25.11.2013 Deutscher Industrie- und Handelskammertag 3 DIHK-Stellungnahme zum Entwurf der Leitbilder und Handlungsstrategien der Raumentwicklung in Deutschland 2013 (MKRO-Beschluss vom 03.06.2013) Der Deutsche Industrie- und Handelskammertag (DIHK) vertritt als Dachorganisation der 80 Industrie- und Handelskammern (IHKs) das Gesamtinteresse der deutschen gewerblichen Wirtschaft. Seine Legitimation gründet sich auf mehr als 3,6 Millionen Mitgliedsunternehmen aller Branchen, Regionen und Größenklassen bei den IHKs. I. Grundsätzliche Anregungen 1. Der DIHK begrüßt die Diskussion über die Leitbilder und Handlungsstrategien der Raumentwicklung in Deutschland 2013. Es ist richtig, die Leitbilder an sich verändernde Rahmenbedingungen anzupassen. a) Dabei gilt es für wettbewerbsfähige Standorte zu sorgen. Sie sind in Deutschland nicht notwendigerweise deckungsgleich mit den Metropolregionen, sondern es gibt Wachstumsräume, beispielsweise am Bodensee oder im Emsland, völlig außerhalb einer Metropolregion. b) Auch aus DIHK-Sicht gilt auch weiterhin der Grundsatz der Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse in Deutschland. In einem planerischen Gesamtkonzept gilt es, Mindestanforderungen für die Daseinsvorsorge zu definieren und dabei zentrale Themen, wie Energiewende, Klimawandel, Mobilität, aber auch die bereit stehenden finanziellen Ressourcen zu berücksichtigen. Interkommunale und regionale Kooperationen müssen verstärkt zur Aktivierung der Entwicklungspotenziale von Regionen und Teilräumen beitragen. c) Die vorgelegten Karten verdeutlichen die Problemlagen in vielen Regionen, ohne dass sie diese jedoch alle präzise wieder geben. Sie bieten einen ersten Überblick über die Raumentwicklung in Deutschland, sind aber wegen der groben Darstellungsform nicht geeignet, beispielsweise im europäischen Dialog eingesetzt -1-
zu werden. Dazu sollte auch der Verlauf der Verkehrswege exakt eingezeichnet sein. d) Der DIHK vermisst ein Leitbild für wirtschaftliche Betätigungen und Handlungsstrategien für die Sicherung von Ressourcen im Raum. 2. Wir halten den Konsultationsprozess in einem zweistufigen Verfahren für zielführend. Der eingeschlagene Weg, mit der Verbändediskussion anzufangen und im zweiten Schritt eine internetbasierte Öffentlichkeitsbeteiligung vorzunehmen, entspricht unserer Forderung nach transparenter Prozessgestaltung. Als DIHK haben wir stets gefordert, möglichst frühzeitig eine breit angelegte Öffentlichkeitsbeteiligung zu wichtigen, auch raumordnerischen Fragestellungen anzustoßen, um über die Ziele und Grundsätze von Planung zu informieren, zu diskutieren und die Erkenntnisse in den weiteren Prozess einzubeziehen. Wir schlagen überdies vor, von der guten Praxis einer Verbändeanhörung, wie wir sie beispielsweise bei Gesetzesnovellen zum Baugesetzbuch oder dem Raumordnungsgesetz kennen, auch in der Diskussion über Leitbilder und Handlungsstrategien der Raumentwicklung Gebrauch zu machen. II. Zu den Fragen im Einzelnen: 1. Decken die Leitbilder und Handlungsstrategien (im Folgenden: Leitbilder) alle wichtigen aktuellen raumrelevanten Herausforderungen und alle wesentlichen Bereiche, in denen raumordnerische Aspekte relevant sind, ab? Sind die Schwerpunkte richtig gesetzt? Welche Änderungen/Ergänzungen schlagen Sie vor? Leitbild 1: Wettbewerbsfähigkeit stärken Vorab möchten wir hervorheben, dass aus Sicht der gesamten gewerblichen Wirtschaft ein Handlungsfeld für die Gewerbe- und Industrieflächenentwicklung fehlt. -2-
