Evaluation der Wirkungsorientierten Verwaltungsführung (WOV)

Kanton Aargau, Büro des Grossen Rats Evaluation der Wirkungsorientierten Verwaltungsführung (WOV) Schlussbericht 19. Februar 2009 908_be_schlussbericht_def.doc

/ I Erarbeitet durch econcept AG, Gerechtigkeitsgasse 20, CH-8002 Zürich www.econcept.ch / + 41 44 286 75 75 Autorinnen Yvonne Kaufmann, dipl. Natw. ETH, Diploma of Advanced Studies in Evaluation Barbara Haering, Dr. sc. nat. ETH, Raumplanerin ETH/NDS Ladina Rageth, lic. phil. I, Soziologin Deborah Kistler, BA in Wirtschaftswissenschaften Mitarbeit: Andreas Ladner, Prof., IDHEAP Matthias Peters, econcept Dateiname: 908_be_schlussbericht_def.doc Speicherdatum: 10. März 2009

/ I Inhalt Abkürzungsverzeichnis IV Glossar V Zusammenfassung Z-1 1 Das Modell der Wirkungsorientierten Verwaltungsführung 6 1.1 Ursprung von NPM 6 1.2 Zielsetzung von NPM 7 1.3 Rollenverteilung im System NPM 8 1.4 Steuerungsinstrumente im System NPM 9 1.5 Kommentare zu NPM in der Schweiz 12 2 Beschreibung der Wirkungsorientierten Verwaltungsführung im Kanton Aargau 15 2.1 Die Aargauer Staatsleitungsreform 15 2.2 Gesetzliche Grundlagen der Staatsleitungsreform im Kanton Aargau 16 2.3 Parlamentsreform im Kanton Aargau 16 2.4 Führungskreislauf und Steuerungsinstrumente im System WOV 18 2.5 Management-Informationssystem MIS 21 3 Ausgangspunkt, Ziel und Fragestellungen der Evaluation 23 4 Methodik der Evaluation 25 4.1 Wirkungsmodell WOV 25 4.2 Methoden der Evaluation 26 4.2.1 Unser Evaluationsverständnis 26 4.2.2 Übersicht 26 4.2.3 Befragungen dieser Evaluation 27 4.2.4 Auswertung der Online-Befragung 27 4.2.5 Aussagekraft der erhobenen Daten 28 4.2.6 Interkantonaler Vergleich 29 4.3 Grenzen der Evaluation 29 4.4 Zur Darstellung der Ergebnisse 30 5 Ausgestaltung und Qualität der Steuerungsinstrumente 31 5.1 Entwicklungsleitbild 31 5.1.1 Beurteilung des Instruments Entwicklungsleitbild durch den Grossen Rat 31

/ II 5.1.2 Beurteilung des Instruments Entwicklungsleitbild durch den Regierungsrat und die Verwaltung 31 5.2 Planungsbericht 31 5.2.1 Beurteilung des Instruments Planungsbericht durch den Grossen Rat 31 5.2.2 Beurteilung des Instruments Planungsbericht durch den Regierungsrat 34 5.2.3 Beurteilung des Instruments Planungsbericht durch die Verwaltung 34 5.3 Aufgaben- und Finanzplan (AFP) inkl. Budget 34 5.3.1 Erkenntnisse aus der Literatur 34 5.3.2 Erkenntnisse aus der Analyse von Dokumenten des Kantons Aargau 35 5.3.3 Beurteilung des Instruments AFP durch den Grossen Rat 36 5.3.4 Beurteilung des Instruments AFP durch den Regierungsrat 42 5.3.5 Beurteilung des Instruments AFP durch die Verwaltung 44 5.3.6 Beurteilung des Instruments AFP durch das Evaluationsteam 46 5.4 Jahresbericht mit Jahresrechnung 49 5.4.1 Erkenntnisse aus der Literatur 49 5.4.2 Beurteilung der Jahresberichterstattung durch den Grossen Rat 49 5.4.3 Beurteilung der Jahresberichterstattung durch den Regierungsrat und die Verwaltung 50 5.5 Erkenntnisse zur Ausgestaltung und Qualität der Instrumente aus dem interkantonalen Vergleich 50 5.5.1 Instrumente der budgetären Steuerung und der politischen Planung 51 5.5.2 Steuerungsmöglichkeiten der Parlamente in den Vergleichskantonen 53 5.6 Fazit des Evaluationsteams zur Ausgestaltung und Qualität der Steuerungsinstrumente; Beantwortung der Fragestellungen 1.1 1.5 55 6 Anwendung der Instrumente 60 6.1 AFP-Beratung im Grossen Rat 60 6.1.1 Erkenntnisse aus der Literatur 60 6.1.2 Beurteilung der AFP-Beratung im Grossen Rat durch den Grossen Rat 60 6.1.3 Beurteilung der AFP-Beratung im Grossen Rat durch den Regierungsrat 65 6.1.4 Beurteilung der AFP-Beratung im Grossen Rat durch die Verwaltung 66 6.1.5 Erkenntnisse zur AFP-Beratung im Grossen Rat aus dem interkantonalen Vergleich 66 6.2 Umsetzung von WOV in den Departementen 68 6.2.1 Beurteilung der Umsetzung von WOV in den Departementen durch den Regierungsrat 68 6.2.2 Beurteilung der Umsetzung von WOV in den Departementen durch die Verwaltung 68 6.3 Veränderung der interdepartementalen Zusammenarbeit 69 6.3.1 Beurteilung der interdepartementalen Zusammenarbeit durch den Regierungsrat 69 6.3.2 Beurteilung der interdepartementalen Zusammenarbeit durch die Verwaltung 69

/ III 6.4 Fazit des Evaluationsteams zur Anwendung der Instrumente; Beantwortung der Fragestellungen 2.1 2.2 70 7 Auswirkungen auf die Transparenz staatlicher Prozesse und Leistungen 73 7.1 Beurteilung der Transparenz staatlicher Prozesse und Leistungen durch den Grossen Rat 73 7.2 Beurteilung der Transparenz der staatlichen Prozesse und Leistungen durch den Regierungsrat 76 7.3 Beurteilung der Transparenz der staatlichen Prozesse und Leistungen durch die Verwaltung 77 7.4 Erkenntnisse zur Transparenz der staatlichen Prozesse und Leistungen aus dem interkantonalen Vergleich 77 7.5 Fazit des Evaluationsteams zu den Auswirkungen auf die Transparenz staatlicher Prozesse und Leistungen; Beantwortung der Fragestellungen 3.1 3.5 79 8 Auswirkungen der neuen Instrumente auf den Arbeitsaufwand des Grossen Rats 81 8.1 Entwicklung der Arbeitsbelastung für die Mitglieder des Grossen Rats 81 8.2 Miliztauglichkeit der neuen Instrumente 87 8.3 Ressourcenausstattung des Grossen Rats 88 8.4 Fazit des Evaluationsteams zu den Auswirkungen auf den Arbeitsaufwand des Grossen Rats; Beantwortung der Fragestellungen 4.1 4.9 90 9 Gesamtbeurteilung von WOV 93 9.1 Übergeordnete Erkenntnisse zu WOV aus der Literatur 93 9.2 Gesamtbeurteilung von WOV durch den Grossen Rat 93 9.3 Gesamtbeurteilung von WOV durch den Regierungsrat 97 9.4 Gesamtbeurteilung von WOV durch die Verwaltung 98 9.5 Übergeordnete Erkenntnisse aus dem interkantonalen Vergleich 99 9.6 Fazit des Evaluationsteams zur Gesamtbeurteilung von WOV; Beantwortung der Fragestellungen 5.1 5.2 100 10 Folgerungen und Empfehlungen 102 10.1 Gesamtbeurteilung und übergeordnete Empfehlungen 102 10.2 Ausgestaltung und Qualität der Instrumente 102 10.3 Anwendung der Instrumente 104 10.4 Transparenz der staatlichen Prozesse und Leistungen 106 10.5 Miliztauglichkeit und Arbeitsaufwand für den Grossen Rat 107 Literatur 108

