Claudia Weinkopf Erfahrungen und Perspektiven vermittlungsorientierter Arbeitnehmerüberlassung Veröffentlicht in: Vogel, Berthold (Hrsg.) (2004): Leiharbeit. Neue sozialwissenschaftliche Befunde zu einer prekären Beschäftigungsform. Hamburg: VSA: 10-33. 1 Einleitung Vermittlungsorientierte Arbeitnehmerüberlassung zur Verbesserung der Wiedereingliederungschancen von zuvor Arbeitslosen ist in Deutschland bereits seit Anfang der neunziger Jahre in unterschiedlichen Formen relativ erfolgreich erprobt worden. Eine flächendeckende Umsetzung erfolgt allerdings in jüngster Zeit mit der Einrichtung so genannter Personal-Service-Agenturen (PSA), die von der Hartz-Kommission im August 2002 vorgeschlagen worden waren. Angesichts der bislang erst kurzen Erprobungszeit und den oftmals als enttäuschend bezeichneten bisherigen Beschäftigtenzahlen erscheint es noch zu früh, um diesbezüglich von einem Durchbruch zu sprechen. Zudem ist noch völlig offen, ob sich die damit verknüpften Hoffnungen auf hohe Wiedereingliederungsquoten oder gar zusätzliche Beschäftigung erfüllen werden. Dies hängt u.a. auch mit der Ausgestaltung zusammen, die sich von früheren Programmen und Modellprojekten teils deutlich unterscheidet. Zudem sind Anfang 2004 eine Reihe von Vorschriften aufgehoben worden, mit denen die Arbeitnehmerüberlassung in Deutschland bislang reguliert wurde. Voraussetzung hierfür war, dass Tarifverträge für die Arbeitnehmerüberlassung abgeschlossen wurden, was im Laufe des Jahres 2003 auch tatsächlich erfolgt ist. Die gesamte Branche ist also im Umbruch, wobei die Auswirkungen der umfassenden Veränderungen erst in Ansätzen erkennbar sind. In diesem Beitrag wird zunächst die Entstehungsgeschichte vermittlungsorientierter Arbeitnehmerüberlassung in Deutschland nachgezeichnet. Auf der Basis der Erfahrungen mit START Zeitarbeit NRW und weiteren Initiativen wird aufgezeigt, welche Logik der arbeitsmarktpolitischen Nutzung von Zeitarbeit zugrunde liegt und worin sich die bisher erprobten Ansätze unterscheiden. Vor diesem Hintergrund wird eine Zwischenbilanz der Chancen und Grenzen vermittlungsorientierter Arbeitnehmerüberlassung gezogen. Im zweiten Teil des Beitrags stehen der Ansatz und die ersten Erfahrungen mit Personal-Service-Agenturen im Mittelpunkt. Besonderes Augenmerk wird dabei der Entlohnung von Zeitarbeitskräften und den neu abgeschlossenen Tarifverträgen gewidmet, weil sie nicht unerhebliche Rückwirkungen auch auf andere Branchen zu entfalten scheinen. Abschließend werden mögliche Perspektiven vermittlungsorientierter Arbeitnehmerüberlassung aufgezeigt und einige offene Fragen formuliert.
2 2 Wie alles begann Wenngleich vereinzelte Stimmen bereits in den achtziger Jahren angeregt hatten, Arbeitnehmerüberlassung zur Wiedereingliederung von Arbeitslosen zu nutzen (vgl. Göbel 1980; Franke 1990), hat die praktische Erprobung dieses Ansatzes erst deutlich später begonnen. Als Meilensteine der vermittlungsorientierten Arbeitnehmerüberlassung in Deutschland sind einerseits der START-Modellversuch in Nordrhein- Westfalen seit 1992 (2.1) und andererseits das arbeitsmarktpolitische Sonderprogramm AüGRi zwischen 1994 und 1996 (2.2) anzusehen. In 2.3 wird kurz skizziert, wie es nach Auslaufen der AüGRi-Förderung weiter ging. 2.1 Der START-Modellversuch in Nordrhein-Westfalen In den Niederlanden hat vermittlungsorientierte Arbeitnehmerüberlassung bereits in den siebziger Jahren Fuß gefasst. Der erste Anstoß für eine praktische Erprobung des Ansatzes in Deutschland ging dann auch von hier aus: Im Rahmen von Kontakten zwischen den Arbeitsämtern in Coesfeld auf deutscher und Winterswijk auf niederländischer Seite wurde erstmals 1989 darüber diskutiert, ob der niederländische START-Ansatz auch in Deutschland erprobt werden könnte. Die Stichting Uitzendbureau Arbeidsvoorziening (START) war in den Niederlanden bereits Ende 1977 in gemeinsamer Trägerschaft von Gewerkschaften, Arbeitgeberverbänden und der öffentlichen Hand gegründet worden, um Arbeitslose über Zeitarbeit wieder in Arbeit zu bringen. In der Folgezeit expandierte die Organisation rasch und entwickelte sich zur zweitgrößten Zeitarbeitsorganisation in den Niederlanden (vgl. Weinkopf/Krone 1995: 18f). Da Zeitarbeit in Deutschland was vielleicht schon in Vergessenheit geraten ist zu Beginn der neunziger Jahre politisch noch höchst umstritten war, wurde frühzeitig der Kontakt zu den Gewerkschaften aufgenommen, um deren Unterstützung zu gewinnen. Dies folgte einerseits dem niederländischen Modell einer breiten Trägerschaft und erschien andererseits für eine modellhafte Erprobung in Deutschland zwingend erforderlich. Letztlich (vgl. detaillierter Weinkopf/Krone 1995: 21ff) stimmte der DGB- Landesbezirk Nordrhein-Westfalen einem zeitlich befristeten Modellversuch in Gronau nahe der niederländischen Grenze zu, nachdem über eine Reihe von Kriterien und Rahmenbedingungen Einigkeit erzielt worden war. Diese betrafen insbesondere folgende Aspekte: keine Gewinnorientierung, Konzentration auf Arbeitslose und insbesondere schwer Vermittelbare, Kooperation mit der Arbeitsverwaltung, tarifliche Entlohnung.
