IG Metall Vorstand, Ressort Arbeits- und Gesundheitsschutz Die geplante Leistungsrechtsreform mit neuen und alten Ungerechtigkeiten Argumente und Fakten Im Juni 2006 legten die Arbeits und Sozialminister von Bund und Ländern ein Eckpunktepapier zur Reform der gesetzlichen Unfallversicherung vor. Dieses Papier sah weitreichende Einschnitte in das Leistungsrecht und einen Systemwechsel bei der Leistungsberechnung vor. Nach langer Bedenkzeit folgte Ende April 2007 ein erster Arbeitsentwurf des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales (BMAS). Dieser stellt in wenigen Punkten eine Verbesserung gegenüber dem heutigen Recht dar; zugleich sind die schlimmsten Einschnitte des Eckpunktepapiers entschärft. Erhalten blieb jedoch der Systemwechsel weg von der heute praktizierten abstrakten Schadensbemessung hin zu einem zweiteiligen Verfahren, das auch zu zwei unterschiedlichen Entschädigungsleistungen führt. Dieses System führt zu neuen gravierenden Ungerechtigkeiten, die im folgenden näher erläutert werden. Anmerkung Im Folgenden wollen wir die wesentlichen Kritikpunkte an dem vorliegenden Entwurf zur Reform der gesetzlichen Unfallversicherung zuspitzen. Mit Ausnahme des ersten Beispiels zum Erwerbsschadensausgleich sind alle Berechnungen und Zahlen den Beispielsrechnungen des BMAS entnommen. Die kursiv gedruckten Zitate stammen aus den Erläuterungen des BMAS zum Entwurf und den beiden Papieren mit Beispielsrechnungen. Kern des Entwurfs Im bisherigen Leistungsrecht der gesetzlichen Unfallversicherung (GUV) wird nach Abschluss der medizinischen Rehabilitation eine Minderung der Erwerbsfähigkeit (MdE) gutachterlich diagnostiziert und ein MdE-Prozentsatz festgestellt. Liegt dieser höher als 20% MdE, wird ein entsprechend hoher Prozentsatz des Jahresarbeitsverdienstes 1 als Unfallrente anerkannt. Diese wird dann ungeachtet eines tatsächlichen Einkommens lebenslang bezahlt. Nach Ansicht des BMAS ist dies ungerecht, weil es die weniger Schwerverletzten, die nach dem Unfall keine Erwerbseinbußen hinnehmen müssen, besser stellt. Dazu heißt es in der Begründung: Selbst wenn durch Maßnahmen der Rehabilitation kein Einkommensverlust mehr besteht, ersetzt die Unfallversicherung einen Erwerbsschaden. Während bisher nach einem Unfall oder dem Eintreten einer Berufskrankheit auf eine Rente entschieden wurde, die sich nach der prozentualen Minderung der Erwerbsfähigkeit bemaß, sollen künftig zwei verschiedene Leistungen gezahlt werden: ein aus der Differenz von Einkommen vor dem Unfall und tatsächlichen Einkommen nach dem Unfall berechneter Erwerbsschadensausgleich und ein vom bisherigen Einkommen unabhängiger Festbetrag als Gesundheitsschadens-ausgleich. In den Reformvorschlägen sehen wir die folgenden Ungerechtigkeiten und Widersprüche. 1 Der Jahresarbeitsverdienst berechnet sich als 66 2/3 % des Bruttoverdienstes und stellt damit ein fiktives Nettoeinkommen oder bereinigtes Bruttoeinkommen dar. Der Arbeitsentwurf sieht vor, diesen Satz auf 60 % zu senken. Dadurch würden insbesondere geringe Einkommen und Alleinerziehende deutlich schlechter gestellt.
