Politische Instrumente zur Förderung des Leguminosenanbaus Dr.Frieder Thomas Kasseler Institut für ländliche Entwicklung e.v. gefördert von:
Politische Intervention ist notwendig Es besteht weitgehend Konsens, dass von einer Ausweitung des Anbaus von Leguminosen in der Summe positive Effekte ausgehen. Gleichzeitig besteht weitgehend Übereinstimmung darin, dass der Anbau von Leguminosen unter den derzeit gegeben Bedingungen in Deutschlandhäufig nicht bzw. nur sehr begrenzt wettbewerbsfähig ist. Marktversagen staatliches Handeln ist notwendig und gerechtfertigt
Was ist möglich? Was wirkt? (Verhaltens)Änderungen durch Anreize Vorschriften Wissen und Interesse
Logik politischer Intervention Regelung von Märkten Balance von Mengen und Kräfteverhältnissen Förderung umweltfreundlicher und artgerechter Produktionsweisen Ausgleich ökonomischer Nachteile Innovation Wissen und finanzielle Anschubförderung Ordnungsrecht Verhinderung des Schlimmsten Nachfragesteigerung Information/Marketing sinkende Preise durch Rationalisierung, Umsatzsteigerung etc.
Regelung von Märkten / Marktordnungen I Derzeit nicht zentral, aber historisch bedeutsam. Die derzeit wichtigste Förderpolitik (direkte Zahlungen)hat sich aus Marktordnungen heraus entwickelt Differenz von Leguminosen zu Getreide im Laufe der Zeit fallend. Nicht real, sondern pro Tonne regionale Referenzmenge I 2007: Entkoppelung der Förderung von konkreten Märkten und konkreten Produkten; trotzdem noch Eiweißprämie, läuft aus, konnte den Rückgang des Anbauumfangs aber auch nicht wirklich aufhalten.
Regelung von Märkten / Marktordnungen II Quelle: ZALF 2013
Regelung von Märkten / Marktordnungen III Ich habe den Eindruck,dass sich nach kontinuierlich zunehmender Liberalisierung wieder etwas verändert(aber eher langfristig) Aktuelle Diskussion EU-Parlament: Die EU-Kommission wird aufgefordert, Maßnahmen und Instrumente vorzusehen, durch die Preisschwankungen wesentlich verringert werden. In der Eiweißstrategie der Bundesregierung sind keine entsprechenden Ansätze enthalten. Blair-House-Abkommen immer noch in Kraft Eiweißbericht EU-Parlament. Häusling (Bündnis 90/Die Grünen) war Berichterstatter als Grüner: abschaffen als Berichterstatter: überprüfen endgültiger Bericht des EU-Parlaments: keine Aussage
Regelung von Märkten / Marktordnungen IV Aktuelle Diskussion zu Steuern und Abgaben für Konkurrenzprodukte Die meisten Vorschläge gehören nicht in das Repertoire der EU-Agrar-und Marktordnungspolitik, sondern eher in die Finanz- und Steuer- bzw. Umwelt- und Klimaschutzpolitik. Grundgedanke: Internalisierung externer Kosten führt bei freien Märkten zu einer Verschiebung der Marktgleichgewichte (Bioland: Marktwirtschaftliche Lenkungsinstrumente ) Import von Eiweißprodukten Zölle auf gentechnisch veränderte Importprodukte (BUND, Grüne) Zölle/Abgaben auf Importfuttermittel (Bioland) Hoher Fleischkonsum als Ursache für den hohen Bedarf an Eiweißfuttermitteln Anhebung der ermäßigten Mehrwertsteuer für eiweißreiche Futtermittel (BUND) höhere Mehrwertsteuer für Fleisch-und Wurstprodukte (19 % statt 7 %) (Bioland, Greenpeace) als Ausgleich für Bereiche, die nicht betroffen sein sollen: keine Mehrwertsteuer auf Biolebensmittel (0 % statt 7 %) (Bioland) Internalisierung externer Kosten bei konkurrierenden Produkten Stickstoff- und Pestizidabgabe (Bioland) Verteuerung von CO2-Emissionen der Landwirtschaft (ZALF) Verteuerung des Einsatzes fossiler Energien (ZALF)
Regelung von Märkten / Marktordnungen V Saatgutverkehr Bäuerliche (Erhaltungs)züchtungsinitiativen stärken
