Michael Vilain BBE-Newsletter 9/2009 Nonprofit-Finanzierung im Wandel. Aktuelle Herausforderungen bei der Finanzierung von Nonprofit-Organisationen. Seit einigen Jahren wird in der öffentlichen Diskussion der Frage nach der Finanzierung von Nonprofit-Organisationen (NPO) große Aufmerksamkeit geschenkt. Dabei richtet sich das Augenmerk insbesondere auf das Fundraising. Dies verwundert, zumal es sich um eine doppelte Engführung handelt. Zum einen wird damit nur eine in ihrer Gesamtbedeutung untergeordnete Form der Mittelbeschaffung behandelt, zum anderen werden andere Aufgaben des Finanzmanagements ausgeklammert. In der dynamischen Umwelt moderner NPO zeigen sich aktuell jedoch in nahezu allen Bereichen des Finanzmanagements Probleme. Anlass, im vorliegenden Beitrag einen kurzen Überblick über die aktuellen Herausforderungen bei der Finanzierung von NPO zu geben. Die Notwendigkeit sich grundsätzlich mit der Nonprofit-Finanzierung auseinanderzusetzen, ist zum einen sicherlich der rückläufigen Bedeutung staatlicher Finanzierung in einem traditionell staatsnahen Dritten Sektor geschuldet (vgl. Zimmer/ Priller, 2004). Begleitet wird diese Entwicklung durch die verstärkte Auslagerung staatlicher Aufgaben und Strukturen in die Wirtschaft (Privatisierung) und dort wo dies nur schwer möglich ist, wie z.b. kommunalen Schwimmbädern, Bibliotheken etc., zunehmend auch in den Dritten Sektor ( Drittsektorisierung ). Andererseits steigt unter dem Druck einer sich ausdifferenzierenden Gesellschaft und ihrer Bedarfslagen die Zahl der Nonprofit-Organisationen unabhängig von der Rechtsform rasant an. Die Nachfrage nach alternativen Finanzierungsquellen steigt somit. Mit einer Zahl von rund 550.000 (vgl. V&M Service GmbH, 2009) ist der Verein nicht nur die dominante Rechtsform des Dritten Sektors, sondern auch die erfolgreichste Organisationsform aller Zeiten. Zwar ist der Verein leicht zu gründen, unter Finanzierungsaspekten ist diese partizipatorisch ausgelegte Rechtsform jedoch nicht unproblematisch: mitunter häufig wechselnde Verantwortlichkeiten, eine Tendenz zu unklaren Entscheidungsstrukturen zwischen Haupt- und Ehrenamt und innerhalb der Vorstände sowie geringe rechtliche Auflagen im Hinblick auf Rechnungslegung und Transparenz erschweren sowohl die wirtschaftliche Steuerung als auch die externe Einschätzung der wirtschaftlichen Situation. Dazu kommen die Hemmnisse der Abgabenordnung. Das Gebot der zeitnahen Mittelverwendung unterstützt zwar die ziel- 1
gerichtete Verwendung steuerbegünstigter Mittel, erschwert aber zugleich den Aufbau von finanziellen Rücklagen und Vermögensreserven. Diese sind aber als Sicherheits- oder Innovationsreserven von großer Bedeutung für das Finanzmanagement. Das für viele NPO typische Nebeneinander verschiedener Finanzierungsformen (Finanzierungsmix) trägt zwar unter Umständen zu einer Risikostreuung und geringeren Abhängigkeit von nur einer Finanzierungsquelle bei. Zugleich wird durch das steuerliche Verbot der Quersubventionierung der Handlungsspielraum für das Finanzmanagement jedoch deutlich eingeengt. So wird zum Beispiel der Aufbau wirtschaftlicher Geschäftsbetriebe deutlich erschwert. Das Regelungsdickicht der Abgabenordnung und der entsprechenden Steuergesetze sowie ihre zum Teil willkürliche Umsetzung werden zu einem zentralen Risikofaktor für das moderne Finanzmanagement auch in kleineren NPO. Dass diese Gefahr nicht nur theoretischer Natur ist, zeigt die zunehmende Zahl von Finanzämtern, die steuerbegünstigte Organisationen zu einem Prüfungsschwerpunkt erklären. 