E265 - Institut für Rechtswissenschaften Betreuer: Ass.Prof. Dipl.-Ing. Dr.techn. Arthur Kanonier P2 2004 Korneuburg Baulandmobilisierung Michaela Kühr 9340337 Peter Noflatscher 0025330 Thomas Pröglhöf 9825495 Harald Stiefvater 0025589 ChristianWampera 9607679 Heidelinde Wampera 9804619
Inhalt Inhalt 1. Vorbemerkungen 3 2. Begriffsbestimmung 3 3. Baulandmobilisierung und Baulandhortung in Korneuburg 4 4. Der Immofond 7 Beispiel: Neues Rasensportzentrum 11 Beispiel: Altes Marathon-Gelände 12 5. Theoretische Grundlagen zur Baulandmobilisierung 13 A) Zwangsmittel und Anreize 13 1. Baugebot 13 2. Eigentumsentzug und Zwangsveräußerung 14 3. Baulandumlegung 15 4. Förderungen, Abgaben, Steuern 16 B) Marktkonforme Instrumente 30 1. Kommunale Bodenbevorratung 30 2. Baulandsicherungsverträge 32 6. Unser Blick auf Korneuburg 34 7. Literaturverzeichnis 36 2
Vorbemerkungen 1. Vorbemerkungen Hoher Flächenverbrauch und zunehmender Wohnraumbedarf führen sowohl in Städten als auch in ländlichen Gebieten zu einer steigenden Nachfrage an (Wohn-) Bauland. Von Gemeinden als Produzenten von Bauland wird erwartet, diese Nachfrage zu erfüllen und dementsprechende Widmungen bzw. Umwidmungen vorzunehmen. Bei Betrachtung der Flächenwidmung weisen Gemeinden oft einen Überschuss an Bauland auf. Trotzdem übersteigt die Nachfrage an Bauland das Angebot. Ein zu geringes Angebot bei ausreichender Widmung wirft die Frage auf, ob alle als Bauland gewidmeten Flächen tatsächlich widmungskonform genutzt, das heißt bebaut werden. Dieser Unterschied zwischen Widmung der Flächen und deren tatsächlicher Nutzung führt unter anderem zu einem Ungleichgewicht auf dem Bodenmarkt. Die Nachfrage nach Grundstücken mit Baulandwidmung geht von Privaten und Gebietskörperschaften aus. Diese folgen in der Regel dem Eigennutzenaxiom, das heißt sie werden stets bestrebt sein, ihren persönlichen Nutzen zu maximieren. Die Gemeinden produzieren durch Festlegung einer Widmung und durch Aufschließung Bauland. Dabei müssen sie sowohl die Versorgung der Gemeindebürger mit Bauland als auch eine geordnete Siedlungsstruktur und Siedlungsentwicklung garantieren. In der Praxis horten die Eigentümer von Grundstücken mit Baulandwidmung diese jedoch, indem sie die Flächen nicht oder nicht sofort bebauen und erschweren somit bauwilligen Grundstücksnachfragern den Zugang zum Bodenmarkt. 2. Begriffsbestimmung Baulandmobilisierung ist die Freistellung von als Bauland ausgewiesenen Flächen, die derzeit noch unbebaut sind, um sie einer widmungskonformen Bebauung zuzuführen, oder sie als Ware am Bodenmarkt anzubieten, sodass der Baulandbedarf gedeckt werden kann. 3
Baulandmobilisierung 3. Baulandmobilisierung und Baulandhortung in Korneuburg (nach Angaben des Stadt-Bauamtsdirektors DI Christian Eichinger) Baulandhortung ist in Korneuburg - laut Stadt-Bauamtsdirektor DI Christian Eichinger - nicht unbedingt ein Problem. Es gibt zwar 2 oder 3 Personen, die Bauland horten, die Entwicklung von Korneuburg wird dadurch aber weder gehemmt noch aufgehalten. Diese Baulandhortung hat meist familiäre Gründe, da die Eigentümer der gehorteten Grundstücke diese meist für ihre Kinder und Kindeskinder aufheben, damit diese sie später bebauen können. DI Eichinger sieht hier aber das Problem, dass Eigentümer, die es sich leisten können oder wollen Bauland liegen zu lassen und nicht zu bebauen, wohl durch keine Maßnahme gezwungen werden können ihre Meinung zu ändern. Korneuburg verfolgt hier die Taktik, nach gleich gutem Bauland im Gemeindegebiet, welches zum Verkauf steht, zu suchen, Wird hier durch einen Eigentümer blockiert, gibt es dort oder am anderen Ende der Gemeinde sicher ein Grundstück, das verwendet werden kann. (Bauamtdirektor Eichinger) Die einfache Strukturierung Korneuburgs ist für DI Eichinger der große Vorteil Korneuburgs. Es ist innerhalb des Stadtgebiets zur Gänze als Bauland, am Rand (nur wenig) als Grünland (hauptsächlich Auwald und Agrargebiet im Norden, wo sich auch der einzige Landwirt Korneuburgs befindet) gewidmet. Dadurch verläuft die Siedlungsentwicklung in Korneuburg kompakt. Der Exerzierplatz und die alte Werft sollen primär für die Stadtentwicklung verwendet werden. Das Landwirtschaftsgebiet im Norden wird spätestens in 30 Jahren ebenfalls in Bauland umgewidmet werden können. Ein Problem, das die Gemeinde Korneuburg derzeit zu lösen hat, ist die alte Flächenwidmung aus den 70-iger Jahren. Damals hatte die Raumplanung andere Leitgedanken als heute. 4
Baulandmobilisierung... da war es wichtig, das a möglichst breite Straße an jedem Grundstück vorbeigeht.... jetzt wird eher auf fußläufige Erschließung und Radwege Wert gelegt. Damals wurde Wert auf eine Erschließung durch eine Hauptstraße gelegt, wodurch es zu einer schmalen längsorientierten Parzellenstruktur kam. Diese Parzellenstruktur stellt die heutige Stadtplanung vor große Probleme, vor allem im Bezug auf Er- und Aufschließung der Grundstücke. Dabei sind oft sehr große Längen zu überwinden, um etwa ein Grundstück an die Kanalisation anzuschließen. Die Aufschließung solcher Parzellen stellt somit einen hohen finanziellen Aufwand für die Grundeigentümer und die Gemeinde dar. Auch eine großflächigere Bebauung ist auf solchen schmalen, längsorientierten Parzellen nur schwer möglich. Korneuburg hat für sich die Lösung des Problems in der Baulandumlegung gefunden. Unter Baulandumlegung versteht man eine Neuordnung der Parzellenstruktur in einer Gemeinde. Die Kommassierung als agrarische Operation und die Baulandumlegung sind klassische hoheitliche Instrumente der Bodenordnung. Im Zuge einer Baulandumlegung bringen mehrere Grundstückseigentümer ihre Grundstücke in das Verfahren ein. Ziel des Verfahrens ist eine neue Grundstücksstruktur, die eine bessere Baueignung aufweist. Den einzelnen Grundeigentümer wird ein, dem Wert des eingebrachten Grundstücks entsprechendes Grundstück zugewiesen oder es wird ihnen finanziell abgegolten. Ergebnis des Verfahrens sind Grundstücke, deren Größe und Form eine sinnvolle Bebauung zulassen. 5
