Grundzüge der Verwaltungslehre I Prof. Dr. Bernd Becker Vorlesung am 7.12.2004 2. Abschnitt der Vorlesung: Institutionelle Verwaltungs- und Behördenorganisation 3 Generelle Konstruktionsmerkmale = Kurzfassung des 14 Grundprinzipien der Konstruktion der institutionellen Verwaltungsorganisation - I. Teil - des Lehrbuchs 1. Die Organisationsbegriffe - Die Organisation als Großes und Ganzes: institutioneller Organisationsbegriff Zwecke und Ziele Innen und Außen (deutliche Grenze) Verarbeitung von Inputs und zu bestimmten finalen Outputs (Produkte) Innere Struktur und Produktionsfaktoren und Menschen Feedbacks und learning cycles - Die Organisationsstruktur (die inneren Arrangements der Organisation): viele Bezeichnungen/Begriffsbildungen - Die Organisation der Organisation als Prozess (Vorgang/Tätigkeit) des Organisierens: Wandel; planned change u.v.a.m. 1
2. Die generelle Konstruktion der Verwaltung (institutionelle Verwaltungsorganisation) 2.1 Produkte der Verwaltung - Gewaltenteilung - Vollzug der Gesetze Vollzug I: Das Gesetz muss durch die Exekutive vollzogen (konkretisiert) werden, und zwar durch bindende Entscheidungen (Verbote, Gebote, Erlaubnisse, Genehmigungen) Dienstleistungen (z.b. Produktion von innerer und äußerer Sicherheit) Informationserstellung (Lehre und Forschung) Vollzug II: Das Gesetz verpflichtet den Einzelnen, die Wirtschaft und die Gesellschaft unmittelbar (z.b. Strafgesetze, bürgerliches Recht). Aufgabe der Exekutive im Falle der Nichterfüllung des Gesetzes: Korrektur durch Tätigkeiten wie oben, insbesondere aber durch bindende Entscheidungen 2.2 Gegenstand der Organisation der Verwaltung (Exekutive) - Schaffung einer institutionellen Organisation für die Produktion aller Produkte - Das wichtigste Produkt sind die bindenden Entscheidungen, also sind diese der primäre Gegenstand der Organisation 2.3 Zentralisation und Dezentralisation - Ausgangspunkt der Organisation ist die Antwort auf die Frage, wie werden die bindenden Entscheidungen (am besten) arrangiert - Es gibt nur zwei Richtungen der institutionellen Organisation: Zentralisation und Dezentralisation - Ausgangspunkt sind alle bindenden Entscheidungen, die eine bestimmte Exekutive zu treffen hat. Dies ergibt sich aus dem Systemprogramm (Verfassung) und der Summe aller Gesetze (gedacht oder real) 2.3.1 Zentralisation der Vollzugsentscheidungen - Unberührt bleiben im Folgenden die Arrangements der Legislative und der Judikative - Annahme: alle Vollzugs-Entscheidungen sind Ea, Eb, Ec Ek in einem gegebenen Staat, der ja auf einem bestimmten Raum existiert - Es gilt alle [Ea Ek] werden an einer einzigen Stelle zusammengefasst und institutionell verfestigt, und zwar durch die Verfestigung in einer rechtsfähigen Organisation (Zentralisation). Es entsteht ein institutioneller rechtsfähiger Verwaltungsträger (eine Exekutive) für den gesamten Staat. Die Verortung ist zentralörtlich ( an einem Ort ). Der Verwaltungsträger vollzieht alle [Ea Ek] auf allen und in allen Orten des Lebens des Staatsgebiets. 2
Totale Zentralisation: [Ea...Ek] Ort 1 Zusammen- Staatsgebiet fassung auf Eine Exekutive Ort 2 Ort i Ort 3 [Ea...Ek] In der graphischen (vertikalen und horizontalen) Schreibweise: [L] [Ea...Ek] [J] eine Exekutive alle alle alle Örtliche Ort 1 Ort 2... Ort i ( bedeutet Vollzug ) 3