1 Aktuelle Probleme bei der Finanzierung resultieren aus diesen organisations- und steuerrechtlichen Rahmenbedingungen, zeigen sich jedoch auch bei der operativen Arbeit. Das Finanzmanagement lässt sich dabei in fünf Arenen einteilen (vgl. Vilain, 2006). Diese Arbeitsfelder beziehen sich einerseits auf die Besonderheiten der Stakeholder sowie der organisatorischen und rechtlichen Rahmenbedingungen: Spendenmanagement Zuwendungsmanagement Management selbsterwirtschafteter Mittel Vermögensmanagement Kreditmanagement Im Spendenmanagement (Fundraising) geht es darum, monetäre oder nicht monetäre Leistungen ohne eine marktadäquate Gegenleistung einzuwerben (vgl. Urselmann, 2007). Spenden dienen in der Regel unmittelbar den ideellen Zielen einer NPO und sind daher weitgehend steuerbefreit. Der Spender selbst kann die Zahlung innerhalb der Grenzen des Steuerrechts steuerlich geltend machen. Die Ansprüche an ein professionelles Fundraising sind in den letzten Jahren stetig gewachsen, zumal die Zahl der sammelnden Organisationen auf einem weitgehend konstanten Spendenmarkt gestiegen ist. Die Schätzungen zur Größe des Spenden- 1 Vor dem Hintergrund solcher institutionellen Probleme wird auch die aktuell stärker geführte Debatte um Corporate Governance verständlich. Die Schaffung eines verbindlichen Systems wirksamer Kontrollmechanismen und eines Rahmens, der auch langfristig Arbeit und Erfolg einer NPO sicherstellt, kann in seiner Bedeutung in einer sich schnell ändernden Umwelt gar nicht hoch genug eingeschätzt werden. 2
markts schwanken je nach Quelle deutlich. Nach dem GfK Charity Scope beispielsweise betrug das Volumen 2007 2,08 Mrd. Euro (vgl. GfK, 2008a). Zwar zeigen die meisten Untersuchungen, dass es auf den Spendenmärkten zwar Schwankungen, aber im Durchschnitt seit Jahren keine nennenswerten Zuwächse gibt. Positiv ist andererseits, dass bisher die Wirtschaftskrise noch keine gravierenden Auswirkungen auf das Spendenverhalten zeigte (vgl. GfK, 2009). Auf dem deutschen Spendenmarkt zeigt sich eine polypolistisch geprägte Anbieter- und Nachfragestruktur mit wachsendem Verdrängungswettbewerb. Zugleich ist der Spendenfluss für die meisten Organisationen schwer planbar und wird durch zahlreiche Einflussfaktoren wie Großschadensereignissen oder tagespolitische Themen beeinflusst. Diesen kurzfristigen Unwägbarkeiten zum Trotz erfordert modernes Fundraising jedoch eine strategische Planung sowie das Zusammenspiel spezialisierter Dienstleistungsanbieter. So steht für die NPO zum Beispiel die professionelle Abwicklung von Kampagnen im Mittelpunkt. Dazu müssen kreative Marketingleistungen erbracht, unterschiedliche Zahlungskanäle (Bareinzahlung, Überweisung, Lastschrift, Kreditkarte etc.) sowie technische Schnittstellen zur Spendenverwaltung der NPO bereitgehalten werden. Zugleich geht es um die kostengünstige Abwicklung unzähliger Klein- und Kleinstbeträge sowie die kurzfristige Anlage von Spendengeldern zwischen Eingang und Verwendung. Die Bedeutung des Spendenwesens für eine Organisation hängt beträchtlich von deren Größe und Arbeitsfeld ab. So kann der Anteil der Spenden und Mitgliedsbeiträge an der Gesamtfinanzierung bei Sport-, Freizeit oder