Baulandmobilisierung Beispiel: Grundstücke östlich des Krankenhauses: Dieses Gebiet soll verdichtet werden, ist aber durch die alte Flächenwidmung in schmale längliche Parzellen aufgeteilt und daher nur unzureichend bebaubar. Die Gemeinde Korneuburg wollte durch Baulandumlegung die Bebaubarkeit verbessern. Die Parzellen sollten statt vertikal horizontal aufgeteilt werden. Zuerst waren alle Grundeigentümer von der Idee begeistert, aber mit Beginn der konkreten Verhandlungen drohten immer mehr abzuspringen, sodass nur mehr ein kleiner Teil Zustimmender übrig geblieben wäre. Durch zähes Verhandeln und der Kostenübernahme für Teilung, Vermessung und Er- und Aufschließung durch die Gemeinde, hofft man die meisten Grundeigentümer doch überzeugen zu können. Ein Hemmschuh für Baulandumlegung ist und war, dass das Finanzamt bei Baulandumlegung für jeden umgelegten Parzellenteil bei seinem neuen Eigentümer Grunderwerbssteuer und bei seinem alten Eigentümer Grundverkehrssteuer einhebt, was zu einer hohen Belastung der Grundeigentümer führt und die Attraktivität der Baulandumlegung schmälern kann. Baulandbefristung und Baulandsicherungsverträge (privatrechtliche Verträge zwischen Gemeinden und privaten Grundeigentümer) sind Rechte, die die Gemeinde aus dem ROG 16a ableiten könnte, die aber nicht angewendet werden, da laut Stadt-Bauamtsdirektor kein Bedarf dafür besteht. Die Gemeinde versucht grundsätzlich teure Vertragsabschlüsse zu vermeiden. 6
Der Immofond 4. Der Immofond Die Gemeinde Korneuburg versucht Grundstücke durch Verhandeln: bis es zu einer Kompromisslösung kommt oft werden dabei Teilungs-, Vermessungs-, Er- und Aufschließungskosten von der Gemeinde übernommen Abwarten: bis sich das Problem biologisch, durch den Tod des Eigentümers, löst; die Erben sind dann meist verkaufsbereiter. zu mobilisieren. Immobilienerwerb bzw. -verkauf durch die Gemeinde ist immer eine langwierige Sache, denn dieser erfordert einen einheitlichen Gemeinderatsbeschluss. Gemeinderatssitzungen finden aber höchstens vier Mal im Jahr statt und alle politischen Lager und Gremien egal ob direkt in den Erwerb/Verkauf involviert oder nicht reden mit und geben Empfehlungen ab und der geplante Kauf/Verkauf ist in kürzester Zeit in ganz Korneuburg bekannt und der Abschluss zu einem angemessenen Preis nur mehr schwer möglich. Vor allem aber ist die Langwierigkeit des Verfahrens Beratung in Ausschüssen und Unterausschüssen etc. und schließlich noch ein einheitlicher Gemeinderatsbeschluss ein Problem. Auch eine etwaige anschließende Bebauung zieht sich durch Ausschreibung und Anbotwürdigung von mindestens 3 Geboten bei allen Belangen in Gemeinderat und Ausschüssen in die Länge. Um effektiver und effizienter Handeln zu können, wurde in Korneuburg der Immofond gegründet, der als eigene Rechtsperson privatrechtlich wirtschaftet. Der Immofond kann Immobilien schneller und unabhängiger kaufen oder verkaufen und auch die anschließende Bebauung rascher beginnen, da er nach privatrechtlichen Gesichtspunkten wirtschaftet und so auch freie Vertragspartnerwahl hat. 7
Der Immofond Ein wesentlicher Vorteil des Immofonds ist laut Stadt-Bauamtsdirektor DI Eichinger, dass die Vorstandsgremien des Fonds nicht stark politisch besetzt sind. Entscheidungen werden daher eher rational als politisch getroffen, was aber natürlich zu Problemen mit den nicht in die Entscheidungen involvierten Gruppierungen führt, die dem Immofond Undurchsichtigkeit vorwerfen. Dem Immofond wurden die Immobilien der Stadtgemeinde Korneuburg grundbuchlich übertragen und er kann damit machen was er will (Bauamtsdirektor Eichinger); d.h. er muss sich nur an privatrechtliche Bestimmungen halten. Der Immofond finanziert sich durch Verkauf, Vermietung und Verpachtung von Immobilien, Vermietung von Werbeflächen entlang der Autobahn, den Erlös aus vermietbaren Parkplätzen sowie Wertzuwächsen von erworbenen Grundstücken aus Planungsgewinnen (etwa durch Umwidmung). Die Bilanz des Immofonds Korneuburg sollte im Idealfall ein Nullsummenspiel sein (Bauamtsdirektor Eichinger). Der Immofond ist ein gemeinnütziger Vermögensverwaltungs- und Wirtschaftsförderungsfonds. Er wurde für die Planung und Durchführung der gesamten Immobilienwirtschaft der Stadtgemeinde Korneuburg gegründet. Der Immofond ist ein wichtiges Instrument zur wirtschaftlichen Entwicklung Korneuburgs. Er hat die Aufgabe die Wirtschaft Korneuburgs zu fördern und zu stärken und zu ihrer Strukturverbesserung beizutragen. Zusätzlich stellt der Immofond für sozial schwächere Mitbürger kostengünstiges Wohnbauland und Wohnraum bereit. Zu den ausschließlich und unmittelbar gemeinnützigen Zwecken zählen insbesondere folgende Maßnahmen: Erwerb von bebauten und unbebauten Grundstücken für die Ansiedlung oder Erweiterung von Industrie-, Gewerbe- und Dienstleistungsunternehmen oder für Wohnbauten. Verwaltung von stadteigenen Immobilien und Werbeeinrichtungen, sowie Erstattung von Verwertungs- bzw. Erneuerungs- und Modernisierungsvorschlägen für diese Objekte. Ausgenommen 8
Der Immofond davon sind die bereits von anderen Einrichtungen (z.b. Wohnbauträgern) verwalteten Immobilien der Stadtgemeinde. Beteiligung an einschlägigen Unternehmungen (Vor)Finanzierung und Aufteilung von Kosten für Versorgungs- und Gemeinschaftseinrichtungen. Bereitstellung von aufgeschlossenen, baureifen Betriebsbaugründen für Industrie-, Gewerbe- und Dienstleistungsunternehmen und Wohnbauten. Bestellung von Baurechten, insbesondere zugunsten von Klein- und Mittelbetrieben und Wohnbauträgern. Strukturverbessernde Wirtschaftsförderungsaktionen. Finanzierung und Durchführung baulicher Adaptierungen an bestehenden Betriebsobjekten und Neubau solcher Betriebsgebäude. Verwertung von stadteigenen und durch den Immofonds treuhändisch verwalteten Betriebsgebäuden und Anlagen. Betreuung von an- und umgesiedelten Betrieben bei der Realisierung ihrer Betriebsbauprojekte. Beratung von Wirtschaftstreibenden. Unterstützung der Aktivitäten von Einrichtungen, die Innovationen, die Entwicklung und Anwendung neuer Technologien, neuer Produkte und Verfahren sowie die Erschließung von neuen Märkten. Bereitstellung von Förderungsmitteln. Werbung für den Wirtschaftsstandort Korneuburg. Der Immofonds hat folgende aktuelle Managementschwerpunkte: Immobilienverwaltung neu Liegenschaftsbewertung und -übernahme Übernahme Werftareal Laufende Grundstücksgeschäfte Vorbereitung GITZ Übernahme und Sanierung der Kulturhallen Rasensportzentrum 9