a) Metropolregionen weiterentwickeln Das Thema Metropolregion ist vielschichtig. Die Metropolregionen bzw. metropolen Verflechtungsräume müssen dem europäischen Wettbewerb gerecht werden und sich weiter entwickeln können. Dazu müssen sie in ihrer Funktion als zentrale Wachstumskerne für Wirtschaft und Verkehr weiter gestärkt werden. b) Zusammenarbeit und Vernetzung im Raum stärken Grundsätzlich ist die Zusammenarbeit und Vernetzung im Raum innerhalb Deutschlands sowohl über die Bundeslandgrenzen hinweg als auch grenzüberschreitend von der öffentlichen Hand voranzutreiben. Die stärkere Verzahnung von Raumplanung und EU-Strukturförderung kann unterstützen, Investitionsmittel noch zielgerichteter einzusetzen. Es gibt Schwierigkeiten bei der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit, beispielsweise auf der Ebene der Regionalplanung zwischen Deutschland, Polen und Tschechien, wo mit sehr unterschiedlichen regionalplanerischen Ansätzen gearbeitet wird. Aber auch auf der Ebene der Verkehrsplanung, wo wichtige grenzüberschreitende Infrastrukturplanungen nur sehr schleppend verlaufen. c) Räume mit besonderem strukturellem Handlungsbedarf unterstützen Bei der öffentlichen Diskussion über dünn besiedelte, ländliche Räume gilt es grundsätzlich Stigmatisierungen zu vermeiden, um negative Trends nicht noch weiter zu beschleunigen, sondern behutsam Perspektiven und Entwicklungsmöglichkeiten aufzuzeigen. d) Küsten- und Meeresräume nachhaltig nutzen Die Meere und Küstenzonen entwickeln sich zu einem zunehmend wichtigen Wirtschaftsfaktor sowohl für die Energiegewinnung als auch für den Tourismus. Deutschland verfügt dazu über ein ausgeprägtes raumordnerisches Planungsinstrumentarium für den maritimen Raum. Wir sehen deshalb keinen neuen Handlungsbedarf aus Sicht der Raumentwicklung. -3-
Allerdings sind zwischen den europäischen Mitgliedsländern erhebliche Differenzen in der Ausgestaltung des Planungsrechts festzustellen. Obwohl wir für Deutschland selbst keinen Bedarf für weiterführende Maßgaben sehen, halten wir auf transnationaler Ebene eine Niveauangleichung und damit eine Verbesserung der Maritimen Raumordnung für begrüßenswert. Dazu schlagen wir die Entwicklung von Leitlinien zur Orientierung auf freiwilliger Basis vor, um eine ausgewogene Verbesserung der Maritimen Raumordnung und einen europäischen Niveauausgleich zu erreichen. Jedoch lehnen wir vor dem Hintergrund des hohen Ausgestaltungsgrades der Raumordnung in Deutschland rechtsverbindliche Vorgaben auf Ebene der EU ab. e) Infrastrukturanbindung und Mobilität sichern Grundsätzlich ist dieser Ansatz, durch ein nachhaltiges und integriertes Gesamtverkehrskonzept die regionale Wettbewerbsfähigkeit zu steigern und die Verkehrsinfrastruktur effektiver zu nutzen, zu begrüßen. Die Hauptverkehrsachsen müssen ausgebaut und die Engpässe beseitigt werden. Dabei gilt es auch, von der Möglichkeit von 17 Raumordnungsgesetz Gebrauch zu machen und eine Koordinierung des Luft- und Seeverkehrs über einen Bundesraumordnungsplan vorzunehmen. Bei großräumigen Verkehrsplanungen, beispielsweise des Schienenweges, gilt es auch zu