Kulturvereinen beträchtlich sein. Aber auch innerhalb einzelner Verbandsebenen einer Organisation variiert dieser Anteil (z.b. bei den Kreisverbänden des DRK). Und auch wenn Spenden im Finanzierungsmix nur eine untergeordnete Rolle spielen, kann ihnen strategische Bedeutung zukommen. Denn bei hohen Umsätzen mit zugleich geringen Renditen (z.b. bei der Finanzierung durch Leistungsentgelte) steht heute manche Organisation finanziell mit dem Rücken an der Wand. Zwar können die bisherigen Arbeitsfelder am Leben erhalten werden. Es bleiben jedoch keine finanziellen Reserven zur strategischen Steuerung (Innovation, Neuordnung von Tätigkeitsfeldern, Aufbau zeitgemäßer Managementstrukturen). Hier können nicht zweckgebundene Spenden zum Aufbau einer freien Spitze beitragen. Der hohe Konkurrenzdruck erhöht jedoch den Wettbewerb auf dem stagnierenden Spendenmarkt und damit letztlich den Professionalisierungsdruck. Ein Indiz dafür ist sicherlich die wachsende Nachfrage nach Qualifikationen in diesem Bereich (z.b. Fundraising-Akademie oder weiterbildende Studiengänge verschiedener Hochschulen, vgl. Kreuzer, 2006, S. 122ff.), die zugleich Ausdruck der zentralen Angst ist, in diesem fließenden und agilen Wettbewerbsumfeld abgehängt zu werden. 3
Im Mittelpunkt des Zuwendungsmanagements steht ein Antragsverfahren, dessen genaue Durchführung vom Zuwendungsgeber geregelt wird. Zwar erfolgt die Vergabe der Mittel auf der Grundlage rechtlicher Bestimmungen (z. B. Gesetze oder Satzungen), der Antragsteller hat jedoch keinen Garantieanspruch auf die Leistung. Die wichtigsten Zuwendungsgeber sind die Europäische Union, der Bund, die Länder und Gemeinden sowie Stiftungen, Gerichte und die Bundesagentur für Arbeit (vgl. Vilain, 2006, S. 169). Zwar gibt es für diesen Bereich keine einheitlichen statistischen Daten. Es ist jedoch davon auszugehen, dass es sich hier um beträchtliche Summen handelt. 2 Der Ablauf lässt sich idealtypisch wie folgt beschreiben: Nach der Erstellung eines Konzepts, der Vorlage eines Antrags erfolgt die Mittelbewilligung und - auszahlung. Je nach vereinbartem Finanzierungsmodus muss die NPO unter Umständen beträchtlich in Vorleistung gehen. Aufgrund der erwähnten wirtschaftlichen und rechtlichen Besonderheiten verfügen viele NPO jedoch nur über geringe Liquiditätsspielräume. Sie benötigen daher immer häufiger Liquiditätshilfen, die von Dachverbänden, der öffentlichen Hand, aber auch zunehmend von Kreditinstituten zur Verfügung gestellt werden. Verschärft wird diese Tendenz durch die schlechter werdende Zahlungsmoral der öffentlichen Hand. Zahlungen erfolgen mitunter deutlich verspätet, gekürzt oder gar nicht und erhöhen somit das finanzielle Risiko. Die Finanzierung aus selbsterwirtschafteten Mitteln erlangt hingegen zunehmende Bedeutung. Angesichts der zurückgehenden öffentlichen Finanzierung in vielen Arbeitsbereichen sind große Teile des Dritten Sektors zunehmend darauf angewiesen, Mittel aus dem Angebot von Waren und Diensten auf Märkten zu erwirtschaften. Nach wie vor bewegen sich NPO gerade im Sozial- und Gesundheitsbereich noch auf Quasi-Märkten (z.b. Pflegemarkt oder Krankenhäuser). Hier gibt es kein wirklich freies Spiel von Angebot und Nachfrage. Vielmehr treten öffentlich-rechtliche Akteure als Monopolnachfrager einem oder einigen wenigen Anbietern gegenüber. Die Preisfindung erfolgt nicht selten über den Umweg