Der Immofond Strategiekonzept Budget- und Finanzplanung Umsetzungsmaßnahmen Im 10-jährigen Zielplan des Immofonds finden sich folgende Schwerpunkte: Steigerung der Attraktivität des Standortes Korneuburg 1000 hochwertige Arbeitsplätze Unterstützung der Wachstumspolitik der Stadtgemeinde Verbesserung der Rahmenbedingungen Multiplikatoreffekt durch Auslösen von Folgeinvestitionen Der Immofond hat dazu beigetragen, dass die Bodenpreise in Korneuburg niedrig gehalten werden konnten und die Immobilien (im Besitz des Fonds) effektiver und effizienter genutzt werden. 10
Der Immofond Beispiel: Neues Rasensportzentrum Dieses Projekt ist eines der Prestigeobjekte des Immofonds. Der Kauf des Grundstückes wurde durch den Verkauf von zwei Grundstücken finanziert. Einnahmen werden durch die Vermietung und Verpachtung des Zentrums lukriert. 11
Der Immofond Beispiel: Altes Marathon-Gelände Das alte Gelände des Korneuburger Fußballvereins Marathon wurde vom Immofond als Grünland gekauft und anschließend von der Gemeinde in Bauland umgewidmet. Die Ausgaben für den Erwerb des Geländes werden durch den Wertzuwachs aus der Umwidmung in Bauland und den anschließenden Verkauf von einzelnen Baulandparzellen wieder wettgemacht.... wir haben Grünland, dass der Eigentümer eh nicht brauchen und nutzen konnte, aufgewertet. (Bauamtsdirektor Eichinger) Im Anschluss werden noch einige Instrumente und Maßnahmen kurz erklärt, die der Raumplanung und Raumordnung laut ROG und dessen Bestimmungen zur Verfügung stehen, die jedoch in Korneuburg keine praktische Anwendung finden. 12
5. Theoretische Grundlagen zur Baulandmobilisierung Bauland sollte grundsätzlich rasch bebaut werden. Zur Umsetzung dieses Grundsatzes stehen der Raumplanung Möglichkeiten zur Verfügung um Bebauung entweder durch Zwangsmittel oder Anreize oder Marktkonformen Instrumenten zu erwirken. A) Zwangsmittel und Anreize... sind Maßnahmen, die entweder an planungsrechtliche Instrumente anknüpfen oder selbständige bodenrechtliche Instrumente darstellen. Im Raumordnungsgesetz gibt es einige Möglichkeiten baulandmobilisierende Maßnahmen zu erwirken bzw. zu erzwingen. Sie sollen mithelfen - Zwangsmittel mittels Sanktionen; Anreize durch Belohnung von richtigem Verhalten - Bauland zu mobilisieren. 1. Baugebot Ein mögliches Instrument bereits gewidmete Baugrundstücke auch wirklich einer Bebauung zuzuführen ist das Baugebot (Baupflicht). Unter Baugebot ist das Recht einer Gemeinde zu verstehen, einem Grundeigentümer unter Vorgabe einer Frist und unter Sanktionsandrohung eine plangemäße und fristgerechte Bebauung aufzutragen. Das Baugebot kann sich entweder auf das gesamte Bauland innerhalb eines Gemeindegebietes beziehen oder nur auf neu ausgewiesenes Bauland. Es kann im Zuge von Baulandumlegungsverfahren verhängt werden und auf den Geltungs- 13
bereich von rechtsgültigen Bebauungsplänen oder auf Baulückenbebauungen bezogen werden. Vor Verhängung eines Baugebotes sollte sichergestellt werden, dass Baulandüberhänge im Gemeindegebiet beseitigt wurden und die kommunale Widmungspolitik von einer Vorrats- auf eine Bedarfswidmung umgestellt ist. Ein Baugebot sollte nur für jene Flächen angewendet werden, die sich auch tatsächlich als Bauland eignen. Andernfalls kann ein Baugebot dazu führen, dass Flächen bebaut werden, die sich aus raumplanerischer Sicht für eine Bebauung nicht eignen. Die Wirksamkeit dieses Instrumentes hängt von der Dauer der gesetzten Fristen und der Art der Sanktionen ab. Die Sanktionen können von einer Einhebung von Zwangsgeldern und Abgaben über Widmungsverfall bis zu einer Enteignung reichen. Ein Widmungsverfall kann jedoch der Zielsetzung einer planmäßigen Bebauung geeigneter Flächen entgegenwirken. Es kann zu einem Ausweichen auf für Bauland Ungunstlagen kommen. Bei der Einhebung von Zwangsgeldern und Abgaben muss darauf geachtet werden, die Belastung so hoch anzusetzen, dass der Grundeigentümer lieber das Grundstück plankonform bebaut als die finanzielle Belastung hinzunehmen. Die Gemeinden haben darauf zu achten, dass Bauwillige der Baupflicht innerhalb der gesetzten Fristen auch nachkommen können und müssen außerdem festlegen ab welchem Bauzustand die Baupflicht als erfüllt gilt. 2. Eigentumsentzug und Zwangsveräußerung Für Eigentumsentzug in Österreich muss ein konkretes öffentliches Interesse nachgewiesen werden. In Österreich wird geförderter Wohnbau nicht als öffentliche Infrastrukturaufgabe gesehen. Eine zwangsweise Eigentumsübertragung von Grundeigentum für sozialen Wohnbau ist daher fast unmöglich. Es finden sich jedoch zwei Bestimmungen, die eine Enteignung von Grundstücken für Wohnbauzwecke zumindest theoretisch möglich machen - Bestimmung Nummer 1 findet sich im 43 der Wiener Bauordnung und Bestimmung Nummer 2 findet sich im Bodenbeschaffungsgesetz des Bundes aus dem Jahre 1974. 14
Begründungen, die sich auf ein Ortsentwicklungskonzept oder einen Flächenwidmungsplan stützen können bei einem Enteignungsverfahren positiv auf die Erfolgschancen wirken. Die Baulandumlegung und die dazu notwendigen agrarischen Operationen (Kommasierung usw.) sind ein Instrument der Bodenordnung in dessen Verlauf es zu Enteignungen von Grundstücken kommen kann. 3. Baulandumlegung... ist eine Neuordnung der Parzellenstruktur in einer Gemeinde. Die Kommassierung als agrarische Operation und die Baulandumlegung sind klassische hoheitliche Instrumente der Bodenordnung. Im Zuge einer Baulandumlegung bringen mehrere Grundstückseigentümer ihre Grundstücke in das Verfahren ein. Ziel des Verfahrens ist eine neue Grundstücksstruktur, die eine bessere Baueignung aufweist. Den einzelnen Grundeigentümer wird ein, dem Wert des eingebrachten Grundstücks entsprechendes Grundstück zugewiesen oder es wird ihnen finanziell abgegolten. Ergebnis des Verfahrens sind Grundstücke, deren Größe und Form eine sinnvolle Bebauung zulassen. Die Baulandumlegung ist dazu geeignet, Grundstücke mit Baulandwidmung, die nicht bebaut sind, bebaubar zu machen. Als Anreizmittel für Eigentümer unbebauter aber grundsätzlich bebaubarer Grundstücke diese zu bebauen, reicht die Baulandumlegung nicht aus. Baulandumlegung wird bei Bauerwartungsflächen und Aufschließungszonen am Siedlungsrand angewandt, die jedoch meist noch nicht als Bauland gewidmet sind. Eigentümer bereits als Bauland gewidmeter Parzellen haben eher selten den Willen zu einer Umlegung. Baulandumlegung ist als Mittel zur Mobilisierung brachliegender Baulandparzellen nahezu ungeeignet und dient eher der Strukturierung von neu als Bauland zu widmender Flächen. 15