2 1. Versicherte sollen künftig 10 Prozent Erwerbsminderung durch Arbeitsunfall oder Berufskrankheit selbst tragen. In der Begründung zum Entwurf des BMAS heißt es: Die Verletzten werden im Gesamtergebnis in der Erwerbsphase und im Alter so gestellt, als hätten sie keinen Arbeitsunfall erlitten. Die besondere zusätzliche Leistung der Unfallversicherung ist der Ausgleich für immaterielle Schäden (Gesundheitsschadensausgleich). 10 Prozent seines Erwerbsschadens müsste der Betroffene allerdings selber tragen. Dazu in der Begründung des BMAS: Die Regelung, nach der nur eine Erwerbsminderung von mehr als 10 Prozent zu einem Anspruch auf Erwerbsminderungsrente führt, stellt eine Untergrenze dar. Sie bewegt sich im Rahmen versicherungsfallunabhängiger Einkommensschwankungen. Misst man die Formulierungen im Gesetzesentwurf an diesem Anspruch, zeigt sich, dass er nicht eingehalten wird. Unterstellt man einen bereinigten Bruttoverdienst von 2000 vor dem Unfall, eine MdE 2 von 20 % sowie einen Erwerbsschaden von 10 %, ergeben sich folgende Einkommensunterschiede für die Erwerbsphase: 2000 400 2000 1800 BG Rente bisher 1500 1800 Einkommen nach dem Unfall Einkommen vor dem Unfall 1000 heute künftig Folge ist eine Schlechterstellung im Vergleich zum heutigen Recht um 400 und im Vergleich zum Einkommen vor dem Unfall um 200, weil - wie oben geschildert - 10 Prozent des erlittenen Erwerbsschadens vom Betroffenen getragen werden müssen. Das Ministerium wird damit seinen eigenen Ansprüchen nicht gerecht. Die Beschäftigten bleiben auf ihrem materiellen Schaden, den der Arbeitgeber durch mangelhafte Prävention und eine gesundheitsschädigende Arbeitsumgebung verursacht hat, sitzen. Aber auch wenn der tatsächliche Erwerbsschaden wesentlich höher als 10 % ausfällt, kann es den Einzelnen härter treffen als heute. Das verdeutlicht ein Beispiel des BMAS aus seiner Beratungsgrundlage für die Bund Länder-Kommission vom 23.5.2007: Eine Krankenpflegerin erleidet einen Arbeitsunfall und kann auch nach der medizinischen Reha nicht mehr in den alten Beruf zurückkehren. Die GUV schult sie zur medizinischtechnischen Laborassistentin um und bietet ihr einen Arbeitsplatz 50 km entfernt von ihrem Wohnsitz an. Die Betroffene lehnt dies wegen der Entfernung und der damit verbundenen 2 MdE-Prozente stellen eine Beurteilung des Gesundheitszustandes dar. Unglücklicherweise wird auch in der derzeitig gültigen Version des Bundesversorgungsgesetzes von MdE-Prozenten gesprochen; diese werden aber anders ermittelt. Das BMAS will beide Systeme in ein neues System überführen, das dann den Grad der Schädigungsfolgen (GdS) festlegt.
3 Fahrtzeit von 90 Minuten täglich ab, obwohl sie in der angebotenen Stellung 1236 verdienen könnte. Stattdessen nimmt sie eine Beschäftigung als Bäckereiverkäuferin auf 400 Basis an. Soweit trifft die Beschreibung auch auf heutige Fälle zu und lässt daher einen direkten Vergleich des derzeit gültigen mit dem künftigen Leistungsrecht zu. Die nachfolgenden Zahlen sind dem Beispiel des Ministeriums entnommen: zwei Varianten nach heute gültigem Recht zwei Varianten nach künftigem Recht In beiden Varianten wird kein Erwerbsschadensausgleich bezahlt. Für den vom Ministerium angenommenen Fall einer 400-Euro-Beschäftigung heißt es: Der Differenzbetrag (836 ) zwischen erzielbarem und tatsächlich erzieltem Einkommen geht damit zu ihren Lasten. Aber auch für den Fall, dass die Betroffene die Stelle in dem Labor antritt, erhält sie keinen Erwerbsschadensausgleich, weil sich das alte und neue Einkommen nur um 9,2 % unterscheiden. Die Betroffenen werden zukünftig beweisen müssen, wie hoch ihr Erwerbsschaden ist. Sie werden nachweisen müssen, dass ihr Erwerbsschaden aufgrund eines Unfalls oder einer Berufskrankheit eingetreten ist. Immer dann, wenn Betroffene mit ihrem Gesundheitsschaden weiterarbeiten können, soll der reale Unterschied zwischen dem Einkommen vor und nach dem schädigenden Ereignis, allerdings abzüglich der erwähnten 10 %, als Erwerbsschaden von der GUV übernommen werden. Das ist relativ einfach zu ermitteln, wenn der Betroffene nach der Heilbehandlung eine schlechter bezahlte Arbeit aufnimmt. Tritt der Einkommensverlust jedoch erst nach einigen Jahren ein, beispielsweise weil sich die Verletzungsfolgen verschlimmert haben, wird der Nachweis schwer zu führen sein.