/ IV Abkürzungsverzeichnis AB AFP AVW BGS BKS BU DRV ELB ESP FaKo GAF GB GK GO GPK GR GSW GVG IAFP JB JR KAPF KEF KK KV LP LUAE MIS Mw. NEF NFA NPM PB PDAG RG RRB SIK SubKo UBV VA VO VRF VVV VWA WOV Aufgabenbereich Aufgaben- und Finanzplan Kommission für allgemeine Verwaltung Gesetzessammlung Kommission für Bildung Kultur und Sport Budget Dekret über die Rechnungslegung und die Vermögensverwaltung Entwicklungsleitbild Entwicklungsschwerpunkt Fachkommission Gesetz über die wirkungsorientierte Steuerung von Aufgaben und Finanzen Globalbudget Grosskredit Dekret über die Geschäftsführung des Grossen Rats Geschäftsprüfungskommission Grosser Rat Kommission für Gesundheit und Sozialwesen Geschäftsverkehrsgesetz Integrierter Aufgaben- und Finanzplan Jahresbericht Jahresrechnung Kommission für Aufgabenplanung und Finanzen Konsolidierter Entwicklungs- und Finanzplan des Kanton Zürichs Kleinkredit Kantonsverfassung Legislaturplan Leistungsunabhängiger Aufwand und Ertrag Management Information System Mittelwert Neue Verwaltungsführung (Kanton Bern) Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung New Public Management Planungsbericht Psychiatrischer Dienst Aargau AG Rechnung Regierungsratsbeschluss Kommission für Justiz, Kommission für öffentliche Sicherheit Subkommission Kommission für Umwelt, Bau, Verkehr, Energie und Raumordnung Voranschlag Verordnung über die Steuerungsbereiche des Regierungsrats Verordnung über das Rechnungswesen und übrige Führungsunterstützung Verordnung über die Verwaltung von Vermögen Kommission für Volkswirtschaft und Abgaben Wirkungsorientierte Verwaltungsführung

/ Z-V Glossar Nachfolgend werden die in diesem Bericht verwendeten Begriffe erklärt. Diese Begriffe beziehen sich dabei nicht nur auf den Kanton Aargau sondern teilweise auch auf die Kantone, welche im interkantonalen Vergleich einbezogen wurden. 1 Controlling: Das Controlling ist ein Führungsinstrument zur prozessbegleitenden Steuerung der Zielerreichung auf allen Stufen. Controlling ist Ausdruck einer Führungshaltung, die systematisches, bewusstes Steuern von zielgerichteten Prozessen in den Mittelpunkt stellt. Das strategische Controlling beantwortet die Frage: "Tun wir die richtigen Dinge?. Das operative Controlling beantwortet die Frage: "Tun wir die Dinge richtig?. Effektivität: Die Verbesserung der Effektivität von Leistungen ist das Ziel einer ziel- und wirkungsorientierten Steuerung. Effektivität auf der Nutzerebene heisst, dass die Bedürfnisse der Bevölkerung durch grösste Nutzenstiftung optimal abgedeckt werden. Effizienz: Effizienz bezeichnet das Verhältnis von Input zu Output. Die eingesetzten Ressourcen wie Finanzen und Personal (Input) werden mit dem tatsächlichen Leistungsergebnis (Output) verglichen. Die Effizienz wird ermittelt, um im Quervergleich beurteilen zu können, ob mit den eingesetzten Mitteln ein möglichst hohes Leistungsergebnis erzielt wird. Globalbudget: Grundlegendes Instrument zur strategischen Führung. Als Globalbudget wird eine Budgetierungsform bezeichnet, die auf detaillierte Kontierung verzichtet. Dabei gibt es verschiedene Formen: So können die Detailpositionen zu den wichtigsten Aufwandarten zusammengefasst werden. Andererseits können die Detailpositionen der laufenden Rechnung sowohl auf der Aufwand- als auch auf der Ertragsseite jeweils zu einer Position zusammengefasst werden. Oder die Detailpositionen werden zu einer einzigen Position zusammengefasst (Schedler 1996, S. 148ff.). Indikatoren: Ein Indikator stellt ein spezifisches Merkmal dar, das den Zustand oder die Entwicklung von Kosten, Leistungen oder Wirkungen charakterisiert. Meist bestehen Indikatoren aus dem Verhältnis zweier Grössen (z.b. Kosten pro Einheit). Indikatoren müssen den Grad der Zielerreichung möglichst optimal abbilden, einfach zu erheben und allgemein akzeptiert sein. Dabei kann zwischen Leistungsindikatoren, welche die Effizienz der Zielerreichung messen, Wirkungsindikatoren, welche die Effektivität der Zielerreichung messen, und Wirtschaftlichkeitsindikatoren, welche das Verhältnis zwischen den Soll- und Ist-Kosten messen, unterschieden werden. 1 Beim interkantonalen Vergleich galt es zu berücksichtigen, dass aufgrund der Vielgestaltigkeit einheitliche Definitionen und Begrifflichkeiten von NPM und seinen Instrumenten fehlen.