berücksichtigen, dass sie auch zur Anbindung der Regionen an Metropolregionen und auch der Sicherung der Daseinsvorsorge dienen müssen. Die vorgelegte Kartengrundlage Wettbewerbsfähigkeit stärken ist verkehrlich ungenau, das heißt die Linienführungen von Autobahnen oder Schienen werden nicht exakt wiedergegeben. Sie ist deshalb für europaweite Diskussionen über die Raum- und Verkehrsentwicklung nicht geeignet. Leitbild 2: Daseinsvorsorge sichern a) Zentrale-Orte-System konsequent anwenden Die Beibehaltung des Zentrale-Orte-Systems als siedlungsstrukturelles Grundgerüst ist richtig. Gerade Räume mit besonderem strukturellem Handlungsbedarf stützen sich auf das zentralörtliche System und bleiben somit für Bevölkerung und -4-
Unternehmen attraktiv. Als Steuerungsinstrument ist das Zentrale-Orte-Konzept nicht einseitig auf Schrumpfung oder Wachstum ausgerichtet, sondern lässt Anpassungsstrategien zu, bietet die nötige Flexibilität für demografische Herausforderungen. Der DIHK befürwortet die räumliche Gliederung und Erhaltung des ZOSs auch für die Ansiedlung von großflächigen Einzelhandelsvorhaben. Allerdings ist festzustellen, dass das Zentrale-Orte-Konzept von Bundesland zu Bundesland sehr variiert und fraglich ist, ob es seiner Steuerungsfunktion tatsächlich in allen Themenfeldern gerecht wird. b) Kooperationen ausbauen Der DIHK befürwortet den Ausbau von Kooperationen zwischen Regionen und Kommunen. Allerdings fehlt es in der Praxis häufig an einem organisatorischen Rahmen und den Ressourcen für die Umsetzung. c) Versorgung dünn besiedelter ländlicher Räume sichern Es gilt, Räume mit besonderem Handlungsbedarf zu identifizieren und Stabilisierungsstrategien zu entwickeln. Dazu bedarf es auch der verstärkten Zusammenarbeit zwischen Bürgern, Verwaltung und Wirtschaft. Zu den Grundvoraussetzungen zählen ohne Zweifel ein gut ausgebautes Kommunikationsnetz, aber auch stationäre Einrichtungen beispielsweise zur Gesundheitsversorgung im ländlichen Raum, die auch verkehrlich erreichbar sind. d) Erreichbarkeit sichern Der DIHK begrüßt die vorgeschlagene Herangehensweise. Zwar kann es in ländlichen Regionen keine vergleichbaren ÖPNV-Anbindungen wie in Städten geben, jedoch muss eine regelmäßige und akzeptable Anbindung zu den Unterzentren gewährleistet werden. In diesem Zusammenhang gibt es verschiedene Möglichkeiten, eine gute Infrastrukturanbindung zu realisieren (Mitfahrgelegenheiten, etc.). Notwendig ist die Schnittstellenoptimierung zwischen Bahn und Bus, Stadt- und Landverkehr. -5-
Leitbild 3: Raumnutzung steuern Die vorgeschlagene Stärkung von kooperativen Prozessen durch Bundesraumordnungs-, Landesentwicklungs- und Regionalplanung ist grundsätzlich zu begrüßen. Allerdings halten wir es in der Beschreibung der Zielsetzungen für falsch, ein besonderes Augenmerk bei der Raumentwicklung auf den Ressourcenschutz und eine Reduktion der Flächeninanspruchnahme zu richten. Bei der Diskussion über Ressourcen gilt es, neben dem Schutz, gleichzeitig die wirtschaftliche Bedeutung zu erkennen und zu berücksichtigen. Der Abbau und die Nutzung von natürlichen Ressourcen müssen gleichermaßen betrachtet werden. Der DIHK unterstützt das Ziel, durch Bundesraumordnungsplanung, Landesentwicklungsplanung und Bauleitplanung zu einem sparsamen Umgang mit Flächen