3 Weiterhin wurde vereinbart, einen Beirats mit Rahmen- und Richtlinienkompetenzen unter Beteiligung von Arbeitgebern, Gewerkschaften, Arbeitsverwaltung und Wohlfahrtsverbänden einzurichten und den Modellversuch wissenschaftlich zu begleiten. Hiermit wurde das Institut Arbeit und Technik beauftragt, das auch schon an den voraus gegangenen Beratungen beteiligt gewesen war. Im April 1992 wurde die START-Niederlassung in Gronau offiziell eröffnet. Im Laufe des Jahres 1993 folgten weitere Geschäftsstellen in Bocholt, Wesel und Essen. Diese kurze Darstellung der Anfänge von START in Nordrhein-Westfalen macht deutlich, wie schwierig es damals war, Unterstützung für die heute fast selbstverständliche Nutzung der Arbeitnehmerüberlassung im Rahmen der Arbeitsmarktpolitik zu finden. Rückblickend lässt sich festhalten, dass der Modellversuch ohne die Zustimmung des DGB nicht zustande gekommen wäre und diese wiederum sehr eng an den Anspruch der Sozialverträglichkeit geknüpft war (vgl. Hirsch 1995). Bemerkenswert ist auch, dass die Initiative nicht etwa von der deutschen Arbeitsverwaltung oder einem nordrhein-westfälischen Beschäftigungs- oder Qualifizierungsträger ausging, sondern von der niederländischen START-Organisation, die auch die anfängliche Finanzierung übernommen hatte. Erst 1994, als diese nicht mehr bereit war, die deutsche Erprobung weiter zu finanzieren, ergriff der damalige Präsident des Landesarbeitsamtes NRW die Initiative und lud wichtige Akteure ein, um zu erörtern, den Ansatz in deutsche Trägerschaft zu übernehmen und auf ganz Nordrhein-Westfalen auszuweiten (vgl. ausführlicher Weinkopf 1996: 234ff und Vanselow/Weinkopf 2000: 5f). Nach zahlreichen Treffen und kontroversen Diskussionen wurde im Januar 1995 die START Zeitarbeit NRW GmbH mit zunächst 22 Niederlassungen gegründet. Begünstigt wurde dies zweifellos durch die Auflage eines Sonderprogramms des Bundesarbeitsministeriums (vgl. 2.2.) und Darlehen des Landes Nordrhein-Westfalen, die beide die anfängliche Finanzierung erheblich erleichterten. Nachdem 1996 mit insgesamt 33 START- Niederlassungen in Nordrhein-Westfalen ein Höchststand erreicht worden war, betreibt START Zeitarbeit NRW derzeit 27 Niederlassungen und vier Vertriebsstützpunkte. Seit Mitte 1997 arbeitet die Gesellschaft kostendeckend und hat zwischenzeitlich auch die Darlehen aus der Anfangszeit zurückgezahlt. 2.2 Das Bundesprogramm AüGRi... Die ersten Erfahrungen mit dem START-Modellversuch in Nordrhein-Westfalen und die unermüdliche politische Lobby-Arbeit der niederländischen Initiatoren auch auf Bundesebene haben maßgeblich dazu beigetragen, dass das damalige Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung im Oktober 1994 ein kleines arbeitsmarktpolitisches Sonderprogramm zur Erprobung vermittlungsorientierter Arbeitnehmerüberlassung auflegte: die Richtlinien zur Förderung der Eingliederung schwervermittelbarer Arbeitsloser durch Darlehen und Zuschüsse an Gesellschaften zur Arbeitnehmerüberlassung kurz AüGRi. Das bis Ende 1996 befristete Pro-
4 gramm mit einem Fördervolumen von insgesamt 51 Millionen DM war als Anschubfinanzierung für Gesellschaften vorgesehen, die ähnlich wie START Arbeitnehmerüberlassung zur Wiedereingliederung von Arbeitslosen und besonderen Personengruppen betrieben. Die Arbeitskräfte sollten damit die Chance erhalten, nach angemessener Einarbeitung und Bewährung ( 2 der AüGRi-Richtlinien) einen unbefristeten Arbeitsvertrag mit dem Entleiher zu schließen. Voraussetzung für die Förderung war, dass der Anteil der schwer vermittelbaren Arbeitslosen an der Gesamtzahl der Arbeitskräfte der geförderten Gesellschaften mindestens 25 % betrug. Als Zielgruppen wurden Langzeitarbeitslose, über 50-Jährige, Behinderte und rehabilitierte Suchtkranke benannt. Das Programm richtete sich ausdrücklich auch an gewerbsmäßige Zeitarbeitsunternehmen. Die Art der Förderung unterschied sich je nach Rechtsform der Gesellschaft: Während gemeinnützige Gesellschaften die Förderung als Zuschuss erhielten, wurde gewerbsmäßigen Gesellschaften die Förderung als zinsloses, aber rückzahlbares Darlehen gewährt. Darüber hinaus sahen die Richtlinien vor, dass Darlehen anteilig in Zuschüsse umgewandelt werden konnten, wenn schwer Vermittelbare in unbefristete Arbeitsverhältnisse im Entleihbetrieb übernommen oder sie in verleihfreien Zeiten qualifiziert wurden. Trotz der grundsätzlichen Offenheit des Programms und der Möglichkeit, Teile der Darlehen in Zuschüsse umwandeln zu können, ließ das anfänglich große Interesse kommerzieller Zeitarbeitsfirmen rasch nach (vgl. ausführlicher Vanselow/Weinkopf 2000: 35). Vielmehr wurden letztlich überwiegend gemeinnützige Träger gefördert, die zudem oftmals zuvor noch keine Erfahrungen mit Arbeitnehmerüberlassung hatten. Unter den wenigen geförderten nicht-gemeinnützigen Gesellschaften, die Darlehen nach AüGRi erhielten, befand sich auch die START Zeitarbeit NRW GmbH. Aufgrund ihres eigenen Anspruchs, eine sozialverträgliche Form der Arbeitnehmerüberlassung zu betreiben, wurde sie zwar in der Öffentlichkeit oft als gemeinnützig angesehen, hat diese Rechtsform tatsächlich aber niemals besessen. Da es weder eine öffentlich zugängliche AüGRi-Statistik noch eine offizielle wissenschaftliche Begleitung und Auswertung des Programms gab, liegen nur wenige Angaben zu den Effekten dieses Sonderprogramms vor. Nach Auskunft der Bundesanstalt für Arbeit wurden insgesamt 104 Gesellschaften im Rahmen des Programms gefördert (davon 89 gemeinnützige). 1 Das Institut Arbeit und Technik hat im Rahmen der fachlichen Begleitung von START Zeitarbeit NRW zum Ende des Förderprogramms im Dezember 1996 eine eigene schriftliche Befragung durchgeführt, an der sich 39 Gesellschaften beteiligten (davon 34 gemeinnützige) (vgl. zum Folgenden ausführlicher Vanselow/Weinkopf 1997 und 2000: 140ff). Die befragten Gesellschaften hatten bis Herbst 1996 7.437 zuvor Arbeitslose als Zeitarbeitskräfte eingestellt, von denen rund 44 % aus den besonderen Zielgruppen des AüGRi-Programms stammten. Von denjenigen, die zum Befragungszeitpunkt nicht mehr beschäftigt wa- 1 Nach Almus et al. (1998) gab es in Rheinland-Pfalz offenbar eine weitere Gesellschaft, die in unserer - nach Angaben der BA erstellten - Übersicht nicht berücksichtigt war. Die Gesamtzahl der geförderten Gesellschaften erhöht sich damit auf 105 (davon 90 gemeinnützige).
5 ren, waren nach Angaben der befragten Gesellschaften knapp 48 % in Beschäftigung auf dem ersten Arbeitsmarkt eingemündet, wobei dieser Anteil unter den Zielgruppenangehörigen mit gut 55 % sogar höher lag. Von den 39 Gesellschaften, die sich an der Befragung beteiligten, gaben nur vier an, sich auf die Arbeitnehmerüberlassung zu konzentrieren. Die große Mehrheit betrieb daneben auch weitere arbeitsmarktpolitische Aktivitäten (insbesondere Beschäftigungsmaßnahmen). Bei jeder zweiten Gesellschaft machte Arbeitnehmerüberlassung sogar weniger als die Hälfte der Aktivitäten aus, wurde also eher nebenbei betrieben. Im Durchschnitt lag die Zahl der Zeitarbeitskräfte bei den befragten Gesellschaften bei 190 Personen. Dahinter verbarg sich allerdings eine sehr breite Streuung: Rund drei Viertel der Befragten hatten weniger als 100 Beschäftigte im Verleih, während nur drei Gesellschaften angaben, mehr als 500 Zeitarbeitskräfte zu beschäftigen (vgl. Vanselow/Weinkopf 1997: 30). Hierbei handelte es sich neben START Zeitarbeit NRW um die gemeinnützige Arbeitnehmerüberlassung in der bfz ggmbh in Bayern (gaü) und die Gesellschaft für Arbeitnehmerüberlassung Thüringen mbh (GeAT) mit Sitz in Erfurt. 2.3... und danach Nachdem das AüGRi-Programm Ende 1996 ausgelaufen war, haben viele insbesondere kleinere Träger die Arbeitnehmerüberlassung wieder aufgegeben bzw. sie nur in kleinerem Umfang weiter führen können. In Bayern, Thüringen und Mecklenburg- Vorpommern wurden einige gemeinnützige Gesellschaften aus Mitteln der Länder zunächst weiter unterstützt (vgl. ausführlicher Vanselow/Weinkopf 2000: 143ff). Daneben hat auch die kommunale Beschäftigungsförderung den Ansatz zunehmend als zusätzliche Möglichkeit der Wiedereingliederung von Arbeitslosen und Sozialhilfebeziehenden entdeckt und genutzt. Hierfür sprach zum einen, dass in dieser Zeit der Betriebsnähe arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen ein zunehmend höherer Stellenwert beigemessen wurde. Zum anderen handelt es sich bei der vermittlungsorientierten Arbeitnehmerüberlassung um ein relativ kostengünstiges Instrument, da zumindest ein Teil der Kosten über die betrieblichen Entleihbeiträge abgedeckt werden kann. Erst spät wurde das Instrument der vermittlungsorientierten Arbeitnehmerüberlassung dann nochmals in größerem Maßstab von Seiten der Arbeitsverwaltung aufgegriffen: Anfang 2001 startete das Landesarbeitsamt Hessen nach dem Vorbild der gäu in Bayern das Programm Vermittlungsorientierte Arbeitnehmerüberlassung, das in Kooperation mit den örtlichen Arbeitsämtern von mehreren Trägern (u.a. der Fortbildungsakademie der Wirtschaft ggmbh) in elf Städten (Stand März 2003) umgesetzt wird. Dies ist auch insofern von besonderer Bedeutung, als der Präsident des Landesarbeitsamtes Hessen Mitglied der Hartz-Kommission war und damit insbesondere die hessischen Erfahrungen in den Vorschlag, in ganz Deutschland flächendeckend Personal-Service-Agenturen einzurichten, eingeflossen sind.