2.3.2 Örtliche Dezentralisation der Vollzugsentscheidungen - Unberührt bleiben im Folgenden wiederum die Arrangements der Legislative und der Judikative - Annahme: alle Vollzugs-Entscheidungen sind Ea, Eb, Ec Ek in einem gegebenen Staat, der ja auf einem bestimmten Raum existiert - Es gilt: Alle [Ea Ek] werden in Bezug auf jeden Ort des Lebens zu jeweils einer Stelle zusammengefasst und institutionell verfestigt, und zwar durch die Verfestigung in einer rechtsfähigen Organisation. Es entstehen so viele institutionelle, rechtsfähige Verwaltungsträger wie es Orte auf dem gesamten Staatsgebiet gibt. Die Verortung ist örtlich ( an jedem Ort ). Die Verwaltungsträger vollziehen jeder in Bezug auf den Ort alle [Ea Ek]; ein zentralörtlicher (zentraler) Verwaltungsträger entsteht nicht. Der erreichte Zustand ist der der totalen Dezentralisation. Totale örtliche Dezentralisation: [Ea...Ek] Staatsgebiet Zusammen- Örtlichen Verwaltungsträger 1 fassung auf Örtl. Verwaltungsträger 2 Örtl. Verwaltungsträger i Oder, in der graphischen (vertikalen und horizontalen) Schreibweise: Zentral- [L] [E a...ek] [J] örtliche Es verbleibt nichts! Zusammenfassung und Verfestigung auf: 1 2... i Örtliche 4
2.3.3 Partielle örtliche Zentralisation und partielle örtliche Dezentralisation der Vollzugsentscheidungen - Unberührt bleiben im Folgenden wiederum die Arrangements der Legislative und der Judikative - Annahme: alle Vollzugs-Entscheidungen sind Ea, Eb, Ec Ek in einem gegebenen Staat, der ja auf einem bestimmten Raum existiert - Es gilt: Alle [Ea Ek] werden partiell zentralisiert und partiell dezentralisiert. Die Frage, wie die gemischte Organisation vorgenommen wird, bleibt hier offen. Es gilt nunmehr bestimmte Entscheidungen, hier [Ef bis Ek] werden in einem zentralörtlichen Verwaltungsträger zusammengefasst und institutionell verfestigt (wie oben); die Entscheidungen [Ea Ee] werden in Bezug auf jeden Ort des Lebens zu jeweils einer Stelle zusammengefasst und institutionell verfestigt, und zwar durch die Verfestigung in einer rechtsfähigen Organisation. Es entstehen so viele institutionelle, rechtsfähige Verwaltungsträger wie es Orte auf dem gesamten Staatsgebiet gibt. Die Verortung ist örtlich ( an jedem Ort ). Die Verwaltungsträger vollziehen jeder in Bezug auf den Ort alle [Ea Ee]. Der Zustand, der erreicht wird, ist jener der partiellen Zentralisation und der partiellen Dezentralisation. Partielle Zentralisation, partielle Dezentralisation : [Ea Ek] alle [Ea...Ee] Zusammenfassung der Vollzugsentscheidungen; der Teil [Ef bis Ek] wird zentralisiert r Verwaltungsträger [Ef...Ek] 1 [Ea...Ee] 2 [Ea...Ee] Örtliche Ort 1 Ort 2... Folge: Vollzug auf örtlicher Ebene durch die örtlichen Verwaltungsträger (örtlicher Vollzug) und durch den zentralörtlichen Verwaltungsträger (zentralörtlicher Vollzug) 5
- Das Mischungsverhältnis prägt die entstandene institutionelle Verwaltungsorganisation materiell. - Es zeigt sich, dass die Prägung der Organisation im örtlichen Sinne erfolgt und nur durch die graphische Zeichenweise als vertikal bestimmt wird. Es ist genauer, von örtlicher Dezentralisation zu sprechen (und nicht von vertikaler). 2.3.4 Zentralisation und Dezentralisation als Vorgang Dezentralisation als Vorgang: Annahme: Erstzustand ist ein zentralörtlicher Verwaltungsträger r Verwaltungsträger Örtliche Ort 1 Ort 2... Ort i Change! Alle [Ef...Ek] dezentralisieren! Entnahme von [Ef...Ek] r Verwaltungsträger weiter zentralörtlicher Vollzug von [Ea...Ee] Dezentralisation! Ergebnis: Örtlicher Verwaltungsträger 1 [Ef...Ek] 2 [Ef...Ek] Örtliche Ort 1 Ort 2... 6