beizutragen. Wichtig ist allerdings im Rahmen eines strategischen Flächenmanagements auch, Reserveflächen für die gewerbliche Nutzung vorzuhalten und nicht pauschal auf das 30ha-Ziel zu verweisen. a) Räumliche Nutzungskonflikte minimieren Der DIHK begrüßt die Stärkung der Raumplanung, um für eine bessere Kommunikation und Kooperation zu sorgen. b) Großräumige Freiraumverbünde schaffen Der DIHK lehnt die Schaffung von großräumigen Freiraumverbünden in der Raumplanung ab. Neue Schutzräume sollten nicht neben die schon existierenden Naturschutz- und Ausgleichsflächen treten. Jedenfalls sollten dann Kompensationen erfolgen. Auch für den Hochwasserschutz gilt, dass eine konsequente Anwendung der existierenden Schutzmechanismen ausreichend ist und keine neuen gesetzlichen Regularien erforderlich sind. -6-
c) Kulturlandschaften gestalten Der Begriff der Kulturlandschaften ist weiterhin uneinheitlich. Wir hatten bereits in unserer Stellungnahme zum Raumordnungsgesetz 2008 darauf hingewiesen. Im Sinne der gesamten, gewerblichen Wirtschaft sind darunter auch Tourismusbereiche, Ortskerne bzw. prägende Gebäude, gewerbliche und industrielle Nutzungen zu verstehen. Jedenfalls warnen wir davor, eine neue Schutzgebietskategorie raumordnerisch festzulegen. Vielmehr gilt es, Schwerpunkte zu setzen und den Energie- und den Verkehrsinfrastrukturausbau planerisch voranzutreiben. d) Flächenneuinanspruchnahme reduzieren Der DIHK regt an, ein strategisches Flächenmanagement zu betreiben und nicht pauschal, dass 30ha-Ziel auf der Ebene der Raumordnung zu zementieren. Denn tatsächlich erfolgen kaum noch Flächenausweisungen für Gewerbe und Industrievorhaben oder den Rohstoffabbau, was die Expansion der Wirtschaft sehr erschwert. Dazu können nicht allein Maßnahmen der Innenentwicklung beitragen, sondern es gilt, die tatsächlich versiegelten Flächen zu ermitteln und dann durch Bundesraumordnungsplanungen beispielsweise Vorranggebiete für Industrie oder Rohstoffabbau auszuweisen. Dies ist mit den Landesplanungen abzustimmen, um die nötigen Gebiete auch in den Landesentwicklungsprogrammen bereitzustellen. Die Standortgemeinde sollte im Interesse ihrer Unternehmen ein Minimum an Reserveflächen bereithalten, um Flächenwünsche kurzfristig bedienen zu können. e) Ausbau der erneuerbaren Energien und der Netze steuern Der DIHK unterstützt das Ziel, über die Raumentwicklung zu einer bedarfsorientierten, raumverträglichen, bürgerfreundlichen und abgestimmten Netzausbauplanung beizutragen. Durch die Europäisierung der Energieversorgung bedarf es darüber hinausgehend eines Netzausbaus in Grenzbereichen. Dazu müssen Kommunikationsstrukturen geschaffen und Energiepolitiken der einzelnen EU-Mitgliedsstaaten abgestimmt werden, was bislang nicht erfolgt. -7-
f) Nutzung von Bodenschätzen und sonstigen unterirdischen Nutzungen nachhaltig steuern Eine Raumordungsklausel mit der Folge der Erschwerung des Abbaus heimischer Rohstoffe lehnt der DIHK ab. Im Gegenteil, der Abbau von heimischen Rohstoffen in der Raumordnung muss wieder einen höheren Stellenwert erlangen, als es derzeit an vielen Stellen praktiziert wird. Nach Beendigung eines Abbauvorhabens muss der Abbaubetrieb von Gesetzes wegen Rekultivierungsmaßnahmen vornehmen. Soweit damit keine zusätzlichen/umfangreicheren Verpflichtungen verbunden sind, spricht gegen ein regionales Konzept der Rekultivierung nichts. 