/ Z-VI Input: "Finanzielle, personelle und materielle Ressourcen, die für die Implementierung einer Massnahme eingesetzt werden, z.b. Zeit, Geld, Löhne, Know- How, Infrastruktur etc." (Bundesamt für Gesundheit (BAG) Februar 2005). Integrierter Aufgaben- und Finanzplan: Der Integrierte Aufgaben- und Finanzplan verknüpft die Aufgaben mit den Finanzen. Dabei handelt es sich um eine rollende Planung, das heisst neben dem aktuellen Budget beinhaltet er weitere Planjahre, welche jährlich geändert und erweitert werden. Legislaturplanung: Der Legislaturplan enthält die strategischen regierungsrätlichen Planung für einen bestimmten Zeitraum. Sie umfasst die für eine Legislaturperiode festgelegten Schwerpunkte und wie bzw. in welchem Zeitraum diese erreicht werden sollen. Leistungen: "Leistungen stellen das Ergebnis der Verwaltungstätigkeit aus dem Blickwinkel eines Dritten (externen Leistungsempfängers) dar" (Schedler, Proeller 2003, S. 63). Leistungsaufträge / -vereinbarungen: Durch Leistungsaufträge (Aufträge, Kontrakte oder Vereinbarungen) werden Aufgaben, Kompetenzen und Verantwortungen zwischen Politik, Verwaltungsführung, Verwaltungseinheiten und Dritten geregelt. Die Leistungsvereinbarungen konkretisieren die übergeordneten Ziele, die zu erbringenden Leistungen und die dafür zur Verfügung gestellten Mittel (Globalbudgets; Schedler, Proeller 2003, S. 146). Leistungsmotion / Auftrag: Mit einer Leistungsmotion bzw. einem Auftrag wird dem Regierungsrat der Auftrag erteilt, in Verwaltungsbereichen mit Globalbudgets bei bestimmten Leistungsgruppen ein vorgegebenes alternatives Leistungsniveau oder ein neues Leistungsziel ins Globalbudget aufzunehmen oder ein bestehendes Leistungsziel zu streichen. New Public Management: Unter NPM wird ein Reformkonzept verstanden, das für die öffentliche Hand die Einführung einer output- bzw. wirkungsorientierten Verwaltungsführung fordert. Outcome: Die Outcomes bezeichnen die kurz- bis mittelfristigen Wirkungen einer Massnahme bzw. Intervention, gemessen an den spezifischen Zielen (Bundesamt für Gesundheit (BAG) Februar 2005, S. 8). Outputs: Die Outputs bezeichnen sämtliche erstellten Leistungen. Sie sind direkt beobachtbar und (quantitativ sowie qualitativ) messbar (Bundesamt für Gesundheit (BAG) Februar 2005, S.8). Planungserklärung: Mit der Planungserklärung kann das Parlament indirekt auf die regierungsrätlichen Planungsinstrumente einwirken: "Das Parlament kann damit die Regierung verpflichten, eine Staatsaufgabe in bestimmter Richtung zu entwickeln [ ]. Die [Planungserklärung] setzt der Regierung eine Richtlinie, welche Vorrang vor deren eigener Planung hat [ und beauftrag diese] im

/ Z-VII Rahmen der Planung bestimmte Ziele anzustreben, Grundsätze oder Kriterien zu beachten und Massnahmen zu berücksichtigen" (Mastronardi, Stadler 2003, S. 410). Produkte / Produktgruppen: Ein Produkt eines Leistungszentrums ist jene Leistungseinheit, die das Leistungszentrum in abgeschlossener Form verlässt (interne und externe Dienstleistungen). Bei der Wirkungsorientierten Verwaltungsführung wird der Fokus auf diese Produkte, statt auf die Aufgaben und Aktivitäten, gelegt (Schedler 1996, S. 53ff.). Voranschlag / Budget: Der Voranschlag ist die kurzfristige budgetäre Steuerung des Kantonsparlaments und enthält die Finanzplanung für das folgende Planjahr. Der Voranschlag wird jährlich von der Regierung erstellt und vom Parlament genehmigt. Ziele: Die Konzeption output-orientierter Steuerung und Leistungserbringung setzt Einigkeit und Verbindlichkeit auf der Ebene der Ziele voraus. Wichtig sind Zieldefinitionen, welche umfassend und gleichzeitig konkretisierbar sind.

/ 1 Zusammenfassung Gesamtbeurteilung Insgesamt wurde die Wirkungsorientierte Verwaltungsführung im Kanton Aargau gut umgesetzt. Das WOV-Projekt kann sich im interkantonalen Vergleich sehen lassen. Die Instrumente entsprechen dem "State of the Art" und die Schwierigkeiten bei der Anwendung liegen durchaus im Rahmen dessen, was man auch bei anderen vergleichbaren Reformen feststellen kann. Knapp zwei Drittel der Mitglieder des Grossen Rats beantworteten die Frage, ob die heutigen Instrumente für die Steuerung der Aufgabenbereiche genügten, mit ja bzw. eher ja. Das neue System hat aber noch nicht alle überzeugt. Es sollte bzgl. der Instrumente und ihrer Anwendung weiter entwickelt werden. Wichtig ist, dass dabei die Anwendbarkeit und der konkrete Nutzen der Instrumente in den Vordergrund gestellt werden. Hintergrund und Aufgabenstellung der Evaluation Im August 2007 beschloss der Grosse Rat des Kantons Aargau eine Evaluation über die Einführung der wirkungsorientierten Verwaltungsführung (WOV) durchzuführen. Gegenstand der Evaluation war das aktuelle WOV-Modell des Kantons Aargau. Dieses Modell umfasst Staatsleitung und Verwaltungsführung und basiert auf dem Gesetz über die wirkungsorientierte Steuerung von Aufgaben und Finanzen vom 11. Januar 2005 sowie auf den entsprechenden Verordnungen und Dekreten. Ziel der Evaluation war ein Vergleich des neuen WOV-Systems mit den früheren Steuerungs- und Finanzierungssystemen im Kanton Aargau. Zentral waren damit die Fragen zu den Auswirkungen von WOV auf die politische Steuerungsfähigkeit im Kanton Aargau. Dabei bilden der Grosse Rat, der Regierungsrat und die Verwaltung ein Gesamtsystem mit komplexen Wechselwirkungen. Im Hinblick auf den Vorher/Nachher-Vergleich von Steuerungsmerkmalen ist es wichtig, darauf hinzuweisen, dass die Steuerungsfähigkeit politischer Systeme stets einer Entwicklung unterworfen ist, deren Einflussfaktoren vielfältig sind. Im Rahmen dieser Evaluation wurde versucht, die Wirkung der Einführung von WOV optimal von anderen Einflussfaktoren abzugrenzen. Untersuchungsmethoden Als Grundlage für die Beantwortung der Evaluationsfragestellungen wurden verschiedene Untersuchungsmethoden eingesetzt. Im Sinne eines sequentiellen Mixed Methods Design 2 wurden eine Online-Befragung aller Mitglieder des Grossen Rats sowie strukturierte Interviews mit verschiedenen Akteuren ausgehend von explorativen Gesprächen und der Dokumenten- und Literaturanalyse konzipiert. Dazu wurden alle relevanten Dokumente zur Verwaltungsführung im Kanton Aargau sowie die wissenschaftliche Literatur zum 2 Darunter wird eine Untersuchungsanlage verstanden, die sowohl qualitative als auch quantitative Datenerhebungs- und Analyseinstrumente in zeitlicher Reihenfolge verbindet.