der politischen Einflussnahme. Die Kalkulationen sind in der Regel eng und sehen keine nennenswerten Gewinnmargen für die Anbieter vor. Zugleich müssen notwendige investive Maßnahmen zusehends über die Anbieter finanziert werden (z.b. stationäre Pflege oder Krankenhäuser). Zwar gibt es meist Möglichkeiten der staatlichen Refinanzierung des Schuldendienstes, die Finanzierung selbst muss jedoch durch den Anbieter der Dienstleistung, meist im Rahmen einer Kreditfinanzierung, realisiert werden. Mit dem Vordringen in neue Märkte sehen sich NPOs zusehends in einem wettbewerblichen Umfeld, das ein hohes Maß an Flexibilität und Entscheidungsfreude verlangt. Die Erfordernisse sind oft nicht kompatibel mit den Entscheidungsstrukturen 2 Allein im Rahmen der europäischen Kohäsionspolitik fließen im aktuellen Förderzeitraum von 2007-2013 26,3 Mrd. Euro in die Bundesrepublik. An vielen Mitteln des Europäischen Fonds für Regionale Entwicklung (EFRE) und dem Europäischen Sozialfonds (ESF) sind NPOs beteiligt. Vgl. Europäische Kommission (2007). Dazu kommen noch die Zuwendungen von Bund, Ländern und Kommunen. 4
und -geschwindigkeiten innerhalb der Organisationen. Auch hier zeigen sich bisweilen die strukturellen Nachteile gewachsener Organisationen. Ein Spezialfall des wirtschaftlichen Geschäftsbetriebs ist das Sponsoring. Dabei handelt es sich um das Angebot einer marktadäquaten Leistung (zumeist Marketingdienste) gegenüber einem Unternehmen. Hier ist in den nächsten Monaten sicherlich aufgrund der Wirtschaftskrise und den verschärften Bedingungen in den Unternehmen mit einem Rückgang zu rechnen. Auch ändert sich das Interesse vieler Unternehmen. Im Sinne eines ganzheitlicheren Konzeptes geht es immer mehr Firmen um eine strategische Einbindung im Gegensatz zu kurzfristigen Sponsoring- oder Spendenaktivitäten. Unter dem Schlagwort Corporate Social Responsibility wird daher aktuell das Engagement von Unternehmen für Nachhaltigkeit und Gesellschaft mit oder ohne Beteiligung von NPO diskutiert. Dass dieses Thema für NPO durchaus ambivalent sein kann, zeigen die zahlreichen Ausgründungen, insbesondere von Stiftungen (Corporate Foundations), die zum Teil auch operativ tätig sind. Welche Rückwirkung diese Formen des strategischen Unternehmensengagements auf die Nonprofit-Finanzierung haben wird, ist derzeit nicht absehbar. Der steigende Investitionsbedarf bei veränderten Zahlungsmodi der öffentlichen Hand führt zu einem Bedeutungsanstieg des Kreditmanagements. Die Finanzierung großer (und kleinerer) stationärer Einrichtungen muss vermehrt über eigene Kredite der NPO geleistet werden. Dabei geht es um beträchtliche Größenordnungen. Verlässliche Zahlen sind auch hier nicht verfügbar. Exemplarisch soll daher der Gesundheitsbereich dargestellt werden. Der Investitionsstau wird allein für den Bereich der Krankenhäuser auf 30 bis 50 Mrd. Euro geschätzt. 