Zentralisation als Vorgang: kann fortgesetzt werden Neuer, zentraler Verwaltungsträger für [Eb; Eg] Zentralisation! von [Eb; Eg] Neuer Vollzug von [Eb; Eg] durch neuen zentralen Verwaltungsträger Entnahme von [Eb; Eg] Verwaltungsträger 1 für (ursprünglich), später ohne [Eb; Eg] Verwaltungsträger 2 für (ursprünglich), später ohne [Eb; Eg] Örtliche Ort 1 Ort 2... und : vertikal ist örtlich gemeint 7
2.3.5 Deutsche institutionelle Verwaltungsorganisation als Ergebnis andauernder partieller vertikaler Zentralisation - typisiert, in ihrer zeitlichen Entwicklung - I. Ursprünglich Örtliche Ort 1 Ort 2... Ort i II. Partielle Zentralisation von [Ea, Eb, Ec] Überörtliche [Ea, Eb, Ec] (nach partieller Zentralisation nur noch hier!) (ursprünglich) nach partieller Zentralisation: [Ed...Ek] (ursprünglich) nach partieller Zentralisation: [Ed...Ek] Örtliche Ort 1 Ort 2... III. Partielle Zentralisation von [Ea] I (Land) [Ea] Überörtliche [Eb, Ec]... [Ed...Ek] [Ed...Ek] Örtliche Ort 1 Ort 2...... 8
IV. Partielle Zentralisation bestimmter [E] III EU andere Mitgliedstaaten II Bund... Länder I Über-... Kreise örtliche... Gemeinden Örtliche 2.3.6 Sachliche Dezentralisation - Sachlich heißt nach dem Realprinzip oder nach der Eigenart der Funktionen der Verwaltung (auch Verwaltungstätigkeiten) vorgenommene Trennung von Entscheidungsbefugnissen aus einer Menge von Entscheidungen, z.b. Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung; Notenbankwesen u.v.a.m. (siehe die Liste auf S. 320 ff. im Lehrbuch) Erstzustand: Zentrale zentraler Vollzug Örtliche Ort 1 Ort 2... Ort i 9
Change! Ausgliedern von [Ea] in einen Verwaltungsträger Zentrale [Eb...Ek] Institutionelle Verfestigung von [Ea ] in einem Verwaltungsträger [Ea] [Eb...Ek] [Eb...Ek] [Eb...Ek] Örtliche Ort 1 Ort 2... Ort i - Der Logik folgend gibt es auch die sachliche Zentralisation als Zurücknahme von sachlicher Dezentralisation 2.4 Konzentration und Dekonzentration Konzentration und Dekonzentration sind analoge Vorgänge der Organisation der Verwaltungsorganisation wie Zentralisation und Dezentralisation. Die Bewegungen und Prägungen der Organisation sind also analog zu sehen. Der Unterschied besteht darin, dass die Bausteine der Konzentration und Dekonzentration nicht rechtsfähig sind d.h. die Ergebnisse führen zu Behörden und anderen nicht rechtsfähigen Einheiten. Beispiele von Konzentration und Dekonzentration: I. Vollständige Konzentration Zentrale zentraler Verwaltungsträger und zentrale Verwaltungsbehörde Örtliche Ort 1 Ort 2... Ort i 10
II. Vollständige Dekonzentration Zentrale Zentraler Verwaltungsträger [Ea..Ek] [Ea..Ek] Behörden! örtliche Ort 1 Ort 2... Ort i III. Partielle Dekonzentration Gedanklich wie partielle Dezentralisation 2.5 Schlussbetrachtung: Prägung der deutschen institutionellen Verwaltungsorganisation Totale und partielle Dekonzentration staatlicher (Land + Bund) Vollzugsentscheidungen auf Gemeinde + Kreis als vorhandene institutionelle Verwaltungsträger der Zentralisation/ Dezentralisation (Rot gekennzeichnet) zentral- Land örtliche I (Land) Dekonzentration von! überörtliche (Kreis) [Ea..Ek] plus als plus als plus als Fremdverwaltung Fremdverwaltung Fremdverwaltung örtliche (Gemeinde) Selbstverwaltung Selbstverwaltung Selbstverwaltung 11