/ 2 Thema analysiert und ein interkantonaler Vergleich durchgeführt. Fakten und Einschätzungen wurden bei allen Ergebnissen klar voneinander unterschieden. Das Befolgen dieser Grundsätze war wichtig, um die Multiperspektivität und Wissenschaftlichkeit der Evaluation sicherzustellen. Ausgestaltung und Qualität der Steuerungsinstrumente Insgesamt ist festzustellen, dass mit der Einführung von WOV im Kanton Aargau wichtige Steuerungsinstrumente geschaffen wurden und dass diese eine gute Qualität aufweisen. Dabei wurden die Planungsaspekte im Vergleich zu früher verstärkt. Der interkantonale Vergleich zeigt, dass das Parlament im Kanton Aargau bei der mittelfristigen Planung stärker einbezogen ist als in anderen WOV-Kantonen. Zu den einzelnen Steuerungsinstrumenten lassen sich folgende Aussagen machen: Entwicklungsleitbild (ELB): Das Instrument des Entwicklungsleitbilds wird von der grossen Mehrheit der Befragten nicht bestritten. Auch als Evaluationsteam erachten wir dieses über eine Legislaturperiode hinaus ausgerichtete, strategische Planungsinstrument des Regierungsrats als wichtig und stellen keinen Handlungsbedarf fest. Planungsbericht: Die Mehrheit der Befragten unterstützt das Instrument des Planungsberichts; die Qualität bisheriger Berichte sei jedoch unterschiedlich. Die Ausarbeitung eines Planungsberichts ist wichtig bei der Planung neuer Aufgaben bzw. bei einer Neuausrichtung von Aufgaben. Der Grosse Rat kann sich somit bereits frühzeitig mit den Inhalten einer Sachpolitik auseinandersetzen und Inputs einbringen. Den Vorwurf der mangelnden Verbindlichkeit der Planungsberichte für den Grossen Rat bzw. den Regierungsrat erachten wir als unbegründet, da dies nicht das Ziel des Planungsberichts ist. Bei der Anwendung und Ausgestaltung der Planungsberichte sehen wir hingegen Optimierungsbedarf. Aufgaben- und Finanzplan (AFP): Die grosse Mehrheit der Befragten halten den AFP für grundsätzlich geeignet. Optimierungsbedarf wird insbesondere von den Mitgliedern des Grossen Rats bzgl. Aussagekraft und Zweckmässigkeit der Ziele und Indikatoren sowie zur Verknüpfung von Aufgaben und Finanzen identifiziert. Aufgrund unserer Analyse sowie vor dem Hintergrund des interkantonalen Vergleichs kommen wir zum Schluss, dass der Kanton Aargau mit dem AFP auf dem richtigen Weg ist. Grundsätzlich beurteilen wir die Verknüpfung von Aufgaben und Finanzen besser als im alten System, da mehr Informationen über die Leistungen und angestrebten Wirkungen verfügbar sind. Aufgrund der aggregierten Darstellung der Finanzinformationen im AFP ist die Verknüpfung aber nur global ersichtlich. Je besser die Ziele und Indikatoren den Aufgabenbereich abdecken, d.h. auch die staatlichen Grundleistungen einbeziehen, desto besser ist die Verknüpfung der Aufgaben mit den Finanzen ersichtlich. Es muss aber darauf hingewiesen werden, dass eine vollständige Verknüpfung der Aufgaben und Finanzen auf der Wirkungsebene nicht möglich ist. Die Aussagekraft und Zweckmässigkeit der Ziele und Indikatoren ist aus unserer Sicht verbesserungsfähig. In gewissen Aufgabenbereichen decken die Ziele nur einen Teil der staatlichen Leistungen ab und sind deshalb wenig aussagekräftig für den gesam-

/ 3 ten Aufgabenbereich. Der AFP beinhaltet viele wertvolle Informationen, welche das staatliche Handeln gut abbilden. Die Informationen werden aber wenig lesefreundlich präsentiert. Jahresbericht inkl. Jahresrechnung: Der Jahresbericht wird von den befragten Akteuren grundsätzlich als gut beurteilt. Als Schwachpunkt wird die Überprüfung der Zielerreichung bezeichnet. Wir führen dies auch darauf zurück, dass im AFP nicht überall überprüfbare Ziele formuliert wurden. Grundsätzlich sehen wir bei diesem Instrument wenig Handlungsbedarf. Eine Optimierung des AFP in der Form sowie im Bereich der Ziele und Indikatoren würde auch eine bessere Berichterstattung ermöglichen. Auftrag des Grossen Rats: Das indirekte Steuerungsinstrument "Auftrag" des Grossen Rats erachten wir als zielführend. Ähnliche Instrumente wurden auch in Vergleichskantonen eingeführt. Anwendung der Instrumente Die Anwendung der neuen Steuerungsinstrumente folgt den rechtlich definierten Aufgaben und Kompetenzen. Der Regierungsrat nutzt die neuen Instrumente. Innerhalb der Verwaltung werden die WOV-Instrumente noch nicht in allen Departementen in gleichem Ausmass als Führungs- und Planungsinstrument genutzt. Der Grosse Rat nutzt die Möglichkeiten der Steuerung insbesondere im Rahmen des AFP aus unserer Sicht noch zu wenig. Beratung des AFP: Die AFP-Beratung in den Kommissionen ist aus Sicht der befragten Akteure nicht befriedigend. Obwohl die Beratungen in den Kommissionen strukturiert verlaufen, scheinen sich die Mitglieder in allen Kommissionen zu wenig gründlich auf die Beratung vorzubereiten und auch die Schwerpunktsetzung bei der Beratung wird kritisiert. Die Fachkommissionen erachten den Entwurf des Regierungsrats in der Regel als sinnvoll und beschliessen wenige Anpassungen. Die KAPF legt den Fokus stark auf die Finanzen und nutzt die Möglichkeit, Aufgabenbereiche durch konkrete Ziel- und Indikatorenvorgaben zu beeinflussen, noch wenig. Auswirkungen von WOV auf die Transparenz staatlicher Prozesse und Leistungen Die Mehrheit der Mitglieder des Grossen Rats beurteilt die Darstellung der Staatsleistungen als transparent oder eher transparent. Für die Mehrheit der Mitglieder des Grossen Rats hat sich aber mit WOV die Transparenz über die staatlichen Leistungen nicht erhöht. Diese Beurteilung muss Ernst genommen werden, ist doch die Erhöhung der Transparenz ein wichtiges Ziel von WOV. Grundsätzlich ist festzuhalten, dass dem Grossen Rat seit der Aufschaltung des MIS viel mehr Informationen zur Verfügung gestellt werden als im System vor WOV und als in den früheren WOV-Jahren. Im Vergleich zu den Vorjahren, verfügen die Mitglieder des Grossen Rats nun auch über Informationen zu den Produktgruppen und zu den Kostenarten