3 Die Ursachensuche ist sicherlich vielfältig. So sinkt die Finanzierung durch Tagessätze und damit das Betriebsergebnis der Einrichtungen, Dazu kommen bei der Krankenhausfinanzierung sinkende KHG-Fördermittel der Länder 4, aber auch die insgesamt abnehmende Finanzierungskraft der Träger. Das alles führt zu einem Substanzverlust und einem deutlich erhöhten Fremdkapitalbedarf. Auf der anderen Seite lassen die Managementbesonderheiten im Gesundheitsbereich viele Kreditinstitute vor einem Engagement zurückschrecken. Das hängt zum einen mit den Branchenspezifika und der durchschnittlich geringen Kenntnis der Rahmenbedingungen zusammen. Günstige Kredite für NPO sind damit Mangelware. Dies ist sicherlich der Grund dafür, dass NPO bei der Kreditvergabe im Vergleich zum gewerblichen Mittelstand deutlich schlechter abschneiden, obwohl das Insolvenzrisiko immer noch deutlich geringer als in der gewerblichen Wirtschaft ist. Die geringen Renditen lassen eine teure Kreditfinanzierung mit hohem 3 Ähnliche Befunde lassen sich auch für andere stationäre Einrichtungen im Bereich, Bildung, Pflege, Kultur etc. festhalten. 4 Im Vergleich von 2005 zu 1995 fuhren die Länder die Krankenhausfinanzierung um 37,6 Prozent zurück (West: 34,2 Prozent, Ost: 46,1 Prozent). Gemessen am Bruttoinlandsprodukt (BIP) bedeutet dies einen Rückgang um knapp 50 Prozent innerhalb von zehn Jahren. Vgl. Deutscher Bundestag (2006). 5
Schuldendienst oft nicht zu. Dementsprechend sind Ansätze wie sie im gewerblichen Mittelstand verbreitet sind (z.b. Mezzanine Finanzierung) bisher nur begrenzt auf NPO übertragbar. Um dieses Dilemma zu lösen, werden zunehmend alternative oder ergänzende Finanzierungs- und Betreibermodelle wie Public Private Partnerships, Leasing, Ratenfinanzierung, Managed Equipment Services oder Technologiepartnerschaften diskutiert. Das Vermögensmanagement spielt insbesondere für Stiftungen eine zentrale Rolle. Hier geht es um die Frage eines Portfolios mit einem optimalen Verhältnis von Rendite und Risiko. Die Höhe des Risikos orientiert sich an der Risikoneigung der Entscheidungsträger. Begrenzt wird der Entscheidungsspielraum durch die Stiftungsgesetzgebung und deren Umsetzung in den Ländern. Darüber hinaus spielen ethische Gesichtspunkte bei der Geldanlage eine wichtige Rolle. Dass die finanzielle Situation dabei unmittelbar an realwirtschaftliche Vorgänge gekoppelt ist, wird insbesondere gerade in der Finanzkrise deutlich. Angesichts niedriger Marktzinsen ist die Rendite bei sicheren Geldanlagen wie Schatzbriefen, Anleihen oder Festzinsen gering. Riskantere Geldanlagen haben vielen Stiftungen jüngst hohe Buchverluste eingebracht und damit teilweise zu einer Verringerung des Stiftungskapitals beigetragen. In vielen Fällen wird die Wirtschaftskrise zu einer Verringerung der Stiftungserträge führen. Über die Zuwendungsfinanzierung erreicht diese Krise dann auch in abgeschwächter Form die Vereine und Verbände, die sich unter anderem auch über Stiftungsmittel refinanzieren. Bereits der kurze Überblick verdeutlicht, dass die Nonprofit-Finanzierung derzeit vor großen Herausforderungen steht. In der folgenden Abbildung werden die wichtigsten Herausforderungen der abschließend zusammengefasst. 6
Arena Finanzierungsquellen Risiko Herausforderungen Spendenmanagement Mitgliedsbeiträge Spenden Zuwendungsmanagement relativ stabil wenn hohe Bindung schwer kalkulierbar Effiziente Verwaltung einer großen Zahl von relativ kleinen Beträgen. Bindung von Menschen durch Vision und gute operative Abwicklung. Wachsender Konkurrenzdruck auf Spendenmärkten erfordert zunehmende Professionalisierung. Zuwendungen von Bund, Ländern und EU Selbsterwirtschaftete Mittel Verkauf von Waren und Dienstleistungen auf Märkten (private Güter) Sponsoring Verkauf von Dienstleistungen auf quasi-märkten Vermögensmanagement Erträge aus Vermögensanlage (v.a. Stiftungen) Kreditmanagement Kredite zur Überbrückung kurzfristiger Liquiditätsengpässe Investitionskredite Kreditsubstitute nach Bewilligung prognostizierbar; z.t. unsichere Zahlungsmodalitäten und beträchtliche Vorausleistungen Marktpreise. Absatzrisiko ähnlich wie bei kommerziellen Dienstleistern Abgabe von marktadäquaten Gegenleistungen (v.a. Werbung an Unternehmen) Leistungsentgelte u.