Die bisher dargestellten Instrumente befassten sich ursächlich mit der Problematik der Bodenpolitik. Um ein möglichst umfassendes Bild von den Einflussfaktoren auf die Bodenpolitik zu erhalten, sollte nicht auf Instrumente vergessen werden, die nicht direkt im Dienste der Bodenpolitik stehen, trotzdem aber Einfluss auf sie ausüben. 4. Förderungen, Abgaben, Steuern a) Wohnbauförderung Die Wohnbauförderung stellt zwar kein Instrument der Baulandmobilisierung dar, kann aber dennoch Einfluss auf die Baulandmobilität entfalten. Eine Verbindung zwischen Wohnbauförderung und Bodenpolitik besteht im maßgeblichen Einfluss ersterer auf die Wohnbauleistung und damit indirekt auf die Siedlungsentwicklung. Etwa 80 % der neu errichteten Wohnungen in Österreich werden direkt oder indirekt von öffentlicher Seite unterstützt. Nach der Änderung des Wohnbauförderungsgesetzes 1984 liegen alle Kompetenzen auf Seiten der Länder. Die Auswirkung auf die Siedlungsstruktur ergibt sich aus der bevorzugten Förderung von Einfamilienhäusern, was eine Zersiedelung begünstigt. Die finanzielle Unterstützung des Grundeigentümers führt zu einer Entlastung des Baubudgets der Gemeinden und wirkt daher bodenmobilisierend. Die Wirkung ist jedoch auf bauwillige Grundeigentümer beschränkt, da sie in Fällen von Hortung und Spekulation wenig Anreiz zur Bebauung der Grundstücke bietet. Für eine bessere Steuerungsmöglichkeit müssten die Förderungskriterien geändert werden. Die Wohnbauförderung kann jedoch auch negativ auf den Bodenmarkt wirken, da es durch die finanzielle Unterstützung zu einer Nachfragesteigerung kommt, was zu einer Erhöhung der Bodenpreise führen kann. 16
Die Wohnbauförderung hat in ihrer jetzigen Form einen massiven Einfluss auf die Siedlungsstrukturen der Gemeinden, da sie bevorzugt Einfamilienhäuser fördert. Es muss daher ein Konsens zwischen ressourcenschonender (flächensparender) Bodenpolitik und Wohnbauförderung gefunden werden, etwa durch Bindung der Förderung an zu erfüllende Bedingungen; zum Beispiel durch die Angabe einer Mindestdichte (Verhältnis zwischen Nutzfläche und Nettobauland) oder einer vollständigen Erschließung des Grundstückes für die Vergabe der Förderung. Ziel derartiger Regelungen wäre eine Attraktivitätsverminderung von Bebauungsformen mit hohem Flächenverbrauch. b) Aufschließungsförderung Derartige Unterstützungen durch übergeordnete Gebietskörperschaften erfolgen für unterschiedliche Aufschließungsmaßnahmen, wie das Wasserbautenförderungsgesetz des Bundes, Förderungen im Rahmen von Gemeindeinvestitionsfonds der Länder, fallweise auch durch Förderungen über Bedarfszuweisungen. Gemeinden, die erst auf längere Sicht Infrastrukturerweiterungen benötigen, werden keine Fördermittel zur Verfügung gestellt. So kann keine negative Auswirkung der Infrastrukturförderungen auf die Siedlungsstrukturen der Gemeinden festgestellt werden. Eine Unterauslastung an Infrastruktureinrichtungen rührt von einer bereits in der Vergangenheit erfolgten Zersiedelung her. Oft kann es auch zu einer unbeabsichtigten Förderung von Erschließungen kommen, wenn es im Zuge der geförderten Errichtung eines land- oder forstwirtschaftlichen Weges zu einer unerwünschten Siedlungsentwicklung entlang dieser Verkehrswege kommt. 17
c) Einheitswert Ein wesentliches Element zur Ermittlung der Höhe der infolge beschriebenen Abgaben ist der Einheitswert. Er stellt die Bemessungsgrundlage dar. Die Ermittlung des Einheitswertes geht aus dem Bewertungsgesetz von 1955 und dem Bodenschätzungsgesetz von 1970 hervor. Die Ermittlung berücksichtigt sowohl den Boden als auch die darauf befindlichen Bauwerke, womit sich eine höhere Bewertung von bebauten Grundstücken ergibt als bei unbebauten. Für Eigentümer unbebauter Grundstücke ergibt sich damit eine geringere steuerliche Belastung. d) Grundsteuer Die Grundsteuer ist eine Gemeindeabgabe und besteuert das Halten von Vermögen in Form von Boden. Als Bemessungsgrundlage wird der Einheitswert herangezogen. Die Berechnung erfolgt durch Anwendung einer Steuermesszahl, die maximal 2 Promille vom Einheitswert beträgt und für bestimmte Nutzungen vermindert wird. Diese Steuermesszahl wird dann von den Gemeinden mit einem Hebesatz (max. 500 Prozent) vervielfacht. Bei voller Ausschöpfung ergibt sich damit eine jährliche Grundsteuer von maximal 1 Prozent des Einheitswertes. Aufgrund der Ermittlungsverfahrens und der daraus resultierenden geringen steuerlichen Belastung kann der Grundsteuer eine belanglose Wirkung in der Bodenmobilisierung zugesprochen werden. Die Auswirkung der Grundsteuer auf die Bodenmobilität könnte erhöht werden, wenn der Grundstückswert nicht aufgrund der tatsächlichen Nutzung sondern aufgrund der Widmung erfolgen würde oder wenn zusätzlich zur Grundsteuer ein Zuschlag für unbebaute Grundstücke zu entrichten wäre. Je höher die steuerliche Belastung für einen bauunwilligen Grundstückseigentümer ausfallen würde desto eher würde eine Bebauung stattfinden. 18
e) Vermögenssteuer Die Vermögenssteuer bezieht sich wie die Grundsteuer auf das Vermögen in Form von Boden. Sie beträgt 1% des steuerpflichtigen Vermögens, wobei sie um einen Freibetrag von Euro 10.901,-- verringert werden kann. Da bei der Berechnung der Steuer auch noch die Passiva von den Aktiva abgezogen werden und ebenfalls der Einheitswert herangezogen wird, ist auch bei der Vermögenssteuer die Belastung kaum nennenswert. f) Bodenwertabgabe Sie bezieht sich auch auf unbebaute Grundstücke und könnte daher ein bodenmobilisierendes Instrument darstellen. Die Abgabe beträgt ein Prozent des Einheitswertes und kann um einen Freibetrag von Euro 14.535,-- vermindert werden, wodurch sich oft eine zu geringe Belastung ergibt, um wirklich bedeutend bodenmobilisierend zu wirken. g) Grundverkehrssteuer Grundverkehrssteuern sind Steuern, die im Zusammenhang mit der Übertragung von Eigentumsrechten an Grundstücken durch Kauf, Tausch, Schenkung oder Erbschaft eingehoben werden. Abgabepflichtig sind sowohl der alte als auch der neue Eigentümer, ausgenommen bei Erbschaft. In der Praxis gehen Grundverkehrssteuern jedoch zu Lasten des neuen Eigentümers und erhöhen damit dessen Transaktionskosten. Aus bodenpolitischer Sicht könnte die steuerliche Belastung der Eigentumsübertragung eine Übertragung an den besten Nutzer verhindern. 19