/ 4 pro Aufgabenbereich. Die wichtigen Strategien und Schwerpunkte sind in den Instrumenten gut erkennbar. Die umfangreichen Informationen sind aber aus unserer Sicht noch zu wenig benutzergerecht aufbereitet. Eine effektive und effiziente Nutzung der Informationen durch die Mitglieder der beratenden Kommissionen wird somit erschwert. Auswirkungen von WOV auf den Arbeitsaufwand des Grossen Rats Zur Debatte standen im Rahmen dieser Evaluation Arbeitsaufwand und Ausstattung des Grossen Rats sowie die Frage der Miliztauglichkeit der neuen Steuerungsinstrumente. Sitzungsaufwand: Die Sitzungsstunden, in der das Plenum des Grossen Rats insgesamt tagt, sind im Vergleich zu vor WOV um gut einen Fünftel zurückgegangen. Auch die Anzahl Stunden, welche in den Kommissionen beraten wurde, hat sich seit 2005 verringert. Durch die Verkleinerung des Rats hat sich der Arbeitsaufwand für die durchschnittliche Teilnahme an Kommissionssitzungen für das einzelne Ratsmitglied jedoch nur minim verändert. Im Vergleich zu vor WOV, als die damalige Staatsrechnungskommission überdurchschnittlich lange tagte, hat sich zudem der Sitzungsaufwand der Kommissionen angeglichen. Der Beratungsaufwand des AFP im Vergleich zu den früheren Budgetberatungen ist allerdings grösser. Aus dem interkantonalen Vergleich kann gefolgert werden, dass auch in anderen Kantonen die Arbeitsbelastung der Parlamentarierinnen und Parlamentarier gestiegen und insbesondere auch von der Kommissionszugehörigkeit abhängig ist. Miliztauglichkeit der neuen Instrumente: Die Mehrheit der befragten Mitglieder des Grossen Rats stellt die Miliztauglichkeit des WOV-Systems in Frage. Der interkantonale Vergleich zeigt, dass diese Miliztauglichkeit auch in den anderen WOV-Kantonen kritisch diskutiert wird. Als Evaluationsteam gehen wir davon aus, dass das Milizsystem für den Grossen Rat ein Faktum ist, das nicht in Frage gestellt wird. Zudem nehmen wir an, dass das WOV-System nicht grundsätzlich rückgängig gemacht werden kann und dass letztlich die wachsende Belastung der Mitglieder des Grossen Rats nicht nur auf WOV zurückzuführen ist. Es geht somit darum, Rahmenbedingungen zu schaffen, die dem Milizparlament die Möglichkeit der wirkungsvollen Mandatsausübung ermöglichen. Ressourcenausstattung des Grossen Rats: Mit der beschlossenen Erhöhung der Entschädigung der Parlamentsarbeit, ist die Mehrheit der Mitglieder des Grossen Rats zufrieden. Auch die fachliche und administrative Unterstützung durch den Parlamentsdienst wird als ausreichend bezeichnet. Im Hinblick auf eine bessere Anwendung der Steuerungsinstrumente sehen wir jedoch Handlungsbedarf bei der fachlichen Unterstützung der Kommissionen. Empfehlungen Basierend auf den Ergebnissen der Evaluation fasst nachstehende Tabelle 1 die Empfehlungen des Evaluationsteams in knapper Form zusammen:

/ 5 Themenbereiche Übergeordnete Aspekte Optimierung WOV insgesamt Empfehlungen Einsetzung einer gewaltenübergreifenden Arbeitsgruppe "WOV-PLUS" mit Einbezug aller Akteure unter Leitung der Staatskanzlei Aufgabe: Gemeinsame Weiterentwicklung von WOV unter Einbezug aller Akteure Ausgestaltung und Qualität der Instrumente Entwicklungsleitbild Kein Handlungsbedarf Planungsbericht Reduktion der Anzahl Planungsberichte pro Legislatur Planungsberichte nur in Bereichen mit neuen Politikstrategien Planungsberichte möglichst konkret formulieren und die finanziellen Auswirkungen der neuen Politikausrichtungen optimal ausweisen Aufgaben- und Verbesserung der Lesefreundlichkeit des AFP Finanzplanung Zweckmässigere und aussagekräftigere Ziele und Indikatoren Pragmatische Handhabung bei schwierig abbildbaren Wirkungen mittels Zielformulierungen auf der Leistungsebene Klare Unterscheidung zwischen Wirkungs- und Leistungszielen Detailliertere Darstellung der Globalbudgets im AFP anstelle der Planungslisten Vereinfachung der Darstellung der Globalkredite Aufbau eines Qualitätscontrollings (Prüfung der Aufgabenbereichspläne bezüglich Konsistenz, Darstellung und Aussagekraft) in der Staatskanzlei Jahresbericht inkl. Anpassungen infolge der Optimierungen des AFP Jahresrechnung Auftrag des Grossen Rats Anwendung der Instrumente Organisation des Grossen Rats bei der Beratung des AFP Unterstützung der Kommissionen Weiterbildung Umsetzung in den Departementen Kein Handlungsbedarf Ablehnung des Antrags KAPF Einsetzen von Subkommissionen bei den Fachkommissionen, wobei grundsätzlich drei Varianten möglich sind 3 Neben administrativer auch wissenschaftliche Unterstützung der Kommissionen Periodische Weiterbildungen der Mitglieder des Grossen Rats zur Anwendung der Instrumente anhand konkreter Beispiele Einheitlichere Umsetzung von WOV anstreben durch Implementierung eines Qualitätscontrollings bei der Staatskanzlei Transparenz der staatlichen Prozesse und Leistungen Informationsvermittlung AFP MIS Professionalisierung der Informationsvermittlung mittels Aufbau eines interaktiven Informationssystems Verbesserung der Lesefreundlichkeit des AFP Weiterentwicklung des MIS zu einer interaktiven Plattform unter Beizug von Kommunikationsfachleuten Miliztauglichkeit und Arbeitsaufwand für den Grossen Rat Miliztauglichkeit Umsetzung der obigen Empfehlungen führen zu Rahmenbedingungen, welche dem Milizparlament eine wirkungsvolle Mandatsausübung erlauben Tabelle 1: Empfehlungen des Evaluationsteams in Kürze 3 1) Subkommissionen bei den Fachkommissionen und der KAPF, 2) Subkommissionen bei den Fachkommissionen mit Einsitz der KAPF, 3) Beibehaltung der bisherigen Organisationsform, Bildung von Subkommissionen bei Bedarf, d. h. für ausgewählte Aufgabenbereiche.

