Wachstum und die öffentliche Hand

Wachstum und die öffentliche Hand Prof. Dr. Christoph A. Schaltegger Ordinarius für Politische Ökonomie und Dekan der Kultur- und Sozialwissenschaftlichen Fakultät der Universität Luzern Reinacher Gespräche 2014 Reinach, 31.10.2014 Übersicht 1. Wachstumskritik und öffentliche Finanzen 2. Die Fakten: Daten zum Staatshaushalt der Schweiz 3. Bewertung: Korrektur des Wachstums? 4. Was tun? Regeln für ein ausgeglichenes Wachstum Austerität: Das Gleichgewicht wieder herstellen (kurativ) Schuldenbremse: Mit Haushaltsregeln im Gleichgewicht bleiben (präventiv) 5. Fazit 2

1. Wachstumskritik und öffentliche Finanzen Braucht der Staat immer mehr Einnahmen aufgrund ständig steigender Ausgaben? Der Staat wird absolut immer wichtiger Aber auch seine relative Bedeutung steigt, d.h. eine immer größere Quote der Gesamtbedürfnisse eines fortschreitenden Culturvolks wird durch den Staat befriedigt Adolph Wagner (1876/93): Wagners Gesetz Die staatliche Aktivität wächst absolut und relativ zum Sozialprodukt 3 1. Wachstumskritik und öffentliche Finanzen Gegenargument: steigende Skalenerträge bei öffentlichen Leistungen Wie ist das Verhältnis zwischen der Bevölkerungsgrösse und den Durchschnittskosten für das Gemeinwesen? Gründe für sinkende Durchschnittskosten Gemeinsame Nutzung von Gebäuden, Maschinen etc. Erhöhte Produktivität durch Spezialisierung Mengenrabatte im Einkauf Gründe für steigende Durchschnittskosten Höhere Kontroll- und Managementkosten Höhere Personalkosten durch Professionalisierung Anpassung des Leistungsangebots nach oben Reduzierte Bürgernähe führt zu Informationsasymmetrien Welche Effekte überwiegen? 4

2. Einnahmen und Ausgaben des Bundes in Prozent des BIP (1849-2013) 18% Ausgaben Einnahmen 2. Weltkrieg (1939-1945) 16% 14% Finanz- und Wirtschaftskrise (ab 2007) 12% 10% 8% 1. Weltkrieg (1914-1918) Ölkrise (1974) 6% 4% 2% 0% Deutsch-Französischer Krieg (1870/71) Grosse Depression (1929-1933) Einführung direkte Bundessteuer (1944) Rezessionen der 90er Jahre (1990-1997) 1849 1853 1857 1861 1865 1869 1873 1877 1881 1885 1889 1893 1897 1901 1905 1909 1913 1917 1921 1925 1929 1933 1937 1941 1945 1949 1953 1957 1961 1965 1969 1973 1977 1981 1985 1989 1993 1997 2001 2005 2009 2013 2. Historische Entwicklung der Staatsausgaben Es ist ein starker Anstieg der Staatsausgaben über die letzten 165 Jahre zu beobachten. Das Wachstum betrug während der letzten 50 Jahren durchschnittlich rund 4% pro Jahr. Zum Vergleich: das durchschnittliche BIP-Wachstum betrug knapp 2.5% Es gab einen Niveauverschiebungs- bzw. Sperrklinkeneffekt der Staatsausgaben, sie erhöhten sich von Krise zu Krise treppenartig. Das stärkste Ausgabenwachstum fand zwischen 1960-1970 statt. Die Entwicklung konzentrierte sich auf die Bereiche Soziale Wohlfahrt, Unterricht und Forschung und Verkehrs- und Energiewirtschaft Gemessen an den Gesamtausgaben sanken die Ausgaben für die Landesverteidigung und die Landwirtschaft. Gestiegen ist der Anteil der Sozialen Wohlfahrt, des Verkehrs und von Unterricht und Forschung 6