h) Grunderwerbssteuer Die Grunderwerbssteuer zählt zu den Grundverkehrssteuern. Unter Grundverkehrssteuern versteht man Steuern, welche im Zusammenhang mit der Übertragung von Eigentumsrechten an Boden stehen. Die Bemessungsgrundlage der Grunderwerbssteuer ist der Verkehrswert, also der tatsächliche Kaufpreis. Die Grunderwerbssteuer beträgt somit 2 % des Verkehrswertes bei Geschäften mit nahen Verwandten, ansonsten 3 ½ %. Aufgrund der geringen Belastung kann aber auch hier nur eine geringe Auswirkung auf die Bodenmobilisierung erwartet werden. Ziel des Infrastrukturausbaus ist nicht nur bereits bestehende Gebäude an Versorgungs- und Entsorgungseinrichtungen anzuschließen, sondern auch gewidmetes Bauland, um die Voraussetzungen für die Bebauung zu schaffen. Errichten, Betrieb und Erhaltung der kommunalen Infrastruktur für die Verkehrserschließung, die Wasserver- und Abwasserentsorgung von Siedlungsgebieten stellen Gemeinden vor oft unlösbare budgetäre Probleme. Die Investitionskosten werden nur zu einem Teil über Interessentenbeiträge aufgebracht, der größte Teil wird durch Darlehensaufnahmen finanziert. Zusätzlich zu den jährlichen Rückzahlungen für das Darlehen müssen die laufenden Folgeausgaben berücksichtigt werden. Die von den Gemeinden vorgeschriebenen Benützungsgebühren je Kubikmeter Wasser und Abwasser decken meist nicht die tatsächlich anfallenden Folgeausgaben und Rückzahlungen. Die Differenz zwischen Folgeausgaben und den Gebühreneinnahmen ergeben Finanzierungslücken, die aus dem Haushaltsbudget gedeckt werden müssen. Bei einer ungünstigen Siedlungsstruktur ergibt sich daraus eine kaum tragbare finanzielle Situation für die Gemeinden. 20
i) Erschließungsbeiträge... werden vorweg als Interessentenbeiträge der bauwilligen Grundeigentümer für die öffentliche Bereitstellung von Infrastruktureinrichtungen wie Kanalisation, Wasserversorgung, Abwasserentsorgung und Erschließungsstraßen unabhängig von Nutzungsmöglichkeiten bzw. absichten entrichtet. In der Praxis werden sie eingehoben, um auch die Eigentümer brachliegender Grundstücke an den Kosten der Baubrachen zu beteiligen, dadurch werden die finanziellen Mittel für die öffentlichen Investitionen aufgebracht und die Belastung für die Übrigen (bauwilligen) werden gesenkt. Die baulandmobilisierende Wirkung ist, den der anderen Steuern und Abgaben, ähnlich; je höher die finanzielle Belastung des Grundeigentümers einer Baubrache, desto größer der Effekt; je größer die Spanne zwischen laufenden Leerkosten und Preissteigerungserwartung umso effektiver und effizienter ist die (lenkende) Wirkung. j) Zweitwohnsitzabgabe Die Zielgemeinden spüren vielfältige Auswirkungen des Zweitwohnsitzwesens, dabei überlagern sich positive und negative Effekte. Vor allem in den Bereichen Infrastruktur und Gemeindehaushalt sowie Raumordnung und Siedlungsentwicklung sind negative Begleiterscheinungen der Zweitwohnsitze zu sehen. Eines der großen Probleme ist die zunehmende Zersiedelung, von landschaftlich attraktiven und ökologisch noch intakten Gebieten durch die Errichtung von Zweitwohnsitzen in Streulagen, oder kleinen Gruppen am Rand oder außerhalb des Siedlungsgebietes. Außerdem entstehen Zweitwohnsitze oft in Form von großflächigen Einfamilienhäusern, was einen enormen Flächenverbrauch nach sich zieht. Die Versorgung mit Verkehrswegen, Abfall- und Abwasserentsorgungseinrichtungen ist für die Gemeinden oft mit erhöhten Kosten verbunden, die Zweitwohnbesitzer 21
durch ihre zeitlich begrenzte Anwesenheit in Form von verbrauchsabhängigen Benützungsgebühren nur unzureichend abdecken. Durch eine geänderte Gebührenpolitik, in der der Fixkostenanteil bei Zweitwohnbesitzern stärker betont wird als bei Gemeindebürgern könnte diese Schieflage abfedern. Anders als bei den bereits besprochenen Steuern und Abgaben geht es bei der Zweitwohnsitzabgabe nicht um eine Baulandmobilisierung sondern um eine Beeinflussung der Nachfrage nach Zweitwohnsitzen über eine finanzielle Belastung der bereits bestehenden Zweitwohnsitze. Eine Verhinderung weiterer Inanspruchnahme von Bauland zur Errichtung von Zweitwohnsitzen wird jedoch nur über planungsrechtliche Instrumente erfolgen können. 22
Die bisher vorgestellten Steuern wurden nicht explizit als bodenpolitisches Instrument vorgesehen, dennoch existieren Ansätze zur Errichtung von Abgaben, welche eine direkte Einflussnahme auf die Bodenmobilität ermöglichen sollen. Es handelt sich um Abgabenmodelle, die zwar Rechtskraft besitzen, aber nur im geringen Maß zur Anwendung kommen. a) Baulandsteuer Die Baulandsteuer ist im Gegensatz zu den zuvor beschriebenen Besteuerungsarten ein weitgehend theoretisches Instrument, das zur Baulandmobilisierung herangezogen werden soll. Die Idee, unbebautes Bauland durch Abgaben zu belasten, bis der planungsgemäße Zustand die Bebauung hergestellt ist, stellt einen Versuch dar, Bauland mit Hilfe von Steuern zu mobilisieren. Diese Regelung könnte als eine Art Buße für nicht widmungsgemäße Nutzung eines Grundstückes gelten. Probleme ergeben sich derzeit in der Festlegung der Zeitdauer, in welcher der widmungskonforme Zustand hergestellt werden muss, da es durch Finanzierungsprobleme und Kapazitätsschwierigkeiten in der Bauwirtschaft zu, nicht vom Grundstückseigentümer verschuldeten, Verzögerungen kommen kann und somit wären sowohl bauwillige als auch bauunwillige von den Sanktionen betroffen. b) Bodenwertzuwachssteuer Die Steuer bezieht sich auf die Wertsteigerung des Bodens, welche sich aus Widmungen und Infrastrukturinvestitionen ergeben können und auf inflationsbedingte Wertsteigerungen. Hauptziel dabei sollte das Erzielen einer gewissen Verteilungsgerechtigkeit sein und der bodenpolitische Effekt, der sich nebenbei einstellt. Die Fälligkeit kann jährlich oder einmalig sein. 23