6 3 Vermittlungsorientierte Arbeitnehmerüberlassung Der Ausflug in die Historie vermittlungsorientierter Arbeitnehmerüberlassung sollte aufzeigen, wie unterschiedlich die Ausgangspunkte und Rahmenbedingungen der verschiedenen Initiativen war und wie schwierig sich teilweise auch deren Umsetzung gestaltete. Im folgenden soll zunächst die Funktionsweise dieses Instrumentes in Abgrenzung zur traditionellen kommerziellen Arbeitnehmerüberlassung analysiert werden (3.1). Anschließend wird aufgezeigt, welche Unterschiede auch innerhalb der verschiedenen Ansätze vermittlungsorientierter Arbeitnehmerüberlassung bestehen und mit welchen Implikationen dies verbunden ist (3.2). In 3.3 wird eine Zwischenbilanz der bisherigen Erfahrungen gezogen und aufgezeigt, wo Grenzen bzw. Schwächen des Ansatzes bestehen. 3.1 Grundlogik In der kommerziellen Arbeitnehmerüberlassung ist die Abwerbung von Arbeitskräften durch Entleihbetriebe ein eher unerwünschter Nebeneffekt. Denn der eigentliche Geschäftszweck von Zeitarbeitsfirmen besteht im Kern darin, Arbeitskräfte zeitlich befristet an andere Unternehmen zu überlassen. Je häufiger dies gelingt und je höher die hierfür erzielten Entgelte im Vergleich zu den Löhnen der Arbeitskräfte liegen, desto höhere Gewinnmargen können dabei erzielt werden. Bei Übernahme einer Arbeitskraft in feste Beschäftigung bei einem Kundenunternehmen verliert das Zeitarbeitsunternehmen einen Produktionsfaktor und ggf. auch einen Kundenbetrieb (z.b. wenn dieser nun für die betreffende Tätigkeit keine Zeitarbeit mehr in Anspruch nimmt). Aus diesem Grund sehen die Dienstleistungsverträge mancher Zeitarbeitsfirmen eine Entschädigung für diesen Fall vor: Falls ein Kunde eine Zeitarbeitskraft abwirbt und sie direkt einstellt, ist hierfür eine Prämie an das Zeitarbeitsunternehmen zu zahlen. Gleichwohl liegt die Quote von Zeitarbeitskräften, die über diesen Weg unmittelbar in andere Beschäftigung wechseln, nach Angaben von Zeitarbeitsverbänden auch in der kommerziellen Arbeitnehmerüberlassung mit rund 29 % relativ hoch (vgl. CIETT 2000). 2 Hierbei dürfte vor allem eine Rolle spielen, dass Arbeitnehmerüberlassung aus der Sicht vieler Arbeitskräfte nur eine second best -Lösung ist: Bevorzugt wird meist eine stabile Beschäftigung bei einem normalen Unternehmen. Wenn sich diese Option bietet, dürften viele diese auch nutzen. Aus der Perspektive der Entleihunternehmen bietet die Einstellung einer bereits bekannten Zeitarbeitskraft bei der Besetzung eines freien Arbeitsplatzes den Vorteil, dass ihre Qualifikation, Motivation und Leistungsfähigkeit bereits bekannt sind, was das Risiko personalpolitischer Fehlentscheidungen verringert. Darüber hinaus lassen sich auf diese Weise auch Kosten und Aufwand bei der Personalrekrutierung reduzieren, die je nach Arbeits- 2 Bei dieser Angabe bleibt allerdings offen, wie hoch der Anteil der Übernahmen durch den vorherigen Entleihbetrieb ist.
7 marktsituation und Tätigkeit erheblich sein können (vgl. auch Rudolph/Schröder 1997: 125). Die vermittlungsorientierte Arbeitnehmerüberlassung unterscheidet sich von der üblichen gewerblichen Arbeitnehmerüberlassung grundsätzlich dadurch, dass solche Abwerbungen kein Betriebsunfall sind, sondern das erwünschte Ergebnis der Überlassung. Anders ausgedrückt: Der Verleih ist nur das Mittel zum Zweck der Wiedereingliederung. Dabei ist im Grundsatz von nachrangiger Bedeutung, ob das eigentliche Motiv des entleihenden Unternehmens tatsächlich darin besteht, neue Arbeitskräfte zunächst risikolos zu erproben, oder ob es zunächst um die Abdeckung von personellen Engpässen z.b. in Folge eines kurzfristig erhöhten Arbeitsanfalls oder Ausfällen von Stammbeschäftigten (etwa wegen Urlaub oder Krankheit) geht. Falls das betreffende Unternehmen freie Stellen im betreffenden Tätigkeitsbereich zu besetzen und zuvor gute Erfahrungen mit einer Zeitarbeitskraft gemacht hat, stehen die Chancen nicht schlecht, dass diese dann übernommen wird. Die Erfahrungen mit vermittlungsorientierter Arbeitnehmerüberlassung zeigen überdies, dass von diesem Mechanismus grundsätzlich auch Personen profitieren können, die gemeinhin als schwer vermittelbar gelten. Empirische Untersuchungen belegen, dass Langzeitarbeitslose, aber auch andere Arbeitslose mit statistischen Vermittlungshemmnissen bei der betrieblichen Personalauswahl häufig ungeachtet ihrer persönlichen Qualifikation und Motivation diskriminiert werden. Wenn keine konkreten Erfahrungen oder Informationen zur Produktivität der Bewerber/innen vorliegen, greifen die Unternehmen auf Hilfskriterien wie etwa die Dauer der vorherigen Arbeitslosigkeit zurück, um die Unsicherheit über das Leistungsvermögen im Bewerbungsprozess zu reduzieren. Langzeitarbeitslosigkeit besitzt demnach für viele Unternehmen eine negative Signalfunktion (Klein 1990: 690) für mangelnde Qualifikationen und Kompetenzen, auch wenn sie bei objektiver Betrachtung keine Auskunft über die individuelle Leistungsfähigkeit und -bereitschaft liefert. Haben Unternehmen hingegen die Möglichkeit, Arbeitskräfte im Rahmen von Arbeitnehmerüberlassung zunächst risikolos zu erproben, sind sie tendenziell eher bereit, Vorurteile zurück zu stellen. Oder aber sie erfahren gar nicht, dass die betreffende Person zuvor langzeitarbeitslos war. Letzteres setzt allerdings voraus, dass die vermittlungsorientierte Arbeitnehmerüberlassung sich nicht allein auf schwer Vermittelbare konzentriert, sondern mit einem Zielgruppenmix arbeitet. Bei START wird in diesem Kontext vom so genannten Tragwellenprinzip gesprochen. Als hilfreich für die erfolgreiche Wiedereingliederung von Arbeitslosen durch vermittlungsorientierte Arbeitnehmerüberlassung hat sich zusätzlich erweisen, dass anders als bei direkten Einstellungen von Arbeitskräften mit dem Personal der Gesellschaften eine Vermittlungsinstanz beteiligt ist. Diese kann die Einarbeitung unterstützen, bei ggf. in der Anfangszeit auftretenden Konflikten vermitteln und bei möglichen qualifikatorischen Defiziten ergänzende Qualifizierung organisieren.