4 Außerdem sind Rechtsstreitigkeiten über die Frage der Zumutbarkeit einer angebotenen Stelle vorprogrammiert. Denn es bleibt unklar, was die im Entwurf benutzte Formulierung in Betracht kommender Arbeitsmarkt bedeutet: einen regional beschränkten Arbeitsmarkt oder eingeschränkt bezogen auf die Qualifikation des Betroffenen. Die Folge wären in jedem Fall große Einkommensabstände bei gleichen Gesundheitsschäden und sehr intransparente Entscheidungen. 2. Der Gesundheitsschadensausgleich ist skandalös niedrig. Die zweite Komponente der zukünftigen Leistungen der GUV ist der Gesundheitsschadensausgleich. Die Höhe des Gesundheitsschadens wird durch ein medizinisches Gutachten festgestellt. Die Minderung der Erwerbsfähigkeit wird durch den Grad der Schädigungsfolgen (GdS) ersetzt. Damit sollen die Leistungsempfänger der GUV den Kriegsopfern gleichgestellt werden, für die das Bundesversorgungsgesetz (BVG) gilt. Anders als heute werden den einzelnen GdS-Stufen Festbeträge zugeordnet, die dann unabhängig vom bisherigen Einkommen für alle gleich hoch sind. Der Arbeitsentwurf sieht für die Entschädigung des Gesundheitsschadens folgende Beträge vor: Tabelle1: Minderung der Erwerbsfähigkeit (MdE) Schädigung (Beispiele) 20-30% Chronische Hepatitis mit geringer entzündlicher Aktivität Verlust eine Daumens Schwere Hauterkrankung Grad der Schädigungsfolgen (GdS) Erwerbsphase Grundbetrag 30% 50 30% Hüftgelenkversteifung in 40% 100 günstiger Stellung 40% Völliger Verlust der Nase 50% 175 60% Nierenfunktionsstörung 60% 275 mittleren Grades 70% Verlust eines Beines im 70% 400 Oberschenkel 80% Verlust beider Beine im 80% 550 Unterschenkel 90% Verlust der Sehfähigkeit auf einem Auge und Restsehschärfe auf dem zweiten Auge 0,1 oder darunter 90% 725 100% Vollständige Querschnittslähmung Mehrfachschädigung z.b. Nierenfunktionseinschränkung (60%) und Beinverlust (70%) 100% 925 Sonderstufe in bestimmten Fällen 1050 Im Bundesversorgungsgesetz sind jedoch für die 20%-MdE-Fälle 118 und für die 30%- MdE-Fälle 161 vorgesehen. Das BMAS begründet nicht, weshalb es in der obigen Auflistung selbst hinter diesen ohnehin niedrigen Werten zurückbleibt. Neben der geringen Entschädigung für den Einzelnen stellt dieses Billig-Niveau ein weiteres Problem dar: Bei der bisherigen Höhe der Entschädigungen konnten Betriebsräte und Selbstverwalter überzeugend Prävention einfordern, da dies deutliche Einsparpotenziale
5 erschließen hilft. Wenn aber Lärmschwerhörigkeit, bei der fast immer weiter gearbeitet werden kann, mit lediglich 50 entschädigt wird, schmälert das zugleich die finanziellen Anreize für Prävention. Darüber hinaus stellt eine solch niedrige Entschädigung infrage, inwieweit hier noch die Haftung der Arbeitgeber durch die Unfallversicherung abgelöst wird. 3. Massive Schlechterstellung in der Rentenphase In der Altersphase soll zukünftig nur noch die Gesetzliche Rentenversicherung (GRV) Leistungen erbringen. Dafür zahlt die GUV während der Erwerbsphase ein Drittel des Erwerbsschadensausgleichs als Beitrag in die GRV ein. Daneben wird weiterhin der Gesundheitsschadensausgleich bezahlt, der für Fälle ab 50 % GdS im Alter angehoben wird. Tabelle2: Im Arbeitsentwurf heißt es: Diese Regelung trägt der besonderen Situation Schwerverletzter im Alter Rechnung: Wegen ihrer Erschwernisse bei der Teilhabe am Leben in der Gemeinschaft, die sich gerade auch im höheren Lebensalter auswirken, erhalten sie einen spezifischen Gesundheitsschadensausgleich. Allerdings wird auch hier das Ministerium seinen Ansprüchen nicht gerecht: Beispiel 1: Unterstellt man einen Verdienst von 1904,76 3 vor dem Unfall, eine MdE von 60 % sowie einen Erwerbsschaden von 60 % ergibt sich für die Altersphase: 3 1904,76 entsprechen 130 % des Durchschnittseinkommens; die Berechnungen sind den Beispielsrechnungen des BMAS zum Reformgesetz der gesetzlichen Unfallversicherung entnommen.