Probleme ergeben sich bei der Berechnung der Steuer, die jährlich eingehoben wird, da aus den Wertsteigerungen Einkommen werden, welche auch als solches zu versteuern ist. Es wäre sinnvoll die Bodenwertzuwachssteuer jährlich in die Einkommenssteuer zu integrieren, und den Wertzuwachs als fiktives Einkommen zu behandeln und zusammen mit den sonstigen Einkommen zu besteuern. Eine jährliche Besteuerung würde aber auf große Schwierigkeiten bei der Begründung der Steuer zugrunde gelegten Wertdifferenz stoßen, da man einerseits einen realistischen Ausgangwert bräuchte, und andererseits Anhaltspunkte für die Wertsteigerung finden müsste. Die Wertberechnung zu einem bestimmten, nicht unbedingt mit Investitionen oder Widmung einhergehenden Zeitpunkt (Bezugszeitpunkte) braucht ein gesichertes und vermutlich administrativ sehr aufwendiges Verfahren. Einfacher wäre es die Einhebung der Bodenwertzuwachssteuer zum Verkaufswert anzusetzen unter Zugrundelegung der Differenz zwischen Kauf- und Verkaufspreis. Beim Verkauf könnte eine Wertsteigerung eindeutig festgestellt werden. Diese Art der Besteuerung hat dort Grenzen, wo das Grundstück nicht durch Kauf erworben wurde und durch Verkauf veräußert werden soll, sondern wo es seit Generationen im Familienbesitz der Grundeigentümer ist und durch Schenkung oder Erbschaft also ohne Geldtransfer - weitergegeben wurde/wird. Die Bodenwertzuwachssteuer ist als bodenmobilisierendes Instrument unzureichend, da sie die Eigentümer genau dann trifft, wenn diese bereit sind die Hortung aufzugeben. Um den Vorwurf eines Spekulationsgeschäftes und der damit verbundenen Besteuerung zu entgehen, könnten verkaufsbereite Grundeigentümer den Verkauf hinauszögern. Der Verkäufer wird den Verkauf soweit hinauszögern bis ihn die Bodenpreisinflation unter Berücksichtigung der Steuern genau den Gewinn bringt, den er ursprünglich angestrebt hat. Außerdem kann angenommen werden, dass die Tragung der Steuerlast in einem bestimmten Verhältnis zwischen Käufer und Verkäufer aufgeteilt wird, wodurch für beide Seiten ein Steuervermeidungsinteresse entsteht, und es daher die Gefahr birgt, Schwarzgeschäfte zu begünstigen. 24
Schließlich müsste noch die Gefahr des Missbrauches der Planungshoheit der Gemeinde, welche als Empfänger der Bodenwertzuwachssteuer ein Interesse an einer Steigerung der Einnahmen haben könnte, minimiert werden. Die Besteuerung der Differenz von Kauf- und Verkaufswert ist steuerrechtlich schon bekannt, nämlich im Einkommenssteuergesetz im Zusammenhang mit Spekulationsgeschäften. Hierbei ist die Dauer zwischen Kauf und Verkauf entscheidend für die Annahme eines Spekulationsgeschäftes. Beträgt dieser Zeitraum weniger als 10 Jahre so wird ein Spekulationsgeschäft angenommen und von der Differenz zwischen Kauf- und Verkaufspreis der halbe Durchschnittssteuersatz berechnet. c) Planwertausgleich Der Planwertausgleich ist der Bodenwertzuwachssteuer ähnlich, nur dass er sich ausschließlich aus den Wertzuwachs aufgrund von Planungsaktivitäten der Gemeinde ergibt. Der Planwertausgleich soll verhindern - Verhindern einer Aufwertung des privaten Vermögens infolge öffentlicher Planungsmaßnahmen ohne eine Gegenleistung, dass Private einen Zuwachs an Vermögen aufgrund von öffentlichen Planungsaktivitäten verbuchen können. Das Halten von Baubrachen soll unattraktiv gemacht werden. Die Höhe des Planwertausgleichs ergibt sich aus der Differenz zwischen dem ursprünglichen Wert des Grundstückes und dem Wert nach einer planlichen Aktivität wie einer Widmung. Die Wertsteigerung ergibt sich damit aus der Steigerung des Nutzungspotentials. Unbebaute, durch Widmung oder Infrastruktureinrichtungen aufgewertete Grundstücke würden die Gemeinde nicht zusätzlich belasten. Ein wirtschaftliches Argument ist, dass der Öffentlichkeit bei Infrastrukturmaßnahmen kein finanzieller Nachteil durch Leerkosten entstehen soll, nur weil Grundeigentümer ein 25
aufgeschlossenes Grundstück nicht widmungsgemäß nutzen bzw. nicht einem anderen Bauwilligen überlassen. Ein anderer bodenpolitisch positiver Effekt könnte sich durch die, bei einer Neu- bzw. Umwidmung auf den Grundeigentümer zukommende finanzielle Belastung ergeben, sollte sich der Eigentümer dadurch ermutigt sehen, das Grundstück zu verkaufen. Die Wirkung als bodenpolitisches Instrument hängt wie bei allen abgabenrechtlichen Instrumenten von der Höhe und der Intensität der Anwendung ab. Für die Abschöpfung von Bodenwertsteigerung sind zwei Verfahren bekannt: 1. Wertabschöpfung Dabei wird die Differenz zwischen dem Wert des Grundstückes vor der öffentlichen Investition bzw. planlichen Umwidmung und des Wertes danach besteuert. Das bedeutet, dass jede Umwidmung bzw. Aufschließung mit einer einmaligen Abgabe verbunden wäre. Der bodenpolitische Hintergrund hier ist, dass der Grundeigentümer aufgrund der finanziellen Belastung daran interessiert wird, das Grundstück plankonform zu nutzen oder weiterzugeben. Ein positiver Nebeneffekt wäre die Möglichkeit der Gemeindebudgetaufbesserung durch die Gemeinde. Ein Schwachpunkt einer einmaligen Wertabschöpfung von Planungsgewinnen in Geld wäre, dass dadurch gerade Einkommensschwache, die (möglicherweise) bauwillig wären, zum Abverkauf gezwungen wären; finanziell Unabhängige könnten weiterhin ihr Grundstück horten, bis die Preisinflation den Verlust wieder wettgemacht hat. 26
2. Flächenabschöpfung Hier sollen Grundeigentümer einen Teil der durch planerische Maßnahmen aufgewerteten Grundflächen zwangsweise der öffentlichen Hand überlassen werden. Eine solche Maßnahme ist aber nur bei relativ großen Flächen sinnvoll. Der öffentliche Planungsträger gelangt so rasch an die bebaubaren Flächen, um sie zu bebauen oder dafür auszuweisen. Da für den teilenteigneten Eigentümer jedoch kein Zwang besteht den verbleibenden Teil zu bebauen bzw. zu veräußern, können durch Flächenabschöpfung nicht alle relevanten Grundstücke erreicht werden. Voraussichtlich werden solche Eigentümer eine Preissteigerung abwarten, um den Verlust abzufedern. Der bodenmobilisierende Effekt ist in beiden Planwertausgleichsmodellen ähnlich begrenzt. Für finanzstarke Grundeigentümer wird es kaum einen Anreiz darstellen, das Grundstück zu verkaufen bzw. zu bebauen, da sie mit der Preisinflation ihre Verluste wieder wettmachen können, finanzschwache (möglicherweise bauwillige) könnten gezwungen sein, ihr Grundstück verkaufen zu müssen. So käme es am Bodenmarkt zu einer sozialen Ungleichverteilung, was auch politisch nur schwer zu vertreten wäre. In Österreich leidet die Wirksamkeit der bestehenden bodenrechtlichen Eigentumseingriffe unter der vagen Formulierung der Bestimmungen und der Rücksichtnahme auf private Interessen der Grundeigentümer. Die Sozialbindung (sozialer Wohnbau als öffentliches Interesse) des Bodeneigentums ist in Österreich nur schwach ausgebildet, außer es handelt sich dabei um staatlich-hoheitliche Interessen wie Straßen- oder Eisenbahnbau. Der (soziale) Wohnbau fällt nach österreichischem Rechtsverständnis nicht in die Kategorie öffentliches Interesse. Besonders auf Gemeindeebene wird oft in Hinblick auf mögliche kommunalpolitische Konsequenzen vor der Anwendung bodenrechtlicher Zwangsmaßnahmen zurückgeschreckt. Die Akzeptanz auf Seiten der Bevölkerung könnte durch eine Beteiligung der Gemeindebürger erhöht und das Gemeinwohl durch Bürgerbeteiligung mehr unterstrichen werden. 27