8 Dass die hier skizzierte Grundlogik tatsächlich funktioniert, hat die vermittlungsorientierte Arbeitnehmerüberlassung in den vergangenen Jahren bewiesen. Die Übernahmequoten lagen nach vorliegenden Informationen mit 40 bis 50 % durchgängig vergleichsweise hoch. Das ZEW hat zudem in einer ökonometrischen Untersuchung am Beispiel der gemeinnützigen Arbeitnehmerüberlassung in Rheinland-Pfalz nachgewiesen, dass die Wiedereingliederung auf diesem Weg im Vergleich zu einer Kontrollgruppe vergleichbarer Arbeitsloser um 13 Prozentpunkte erfolgreicher war (vgl. Almus et al 1998). Dies ist insofern beachtlich, als einschlägige Analysen für andere arbeitsmarktpolitische Instrumente in den vergangenen Jahren zu dem Ergebnis gekommen sind, dass diese die Wahrscheinlichkeit einer Wiederbeschäftigung oftmals nicht positiv beeinflussen (vgl. z.b. Hagen/Steiner 2000). Dies war auch ein zentrales Argument für die aktuellen Reformen im Bereich der Arbeitsmarktpolitik, die u.a. eine Abkehr von längeren Maßnahmen beinhalten. 3.2 Unterschiedliche Varianten Alle bislang beschriebenen Initiativen verfolgen die Zielsetzung, Arbeitslosen mittels Arbeitnehmerüberlassung einen Einstieg in normale betriebliche Beschäftigung zu erleichtern. Jenseits dieser Gemeinsamkeit lassen sich zwei unterschiedliche Varianten vermittlungsorientierter Arbeitnehmerüberlassung identifizieren: die eher marktorientierten und die eher sozialintegrativen (gemeinnützigen), wobei die Grenzen nicht immer trennscharf sind. Ein wichtiger Unterschied besteht in der Finanzierung der Gesellschaften: Während marktorientierte Gesellschaften wie START Zeitarbeit NRW ihre Aktivitäten aus den betrieblichen Entleihtarifen finanzieren müssen, nutzen gemeinnützige Gesellschaften in der Regel auch besondere öffentliche Zuschüsse aus verschiedenen Quellen. So wurde z.b. die gaü in Bayern nach Auslaufen der AüGRi-Förderung zunächst aus dem bayerischen Arbeitsmarktfonds unterstützt und erhält seit 1999 Zuschüsse der Arbeitsverwaltung aus Mitteln der freien Förderung. Nach eigenen Angaben lag der Anteil der Zuschüsse bei etwa 30 % der Gesamtkosten, was z.b. für den Standort München 881 pro Arbeitskraft und Monat entsprach (vgl. Schropp/Ufholz 2002: 47f). In Hessen wird die vermittlungsorientierte Arbeitnehmerüberlassung aus Mitteln der Arbeitsverwaltung unterstützt, wobei jedoch keine Angaben zur Höhe der Förderung vorliegen. Das Ausmaß einer öffentlichen Ko-Finanzierung hat unmittelbaren Einfluss darauf, welche Spielräume eine Gesellschaft hat, eher soziale Zielsetzungen zu verfolgen also z.b. besonders benachteiligte Arbeitslose einzustellen, besondere Unterstützungsangebote vorzuhalten, ggf. auch längere einsatzfreie Zeiten zu überbrücken etc.. Umgekehrt gilt: Je niedriger der Anteil öffentlicher Zuschüsse ist, desto stärker ist der Druck, die Kosten tatsächlich über die Überlassung von Arbeitskräften an Unternehmen zu finanzieren. Die Verfügbarkeit von Kofinanzierung hat auch Rückwirkungen auf die Höhe der Entleihtarife. In der marktorientierten Variante müssen diese tendenziell höher liegen, als wenn auch noch andere Finanzierungsquellen zur Verfügung stehen. Eine weite-
9 re Variable ist in diesem Kontext der Lohn, den die Zeitarbeitskräfte erhalten. Bei START hatten insbesondere die Gewerkschaften durchsetzen können, dass dieser sich nach den im jeweiligen Entleihbetrieb gültigen tariflichen Vereinbarungen richtete. Ein entsprechender Haustarifvertrag wurde erstmals 1993 mit der Gewerkschaft ÖTV abgeschlossen. Im Herbst 1999 wurden diese Vereinbarungen durch einen speziellen Tarifvertrag für Helfer/innen ergänzt, in dem für die ersten sechs Monate der Beschäftigung ein fester, vom Einsatzbereich unabhängiger Stundenlohn für diese Personengruppe vereinbart wurde. 3 Begründet wurde diese Abweichung vom Referenzlohn-Prinzip damit, dass START anderenfalls mit kommerziellen Zeitarbeitsfirmen im Helfersegment nicht konkurrenzfähig sei. Das Lohnniveau bei den gemeinnützigen Gesellschaften ist demgegenüber sehr unterschiedlich. Während sich einige wenige Gesellschaften im Rahmen des AüGRi- Programms ebenfalls am Tarif der Entleihbetriebe orientierten, arbeiteten die meisten mit festen Stundenlöhnen, die oftmals deutlich niedriger lagen als die Durchschnittlichen Löhne bei START. 4 Die Ergebnisse unserer Befragung von AüGRi-Initiativen aus dem Jahre 1996 zeigen immerhin, dass die durchschnittlichen Stundenlöhne damals bei umgerechnet 8,22 in Westdeutschland und bei 6,59 in Ostdeutschland (vgl. Vanselow/Weinkopf 1997: 38) und damit deutlich höher als die Einstiegslöhne, die in den neuen Zeitarbeitstarifverträgen im Jahre 2003 vereinbart wurden (vgl. 4.3). Auf der Kostenseite schlagen bei der Arbeitnehmerüberlassung neben den Löhnen noch zwei andere Faktoren zu Buche: verleihfreie Zeiten, in denen der Lohn weiter gezahlt wird, und ergänzende Angebote wie z.b. Qualifizierung. Der Umfang verleihfreier Zeiten wird einerseits dadurch bestimmt, wie rasch es gelingt, nach Auslaufen eines betrieblichen Einsatzes einen neuen Entleihbetrieb zu finden. Andererseits spielen hierbei auch die gesetzliche Regulierung und die Geschäftspolitik eine Rolle: Bis 1997 mussten Zeitarbeitsfirmen grundsätzlich unbefristete Arbeitsverträge abschließen und es gab Vorgaben, wie lange eine Zeitarbeitskraft nach Auslaufen eines betrieblichen Einsatzes weiter beschäftigt werden musste, bis eine Kündigung ausgesprochen werden durfte. Seitdem ist dieses so genannte Synchronisationsverbot u.a. durch die Zulassung befristeter Arbeitsverträge bei erstmaliger Beschäftigung aufgeweicht worden. Während marktorientierte Gesellschaften wie START Zeitarbeit NRW die Möglichkeit, unter Einhaltung der gesetzlichen Fristen betriebsbedingte Kündigungen vorzunehmen, genutzt haben, ist der Umgang bei den gemeinnützigen Gesellschaften unter- 3 1999 betrug der Stundenlohn für Helfer/innen hiernach in den ersten sechs Monaten der Beschäftigung umgerechnet 7,41 und ab dem siebten Monat 7,77. Dies betraf Leiharbeitnehmer, die einfachste mechanische oder schematische Tätigkeiten ausüben (Helfertätigkeiten), bei denen eine Einweisung von im Regelfall bis zu einem Tag ausreicht ( 1 des Tarifvertrags vom 21. Oktober 1999) 4 In der Studie zur gaü in Bayern (Schropp/Ufholz 2002) wird weder auf die Löhne noch auf die Entleihtarife eingegangen. Dem Vernehmen nach sollen sich die Löhne sich etwa auf dem Niveau des Tarifvertrags bewegten, der für die EXPO im Jahre 2000 abgeschlossen wurde. Dieser sah einen Einstiegslohn in Höhe von umgerechnet 6,90 vor.