ä. I.d.R. längerfristige Vertragsbeziehungen zu öffentlichrechtlichen Körperschaften, allerdings oft lediglich Kostendeckung abhängig von Anlageverhalten, tendenziell risikoavers siehe oben Investitionen werden zunehmend kreditfinanziert und z.t. staatlich refinanziert Einziehung von Forderungen und alternative Finanzierung von Investitionen, Factoring und Leasing Institutionelle Rahmenbedingungen: Aufwändige Antragstellung, Liquiditätskompensation bei Zahlungsverzögerungen Investitionskredite (siehe Kreditmanagement) Wirtschaftskrise verschärft Bedingungen, Fähigkeit der Kooperation mit Unternehmen, Professionalität Geringe Verhandlungsspielräume, Anlageformen, die der Risikoneigung und den wachsenden ethischen Ansprüchen gerecht werden, anhaltend geringe Zinssätze, fallende Börsenkurse Häufig überteuerte Kredite Bonitätsbemessung, Besonderheit der Nonprofit-Finanzierung, fehlende Transparenz Vorgefertigte Angebote, in der Regel nur für große Anbieter Rückgang staatlicher Finanzierung, wachsende Zahl von NPO, Zunahme des Konkurrenzdrucks um knappe Mittel, Verschärfung steuerrechtlicher Kontrollen, Gebot der zeitnahen Mittelverwendung, Verbot der Quersubventionierung, unzureichende finanzielle Kontroll- und Steuerungsmechanismen 7
Literatur: Deutscher Bundestag (2006): Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Linken zum Investitionsstau in deutschen Krankenhäusern vom 12.10.2006. In: BT Drucksache 16/2937. Kreuzer, Thomas (2006): Personelle Ressourcen. In: Fundraising-Akademie (Hrsg.): Fundraising. Handbuch für Grundlagen, Strategien und Methoden. 3. Auflage, Wiesbaden, S.122-126. Gesellschaft für Konsumforschung (GfK), (2008): GfK Charity Scope Der Spendenmarkt 2007. Quelle: http://www.gfk.com/imperia/md/content/ps_de/chart_der_woche/2008/ kw16_08 _ charity.pdf (27.04.09) Gesellschaft für Konsumforschung (GfK), (2009): Spenden in der Wirtschaftskrise. Quelle: http://www.gfkps.com/imperia/md/content/ps_de/consumerscope/spenden_wirtschaft skrise.pdf (27.04.09) Urselmann, Michael (2007): Fundraising. Professionelle Mittelbeschaffung für Nonprofit-Organisationen. 4. vollst. überarb. u. erw. Aufl. Bern u. a.: Haupt. Vilain, Michael (2006): Finanzierungslehre für Nonprofit-Organisationen. Zwischen Auftrag und ökonomischer Notwendigkeit. Wiesbaden. V&M Service GmbH (2009): Vereinsstatistik 2008. Ergebnisse der Erhebung Eingetragene Vereine in Deutschland 2008. Konstanz. Zimmer, Annette/ Priller, Eckhard (2004): Gemeinnützige Organisationen im gesellschaftlichen Wandel. Ergebnisse der Dritte-Sektor-Forschung. Unter Mitarbeit von Lilian Schwalb und Thorsten Hallmann. Wiesbaden. Michael Vilain ist Professor für allgemeine Betriebswirtschaftslehre an der EFH Darmstadt. Die Schwerpunktthemen seiner Forschung sind Management von Nonprofit-Organisationen (insbesondere Finanzierung und Fundraising sowie Marketing), Bürgerschaftliches Engagement sowie Neustrukturierung und Entwicklung kommunaler Einrichtungen. Kontakt: vilain@efh-darmstadt.de 8