6 Dies würde nach dem neuen Recht eine Einbuße von 187 monatlich bedeuten! Und das obwohl der Entwurf des BMAS einen Gesundheitsschadensausgleich von 725 vorsieht, der somit 325 höher ist als derjenige, der in der Erwerbsphase bezahlt werden soll. Weil aber im Gegensatz zu heute die Erwerbsminderungsrente der GUV mit Eintritt ins gesetzliche Rentenalter erlischt, entsteht eine Versorgungslücke, die durch die Beitragszahlungen der GUV an die GRV offenkundig nicht ausgeglichen wird. Es kommt also trotz der besonderen Schwere zu Abstrichen gegenüber dem heutigen Recht. Defacto wird also die Altersrente durch den erhöhten Gesundheitsschadensausgleich gestützt. Das steht im Widerspruch zu der Prämisse des BMAS: Die Leistungen zwischen gesetzlicher Unfall- und Rentenversicherung werden systematisch richtig aufeinander abgestimmt. Künftig erbringt die Unfallversicherung die Erwerbsminderungsrente bis zum Ende der Erwerbsphase (Regelaltersgrenze), in der Altersphase leistet die Rentenversicherung Altersrente. Besonders drastisch fallen die Abstriche im Alter bei niedrigen MdEs aus: Beispiel 2: Unterstellt man einen Verdienst von 1904,76 vor dem Unfall, eine MdE von 20% sowie keinen Erwerbsschaden ergibt sich für die Altersphase: Hier wird der Gesundheitsschaden im Alter nicht höher bewertet. Daher beläuft sich die Einbuße im Vergleich zum heute gültigen Recht auf 374 - für die Betroffenen ein gewaltiger Einschnitt. Beide Beispiele zeigen, dass die Verknüpfung der beiden Sozialversicherungen zu schlechten Ergebnissen führt und die vom BMAS selbst formulierten Ansprüche nicht erfüllt werden. Dies umso mehr wenn man zusätzlich berücksichtigt, dass die Grundannahmen für die Beispiele sehr optimistisch gewählt sind. So wird jeweils davon ausgegangen, dass die
7 Betroffenen Eckrentner sind, also mit 65 Jahren in Rente gehen und 45 Jahre lang durchschnittlich hohe Beiträge bezahlt haben. Nur dann entstehen keine Abstriche bei der Höhe der gesetzlichen Altersrente. Nun ist es schon für Beschäftigte, die nicht von Arbeitsunfällen und Berufskrankheiten betroffen sind, außerordentlich schwierig, diese Vorgaben zu erfüllen. Für einen großen Teil der Leistungsempfänger der GUV dürften sie schlicht eine Utopie darstellen. Mit anderen Worten: Die Alterseinkünfte werden real weit niedriger ausfallen als in den Beispielen beschrieben. 4. Ungereimtheiten und Widersprüche verlangen gründlichere Prüfung Der Arbeitsentwurf enthält zahlreiche Ungereimtheiten, von denen einige kurz benannt werden sollen. Mehrausgaben und Ressourcenbindung Im ersten Teil des Reformgesetzes wird den Unfallversicherungsträgern aufgegeben, bei den Verwaltungs- und Verfahrenskosten 20 % einzusparen. Die künftig erforderliche aufgesplittete Erfassung und Berechnung von Gesundheits- und Erwerbsschaden würde den Aufbau eines neuen softwaregestützten Systems erfordern. Das bisherige System könnte aber nicht abgeschafft werden, weil heute entstehende Fälle noch bis zu 70 Jahre nach dem alten Recht bewertet werden müssen. Daneben wird allein die Ermittlung der Erwerbsschäden erheblichen Mehraufwand mit sich bringen. So müsste ein zweites Gutachten den Erwerbsschaden beziffern. Mithin werden also erhebliche Mehraufwendungen die Folge sein. Dies kommentierte der Hauptgeschäftsführer des HVBG Dr. Breuer wie folgt: 20 % Verwaltungskosten binnen 5 Jahren einzusparen, wirkt danach nicht nur als verfehlte programmpolitische These, sondern als inakzeptable und wirklichkeitsferne Regelung. Ein neu gestaltetes Leistungsrecht, wie es jetzt vorgelegt ist, würde nach meiner festen Überzeugung nicht nur Einsparungen verhindern, sondern bei einer ordnungsgemäßen Umsetzung zusätzliche Verwaltungskosten produzieren 4 Weniger Möglichkeiten der beruflichen Reha als heute