10 schiedlich. So wird etwa in Bayern und Hessen ein befristeter Arbeitsvertrag für elf oder zwölf Monate abgeschlossen. Da betriebsbedingte Kündigungen ausgeschlossen sind, müssen ggf. auch längere verleihfreie Zeiten überbrückt werden. Bei der gaü in Bayern lag dieser Anteil z.b. im Durchschnitt bei rund 30 % der Arbeitszeit. 5 In welchem Ausmaß die vermittlungsorientierte Arbeitnehmerüberlassung mit ergänzender Qualifizierung kombiniert werden kann, hängt neben dem Umfang verleihfreier Zeiten von den finanziellen Spielräumen ab, die bei gemeinnützigen Gesellschaften meist größer sind als bei den marktorientierten. Darüber hinaus bestehen allerdings auch eine Reihe von organisatorischen Schwierigkeiten, die beide Varianten der vermittlungsorientierten Arbeitnehmerüberlassung gleicher Maßen betreffen: So müssen die Qualifizierungsangebote zeitlich sehr flexibel sein, weil verleihfreie Zeiten meist nicht planbar sind. Zudem haben die Zeitarbeitskräfte i.d.r. individuell unterschiedliche Qualifizierungsbedarfe. Aus beiden Gründen ist die Durchführung der Maßnahmen in Gruppen kaum möglich. Nicht zuletzt haben viele Gesellschaften keine eigenen Schulungsräume und Personal, das die Qualifizierung übernehmen könnte. Daher mussten Bildungsträger als Kooperationspartner gewonnen werden, die sich z.b. bei START anfangs nicht leicht taten, die hohen Flexibilitätsanforderungen zu erfüllen. Über günstigere Voraussetzungen verfügen diesbezüglich nur Gesellschaften, die bei einem Weiterbildungsträger angesiedelt sind, wie etwa die gaü in Bayern. Unabhängig davon steht die Qualifizierung bei vermittlungsorientierter Arbeitnehmerüberlassung jedoch grundsätzlich immer im Konflikt zum vorrangigen Bestreben, Verleiheinsätze zu organisieren, da nur diese Einnahmen erbringen. Qualifizierung ist daher schlecht planbar. Hinzu kommen motivationale und inhaltliche Aspekte. Bei START hat sich schon früh gezeigt, dass Qualifizierung von den Zeitarbeitskräften als Notlösung angesehen wurde, weil sie den eigentlich Zweck der Beschäftigung bei START in betrieblichen Einsätzen sahen. Positiver wurden zielgerichtete kurze Schulungen bewertet, die einen Bezug auf Qualifikationsanforderungen eines konkreten Einsatzbetriebes hatten und ggf. verbesserte Übernahmechancen versprachen. Dies dürfte bei längeren einsatzfreien Zeiten nur selten der Fall sein. Insofern stellt sich die Frage, wie diese sinnvoll und motivationsförderlich überbrückt werden können. 3.3 Zwischenbilanz und Grenzen des Ansatzes Die Erfahrungen von START Zeitarbeit NRW und den anderen Gesellschaften haben in den vergangenen Jahren gezeigt, dass vermittlungsorientierte Arbeitnehmerüberlassung hilfreich bei der Wiedereingliederung von Arbeitslosen sein kann und hiervon auch besondere Zielgruppen wie etwa Langzeitarbeitslose profitieren können. Selbst wenn im Entleihbetrieb keine Übernahme angeboten wird, können die Beschäftigten davon profitieren, dass sie neue Arbeitserfahrungen erwerben, was möglicherweise 5 Allerdings sind verhaltens- bzw. personenbedingte Kündigungen auch hier nicht ausgeschlossen.
11 ihre generellen Vermittlungschancen verbessert. Ergänzende Qualifizierung kann hierzu einen wichtigen Beitrag leisten, aber ihr Anteil sollte begrenzt bleiben, da im Mittelpunkt des Ansatzes die Überlassung an Betriebe steht. Die bisherige Umsetzung vermittlungsorientierter Arbeitnehmerüberlassung erfolgte durchgängig regional begrenzt und mit eher kleinen Fallzahlen. Es erscheint offen, ob die vergleichsweise hohen Vermittlungserfolge dieser Ansätze einfach auf eine bundesweite Umsetzung übertragen werden können, wie dies bei der Einführung von PSA unterstellt wurde. 6 Zudem werden sowohl die Akquisitionschancen betrieblicher Einsätze als auch die Übernahmechancen durch die jeweilige Arbeitsmarktsituation beeinflusst. Neben möglichen quantitativen Grenzen der Wirksamkeit ist auch zu beachten, dass Zeitarbeit zwar gemeinhin als besonders moderne und flexible Arbeitsform angesehen wird, tatsächlich aber unabhängig davon, ob sie gewerblich oder vermittlungsorientiert betrieben wird in ihren Strukturen eher traditionell ist. So liegen die Einsatzschwerpunkte von Zeitarbeitskräften in Deutschland nach wie vor überwiegend im gewerblichen Sektor und nicht etwa im expandierenden Dienstleistungsbereich. Die Unternehmen, die Zeitarbeit in Anspruch nehmen, sind häufig mittlere und größere Betriebe, nicht aber die kleinen und mittleren Unternehmen, die den weitaus größten Teil der Arbeitsplätze in Deutschland stellen. Die Arbeitskräfte sind weit überwiegend männlich, während Frauen in der Zeitarbeit mit einem Anteil von 20 bis 30 % deutlich geringer vertreten sind als in der Gesamtwirtschaft. Dies dürfte neben der Struktur der Tätigkeiten auch daran liegen, dass Teilzeitarbeit in der Zeitarbeit nach wie vor die Ausnahme ist. Hinsichtlich der Tätigkeits-, Beschäftigten- und Arbeitszeitstrukturen lässt sich demnach ein Modernisierungsrückstand der Zeitarbeit gegenüber der Gesamtwirtschaft diagnostizieren, der auch die vermittlungsorientierte Arbeitnehmerüberlassung betrifft. Denn die typischen Einsatzbereiche für Zeitarbeitskräfte zählen eher zu denjenigen, die aufgrund geringer Wachstumschancen und Stagnation bzw. Rückgang der Beschäftigung eher geringe Übernahmechancen bieten. Aus arbeitsmarktpolitischer Sicht reizvoll erscheint auf den ersten Blick, dass der Anteil gering qualifizierter Tätigkeiten in der Zeitarbeit deutlich höher ist als in der Gesamtwirtschaft (vgl. Klös 2000: 14). Hieraus jedoch zu schließen, dass vermittlungsorientierte Zeitarbeit besonders zur Integration von formal gering qualifizierten Arbeitslosen geeignet sein könnte, erscheint aus zwei Gründen fraglich. Dagegen spricht zum einen, dass Zeitarbeitskräfte oftmals unter ihrem Qualifikationsniveau eingesetzt werden, ein hoher Anteil von Helfertätigkeiten also nicht gleichzusetzen ist mit einem entsprechenden Anteil von Arbeitskräften ohne Berufsausbildung. Zum anderen besetzen gewerbliche Unternehmen offenbar in zunehmenden Maße Helferstellen mit Zeitarbeitskräften, statt hierfür eigenes Personal vorzuhalten. Wie oben 6 Vgl. z.b. die PSA-Studie, die kurz nach Veröffentlichung der Hartz-Vorschläge erstellt worden ist (Bertelsmann-Stiftung et al. 2002: 29)