/ 6 1 Das Modell der Wirkungsorientierten Verwaltungsführung Als Grundlage für die vorliegende Evaluation der Wirkungsorientierten Verwaltungsführung (WOV) im Kanton Aargau wird in diesem Kapitel das Modell der Wirkungsorientierten Verwaltungsführung bzw. das Schweizer NPM-Modell beschrieben. Diese Ausführungen dienen dem Verständnis der im Rahmen der Evaluation aufgeworfenen Fragen. Der Fokus liegt dabei bei der Beschreibung der Rolle des Parlaments und der Steuerungsinstrumente. Unter den Ansätzen von New Public Management (NPM) werden Reformkonzepte verstanden, die für die öffentliche Hand den Systemwechsel von einer input- zu einer outputorientierten Verwaltungsführung ermöglichen. Diese Konzepte werden mit den Begriffen der ziel-, leistungs- oder der wirkungsorientierten Verwaltungsführung betitelt, wobei diese unterschiedlichen Begriffe oft synonym verwendet werden. 1.1 Ursprung von NPM New Public Management (NPM) liegt keine einheitliche Theorie zugrunde, sondern entstand aus verschiedenen konzeptionellen Überlegungen und praktischen Erkenntnissen aus der Verwaltungstätigkeit. Das hatte zur Folge, dass verschiedene NPM-Modelle 4 parallel entstanden, die jedoch alle aus gemeinsamen Grundelementen bestehen. Die internationalen Erfahrungen wurden durch verschiedene Autorinnen und Autoren an die schweizerischen Verhältnisse angepasst. 5 Daraus ist das schweizerische NPM-Modell, die Wirkungsorientierte Verwaltungsführung (WOV) entstanden (Schmidt 2008a, S. 35f.). Die interdisziplinäre staatspolitische Konzeption von WOV ergänzt die betriebswirtschaftliche Betrachtungsweise des Modells von 1994 6 durch die Betrachtung aus Sicht der Rechts- und Politikwissenschaften. Im Gegensatz zu früheren Ansätzen gilt NPM in der staatspolitischen Konzeption als Staatsreform und umfasst somit nicht nur eine Verwaltungs- sondern auch eine Parlamentsreform. Dazu gehört ein neues Rollenverständnis und eine neue Rollenteilung der Akteure Parlament Regierung Verwaltung. Die Regierungstätigkeit selbst wurde dabei letztlich wenig reformiert (vgl. Haering 2003). Die staatspolitische Konzeption von NPM versucht zudem, die politische und betriebliche Rationalität miteinander zu verbinden. Politische Rationalität und Management- Rationalität stellen zwei sich überlagernde Handlungskreisläufe dar, die sich gegenseitig beeinflussen. Die Politische Steuerung wird zum Übersetzungsprozess zwischen den 4 Reinventing government in den USA, Neues Steuerungsmodell in Deutschland, New Public Management in Neuseeland und Australien (Schmidt 2008a, S. 35). 5 Föderalismus, direkte Demokratie, Konkordanz und Milizdemokratie (Schmidt 2008a, S. 36). 6 Das Modell von 1994 kennt zwar die politische Dimension, trennt jedoch zwischen Politik und Verwaltung und beschränkt sich auf die betriebliche Rationalität: "Es handelt sich um eine disziplinäre Betrachtung des Verhältnisses von Verwaltung und Politik aus der Sicht der Betriebswirtschaftslehre. Politik wird bloss als Umfeld wahrgenommen, die Verwaltung als Betrieb verstanden" (Mastronardi 2005, S. 114).

/ 7 beiden Rationalitäten: "WOV macht Politik effektiv und effizienter; die Politik steuert WOV und richtet sie auf öffentliche Interessen aus. Dabei verändert das Management die Politik ebenso, wie die Politik das Management beeinflusst" (Mastronardi 2005, S. 115). WOV ist nicht die einzige Steuerungsmöglichkeit der Politik gegenüber der Verwaltung. Rechtsetzung, politische Planung und Budgetierung stehen der Politik seit jeher für die Führung der Verwaltung zur Verfügung. WOV verändert alle drei Steuerungsschienen. Anhand der Rechtsetzung setzt die Politik dauerhafte Ziele und legt Aufgaben und Kompetenzen fest. Die politische Planung enthält die mittelfristigen, wirkungsorientierten Ziele und Massnahmen sowie die Planung der Finanzmittel. Die operative Steuerung erfolgt über die Budgetierung, welche mit kurzfristigen Zielen arbeitet, messbare Leistungsvorgaben macht und Globalkredite gewährt (Mastronardi 2005, S. 116). 1.2 Zielsetzung von NPM Grundlegendes Ziel von NPM ist es, den Staat insgesamt leistungsfähiger zu machen. Das bedeutet, die Effektivität und die Effizienz des Staates zu steigern und die politische Steuerungsfähigkeit zu verbessern. Um die Effizienz, als Verhältnis von Input und Output, zu verbessern, werden die eingesetzten Ressourcen (Input) mit dem tatsächlichen Leistungsergebnis (Output) verglichen. Diese Ziel-, Wirkungs- oder Leistungsorientierung kennzeichnet den Schritt von der input- zu einer outputorientierten Verwaltungsführung. Für die meisten Autoren verfolgt NPM folgende strategische Zielsetzungen (u.a. Schedler, Proeller 2003, S. 57ff.): Stärkung der strategischen Führung und Steuerung 7 Stärkung der Leistungs- und Wirkungsorientierung 8 Kunden- und Qualitätsorientierung 9 Wettbewerbsorientierung 10 Bei der vorliegenden Evaluation stehen die Wirkungsorientierung und der Steuerungsprozess im Vordergrund. Wirkungsorientierung geht davon aus, dass die Wirkung letztendlich das Ziel ist, welches der Staat erreichen will, und nicht nur das Tätigwerden der Verwaltung (Schedler, Proeller 2003, S. 63). Die strategische Steuerung geht von der Definition langfristiger Ziele aus und verbindet diese mit geeigneten Massnahmen, einer 7 "Unter strategischer Steuerung wird generell ein langfristiges, an Zielen orientiertes Denken und Handeln verstanden. Mit strategischer Steuerung soll es der öffentlichen Verwaltung gelingen, aktuelle und zukünftige Herauforderungen und deren Implikationen zu erkennen und sich eine Vorstellung darüber zu machen, wie mit welchen Zielen und Strategien diesen Herausforderungen effektiv und effizient zu begegnen ist, und das Denken und Handeln der Verwaltung darauf ausrichten" (Proeller 2007). 8 "Grundsätzlich sollte sich das Verwaltungshandeln an Wirkungen orientieren, da die staatliche Aufgabe erst dann erfüllt ist, wenn die erwünschte Wirkung eingetreten ist" (Schedler, Proeller 2003). 9 Die öffentliche Verwaltung soll sich mehr an den konkreten, erfragten Bedürfnissen und legitimen Ansprüchen ihrer Kundinnen und Kunden ausrichten. Die Qualitätsorientierung umfasst die kundenbezogene Qualität aber auch die produkte, prozess-, wertbezogene und politische Qualität, die es dank NPM zu verbessern gilt (Schedler, Proeller 2003). 10 "Klare Zielsetzung des NPM ist es, in möglichst allen Bereichen der Verwaltung marktähnliche Situationen zu schaffen, welches in der Leistungsverwaltung naturgemäss leichter fällt als in der Hoheitsverwaltung" (Schedler, Proeller 2003).