Förderung umweltgerechter Produtionsweisen I Neue Möglichkeiten durch die aktuelle Agrarreform!? Greening der 1. Säule Fruchtartendiversifizierung Lange Debatte über Leguminosenanteil (nicht erfolgreich) Wird keine (kaum) Auswirkungen auf Leguminosenanbau haben Ökologische Vorrangflächen Besonderheit für die politische Debatte: Leguminosen nicht in Konkurrenz zu anderen Ackerkulturen, sondern zu anderen Biodiversität fördernde Maßnahmen Ökologischer Landbau green by definition Es geht also um Flächen, konventionell wirtschaftender Betriebe Diskussionsstand: EU gibt Rahmen vor (ggf. mit Berechnungsschlüssel mit Äquivalenz) Mitgliedsstaaten wählen aus BMELV und Länder wollen, dass Leguminosenanbau (Pflanzen ohne N-Düngung und Pflanzenschutz) angeboten wird
Förderung umweltgerechter Produtionsweisen I Gekoppelte Förderung in der 1. Säule Trotz Entkoppelung: Gekoppelte Zahlungen unter bestimmten Bedingungen möglich u.a. Umweltschutz. Explizit: 2% des nationalen Rahmens als gekoppelte Stützung für Eiweißpflanzen möglich. Rechenexempel: Nationaler Rahmen in D 2012 = ca. 5,8 Mrd. 2% vom nationalen Rahmen = 116 Mio. ca. 100.000 Hektar Körnerleguminosen = 1160 /ha BMELV: nicht Leguminosen, sondern Rauhfutterfresser, flächenlose Wanderschäferei
Förderung umweltgerechter Produtionsweisen II 2. Säule: Agrarumweltmaßnahme mit direktem Bezug zu Leguminosen Vielfältige Fruchtfolge mit Leguminosen Im derzeit aktuellen Rahmenplan (2012 bis 2015) werden eine fünfgliedrige Fruchtfolge mit 5% und eine viergliedrige Fruchtfolge mit 10% Leguminosen gefördert. Der Plan für 2014ff sieht nur noch eine fünfgliedrige Fruchtfolge mit mindestens 10% Leguminosen vor. Zu beachten ist: Nicht die Fläche, auf der Leguminosen angebaut werden, wird gefördert sondern die gesamte Fruchtfolge. Die Förderung bezieht sich daher auf jeden Hektar der gesamten Fruchtfolge!
Förderung umweltgerechter Produtionsweisen III 2. Säule: Agrarumweltmaßnahme mit indirektem Bezug zu Leguminosen Ökologischer Landbau Bodenschonende Produktionsweisen Noch laufende Förderperiode GAK-Maßnahme 2.5: Anwendung von bodenschonenden Produktionsverfahren des Ackerfutterbaus. Auf mindestens 10 Prozent der Ackerfläche Ackerfutterpflanzen (außer Silomais, Getreide oder Futterrüben) als Hauptfrüchte anbauen und ernten. Pro Hektar Ackerfutterfläche sollten 180 /ha Ausgleich bezahlt werden (bei Ökobetrieben 70 /ha) Wurde nur in Thüringen und Mecklenburg-Vorpommern angeboten. Im Entwurf für die künftige GAK ist die Maßnahme nicht mehr enthalten. Naturschutz: Rotmilanschutz In Thüringen wurde eine gestaffelte Mahd in Luzernebeständen als Maßnahme angeboten, die dem Schutz des Rotmilans dienen soll.
Förderung umweltgerechter Produtionsweisen IV Relevanz verschiedener Agrarumweltmaßnahmen Beispiel Thüringen (2012) Vielfältige Fruchtfolge Ökologischer Landbau Bodenschonende Produktionsweisen Rotmilanschutz 130.647 ha 23.503 ha 2.361 ha 25 ha
Förderung umweltgerechter Produtionsweisen V 2. Säule: Agrarumweltmaßnahme mit indirektem Bezug zu Leguminosen Seltene Sorten Der Entwurf der GAK für die kommende Förderperiode sieht eine besondere Förderung für den Anbau und die gezielte Sortenerhaltung gefährdeter heimischer Nutzpflanzen vor. ein-bis zweijährige Kulturen 250 bis 750 Euro je erhaltene Sorte bzw. 50 bis 100 Euro für den Anbau je Hektar Gemüse, Heil-und Gewürzpflanzen 500 bis 1.000 Euro je erhaltener Sorte bzw. 250 bis 400 Euro für den Anbau je Hektar Dauerkulturen 300 bis 700 Euro je erhaltener Sorte zum Reiserschnitt bei Dauerkulturen bzw. 500 bis 1.000 Euro für den Anbau je Hektar.