12 bereits allgemeiner konstatiert, dürfte dies dazu führen, dass in diesem Bereich die Übernahmechancen eher begrenzt sind. 4 Personal-Service-Agenturen Die Hartz-Kommission hat im August 2002 vorgeschlagen, in ganz Deutschland flächendeckend Personal-Service-Agenturen einzurichten, die Arbeitslose über Arbeitnehmerüberlassung wieder in Beschäftigung zu bringen. Dies wird seit Anfang 2003 umgesetzt, wobei sich die Ausgestaltung an den bayrischen und hessischen Erfahrungen mit der gemeinnützigen Arbeitnehmerüberlassung orientiert (vgl. Hartz- Kommission 2002: 154). Im Folgenden werden zunächst die Umsetzung durch die Bundesagentur für Arbeit (4.1) und der aktuelle Stand (4.2) skizziert. In 4.3 wird auf Fragen der Entlohnung und Tarifverträge eingegangen, die auch die Zeitarbeit insgesamt betreffen. Hier deuten sich Auswirkungen auch auf andere Branchen an, die bislang in der Öffentlichkeit wenig beachtet wurden. 4.1 Umsetzung Personal-Service-Agenturen können sowohl von gemeinnützigen Trägern als auch von kommerziellen Zeitarbeitsunternehmen betrieben werden. Die Arbeitsämter haben im Frühjahr 2003 Ausschreibungen für die bundesweite Einrichtung von Personal-Service-Agenturen erstellt, auf die sich Interessierte bewerben konnten. Ausgeschrieben wurden jeweils so genannte Lose für eine bestimmte Zahl von Arbeitslosen (meist 40 bis 60, in Einzelfällen aber auch zwischen 10 und 240 vgl. Jahn/Windsheimer 2004a: 4) für die Dauer von zwei Jahren. Manche Ausschreibungen bezogen sich auf eine bestimmte Personengruppe (z.b. Akademiker/innen, unter 25-Jährige, Ältere), andere auf bestimmte Tätigkeitsbereiche (z.b. Metall/Elektro, Handel und Hotel-/Gaststättengewerbe) und oftmals wurden personen- und tätigkeitsbezogene Abgrenzungen kombiniert. Mit den PSA-Beschäftigten sind Arbeitsverträge für eine Dauer von mindestens neun und höchstens zwölf Monaten abzuschließen. Anbieter mussten mit ihrer Bewerbung ein Konzept vorlegen und beziffern, welches Honorar sie für die Beschäftigung dieser Gruppe benötigen. Dieses bemisst sich nach einer monatlichen Fallpauschale (Grundbetrag), die alle anfallenden Kosten abdecken soll. In den ersten drei Monaten nach der Einstellung werden 100 % dieses Betrages gewährt, im vierten bis sechsten Monat 75% und im siebten bis neunten Monat 50 %. Darüber hinaus wird bei erfolgreicher Wiedereingliederung eine Integrations-/Vermittlungspauschale gewährt, die je nach Zeitpunkt der Übernahme degressiv gestaffelt ist. Sie beträgt 200 % des Grundbetrages, wenn die Vermittlung in den ersten drei Monaten nach Einstellung in der PSA erfolgt, 150 % bei Vermittlung im vierten bis sechsten Monat und 100 % bei einer späteren Vermittlung. Weitere Zuschüsse an die Personal-Service-Agenturen sind ausgeschlossen.
13 Die Anbieter mussten also vorab kalkulieren, welche Zuschüsse sie benötigen, um eine PSA mindestens kostendeckend zu betreiben. Es liegt auf der Hand, dass dies eine Rechnung mit vielen Unbekannten ist. Denn vorab konnte nur grob abgeschätzt werden, zu welchen Preisen Unternehmen PSA-Beschäftigte einsetzen und welchen Anteil verleihfreie Zeiten ausmachen, in denen die Löhne weiter gezahlt werden müssen, ohne dass dem zusätzliche Einnahmen gegenüber stehen. Ein wichtiger Faktor ist in diesem Zusammenhang auch die Qualität der vom Arbeitsamt vermittelten Beschäftigten. Im BA-Rundbrief wird die Zielgruppe folgender Maßen beschrieben: Die erfolgreiche Anwendung des oben beschriebenen Honorarschemas ist nur dann möglich, wenn die PSA-Zielgruppe ausreichend Chancen für den für einen wirtschaftlichen PSA-Betrieb erforderlichen Arbeitskräfteverleih eröffnet. Damit wird zugleich deutlich, dass die PSA-Zielgruppe seitens der Arbeitsämter so festgelegt werden muss, dass sie zwar kurzfristig vom Arbeitsamt nicht vermittelbare Arbeitslose umfasst, die aber abgesehen von individuellen Vermittlungshemmnissen beschäftigungsfähig sind und im Rahmen ihres Qualifikationsspektrums für Arbeitnehmerüberlassung in Betracht kommen. Damit dürften sich auch für arbeitslose Arbeitnehmer ohne Berufsabschluss, Langzeitarbeitslose und von Langzeitarbeitslosigkeit bedrohte, schwerbehinderte und ältere Arbeitslose in vielen Fällen Chancen zur Einmündung in eine PSA mit sich anschließender Integration in den Arbeitsmarkt ergeben. (Bundesanstalt für Arbeit 2002: 4) Diese allgemeine Anweisung birgt erhebliches Konfliktpotenzial. PSA-Betreiber müssen zweifellos Interesse daran haben, Arbeitslose einzustellen, die sich möglichst rasch und möglichst teuer an Betriebe verleihen lassen. Der BA-Rundbrief lässt offen, inwieweit die Betreiber einer Personal-Service-Agentur die Möglichkeit haben, Vermittlungsvorschläge der Arbeitsämter abzulehnen. In diesem Zusammenhang wird oftmals darauf verwiesen, dass kein Kontrahierungszwang bestehe (vgl. auch Jahn/Windsheimer 2004a: 2). Einiges deutet jedoch darauf hin, dass dies in der Praxis unterschiedlich gehandhabt wird (vgl. 4.2). Es ist wenig bekannt über die Struktur derjenigen, die sich um die Einrichtung von Personal-Service-Agenturen beworben haben. Nach öffentlichen Äußerungen von Vertreter/innen von Zeitarbeitsunternehmen im Vorfeld der Ausschreibungen waren diese bei der Beteiligung eher zurück haltend, weil sie die Konstruktion der PSA für wenig geeignet einschätzten, um Gewinne zu realisieren. Einige betonten, sich ausschließlich aus strategischen Gründen um die Einrichtung einer PSA zu bewerben. 4.2 Aktueller Stand Die Bundesanstalt für Arbeit hatte für 2003 das Ziel formuliert, flächendeckend Personal-Service-Agenturen einzurichten und in diesen etwa 50.000 zuvor Arbeitslose zu beschäftigen. Tatsächlich sind inzwischen offenbar in allen Arbeitsamtsbezirken Personal-Service-Agenturen gegründet worden. Im Dezember 2003 lag die Zahl der PSA bundesweit bei knapp 970 (vgl. faz.net 2003). Die rasche Besetzung der von