Voraussetzung für verstärkte Einsatzmöglichkeiten und höhere Zielgenauigkeit der Zwangs- und Anreizmittel ist eine aktuelle Planungsgrundlage, um feststellen zu können, was überhaupt als plangemäße Bebauung gilt. Eingriffsintensive bodenrechtliche Instrumente können eine Eintrittskarte zu ernsthaften Verhandlungen zwischen Gemeinden und Grundeigentümern sein. Eine Besteuerung aller unbebauten Grundstücke ungeachtet ihrer Eignung als Bauland und ohne begleitende widmungsrechtliche Maßnahmen könnte den Raumordnungszielen zuwider laufen. Es würden dadurch zuerst jene Grundstücke mobilisiert, bei denen die Belastungen nicht ab- bzw. umgewälzt werden können. Jährliche Wertsteigerungen, die unter den jährlichen Abgabenbelastungen liegen, würden vor allem die ländlichen Bodenmärkte (hier sind die Bodenpreise meist sehr niedrig) betreffen. Neben bodenpolitisch erwünschten Effekten würden jene hinzukommen, die Grundstücke als Bauland freisetzen, die nach heutigen Baulandwidmungsanforderungen eigentlich rückzuwidmen wären bzw. aus infrastrukturellen Gründen nicht gleich zu bebauen sind. Die, für die Planung, wichtige grundstücksbezogene Mobilisierung ist aber über Steuern nicht zu erreichen. Bodenmobilisierende Wirkungen können besser durch planungsrechtliche bzw. privatrechtliche Instrumente ausgelöst werden. Mit einer stärkeren steuerlichen Belastung von Grundstücken in Gunstlagen würde man jene Eigentümer zum Verkauf bzw. zur Bebauung anregen, die sich die finanzielle Mehrbelastung nicht leisten können. Die Grundsteuer und die Bodenwertabgabe sind prinzipiell geeignet Bauland zu mobilisieren, wobei die Zielgenauigkeit der Bodenwertabgabe höher ist, da sie speziell auf den Besteuerungsgegenstand unbebaute Grundstücke abzielt. In Möglichkeiten und Grenzen integrierter Bodenpolitik in Österreich kommt der Verfasser zum Schluss: 28
eine Senkung der derzeitigen Steuerbelastung bebauter Grundstücke müsse daher das primäre Anliegen sein. Eine Steuererhöhung für unbebaute Grundstücke sollte erst nach einer steuerlichen Entlastung bebauter Grundstücke in Auge gefasst werden. Deswegen wäre eine Modifizierung des Einheitswertes für die Berechnung der Steuern notwendig. Eine Nichteinbeziehung von Gebäuden, Bodenverbesserungen und Beiträge zu den Erschließungskosten für bebaute Grundstücke wäre sinnvoll, sodass nur der echte Bodenwert berücksichtigt würde. Eine strategisch orientierte Bodenpolitik sollte immer von einer bedarfsorientierten Widmungspolitik und praxis begleitet werden. Grundstücke, die durch Bausperren oder durch die Widmung Aufschließungszone gesperrt sind, sollten steuerlich anders behandelt werden, als wirkliche Baubrachen. Aus bodenpolitischer Sicht steht der große Mangel in der geringen Abgabenbelastung, die kaum Anreize bietet Bauland zu enthorten. 29
B) Marktkonforme Instrumente Gebietskörperschaften (meist Gemeinden) treten als Akteure am Bodenmarkt auf und bedienen sich der Marktmechanismen zur Durchsetzung ihrer bodenpolitischen Ziele, gleichzeitig bleiben sie aber Träger hoheitlicher Rechte (was ihnen eine spezifische Verhandlungsmacht und Marktstellung verleiht). Die Gemeinden ergreifen stärker die Initiative in Belangen der Baulandentwicklung und deshalb wird in diesem Zusammenhang auch öfter von aktiver kommunaler Bodenpolitik gesprochen. Der Marktauftritt öffentlicher Bodenakteure kommt in der kommunalen Bodenpolitik vor allem dort zu tragen, wo administrative Verfahren und steuerliche Instrumente nur äußerst unflexibel reagieren. 1. Kommunale Bodenbevorratung Hierbei handelt es sich um Grunderwerb durch die Gemeinde für Infrastrukturmaßnahmen und Gemeindebedarfseinrichtungen, für Gewerbeansiedlungen und zur Unterstützung des Wohnbaues. Die Grundstücke werden entweder konkret in einem Planungsgebiet oder aber vor Erstellung konkreter Planungen erworben, um Grundstücke für Planungen sicherzustellen oder eintauschen zu können. Als Mittel zur kurzfristigen Baulandbeschaffung hat sich die Baulandbevorratung als sehr effizient erwiesen und wird vor allem im städtischen Bereich zur Überwindung von Engpässen bei verfügbarem Bauland und der Behebung von infrastrukturellen Mängeln angewandt. Vorteile der Bodenbevorratung sind Flexibilität und zeitgerechte bodenpolitische Interventionsmöglichkeit. Ein kritischer Punkt beim Auftritt der Gemeinden als Marktteilnehmer ist in der Ankaufsphase zu sehen, in der es für den kommunalen Haushalt zu großen finanziellen Belastungen kommt. Diese können bei kurzfristiger Baulandbeschaffung nicht gleich wieder durch den Verkauf der Grundstücke durch daraus lukriertes Kapital kompensiert werden. 30
Grundsätzlich ist ein Trend in den öffentlichen Haushalten zu beobachten, der weg von vorsorglicher hin zu bedarforientiertem Grunderwerb geht, aufgrund beschränkter werdender Finanzierungsspielräume, in denen Bindung von Vermögenswerten ungern gesehen wird. Mögliche Bodenwertsteigerungen durch Umwidmungen und Planungen der Gemeinde können durch langfristigen Bodenerwerb von einem Nachteil (höherer Kapitalaufwand für Grundstücke beim Erwerb nach der Widmung) in einen Vorteil umgewandelt werden, indem der Bodenwertzuwachs von der Gemeinde lukriert und für neuerlichen Bodenerwerb verwendet werden kann. Durch eine Teilnahme der Gemeinde am Bodenmarkt kann die Steuerung der Siedlungsentwicklung optimiert werden, da durch Bodenpreissteigerungen Verdrängungseffekte begünstigt werden; speziell die Wohnnutzung wird dadurch in aus siedlungspolitischer Sicht ungünstige Randlagen verdrängt. Besonders in dicht bebauten Stadtgebieten entfaltet dieser Vorteil der Gemeinden seine Wirkung und vergrößert damit den siedlungspolitischen Handlungsspielraum der Gemeinden. Um einer Überforderung des Gemeindehaushalts durch die Finanzierung der Bodenbevorratung entgegenzuwirken, können die umgesetzten Geldmittel langfristig in einen Fonds mit Zweckbindung eingebracht werden.. Ein erfolgreiches Engagement der öffentlichen Hand am Bodenmarkt erfordert genaue Marktkenntnis und unternehmerisches Agieren. Dies hat zur Bildung verschiedenster Formen semiautonomer Entwicklungsgesellschaften geführt, die im öffentlichen Auftrag, aber finanziell unabhängig tätig sind. Etwa der Wiener Bodenbereitstellungs- und Stadterneuerungsfond, aber auch der Immofond Korneuburg. 31
