den Mittelpunkt stellt, (d.h. externe Effekte internalisieren) mit nachfolgenden Zielgrößen: Systematisierung systemischer Risiken nach Querschnittsdimension (Ansteckungseffekte zwischen Finanzinstituten) + Zeitdimension (ihr prozyklisches Verhalten). Quelle: SVR 2014/15: 194 ff. konegen, ifpol uni münster, SS

6 Fortsetzung 1. a) Zielkonflikte + Überlappungen zwischen makroprudenzieller Aufsicht und Geldpolitik: Z.B. expansive Geldpolitik fördert Aufbau systemischer Risiken (Vermögenspreisboom). Operationalisierung der Querschnittsdimension (Beitrag des Finanzinstituts zum systemischen Risiko durch Größe, Vernetzung, grenzüberschreitende Aktivitäten usw.). Operationalisierung der Risiken der Zeitdimension (z.b. antizyklischer Kapitalpuffer). Stärkere Regelbindung bei politisch sensibler Regulierung zyklischer Effekte (Durchsetzung politisch unpopulärer Maßnahmen; Erwartungssteuerung der Markteilnehmer). Quelle: a.a.o. konegen, ifpol uni münster, SS

7 1. b) Die makroprudenzielle Aufsichtsstruktur und ihre institutionelle Ausgestaltung Zentral auf europäischer oder dezentral auf nationaler Ebene: supranationale Ansteckungseffekte + nationale politische Einflussnahme sprechen für eine supranationale Behörde mit föderalistischer Struktur (mögliche realwirtschaftliche Kosten werden länderorientiert getragen; zentrale Makroaufsicht bei Übertragungseffekten nötig). Koordination der Aufsichtsbehörden unerlässlich: Verhältnis von mikro- und makroprudenzieller Aufsicht nicht immer im Einklang (z.b. Regulierungsverschärfung bei makro ja bei mikro nein). Makroprudenzielle Aufsicht innerhalb oder außerhalb der EZB? Gemeinsam: einfache Koordinierung beider Politiken; für außerhalb spricht: Kaschierung von Aufsichtsfehlern bei Geldpolitik + politische Abhängigkeiten der EZB vermeiden; Quelle: a.a.o. konegen, ifpol uni münster, SS

8 noch 1. b) Organisation als Allfinanzaufsicht: Grenzen verschiedener Sektoren des Finanzsystems Banken, Versicherungen + Märkte verschwimmen zunehmend. Grad der Unabhängigkeit makroprudenzieller Aufsicht durch Rechenschaftspflichten (demokratische Legitimation) + externe wissenschaftliche Expertise (Mitglieder makroprudenzieller Aufsicht stammen oft aus Mikroaufsicht oder Zentralbank) sichern). Ideal einer Ausgestaltung makroprudenzieller Aufsicht: Allfinanzaufsicht (mikro + makro), föderal, außerhalb der EZB, starke Eingriffsbefugnisse (Übertragungseffekte vermeiden!), politisch unabhängig, rechenschaftspflichtig, Begleitung durch externe wissenschaftliche Expertise. Quelle: a.a.o. konegen, ifpol uni münster, SS

9 1. c) Aktuelle Struktur der makroprudenziellen Aufsicht Basis: SSM (Single Supervisory Mechanism bzw. Einheitlicher Aufsichtsmechanismus); Rechtsgrundlage Art. 127/6 AEUV (Übernahme durch EZB Ende 11/2014) a) Die VO über den SSM trat am in Kraft; b) SSM besteht aus der EZB als oberste Bankaufseherin, den nationalen Aufsichtsbehörden + der Europäischen Bankaufsichtsbehörde (EBA, London); c) EZB beaufsichtigt von den ca Banken des Euroraums 130 große und als systemrelevant geltende Institute (über 30 Mrd. Bilanzsumme oder Verhältnis Bilanzsumme zum BIP des Sitzlandes von 20% oder anderweitig bedeutend für das Finanzsystem); d) Betroffen sind 24 deutsche Banken. Darunter 6 Landesbanken, beide genossenschaftliche Zentralbanken, 4 Förderbanken; e) Aufsicht über nicht systemrelevante Banken üben nationale Behörden aus. EZB hat jedoch grundsätzliche Durchgriffsrechte auf diese Banken. Quelle: KAS Europ. Bankenaufsicht a.a.o:11 konegen, ifpol uni münster, SS