14 ihnen angebotenen Arbeitsplätze gestaltet sich hingegen offenbar schwieriger. Im Oktober 2003 waren von 40.234 Arbeitsplätzen mit 21.347 erst gut die Hälfte besetzt (vgl. Alt 2003). Für Dezember 2003 wurde die Zahl der PSA-Beschäftigten mit rund 37.400 angegeben. Die Zahl der ausgeschiedenen PSA-Kräfte war bis zu diesem Zeitpunkt naturgemäß noch sehr niedrig. Folglich können auch aus der Angabe, dass von diesen bislang 4.100 erfolgreich vermittelt worden seien, noch keine tragfähigen Schlussfolgerungen gezogen werden (vgl. YAHOO! Nachrichten 2004). Es ist umstritten, wodurch sich die Besetzung der Arbeitsplätze verzögert hat. Ursprünglich war vorgesehen, dass dies innerhalb von drei Monaten nach Erteilung des Zuschlags umzusetzen sei. Nach Angaben des IAB benötigen die PSA im Durchschnitt jedoch schon allein 25 Tage, bis erste Einstellungen vorgenommen werden (vgl. Jahn/Windsheimer 2004b: 2). Dies kann darauf zurück zu führen sein, dass Einstellungen erst vorgenommen werden, wenn erste betriebliche Arbeitseinsätze akquiriert wurden, oder aber auch darauf, dass die PSA nach Einschätzung einer Vertreterin der Arbeitsverwaltung wählerisch bei der Einstellung ihres Personals sind: Bis zu zehn Arbeitslose würden pro PSA-Platz vorgeschlagen, diese aber zu häufig mit nicht nachvollziehbaren Gründen abgelehnt. (vgl. www.good-practice.de) Diese Kritik deutet auch darauf hin, dass den Personal-Service-Agenturen keine völlige Freiheit bei der Auswahl der Arbeitskräfte zugestanden wird. In der Presse wird der durchschnittliche Satz der monatlichen Fallpauschale mit 900 bis 1.300 angegeben (vgl. NDR 2003). Die IAB-Begleitforschung berichtet von Grundbeträgen zwischen 325 und 2.450 pro Monat, wobei der Durchschnitt bei 1.099 liege (vgl. Jahn/Windsheimer 2004a: 4). Dies spricht dafür, dass PSA nicht durchgängig zu den besonders kostengünstigen arbeitsmarktpolitischen Instrumenten zählen. Allerdings hängen die tatsächlichen Kosten sehr stark davon ab, wie lange die Beschäftigten in der PSA verbleiben. Zur Struktur der PSA-Beschäftigten liegen bislang kaum verlässliche Informationen vor. Die ersten diesbezüglichen Veröffentlichungen des IAB zeigen, dass offenbar (wenig überraschend) gut zwei Drittel der PSA-Beschäftigten männlich sind. Immerhin liegt der Frauenanteil in den PSA offenbar etwas über dem Branchendurchschnitt. Aus arbeitsmarktpolitischer Sicht von besonderem Interesse sind die Anteile von speziellen Zielgruppen. Die ersten hierzu vorliegenden Informationen deuten darauf hin, dass benachteiligte Arbeitslose eher selten erreicht werden: So haben nur 28 % der PSA-Beschäftigten keine abgeschlossene Berufsausbildung und nur gut 14 % waren zuvor mehr als zwölf Monate arbeitslos (vgl. Jahn/Windsheimer 2004b: 2f). Nur spärliche Informationen liegen zudem bislang zu der wichtigen Frage vor, wie es um die tatsächlichen betrieblichen Einsatzzeiten bestellt ist. In einem TV-Magazin wurde im November 2003 über eine Personal-Service-Agentur in Lippstadt berichtet, bei der von 85 Beschäftigten zu diesem Zeitpunkt nur sieben in Betrieben tätig waren der Rest sitzt zu Hause (Helmer 2004). Nach ersten Berechnungen des IAB lag die Verleihquote (ohne krankheitsbedingte Ausfallzeiten) im ersten Halbjahr der Umsetzung der PSA durchschnittlich bei 43,1 % und im Oktober 2003 bei nur 40,7 %
15 (vgl. Jahn/Windsheimer 2004b: 4). Dies bedeutet faktisch, dass die PSA- Beschäftigten sich bislang in deutlich weniger als der Hälfte ihrer Arbeitszeit in betrieblichen Einsätzen befanden. Ob dies ein strukturelles Problem darstellt oder eher Anlaufschwierigkeiten in der Gründungsphase geschuldet ist, lässt sich derzeit noch nicht beurteilen. Auch zur Frage, inwieweit die einsatzfreien Zeiten sinnvoll überbrückt werden, ist bislang nichts bekannt. Einige Presseberichte deuten darauf hin, dass mitunter extrem niedrige Verleihsätze vorkommen. So meldete z.b. die FDP-Bundestagsfraktion im Sommer 2003, dass in Berlin eine ausgebildete Bürokraft für 3,26 pro Stunde angeboten worden sei (vgl. FDP-Bundestagsfraktion 2003). Die Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände forderte darauf hin, Personal-Service-Agenturen wieder abzuschaffen, weil diese mit Hilfe der von den Arbeitsämtern bereit gestellten Subventionen Preisdumping betrieben sie vermittelten Arbeitslose zu weitaus geringeren Preisen (...), als dies Zeitarbeitsfirmen ohne Förderung möglich ist (netzeitung.de 2003). Die ersten Berichte der wissenschaftlichen Begleitung der PSA gehen leider nicht auf das Spektrum und die durchschnittliche Höhe der Verleihsätze ein. Im Februar 2004 hat die Insolvenz der Maatwerk GmbH als dem bis dahin weitaus größten Betreiber von Personal-Service-Agenturen bundesweit (vgl. Bundesagentur für Arbeit 2004) eine heftige Debatte über den PSA-Ansatz ausgelöst. Maatwerk hatte offenbar im Zuge der Vergabeverfahren für Personal-Service-Agenturen im Jahre 2003 rund 200 Lose für etwa 10.000 PSA-Plätze erhalten, sich zahlreichen Medienberichten zufolge aber häufig kaum um betriebliche Einsätze oder Qualifizierung bemüht. Vielmehr wurden Einstellungen offenbar nicht selten so terminiert, dass die Subventionen maximiert werden konnten: Arbeitslose wurden z.b. kurz vor Monatsende eingestellt und gut einen Monat später wieder entlassen. 7 Obwohl die Beschäftigungszeit in solchen Fällen nur rund fünf bis sechs Wochen umfasste, konnten auf diese Weise Zuschüsse für drei Monate in Anspruch genommen werden (vgl. Jahn/Opalka 2004). 4.3 Entlohnung und Tarifverträge Im ursprünglichen Vorschlag der Hartz-Kommission war vorgesehen, dass PSA- Beschäftigte während einer maximal sechsmonatigen Probezeit einen Nettolohn in Höhe des Arbeitslosengeldes erhalten und anschließend einen speziellen tariflichen PSA-Lohn, der bei etwa 80 % der Entlohnung im Entleihbetrieb liegen sollte. Gleichzeitig forderte die Kommission, bestehende Beschränkungen der Arbeitnehmerüberlassung in Deutschland weitestgehend aufzuheben und zwar für die gesamte Branche und nicht etwa nur für Personal-Service-Agenturen. Die Bundesregierung ist den Deregulierungsvorschlägen weitgehend gefolgt, hat deren Umsetzung jedoch an die Bedingung geknüpft, dass Zeitarbeit im Laufe des Jahres 2003 tariflich geregelt 7 Eine umfassende kritische Zusammenstellung von Erfahrungen mit Maatwerk (u.a. auf der Basis von Erfahrungsberichten ehemaliger Beschäftigter) findet sich bei Wompel 2004.