Investition und Kooperation I Investitionsförderung bei landwirtschaftlichen Unternehmen bisher vor allem Förderung von Stallbauten; Betriebszweige des Pflanzenbaus spielten bisher eine untergeordnete Rolle (Gewächshäuser im Gemüsebau, Lagerkapazitäten) Neu: Es sind besondere Anforderungen in mindestens einem der Bereiche Verbraucher-, Umwelt- oder Klimaschutz zu erfüllen Fehlende Kleinanlagen für die Soja-Aufbereitung auf dem Hof sind ein Hemmnis für den Sojaanbau in Deutschland (Recknagel, 2012) Erfahrung ELER-Ausschuss: Knappe Mittel, Prioritätenlisten! Hemmnis Erzeugergemeinschaft Agrarinvestitionsförderung und Diversifizierung : Diversifizierung meist zu geringe Mittel (in GAK allerdings nicht begrenzt)
Investition und Kooperation II Förderung von Zusammenarbeit wird in der GAK deutlich gestärkt Ziele Investitionsförderung: Anreiz und Anschub in einer Phase, in der der Markt es noch nicht hergibt, zu investieren (unwirtschaftlich, risikoreich) Innovationsförderung: neue Technik entwickeln Innovationsförderung: neue Produkte entwickeln Koordination von Wertschöpfungsketten: a) Logistik, Abstimmung, Kooperation b) Reaktion auf Schwachstellen, die die ganze Kette gefährden könnten
Investition und Kooperation III GAK Agrarumweltmaßnahmen Förderung der Zusammenarbeit im ländlichen Raum für eine markt-und standortangepasste Landbewirtschaftung Ist für Pflegekonzepte und für Kooperationen für umweltfreundliche Wirtschaftsweisen gedacht. Könnte auch für den Leguminosenanbau von Interesse sein. Konzepte: bis 50.000 ; Zuschuss 80% Umsetzung der Konzepte (= Management): bis 50.000 ; Zuschuss 80%
Investition und Kooperation IV GAK: Verbesserung der Vermarktungsstrukturen I Gründung und Tätigwerden von Erzeugerzusammenschlüssen Aufwendungen für Organisationskosten einschließlich von Organisationskosten der wesentlichen Erweiterung. Investitionen zur Verarbeitung und Vermarktung landwirtschaftlicher Erzeugnisse Förderfähig sind Aufwendungen für Investitionen, die der Erfassung, Lagerung, Kühlung, Sortierung, marktgerechten Aufbereitung, Verpackung, Etikettierung, Verarbeitung oder Vermarktung der landwirtschaftlichen Erzeugnisse dienen. Auch allgemeine Aufwendungen wie Architekten-und Ingenieurleistungen, Baugenehmigungen, Beratungsgebühren, Durchführbarkeitsstudien und andere Kosten der Vorplanung bis zu einem Höchstsatz von 12 % der förderfähigen Investitionskosten Zuwendungsempfänger a) Erzeugerzusammenschlüsse; b) Unternehmen der Verarbeitung und Vermarktung, deren Tätigkeit sich nicht gleichzeitig auf die Erzeugung landwirtschaftlicher Erzeugnisse bezieht.
Investition und Kooperation V GAK: Verbesserung der Vermarktungsstrukturen II Kooperationen (Zusammenarbeit) Zuwendungsempfänger Kooperationen, Operationelle Gruppen im Rahmen von EIP Was kann gefördert werden? a) die Entwicklung neuer Erzeugnisse, Verfahren, Prozesse und Technologien in der Landund Ernährungswirtschaft, b) die Zusammenarbeit zwischen Wirtschaftsteilnehmern bei der Organisation von Ressourcen, c) eine horizontale und vertikale Zusammenarbeit zwischen Akteuren der Versorgungskette zur Schaffung logistischer Plattformen für die Förderung kurzer Versorgungsketten und lokaler Märkte.
Investition und Kooperation VI GAK: Verbesserung der Vermarktungsstrukturen III Kooperationen (Zusammenarbeit) Konkret: a)konzepte für die Zusammenarbeit zwischen den verschiedenen Akteuren in der Landund der Nahrungsmittelwirtschaft, b) Durchführbarkeitsstudien und Kosten für die Erstellung eines Geschäftsplans oder eines gleichwertigen Plans, c) laufende Kosten der Zusammenarbeit. Kooperationen bis zu 200.000 Euro, Operationelle Gruppen (EIP) bis zu 500.000 Euro.