10 1 c) Bankenaufsicht durch den Supervisory Board innerhalb der EZB voeb.de%2fdownload%2fsingle-supervisory-mechanism-ssmbroschuere&ei=myrgvbqzf9bkaqusgtg&usg=afqjcnfcyxubtuutwekrkdbaihki6rrcvw&bvm=bv ,d.d 2s (SSM) S. 14 f. Supervisory Board (Aufsichtsgremium): Planung + Wahrnehmung der Aufsichtsaufgaben durch die EZB. Vorsitz darf nicht zum EZB-Rat gehören. Stellv. Vorsitz aus Mitgliederkreis des EZB-Direktoriums. Nicht verlängerbare Amtszeit von 5 Jahren. Rat der EU ernennt beide Positionen. Aufsichtsgremium: Jeweils 1 Vertreter der national zuständigen Aufsichtsbehörde, 4 Vertreter der EZB, die keine geldpolitischen Funktionen haben. Lenkungsausschuss: Vorbereitung der Sitzungen des Aufsichtsgremiums. Vors., stellv. Vors., 1 EZB-Vertreter, 5 Vertreter nationaler Aufsichtsbehörden. Mitglieder beider Gremien üben Funktionen unabhängig aus. Quelle: konegen, ifpol uni münster, SS

11 noch Supervisory Board Rechenschaftspflicht der EZB gegenüber dem EP, Rat der EU, Kommission, Euro-Gruppe, nationalen Parlamenten der SSM- Mitgliedstaaten. Whistleblowing-System: Meldung von Verstößen gegen aufsichtsrechtliche Entscheidungen. Administrativer Überprüfungsausschuss: 5 Mitglieder, nicht an Weisungen der EZB gebunden, nicht bei EZB, Aufsichtsbehörde, oder sonstigen EU-Einrichtungen angestellt. Schlichtungsstelle zur Aufgabentrennung zwischen aufsichtsrechtlicher + geldpolitischer Funktionen. Beilegung von Meinungsverschiedenheiten gegen Beschlussentwurf der Aufsichtsbehörde hinsichtlich Einwände des EZB-Rates. Quelle: a.a.o. konegen, ifpol uni münster 11

12 noch 1 c) Bankenaufsicht durch den Supervisory Board innerhalb der EZB voeb.de%2fdownload%2fsingle-supervisory-mechanism-ssmbroschuere&ei=myrgvbqzf9bkaqusgtg&usg=afqjcnfcyxubtuutwekrkdbaihki6rrcvw&bvm=bv ,d.d 2s (SSM) S. 14 f. Quelle: a.a.o.s.14 konegen, ifpol uni münster 12

13 Makroprudenzielle Aufsicht (Bankenaufsicht) + Geldpolitik der EZB das Akteurssystem a) Die sog. Chinesische Mauer soll Zielkonflikte zwischen makroprudenzieller Aufsicht (mögliche Einflüsse der Politik) + Geldpolitik (Ziel: Preisniveaustabilität) der EZB begrenzen. b) EZB-Rat bestimmt allein den Kurs der Geldpolitik, die Bankenaufsicht in der EZB leitet der Supervisory Board. c) Dessen Präsident und der Vize werden vom EZB-Rat gewählt. d) Der Board besteht weiterhin aus 4 Repräsentanten der EZB, 11 der nationalen Zentralbanken sowie 6 der nationalen Finanzaufsichtsbehörden. e) Board kann Aufsichtsentscheidungen nicht allein treffen. f) Schlichtungsstelle bei Widerspruch des EZB-Rats. g) Scheitern die Schlichtungsversuche, hat der EZB-Rat das letzte Wort. Quelle: a.a.o:14 konegen, ifpol uni münster 13

14 noch 1. c) Die Aufsichtsstruktur angesiedelt bei der EZB Quelle: S. 14 konegen, ifpol uni münster, SS

15 1. d) Makroprudenzielle Aufsichtsstruktur und ihre Instrumente Überlappungen auf der operativen Ebene zwischen mikro- und makroprudenziellen Instrumenten. Harte regulatorische Instrumente (direkte Eingriffe in die Geschäftstätigkeit) können der individuellen und/oder der systemischen Stabilität dienen. Als Reaktion auf die Finanzkrise setzt Basell III das CRD IV- Paket (Capital Requirements Directive bzw. Kapitaladäquanzrichtline) in europäisches Recht um (Reformpaket des Baseler Ausschusses der Bank für internationalen Zahlungsausgleich - BIZ. Geltung ab mit zahlreichen Übergangsfristen bis Quelle: SVR 2014/15: 202ff. konegen, ifpol uni münster, SS

16 Fortsetzung Ausgestaltung der harten Instrumente orientiert sich an 4 Risikokategorien (s.d. Anhang): Vermeidung von übermäßigem Kreditwachstum, Vermeidung von übermäßiger Fristentransformation (kurzfristige Einlagen werden als langfristige Kredite vergeben) + Marktilliquidität, Vermeidung von direkten + indirekten Risikokonzentrationen, Vermeidung von verzerrten Anreizen + Moral Hazard. Quelle: a.a.o. konegen, ifpol uni münster, SS