/ 8 periodischen Kontrolle der Zielerreichung und falls nötig der Anpassung der Ziele, Strategien oder Massnahmen. "Daraus ergibt sich ein Verständnis eines fortlaufenden Prozesses, in dem Ideen entwickelt, geprüft und auf Grund von Erfahrungen revidiert, verworfen, weiterentwickelt etc. werden" (Proeller 2007, S. 9). Die strategische Steuerung und die Wirkungsorientierung stellen einen Paradigmenwechsel dar: "Anstelle der herkömmlichen Führung und Steuerung der Verwaltung über die spezifische Zuweisung von Ressourcen für genau festgelegte Zwecke, sollen der Verwaltung die Mittel in Abhängigkeit zu den von ihr erbrachten Leistungen und Wirkungen zur Verfügung gestellt werden" (Zürcher 1999, S. 109). 1.3 Rollenverteilung im System NPM Die Trennung von operativer und strategischer Ebene, welche eines der Prinzipien von NPM darstellt, lässt sich nie strikt realisieren. Die Zuteilung der operativen und strategischen Verantwortung ist in der Praxis schwierig, da das Parlament die politische Verantwortung der Wirkungserreichung staatlichen Handelns trägt, die von strategischen wie operativen Aspekten abhängen kann (Knoepfel 1995). Deshalb ist es gemäss St.Galler WOV-Schule nicht die Trennung von Politik und Management, sondern eine klare Zuweisung von Kompetenzen und Verantwortlichkeiten, die mit NPM erreicht werden soll (Bruehlmeier et al. 2001, S. 19; Mastronardi 2005, S. 116). Schmidt beschreibt die Rollenverteilung in modernen NPM-Modellen wie folgt: "Das Parlament ist verantwortlich für die Politikgestaltung und gibt die Wirkungsziele vor. Der Regierung kommt die Rolle der Übersetzung zu. Sie konkretisiert Wirkungsziele und vereinbart mit dem Verwaltungsmanagement Leistungsziele. Das Management ist für die Ausführung der Leistungen zuständig und stellt die Zielerreichung der Leistungen in Controlling-Berichten zu Handen der Regierung dar. Die Regierung sammelt zur Wirkungsdarstellung die Controllinginformationen. Dabei übersetzt sie die betrieblichen Informationen in politische Erkenntnisse über die Wirkungen" (Schmidt 2008a, S. 41). Der durch WOV modifizierte Einbezug des Parlaments in die Steuerung kann die Kooperation zwischen den politischen Gewalten stärken. Dadurch wird das kooperative Verhältnis der Gewaltenteilung gefördert (Mastronardi 2005, S. 116). Das Parlament ist durchaus geeignet, um an der regierungsrätlichen Führung der Verwaltung Korrekturen vorzunehmen. Gemäss Mastronardi muss die flächendeckende Verantwortung für die politische Steuerung jedoch bei der Regierung bleiben. Das Parlament ist nicht geeignet, um umfassende Planungsverantwortung zu tragen und soll lediglich eine selektive Kontrolle und entsprechende Korrekturen vornehmen (Mastronardi 2005, S. 117f.). Damit die Stärkung der Zusammenarbeit zwischen den Gewalten aber erfolgen kann, braucht WOV eine Kultur der Konkordanz und des Vertrauens zwischen Parlament, Regierung und Verwaltung (Mastronardi 2005, S. 117).

/ 9 Diverse Autoren gehen davon aus, dass NPM einen politischen Machtzuwachs bringt, den es zwischen den Akteuren zu verteilen gilt. Die Verteilung des Machtzuwachs ist über folgende Steuerungsschienen möglich (Schmidt 2008a, S. 42f.): Rechtsetzung: Die Rechtsetzung ändert nicht fundamental, die Zuständigkeit bleibt beim Parlament. Planung: Das NPM verstärkt die Planungsschiene beträchtlich. Bestand bislang häufig eine finanzielle Planung, fehlte ihr als Gegengewicht eine gleichwertige Sachplanung. Im NPM sind die finanzielle Planung und die Sachplanung zentral und werden eng aneinander geknüpft (Bruehlmeier et al. 2001, S. 95). Budget: Die Budgetierung wird durch NPM am meisten beeinflusst. Der Abbau der Steuerungsdichte im Bereich Finanzen durch die Einführung von Globalbudgets mit Leistungsaufträgen wird durch einen Ausbau der Steuerungsmöglichkeiten im Bereich der Aufgaben kompensiert (Bruehlmeier et al. 2001, S. 96). 1.4 Steuerungsinstrumente im System NPM NPM umfasst verschiedene Instrumente zur Verbesserung des Verwaltungshandelns und wird deshalb oft als Werkzeugkasten bezeichnet (Schmidt 2008a, S. 44). "Das moderne NPM versucht nun, ein Bündel von Instrumenten zu entwickeln, das jedem System die geeigneten Informationen zur Verfügung stellt, so dass Politik und Management effizienter und effektiver nebeneinander existieren können" (Bolz, Klöti 1996, S. 154). Die folgenden Abschnitte geben einen Überblick zu den wichtigsten NPM- Steuerungsinstrumenten in der Schweiz (vgl. Tabelle 2). Zeithorizont Finanzseite Leistungsseite Mögliche Intervention des Parlaments Budgetäre Steuerung und Instrumente für Vereinbarungen Kurzfristig Globalbudget Leistungsauftrag Direkt und/oder indirekt durch die Leistungsmotion / den Auftrag oder die Budgetstruktur Voranschlag Direkt und/oder indirekt durch die Leistungsmotion / den Auftrag oder die Budgetstruktur Mittelfristig Mehrjährige Globalbudgets Mehrjährige Leistungsaufträge Direkt und/oder indirekt durch die Leistungsmotion / den Auftrag oder die Budgetstruktur Politische Planung Mittelfristig Legislaturplan Kenntnisnahme, Genehmigung oder Mitgestaltungsmöglichkeit und indirekt durch die Planungserklärung Integrierter Aufgabenund Finanzplan Kenntnisnahme, Genehmigung oder Mitgestaltungsmöglichkeit und indirekt durch die Planungserklärung econcept Tabelle 2: Steuerungsinstrumente des NPM (eigene Darstellung in Anlehnung an Schmidt 2008a, S. 49)