Die vorgesehene Stärkung der beruflichen Reha wird durch die knappe Aufzählung der möglichen Reha-Maßnahmen nicht erreicht werden. Es gibt Stimmen aus den Reihen der GUV-Träger, die durch Entwurf mit seiner abschließenden Aufzählung die Möglichkeiten für eine berufliche Reha beschnitten sehen. So könnte es beispielsweise in Zukunft den Unfallversicherungsträgern nicht mehr möglich sein, Betroffenen ein Studium zu finanzieren heute eine durchaus gängige Maßnahme. Im Übrigen unterstellt das BMAS ein vorrangiges Vermittlungsproblem für Menschen mit gesundheitlichen Einschränkungen, deren Beschäftigung hingegen zumeist an der vorherrschenden Personalpolitik der Unternehmen scheitert. Vermischung von Erwerbsschadensausgleich und Gesundheitsschadensausgleich Durch die Anhebung des Gesundheitsschadensausgleichs (vgl. Tabelle 2) im Alter und bei Arbeitslosigkeit wird dieser mit dem Ausgleich für den Erwerbsschaden vermengt. Das Ministerium müsste grundsätzlich klären, ob der Gesundheitsschadensausgleich ein Schmerzensgeld darstellt und damit anrechungsfrei ist oder eine Erwerbsschadenskomponente beinhaltet. Letzteres würde allerdings dazu führen, dass auch der Gesundheitsschadensausgleich mit dem ALGII verrechnet werden könnte es wäre also keine Verbesserung im Vergleich zum heutigen Zustand erzielt. 4 Dr. Joachim Breuer in seiner Rede vor der Mitgliederversammlung des HVBG in Darmstadt am 31.5.2007
8 Höchst problematische Berechnung des Erwerbsschadens Die Berechnung des Erwerbsschadens als Basis für die Erwerbsminderungsrente stellt offensichtlich auch für das BMAS ein echtes Problem dar. In den Beispielsrechnungen gibt es keine einheitliche Vorgehensweise der Berechnung. Nachfragen an das Ministerium konnten dies nicht aufklären. Der Entwurf lässt offen, wer das erzielbare Einkommen wie bestimmen soll und inwieweit Tarifverträge, regionale Arbeitsmarktsituationen oder auch die individuellen Entwicklungsmöglichkeiten des Betroffenen berücksichtigt werden. Fehlauslegungen und Rechtsstreitigkeiten werden damit vorprogrammiert. Fazit Allein die Vielzahl an Ungereimtheiten sowie systematischen und rechtlichen Fehler weisen auf den handwerklich nicht ausgereiften Stand des Arbeitsentwurfs hin. Hinzu kommen die aufgezeigten eklatanten Ungerechtigkeiten, die nicht akzeptabel sind. Wir halten fest: * Die Abwälzung von bis zu 10 Prozent des Erwerbsschadens auf die Betroffenen ist nicht akzeptabel. * Die Beträge für den Gesundheitsschadensausgleich sind erheblich zu niedrig. 50 zum Beispiel für Lärmschwerhörigkeit sind skandalös. * Eine Schlechterstellung der Betroffenen in der Rentenphase ist nicht hinnehmbar. * Die Verknüpfung von GUV und GRV ist weder sachgerecht noch zielführend. Wir kommen zusammenfassend zu der Bewertung: Die bisher vorgelegten Papiere können den Beweis nicht erbringen, dass ein zielgenaueres Leistungsrecht entwickelt wurde. Im Gegenteil: Alte und neue Ungerechtigkeiten würden die Folge sein. Einzelne Besserstellungen reichen nicht aus, um die zahlreichen Verschlechterungen zu rechtfertigen. Aus alldem ergibt sich zwingend: Organisationsreform und Reform des Leistungsrechts müssen zeitlich entkoppelt werden! Gründlichkeit muss vor Schnelligkeit gehen. Eine tatsächliche Reformdiskussion des Leistungsrechts mit dem Ziel höherer Gerechtigkeit setzt eine gründlichere Bestandsaufnahme mit einer validen Datenbasis und die breitere Einbeziehung der Fachkreise, der Unfallversicherungen und der Sozialpartner voraus. Frankfurt, 6.6.2007
9 Kontakt: Klaus Pickshaus (Leiter des Ressorts Arbeits- und Gesundheitsschutz) E-Mail: klaus.pickshaus@igmetall.de Tel. : 069/6693 2826 Heinz Fritsche E-Mail: heinz.fritsche@igmetall.de Tel. : 069/6693 2620 Weitere aktuelle Informationen: www.gutearbeit-online.de