17 2. Fazit: Vorteile/Nachteile der Übertragung der Bankenaufsicht an die EZB nach Art. 127/6 AEUV Quelle: cep-analyse Nr. 47/2012 v , S.3f. a) Ordnungspolitische Beurteilung: Durch die Übertragung aufsichtsrechtlicher Aufgaben + Befugnisse wird die EZB zur zentralen Bankenaufsichtsbehörde im Euroraum. Konflikt zwischen makroprudenzieller Aufsicht + Geldpolitik? Vorteile: Starke Verknüpfung europäischer Banken im Finanzbinnenmarkt. Reibungsverluste bei zentraler Aufsicht geringer. Supranationale Zentralisierung erschwert Berücksichtigung mitgliedstaatlicher Partikularinteressen in der Aufsicht. Zentralisierung erhöht Wahrscheinlichkeit, das gleiche Fälle auch mit gleichen Aufsichtsmaßnahmen behandelt werden. Nachteile: Innerhalb der EZB kann es zu Interessenkonflikten mit der Geldpolitik kommen. Quelle: konegen, ifpol uni münster, SS

18 noch Fazit Die geldpolitische Unabhängigkeit der EZB gerät gegenüber der Politik z.b. als Mitglied der Troika (ELA-Notkredite!) unter Druck. Die EZB verfügt über wenig Aufsichtserfahrung. Ausdehnung der EZB-Aufsicht auf Banken außerhalb der Euro- Zone ist politisch ausgeschlossen (britische Banken!). Fehlentscheidungen sind unvermeidlich. Sie können negative Auswirkungen auf die Reputation der EZB haben (z.b. keine Sicherheitspuffer für Käufe von Staatspapieren durch Banken). Die EZB hat keine Rechenschaftspflicht gegenüber Parlamenten. Eine Auslagerung der supranationalen mikro- und makroprudenziellen Kompetenzen in eine eigenständige Allfinanzaufsicht im Euroraum auf EU-Ebene wäre anzustreben d.h. allerdings Änderung der europäischen Verträge! Quelle:a.a.O. 3f. konegen, ifpol uni münster, SS

19 noch Fazit: b) juristische Bewertung Bei Übertragung der Aufsichtspflicht an die EZB beruft sich die EU auf Art. 127/6 AEUV. Umstritten: nach 127/6 AEUV kann der Rat der EZB besondere Aufgaben der Finanzaufsicht übertragen d.h. lediglich Teilaufgaben, eindeutig beschriebene bzw. inhaltlich bedeutsame. Nach Art. 127/5 + Art. 25/1 EZB-Satzung hat die EZB nur eine unterstützende + beratende Aufsichtsfunktion. Die EZB darf die Aufgaben der Bankenaufsicht also nicht vollständig wahrnehmen. Quelle: a.a.o. konegen, ifpol uni münster, SS

20 eine mögliche Lösung? Quelle: faz.net konegen, ifpol uni münster 20

21 3. Literaturhinweise (SVR: Jahresgutachten des Sachverständigenrates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung 2014/15, IV. makroprudenzielle Aufsicht. Institut der deutschen Wirtschaft Köln, Konrad Adenauer Stiftung: Europäische Bankenunion. Stand der Umsetzung und Nachbesserungsbedarf, ( zit. KAS, Europäische Bankenunion; Bankenaufsicht.pdf ( Chinesische Mauer ) 2Fwww.voeb.de%2Fdownload%2Fsingle-supervisory-mechanism-ssmbroschuere&ei=mYRGVbqZF9bkaqusgTg&usg=AFQjCNFcyxubTUuTWekRKDbAIhki6rrcvw&bvm=bv ,d.d2s (SSM) Deutsche Bundesbank, Geschäftsbericht 2014: Abbau der regulatorischen Privilegierung von Staatsschulden, S Deutsche Bundesbank, Monatsbericht 3/2015: Ansatzpunkte zur Stärkung des Ordnungsrahmens der Europäischen Währungsunion, S 15-40; %20Finanzmaerkte%20baendigen.pdf Quelle: konegen, ifpol uni münster, SS

22 4. Anhang Überblick über die makroprudenziellen Instrumente gem. CRD IV-Paket (Kapitaladäquanzrichtlinie IV) Abkürzungen EZB Entscheidungen mit Wirkungen 4 Beispiele Quelle: konegen, ifpol uni münster, SS

23 Überblick über die makroprudenziellen Instrumente gem. CRD IV-Paket (Kapitaladäquanzrichtlinie IV) Quelle: SVR 14/15: 204 konegen, ifpol uni münster, SS