16 würde. Anderenfalls werde das Gebot Gleicher Lohn für gleiche Arbeit (equal pay) ab Anfang 2004 gesetzlich vorgeschrieben auch für Personal-Service-Agenturen. Dass diese Vorgabe von den Vorschlägen der Hartz-Kommission zur Lohngestaltung in PSA abwich, wurde in Presse und Öffentlichkeit teilweise heftig kritisiert. Befürchtet wurde insbesondere, dass sich die Inanspruchnahme von Zeitarbeitskräften deutlich verteuern und dass sich die Marktchancen der Personal-Service-Agenturen erheblich verschlechtern würden. Wenig beachtet wurde dabei, dass eine eins-zueins -Umsetzung der Hartz-Vorschläge in diesem Bereich kaum möglich war, weil der Vorgabe von 80 % für die Entlohnung im Anschluss an die sechsmonatige Probezeit ein eindeutiger Bezugspunkt fehlte. Es erscheint fraglich, ob der Kommission hierbei tatsächlich eine Art abgespecktes Referenzlohn-Prinzip vorschwebte also die individuelle Ermittlung der Entlohnung von PSA-Beschäftigten für jeden betrieblichen Einsatz (80 % des Tariflohnes für vergleichbare Beschäftigte), wie dies etwa bei START Zeitarbeit NRW umgesetzt worden ist (allerdings zu 100 %). Auch die weit verbreitete Befürchtung, dass Gewerkschaften sich als Reaktion auf die politischen Beschlüsse aufs Nichtstun beschränken (Wank 2003) könnten, um eine tarifliche Gleichstellung von Leiharbeitskräften mit den Beschäftigten der Entleihbetriebe zu erreichen, hat sich als unbegründet erwiesen. Neben der Verquickung mit dem Thema PSA und dem Abbau der Arbeitslosigkeit sowie einem erheblichen politischen Druck dürfte hierzu auch beigetragen haben, dass die Tarifgemeinschaft Christliche Gewerkschaften Zeitarbeit und PSA bereits im Februar 2003 einen ersten Tarifvertrag mit der Interessengemeinschaft Nordbayerischer Zeitarbeitunternehmen e.v. abgeschlossen hatte, dem im Sommer 2003 weitere folgten (mit der Mittelstandsvereinigung Zeitarbeit e.v. Berlin und der Tarifgemeinschaft Zeitarbeitsunternehmen im BVD). Die Vergütung für die jeweils untersten Lohngruppen liegen hier zwischen 5,78 und 6,70 in Westdeutschland und zwischen 5,52 und 6,20 in Ostdeutschland. 8 Die DGB-Gewerkschaften haben sich zu einer Tarifgemeinschaft zusammen getan und bislang zwei Tarifverträge mit der Interessenverband Deutscher Zeitarbeitsunternehmen (igz e.v.) und dem Bundesverband Zeitarbeit Personal-Dienstleistungen (BZA) abgeschlossen. Beide sehen als niedrigsten Stundenlohn 6,85 in West- und 5,93 in Ostdeutschland vor, wobei der Vertrag mit dem BZA für die nächsten Jahre tarifliche Lohnerhöhungen um 2,5 % beinhaltet. Wenngleich sich die bislang abgeschlossenen Tarifverträge in vielen Details unterscheiden und damit auch schwierig vergleichbar sind, bleibt festzuhalten, dass die jeweils vereinbarten Mindestlöhne durchgängig am unteren Rand des deutschen Tarifgefüges liegen. 9 8 Teilweise ist eine Absenkung der Stundenlöhne in einsatzfreien Zeiten um 0,50 bis 0,60 vorgesehen. Bemerkenswert ist darüber hinaus, dass der Tarifvertrag mit der Mittelstandsvereinigung Zeitarbeit den niedrigsten Stundenlohn von 5,60 in der Probezeit auch für Tätigkeiten vorsieht, für die eine abgeschlossene Berufsausbildung erforderlich ist. 9 Eine umfassende Zusammenstellung bislang abgeschlossener Tarifverträge in der Zeitarbeit ist unter http://www.fau.org im Internet zu finden.
17 Die politische Bewertung der Tarifabschlüsse ist erwartungsgemäß höchst unterschiedlich ausgefallen. Für einige sind sie offenbar immer noch zu hoch. Befürchtungen, die Tarifabschlüsse würden Zeitarbeit erheblich verteuern und dadurch zu einer deutlichen Reduzierung der betrieblichen Inanspruchnahme beitragen, lassen jedoch außer acht, dass gleichzeitig fast sämtliche Beschränkungen der Arbeitnehmerüberlassung (Synchronisations-, Befristungs- und Wiedereinstellungsverbot) aufgehoben worden sind. Dadurch werden die Kosten der Zeitarbeitsunternehmen sinken zumindest, sofern diese sich zuvor an die gesetzlichen Regelungen gehalten haben. Darüber hinaus ist zu beachten, dass sich der Einsatz von Zeitarbeitskräften bislang schwerpunktmäßig auf Branchen und Betriebe mit einem eher über dem Durchschnitt liegenden Entlohnungsniveau (Adamy/Schulze Buschoff 2002: 225) konzentriert hat. In diesen Bereichen dürften die nun vereinbarten tariflichen Entgelte sogar teilweise deutlich niedriger liegen als bei den 80 %, die die Hartz-Kommission ursprünglich gefordert hatte. 10 Zudem mehren sich aktuell die Anzeichen, dass die Tarifabschlüsse für die Zeitarbeit und die gleichzeitige Deregulierung dieser Arbeitsform erhebliche Rückwirkungen auf andere Branchen haben. Ein Vorreiter scheint diesbezüglich die Gebäudereinigung zu sein also eine Branche, die noch nicht einmal zu den traditionellen Einsatzschwerpunkten von Zeitarbeit zu zählen ist. Gleichwohl wurde unter Verweis auf die niedrigen Tarifabschlüsse in der Zeitarbeit bereits im Herbst 2003 vereinbart, dass die Entlohnung in der Gebäudereinigung ab April 2004 abgesenkt wird. Die Arbeitgeber haben im Vorfeld des Tarifabschlusses offenbar damit gedroht, anderenfalls Zeitarbeitsunternehmen als Tochtergesellschaften zu gründen, die als Arbeitgeber der Beschäftigten (zu niedrigeren Tariflöhnen) fungieren und diese in die Gebäudereinigung verleihen könnten (vgl. Labournet 2003). Dies wäre nach der Aufhebung zentraler Beschränkungen der Arbeitnehmerüberlassung in Deutschland relativ leicht umzusetzen. Mit einer ähnlichen Argumentation könnten Unternehmen zweifellos auch in anderen Branchen versuchen, Druck auf das bisherige Lohnniveau auszuüben. 5 Offene Fragen und Perspektiven Es ist sicherlich noch zu früh, die Wirkungen der Einrichtung von Personal-Service- Agenturen abschließend zu bewerten. Diese betreffen einerseits ihre arbeitsmarktpolitischen Effekte also insbesondere, inwieweit es gelingt, zuvor Arbeitslose wieder in dauerhafte Beschäftigung zu bringen. Andererseits sind aber auch Rückwirkungen auf den Arbeitsmarkt insgesamt zu beachten. Unter diesen beiden Perspektiven sollen im Folgenden einige offene Fragen formuliert und mögliche Perspektiven diskutiert werden. 10 Bezogen auf die Personal-Service-Agenturen berichtet die wissenschaftliche Begleitung durch das IAB, dass sich die Entlohnung der Zeitarbeitskräfte bei rund 43 % der PSA am Randstad-Tarifvertrag und in weiteren 30 % der Fälle am Tarifvertrag mit den Christlichen Gewerkschaften orientieren (vgl.