3. Sind die Karten zu den Leitbildern aussagekräftig? Welche Änderungen/Ergänzungen schlagen Sie vor? Die vorgelegten Karten geben eine erste Orientierung über die Problemlagen in vielen Regionen. Sie sind jedoch nicht exakt, was beispielsweise die Darstellung der Verkehrswege anbetrifft und sollten deshalb nicht als Grundlagen für weitere Diskussionen, beispielsweise zur europäischen Raumentwicklung verwendet werden. Dafür sind präzise Angaben über den Verlauf der Verkehrswege erforderlich. 4. Leitvorstellung der Raumordnung ist nach 1 Abs. 2 des Raumordnungsgesetzes eine nachhaltige Raumentwicklung, die die sozialen und wirtschaftlichen Ansprüche an den Raum mit seinen ökologischen Funktionen in Einklang bringt und zu einer dauerhaften, großräumig ausgewogenen Ordnung mit gleichwertigen Lebensverhältnissen in den Teilräumen führt. a) Kommen in den Leitbildern die genannten Aspekte (sozial ökonomisch ökologisch) in einem ausgewogenen Verhältnis zum Ausdruck? b) Kommt in den Leitbildern die Koordinierungs- und Ausgleichsfunktion der Raumordnung mit dem Ziel einer nachhaltig ausgewogenen Ordnung mit gleichwertigen Lebensverhältnissen in den Teilräumen Deutschlands in sachgerechter Weise zum Ausdruck? Der DIHK hat Zweifel, ob die drei Säulen der Nachhaltigkeit, also soziale, ökonomische und ökologische Aspekte im angemessenen Verhältnis zueinander dargestellt werden. Beispielsweise wird unter dem Stichwort Ressourcen allein das -8-
Thema: Ressourcenschutz behandelt. Gleiches gilt für das Thema der Flächeninanspruchnahme. Hier wird verkürzt mit dem 30ha-Ziel zur Reduktion der Flächeninanspruchnahme diskutiert. Dass Flächen für Wachstum und Wettbewerb benötigt werden, bleibt außen vor. 7. Haben Raumplanung und Raumordnung in Deutschland einen angemessenen Stellenwert? Wenn nicht, was sind die Gründe? Der DIHK meint, die Bundesraumordnung könnte gerade vor dem Hintergrund der beschriebenen Herausforderungen: der Organisation der Energiewende, der Erstellung eines Gesamtverkehrsnetzplans oder des Klimawandels stärker in Erscheinung treten. Die rechtlichen Grundlagen bieten die Möglichkeit, durch Bundesraumordnungspläne übergreifende Planungen zu erstellen und für einen bundesweiten Diskurs mit der Öffentlichkeit über Ziele und Umsetzung der Herausforderungen zu sorgen. 8. Finden die Ziele und Grundsätze der Raumordnung ausreichend Beachtung in den Fachpolitiken? Welchen Beitrag sollten die Fachpolitiken zur Umsetzung der Leitbilder leisten? Die Diskussionen über den Ausbau des Verkehrs- und des Energienetzes oder die Nutzung von Rohstoffen werden losgelöst von den bereits bestehenden Möglichkeiten und rechtlichen Instrumenten der Raumordnung geführt. Dabei bilden sie wesentliche Voraussetzungen für die Umsetzung der Leitbilder: Wettbewerbsfähigkeit stärken, Daseinsvorsorge sichern und Raumnutzung steuern. Außerdem bietet die Bundesraumordnung die Möglichkeit, im Bundesraumordnungsplan, also auf der Ebene einer übergreifenden Planung, beispielsweise Umweltprüfungen durchzuführen und in den nachfolgenden Fachplanungen auf die Ergebnisse der Umweltprüfung zu verweisen. T. Fuchs, Referatsleiterin Stadtentwicklung, Planungsrecht, Bauleitplanung, nationale Verbraucherpolitik, DIHK e.v. -9-