(Ordnungs-)Rechtliche Rahmenbedingungen Definition guter fachlicher Praxis Verschärfung konkreter Richtlinien, z.b. Nitrat-Richtlinie/Düngeverordnung Pflanzenschutz: Grenzwert für die erlaubte Glyphosatbelastung senken
Bereitstellung von Informationen und Vermittlung von Wissen I Verlust traditionellen und vorhandenen Wissens und Bedarf an Innovation Wissen I: Wissenstransfer Ausbildung Berufsausbildung Länderhoheit und in der Zuständigkeit der Kultusministerien Ausbildung verbessern heißt dicke Bretter bohren! Beratung Länderhoheit, sehr heterogene Beratungslandschaft EU-kofinanzierte Programme möglich! Aktionsprogramme z.b. Bayern: Aktionsprogramm heimische Eiweißfuttermittel
Bereitstellung von Informationen und Vermittlung von Wissen II Wissen II: Wissen generieren Für die Eiweißstrategie des BMELV spielt die Wissenschaft eine zentrale Rolle. (Aus- und Fortbildung sowie Beratung werden leider nicht erwähnt). Ressortforschung; Landesforschungsanstalten Hochschulen Unternehmen Politik: Europäische Innovationspartnerschaften Themen Baden-Württemberg: Eiweiß, Streuobst, artgerechte Tierhaltung
Bereitstellung von Informationen und Vermittlung von Wissen III Wissen III: Marketing Verbraucheraufklärung Steigerung der Nachfrage Akzeptanz politischer Aktivtäten (Verwendung von Steuermitteln!) Politikberatung Werben für politische Aktivitäten/Initiativen
Zusammenfassende Einschätzung Biodiversität Erfolg = Akzeptanz x Effekt Akzeptanz = Hektar Effekt = erzielte positive Effekte; verdrängte (negative) Effekte In der Regelwerden durch die Zunahme des Leguminosenanbaus andere Ackerfrüchte verdrängt (Marktordnungen, Fruchtfolgevielfalt, Investitions- und Vermarktungsförderung, Wissen) Erreicht: Agrobiodiversität, veränderte Ackerbegleitflora Seltene Sorten: kaum flächenrelevant, aber hohe Relevanz für Agrobiodiversität Besonderheit: Ökologische Vorrangflächen Der Umfang ist vorgegeben (5%, später ansteigend). Verdrängt werden daher nicht andere Ackerkulturen, sondern andere potenzielle ÖVF-Maßnahmen. Wichtig: Relevant nur für konventionelle Betriebe, da Ökolandbau green by definition ; Verbot chemischsynthetischer Pflanzenschutzmittel daher von hoher Relevanz Noch zu entwickelndes Gewichtungsschema für verschiedene Maßnahmen relevant für Bewertung Offene Frage: Was könnten differenzierte Programme ( dunkelgrüne Leguminosenförderung ) bewirken: Effekte? Bürokratie? Akzeptanz?
Zusammenfassende Einschätzung politische Umsetzung Marktregulierung: Langfristig nicht aus den Augen verlieren. Eher Behinderung der Konkurrenz als Förderung der Leguminosen. Förderung umweltgerechter Produktionsweisen Greening 1. Säule wichtig: Ökologische Vorrangflächen und gekoppelte Förderung in der 1. Säule (Sonder-AMK zur Agrarreform am 4. November!) AUM 2. Säule: sehr praxisrelevant; ist die sehr hilfreiche (notwendige?) Basis für alles andere. GAK gute Vorgabe; Länder erarbeiten derzeit ihre Maßnahmenpläne! Investition und Kooperation 2. Säule: Möglichkeiten der GAK unbedingt umsetzen (Verbesserung Vermarktungsstrukturen, Europäische Innovationspartnerschaften). Ist neu, vielen unbekannt undes gibt weniger Lobbyisten als bei AUMs! Auch hier: Länder erarbeiten derzeit ihre Maßnahmenpläne! (Ordnungs-)Rechtliche Rahmenbedingungen Nicht wg. Leguminosen Novellierungen vom Zaun brechen. Aber immer im Auge behalten und präsent sein, wenn Veränderungen anstehen (z.b. EU-Saatgutrichtlinie). Bereitstellung von Informationen und Vermittlung von Wissen Von kurzfristig (Eiweiß-Aktionsplan) bis langfristig (Ausbildungspläne verändern). Eine notwendige und nicht enden werdende Aufgabe.
Es gibt Möglichkeiten um vorwärts zu kommen. Ergreifen wir sie!