2. Funktionale Ausgabenstruktur des Bundes (1960-2012) 1960 1970 1980 34% 35% 30% 26% 35% 13% 18% 18% 26% 25% 1990 2000 2012 Landesverteidigung 36% 19% 23% 40% 11% 23% 45% 7% Wirtschaftliche Angelegenheiten (Verkehr, Landwirtschaft) Soziale Wohlfahrt 22% 26% 28% Übriges 7 3. Bewertung: Korrektur des Wachstums? Wagner scheint teilweise recht zu behalten: wie soll man dies beurteilen? Gute/schlechte Entwicklung? Verhältnis Konsum/Investitionen? Liberale oder paternalistische Position? Wenn der Haushalt im Gleichgewicht ist Verläuft das Wachstum der Ausgaben und der Einnahmen synchron, ist dies ein Ausdruck der sich verändernden Präferenzen der Bevölkerung und unter diesen Bedingungen weitgehend unproblematisch Wenn der Haushalt aus dem Gleichgewicht gerät Problematisch ist der Umstand, dass der öffentliche Haushalt zu einem Defizit / steigender Verschuldung tendiert 8

3. Bewertung: Korrektur des Wachstums? Nutzniesser = Entscheidungsträger = Steuerzahler Nutzniesser Entscheidungsträger Steuerzahler Fiskalische Äquivalenz Fiskalische Inäquivalenz Richtschnur: Ist ein Staat so organisiert, dass der Kreis der Nutzniesser = Steuerzahler = Entscheidungsträger, ist die fiskalische Äquivalenz weitgehend gewahrt: Keine Gebietskörperschaft lebt auf Kosten anderer Haftung und Kontrolle sind zusammen Äquivalenzprinzip ist allerdings innerhalb der Gebietskörperschaft nicht zwangsläufig gegeben (abhängig von Abstimmungsregel und Steuersystem) 9 3. Bruttoschulden in Prozent des BIP (1950-2010) 200 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 Grossbritannien USA Schweiz Deutschland Japan

3. Schulden in der Schweiz (1950-2012) 300 75% Schulden in Mrd. Franken 280 260 240 220 200 180 160 140 120 100 80 60 40 70% 65% 60% 55% 50% 45% 40% 35% 30% 25% 15% 10% Bruttoverschuldung in Prozent des BIP 20 5% 0 0% 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Schulden Bund Schulden Kantone Schulden Gemeinden Schulden in Prozent des BIP (rechte Skala) 3.2 Ursachen für Haushaltsdefizite Warum tendieren öffentliche Haushalte zu strukturellen Defiziten? Die fiskalischen Allmende: tritt auf, wenn der Nutzen aus dem staatlichen Haushalt auf eine Gruppe konzentriert ist, während die Finanzierung auf der gesamten Bevölkerung lastet. Folglich werden mehr staatliche Leistungen nachgefragt, als es der Zahlungsbereitschaft der Bürger entspricht - deren Finanzierung wird über die Staatsverschuldung sogar auf zukünftige Steuerzahler ausgedehnt (Bruch der fiskalischen Äquivalenz) Die strategische Staatsverschuldung: Bei geringen Wiederwahlchancen hat eine Regierung den Anreiz, die Staatsschulden zu erhöhen. Dadurch wird der fiskalpolitische Spielraum ihrer Nachfolgerin eingeschränkt und sie muss früher oder später konsolidieren. Damit werden die eigenen Chancen auf eine Wiederwahl bei der übernächsten Wahlen erhöht. 12

3.2 Ursachen für Haushaltsdefizite Die implizite Staatsverschuldung: Entsteht aus den Versprechen für die Zukunft, die Wohlfahrtsstaaten beispielsweise im Rahmen der Sozialversicherungen abgeben ohne dafür die Finanzierung bereitzustellen. Die Ansprüche der Beitragszahler entsprechen damit einer impliziten Verschuldung des Staates, wobei dieser Generationenvertrag zwar nicht rechtlich aber politisch bindend ist. Zeitinkonsistenz: Beschreibt das Problem gebrochener guter Vorsätze. Ein heute gefasster Entschluss fällt allzu oft den Schwächen von Morgen zum Opfer. Die in vielen Ländern verfassungsmässig verankerte Aufforderung, langfristig für einen ausgeglichenen Haushalt zu sorgen, ist nicht glaubwürdig. Die unmittelbaren Anreize der am Budgetprozess Beteiligten, vom Ziel eines ausgeglichenen Haushalts zugunsten ihrer eigenen Klientel abzuweichen, sind zu gross. 13 4.1 Was tun? Mit Austerität das Gleichgewicht wieder herstellen 20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 IRL (1979-89) GRC (2010-14) SWE (1994-00) FIN (1994-00) Konsolidierungsprogramme in der OECD SWE (1981-87) DNK (1983-86) GRC (1990-95) PRT (2010-14) ISR (1981-83) BEL (1984-98) ISL (2010-14) IRL (2010-14) CAN (1986-99) ESP (2010-14) CYP (2004-07) GBR (1994-00) JPN (1979-90) ITA (1986-93) PRT (1982-85) Frühere Konsolidierungsprogramme in Prozent des BIP Zusätzliche geplante Massnahmen in Prozent des BIP bis 2014 Laufende Konsolidierungsprogramme in Prozent des BIP 14