/ 10 Kurzfristige budgetäre Steuerung und Instrumente für Vereinbarungen 11 Gemäss Schmidt legen die kurzfristigen NPM-Steuerungsinstrumente, wie die Globalbudgets und Leistungsaufträge, die jährlichen Inputs (Ressourcen) und Outputs (Leistungen) des staatlichen Handelns fest (Schmidt 2008a, S. 44). "Als Leistungsaufträge werden sämtliche Aufträge, Kontrakte oder Vereinbarungen bezeichnet, welche die Aufgaben, Kompetenzen und Verantwortungen zwischen einem Leistungsbesteller und einem Leistungserbringer regeln" (Schedler 2000, S. 7). Die Leistungsaufträge enthalten die Umschreibung, welche Leistungen zu welchen Kosten bestellt, eingekauft oder erstellt werden sollen. Die Zielsetzungen der Aufträge werden anhand von Wirkungs- und Leistungsindikatoren mit zu erzielenden Soll-Werten operationalisiert. Der Leistungsauftrag dient der Regierung und dem Parlament zusammen mit dem globalisierten Budget als Instrument zur Steuerung der öffentlichen Verwaltung. "Das Globalbudget enthält globalisierte Verpflichtungs- oder Voranschlagskredite für bestimmte Aufgabenbereiche oder Organisationseinheiten, für welche es [das Parlament] einen Leistungsauftrag erteilt" (Schedler 2000, S. 7). Das Parlament legt unter Berücksichtigung der zu erbringenden Leistungen oder Produkte eines Aufgabenbereiches nur die Nettokosten- und erlöse fest. Innerhalb eines Globalbudgets kann die Verwaltung ihre Finanzmittel selbst aufteilen (Schmidt 2008a, S. 44f.). Die beiden Instrumente des Leistungsauftrags und des Globalbudgets bilden ein Steuerungspaar. Gemäss Schmidt sollten die beiden Instrumente aufeinander abgestimmt sein, da sonst die Gefahr einer Über- oder Untersteuerung besteht (Schmidt 2008a, S. 45). NPM entspricht einer Output-Steuerung, im Gegensatz zu der traditionellen Input- Steuerung, weil dabei der Fokus auf die zu erbringenden Leistungen gelegt wird. Für den Voranschlag beziehungsweise das Budget hat dies zur Folge, dass dieses nicht mehr nach Konten sondern nach Kreditarten gegliedert ist und quasi die Summe der Globalbudgets umfasst. Schedler nennt diese Situation einen "Management Freiraum", wenn die Ressourcen allgemein in Globalbudgets festgelegt und dafür die Wirkungen ausführlich vorgegeben werden (vgl. Schedler 2000, S. 8). Mittelfristige budgetäre Steuerung und Instrumente für Vereinbarungen Verschiedene mittel- und langfristige Planungsinstrumente verhelfen dem staatlichen Handeln zu Konstanz und Dauerhaftigkeit. Die langfristige Planung erstreckt sich in der Regel über zehn bis zwölf Jahre und baut auf Leitbildern sowie generellen Zielsetzungen auf. Die mittelfristige Planung umfasst meistens eine Legislaturperiode und kann auf Instrumenten für Vereinbarungen (mehrjährige Globalbudgets und Leistungsvereinbarungen) oder umfassenden Planungsinstrumenten (z.b. Legislaturplan oder Integrierter Aufgaben- und Finanzplan) basieren (Schmidt 2008a, S. 47). 11 Die Instrumente für Vereinbarungen werden hier der Vollständigkeit halber dargestellt. Für die Beantwortung der Evaluationsfragestellungen haben diese keine Bedeutung. Deshalb wird in dieser Evaluation, insbesondere im interkantonalen Vergleich, auf die Instrumente der budgetären Steuerung und der politischen Planung fokussiert.

/ 11 "Das mehrjährige Globalbudget ist das mittelfristige budgetäre Steuerungsinstrument des Parlaments. Für jeden in der Budgetstruktur definierten Bereich (Aufgabenbereich oder Dienststelle) beschliesst das Parlament eine mehrjährige Saldovorgabe und für jede Produktgruppe einen Leistungsauftrag (in Form von Zielen)" (Mastronardi, Stadler 2003, S. 409). Die jährlichen pauschalen Budgets basieren auf den mehrjährigen Globalbudgets, welche sich gemäss Schmidt wie eine Zahlungsverpflichtung auswirken. Während einige Kantone mehrjährige Leistungsvereinbarungen kennen, werden in anderen Kantonen die mehrjährigen Globalbudgets durch jährliche Leistungsaufträge ausgeführt (Schmidt 2008a, S. 48). Mittelfristige politische Planung Das Parlament ist normalerweise nicht an seine mittel- und langfristigen Beschlüsse gebunden, da es auf sich verändernde Situationen reagieren können muss. Trotzdem bedarf es für die Erzielung einer längerfristigen Wirkung eine konstante und dauerhafte Planung (Schmidt 2008a S. 48). Für die systematische Verknüpfung von Input- und Outputsteuerung in der mittelfristigen politischen Planung werden in der Literatur der Legislaturplan (LP) und der Integrierte Aufgaben- und Finanzplan (AFP) empfohlen. Der LP stellt eine Weiterentwicklung des traditionellen Regierungsprogramms dar. Er umfasst somit die politischen Schwerpunkte sowie strategischen Absichten der Regierung und ist nicht flächendeckend. In Bezug auf den Planungshorizont besteht der Unterschied in den beiden Instrumenten darin, dass der LP zu Beginn jeder neuen Legislaturperiode erlassen wird, während der AFP im Sinne einer rollenden Planung jährlich neu überarbeitet wird. Der AFP entwickelt sich aus dem traditionellen Finanzplan und wird deshalb flächendeckend erstellt. Er ergänzt die Finanz- und Investitionsplanung (Input-Planung) mit dem Aufgaben- und Massnahmenplan (Output- bzw. Outcome-Planung). "Dabei werden die Soll- und Ist-Werte auf Inputund Outputseite festgelegt und die notwendigen Massnahmen zur Erreichung der Soll- Werte definiert" (Schmidt 2008a, S. 47f.). Sowohl der LP als auch der AFP werden von der Verwaltung ausgearbeitet und von der Regierung beschlossen. Das Parlament ist nicht an der Ausarbeitung beteiligt, sondern kann diese Planungsinstrumente je nach Kanton lediglich zu Kenntnis nehmen, mit einem Beschluss als Ganzes genehmigen beziehungsweise ablehnen oder sogar detailliert mitgestalten (vgl. Kap. 5.3; Schmidt 2008a, S. 50f.). Indirekte parlamentarische Steuerungsinstrumente Bei der Leistungsmotion oder dem Auftrag handelt es sich um ein indirektes Steuerungsinstrument des Parlaments. Damit wird die Regierung aufgefordert, das Parlament in der Ausübung seiner Befugnisse zu unterstützen oder selbst eine Massnahme zu treffen. In gewissen Kantonen hat das Parlament mit den traditionellen Instrumenten bereits ähnliche Möglichkeiten (z.b. die Motion im Kanton Luzern; Schmidt 2008a, S. 49). Mit der Planungserklärung kann das Parlament indirekt auf den LP oder den AFP einwirken: "Das Parlament kann damit die Regierung verpflichten, eine Staatsaufgabe in be-