2. Baulandsicherungsverträge Die Idee der Baulandsicherungsverträge gehen auf bayrische Vorbilder zurück und hatten ursprünglich das Ziel, Bauland einem bestimmten Käuferkreis (meist Einheimischen) zuzuführen. Hiezu kommt es zu einer privatrechtlichen Vereinbarung zwischen Grundeigentümer und der Gemeinde als Planungsbehörde, in der der Gemeinde vom Grundeigentümer im Tausch gegen eine Neuausweisung von Bauland ein Vorkaufsrecht auf die Liegenschaft eingeräumt wird. Dadurch soll der Ausverkauf von Gemeindeflächen durch Zweitwohnbesitzer vermieden und Bauland für ortsansässige Bevölkerung gesichert werden. Diese Methode wird auch als Einheimischenmodell bezeichnet. Mittlerweile haben sich aus diesem Modell andere Varianten entwickelt, die mehr darauf abzielen eine widmungsgemäße Bebauung des neu ausgewiesenen Baulandes zu beschleunigen. So gibt es neben dem Vorkaufsrecht der Gemeinde, Vereinbarungen über Weiterverkauf, Bebauungsfristen, Bebauungsformen, Nutzungsart und auch über das Abtreten von Wohnungen oder Grundstücksteilen für öffentliche Anlagen. Die Verfassung und das Niederösterreichische Raumordnungsgesetz erlauben es Gemeinden, private(rechtliche) Verträge abzuschließen und diese in die Bodenpolitik einzubinden. Die Niederösterreichischen Gemeinden sind dazu nicht verpflichtet, aber berechtigt. Es liegt im Ermessen der Gemeinde von diesem Instrument Gebrauch zu machen. Die Vertragsleistung der Gemeinde besteht aus einer Wohnbaulandwidmung und die privaten Vertragspartner verpflichten sich das vertragliche Grundstück innerhalb von 5 Jahren zu bebauen, andernfalls geht das Grundstück zum jeweiligen Verkehrswert in den Besitz der Gemeinde über. 32
Die Niederösterreichische Landesregierung hat für unterschiedliche Varianten der Baulandsicherungsverträge Musterverträge entworfen: So kann der Grundeigentümer gegen die Baulandwidmung verpflichtet werden das Grundstück nicht nur in der vorgegebenen Frist zu bebauen, sondern auch der Widmung entsprechend zu parzellieren und durch den Verkauf den Bau von Wohnhäusern zu ermöglichen. Kommt er dieser Verpflichtung nicht fristgerecht nach, so muss er das Grundstück der Gemeinde zu einem vorher festgesetzten Preis anbieten. Oder die Gegenleistung des Privaten bleibt einzig bei der Bereitstellung des Grundstücks für den Bedarfsfall von Seiten der Gemeinde. Auch in Verträgen zwischen Privaten kann ein Passus eingefügt werden, dass wenn der Käufer das Grundstück nicht innerhalb einer Frist in der vorgesehenen Weise bebaut, er das Grundstück der Gemeinde zum Kauf anbieten muss. Der Preis hat dem damaligen Kaufpreis durch Angleichung mittels Verbraucherpreisindex zu entsprechen. Die Vertragsinhalte können grundbuchlich abgesichert werden, um auch die Nachbesitzer an die Vereinbarung zu binden. Dieses Modell ist aus bodenpolitischer Sicht von Vorteil, weil es die Möglichkeit bietet sehr flexibel auf die individuellen Bedürfnisse der Vertragspartner einzugehen, was sich positiv auf die Geschwindigkeit der Verbauung von neu ausgewiesenen Grundstücken auswirkt. Baulandsicherungsverträge haben auf den Altbestand wenig Einfluss, da Eigentümer hochwertigen Baulandes für gewöhnlich durch die Sanktionen wenig bedroht sind. 33
Unser Blick auf Korneuburg 6. Unser Blick auf Korneuburg Korneuburg nimmt durch seine Lage und Konstruktion eine Zwischenrolle ein. Einerseits ist es selbst Stadt und andererseits kann es als Umlandgemeinde von Wien gesehen werden. Städte verzeichneten in den letzten Jahren hohe Bodenpreissteigerungen, vor allem dadurch, das Bauland immer schwerer (sofort) verfügbar wird und ein knappes Gut darstellt. Diesen Trend konnte Korneuburg durch die Gründung des Immofond entgegensteuern und seine Bodenpreise trotz extrem beschränktem Baulands niedrig halten. Ein weiteres Problem von Städten ist ihre soziale und kulturelle Infrastruktursicherungspflicht gegenüber ihren Umlandgemeinden bei gleichzeitiger Sicherung der (bereits kleiner werdenden) Naherholungsgebiete - ein Problem, dass auch in Korneuburg noch auf eine Lösung wartet. Vor allem eine geordnete Siedlungsentwicklung lässt Korneuburg in den vergangenen Jahren vermissen, man hat den Eindruck einer Entwicklung by chance, d.h.: dort wo (Bau)Platz und Angebot sich trafen, wurde gebaut. Korneuburg zeigt auch die Tendenz mit ihren Umlandgemeinden und in weiterer Folge mit Wien zusammenzuwachsen. Eine Verdichtung der bereits bestehenden Siedlungs-, Gewerbe- und Industriegebiete vor/statt einer Baulandneuwidmung von Flächen scheint wichtig, um Korneuburg wachsen zu lassen ohne die wertvollen Flächen zu vergeuden. Diese Entwicklung könnte mit der Bevorzugung von flächensparender, ressourcen- und umweltschonender Bebauungsformen (Mehrfamilienhaus, verdichteter Flachbau,...) gekoppelt sein. Außerdem wäre in Korneuburg eine Ansiedlung emissionsfreier Branchen nach einem vorgegebenen Anforderungsprofil sinnvoll. 34
Unser Blick auf Korneuburg Die Verdichtung des bestehend Siedlungs- und Arbeitsgebietes und die Erstellung eines Anforderungskatalogs für Betriebsansiedelungen könnten im Rahmen des Immofonds Korneuburg stattfinden. 35
Literaturverzeichnis 7. Literaturverzeichnis Geordnet nach der Häufigkeit der Verwendung: Girardi, Marcus: Die Vertragsraumordnung ein Beitrag zur Baulandmobilisierung? (Diplomarbeit), 1999 Müller, Doris: Baulandmobilisierung im österreichischen Planungsrecht (Diplomarbeit), 1997 Niederösterreichisches Raumordnungsgesetz, RIS, letzt geltende Fassung (Download: Jänner 2004) Puhmer, Gerald: Instrumente der Bodenpolitik (Diplomarbeit), 1996 Schadt, Georg [Hrsg.]: Kommunalwissenschaftliches Dokumentationszentrum <Wien>: Möglichkeiten und Grenzen integrierter Bodenpolitik in Österreich. Wien: Geschäftsstelle der Österreichischen Raumordnungskonferenz (ÖROK), 1995 Verfassung der Republik Österreich, RIS, letzt geltende Fassung (Download: Jänner 2004) Baumann, Walter [Hrsg.]: Immobilien und Steuern. Wien: Wirtschaftsverlag Ueberreuter, 1996 Binder, Bruno: Bodenordnung in Österreich Linz: Institut für Kommunalwissenschaft und Umweltschutz, Wien [u.a.], 1990 Raumordnung in Österreich. Wien: Eigenverlag der Geschäftsstelle der Österreichischen Raumordnungskonferenz (ÖROK), 1998 Westermayer, Hans: ABC des österreichischen Steuerrechts Wien: Linde, 1996 36