4. Was tun? Mit Austerität das Gleichgewicht wieder herstellen Erfolgsfaktoren «Intelligentes Sparen» möglich, bedingt politische Kompromisse Fokus auf Ausgabenkürzungen, Strukturreformen Ausgewogenheit und Glaubwürdigkeit wichtig Fiskalregeln als Unterstützung des Konsolidierungsprozesses Wirkungen: «gain without pain?» Makroökonomische Wirkung umstritten: Kontraktiv oder expansiv? Zunahme der Einkommensungleichverteilung Von Bedeutung: interner Konsum, Exporte (Wechselkurse), Zinsniveau, Lohnzurückhaltung Finanzpolitik in der aktuellen Krise EU: Starkes Gewicht auf Steuererhöhungen, Investitionskürzungen Gleichzeitiges Konsolidieren / Finanzkrise verstärken neg. Wirkung 15 4. Was tun? Schuldenbremse: Mit Haushaltsregeln im Gleichgewicht bleiben «Die Schuldenbremse macht finanzpolitische Disziplin zur Regel. Wenn sich schon Odysseus an den Mast binden liess, um nicht den Gesängen der Sirenen zu erliegen, so ist es gewiss nicht schlecht, wenn sich auch die Politik gegen Verführungen wappnet.» Bundesrat Kaspar Villiger, 2001 im Rahmen der Volksabstimmung zur Schuldenbremse Sinn von Haushaltsregeln Präventive Verhinderung von chronischen, strukturellen Defiziten Stabilisierung der Schuldenquote Langfristige Sicherung der Zahlungsfähigkeit öffentlicher Haushalte 16

10 Jahre Schuldenbremse beim Bund Der Weg zu strukturellen Überschüssen (Finanzierungsergebnis in Mrd.) 2003: Einführung Schuldenbremse Bericht des BR vom 29. November 2013 in Erfüllung Po Graber, Landolt und Fischer 17 4. Schuldenbremse Erfahrungen beim Bund Stärkung der antizyklischen Finanzpolitik (erzwungene Überschüsse in den Boomjahren 2006-2008) Schuldenabbau und Einsparungen bei der Zinslast, stabiler Investitionsanteil Breite Akzeptanz in Politik und Bevölkerung Keine Lösung für langfristige strukturelle Probleme (demographische Herausforderung; Verdrängungseffekt durch Finanzierung AHV über 19.55% Bundeshaushalt) 18

Kantonale Schuldenbremsen Budgetbeschränkungen existieren seit 1929 (SG) 80% 70% 60% 50% 40% 30% 10% 0% FR seit 1960 SO, GR, AR (1980er und 90er) Verbreitung seit 2001 parallel zur Diskussion um eine Schuldenbremse beim Bund Anteil der Kantone mit Budgetbeschränkungen: 1929 1933 1937 1941 1945 1949 1953 1957 1961 1965 1969 Einführung BL: 2008 1973 1977 1981 1985 1989 1993 1997 2001 2005 2009 19 6. Fazit Fragestellung: Brauchen wir immer mehr Einnahmen aufgrund ständig steigender Ausgaben? Wachsende Staatsausgaben sind ein Ausdruck sich verändernder Präferenzen der Bürger Entwicklung vom Nachtwächter zum Wohlfahrtsstaat Dies ist solange unproblematisch, als wir dafür die Finanzierung bereitstellen (fiskalische Äquivalenz) Politik tendiert allerdings zu Budgetdefiziten und steigender Staatsverschuldung. Ursachen sind fiskalische Allmenden, strategische Staatsverschuldung, implizite Staatsverschuldung und Zeitinkonsistenz Schuldenbremsen als präventive Sicherungsmechanismen gegen exzessives Wachstum der Staatsausgaben Wenn Austeritätspolitik nötig, sind ausgabenseitige Massnahmen erfolgsversprechender 20