Die klimapolitische Relevanz des G8-Gipfels 1 Das Treffen der Energie- und Umweltminister aus 20 Staaten hat die Vorlage für die klimapolitische Agenda des Gipfels gelegt Von Christoph Bals, Strategiedirektor Germanwatch 2 1. Klimapolitik auf dem Kyoto-Tableau Der Entschluss der britischen Regierung, den globalen Klimawandel zu einem zentralen Thema des diesjährigen G8-Gipfels Anfang Juli zu machen, fiel schon bevor klar war, dass das Kyoto-Protokoll am 16. Februar dieses Jahres durch die russische Ratifizierung des Abkommens doch noch in Kraft treten würde. Nun aber soll er Pfade markieren, wie vom heutigen Tableau aus, das von den durch die Anfänge ernsthafter Klimapolitik wie Kyoto, den Beginn des EU-Emissionshandels sowie erfolgreiche Erneuerbare-Energie-Einspeisegesetze in immer mehr Staaten geprägt ist, die notwendigen, weit über Kyoto hinausgehenden Klimaschutzziele erreicht werden können. Die sichtbaren Anfänge des Klimaschutzes reichen bislang keineswegs, um ein immer schnelleres Öffnen der Schere zwischen dem Wissen um die Dringlichkeit des Handelns einerseits und dem klimapolitischen Fortschritt andererseits zu verhindern. Selbst in den "Vorreiterstaaten" Deutschland und UK stagniert seit Ende der 90er Jahre der Emissionsausstoß. Und die Emissionen in den Kyoto-Verweigerer-Staaten USA und Australien sollen nach deren dem UN-Klimasekretariat vorgelegten dritten Nationalbericht bis 2010 sogar um 34 Prozent gegenüber 1990 steigen. Die Internationale Energieagentur schätzt, dass sich die Emissionen der Schwellenländer im selben Zeitraum verdoppeln. Zugleich schätzt sie ein, dass 16 Billionen US$ bis 2030 weltweit in die Energieinfrastruktur investiert werden müssen. Diese Investitionen werden maßgeblich über das Ausmaß des globalen Klimawandels in diesem Jahrhundert entscheiden. 1 In ähnlicher Form erschienen in: Informationsbrief Weltwirtschaft und Entwicklung, April 2005 2 Kontakt: bals@germanwatch.org
2. Verzahnung der Klima- mit der Energiepolitik Angesichts dieser Entwicklung spricht viel für den strategischen Ansatz der britischen Regierung, künftig die Klimapolitik weniger isoliert, sondern verzahnt mit der Energiepolitik zu betreiben. Anders als andere Umweltprobleme ist das Klimaproblem nur durch einen Paradigmenwechsel der Energiepolitik deutlich zu begrenzen. Mitte März hat sie - als Vorbereitung für den G8-Gipfel - die Energie- und Umweltminister von 20 für den Klimaschutz besonders wichtigen Staaten - etwa aus den USA und Japan, China und Indien, aus der EU und Russland - eingeladen. Die Zusammenfassung dieses Treffens durch die Vorsitzenden ist nun die Grundlage, auf der die Unterhändler ("Sherpas") der verschiedenen G8-Regierungen die Vorbereitungen zum Klimathema für den G8-Gipfel beginnen. Als gemeinsame Ziele der Umwelt- und Energiepolitik wurden festgehalten: Das Schaffen von Bedingungen für ökonomische Entwicklung und Armutsbekämpfung durch Schaffen des Zugangs zu modernen Energiedienstleistungen; Versorgungssicherheit zu gewährleisten durch Energiesysteme, die verlässlich, widerstandsfäig und diversifiziert sind; So richtig es einerseits ist, dass eine erfolgreiche Klimapolitik sich mit diesen Zielen der E- nergiepolitik verknüpfen lassen muss, so liegt andererseits in dieser Verknüpfung auch die Gefahr, dass Klimapolitik in der Güterabwägung mit diesen Zielen ganz unter den Tisch fällt bzw. nur rhetorisch eine Rolle spielt. Der klimapolitische Erfolg des G8-Gipfels wird sich daran messen lassen, ob er Schritte für eine praktische oder nur für eine rhetorische Verknüpfung von Klima- und Energiepolitik in die Wege leitet. 3. Neue Dynamik durch Verknüpfung von Top-Down- und Bottom-Up-Ansätzen? Die Zusammenfassung der Ergebnisse des Treffens zwischen Energie- und Umweltministern setzt auf neue Dynamik im internationalen Klimaschutz durch das Zusammenspiel von vier Aktionsfeldern: Nationalen Klimaschutz Internationale Klimavereinbarungen im Rahmen der UN Technologieinitiativen Regionale Partnerschaften. Sie setzt damit auf eine wechselseitige Dynamisierung von verbindlichen Top-Down- Ansätzen im Sinne einer Weiterentwicklung Kyotos mit Bottom-Up-Ansätzen oft freiwilliger Natur. - 2 -
4. Nationaler Klimaschutz: loud, long and legal Als klare Absage an die alleine auf Freiwilligkeit setzende Politik der US-Regierung ist die Aussage zu verstehen: "Politiksignale sind am wirkungsvollsten, wenn sie laut sind und langfristigen sowie legalen Charakter haben ("loud, long and legal"), insbesondere wenn sie Investment-Zyklen von 5 bis 15 Jahren und länger berücksichtigen." Es wäre tatsächlich eine Sensation, wenn die Aussage, dass nur klare langfristige politische Rahmensetzung die Richtung der Investitionen auf eine treibhausgasbegrenzte Zukunft drängen können, sich auch im Abschluss-Statement des G8-Gipfels, also mit Unterstützung der US-Regierung, finden würde. 5. Die UN-Klimarahmenkonvention und das Kyoto-Protokoll Anders als in vorher zirkulierenden Papieren der UK-Regierung, in denen in vermeintlichem Gehorsam gegenüber den USA die UN-Rahmensetzung kaum erwähnt wurde, wird in der Zusammenfassung die (auch von den USA unterzeichnete) UN-Rahmenkonvention als "wertvoller Rahmen für die internationale Klima-Kooperation" gewürdigt. Die Funktion des Kyoto- Protokolls wird allerdings im Wesentlichen auf die Generierung der verschiedenen Formen des kontingent- oder projektbezogenen Emissionshandels (Emissionshandel, Clean Development Mechanismus, Joint Implementation) zurückgestutzt. Dass hier auch erste Ecksteine für einen Rahmen für die wegen des bereits unvermeidbaren Teils des Klimawandels unverzichtbare Anpassung an den Klimawandel, vor allem für die besonders betroffenen Entwicklungsländer, geschaffen wurden, findet keine Erwähnung. Für die künftigen Klimaverhandlungen von Bedeutung könnte allerdings ein wichtiger Vorschlag zur Weiterentwicklung des Clean Development Mechanismus sein. Dieser erlaubt, dass Industrieländer - einerseits aus Kostengründen, andererseits um nachhaltige Entwicklung in Entwicklungsländern zu befördern - von ihnen finanzierte Treibhausgasreduktionen in Entwicklungsländern sich auf die eigenen Kyoto-Verpflichtungen anrechnen dürfen. Um Mitnahmeeffekte in großem Ausmaß zu verhindern, wurde allerdings festgelegt, dass diese Investitionen "zusätzlich" zu einer Business-as-usual-Entwicklung sein müssen. Diese notwendige Eingrenzung führt in der Praxis aber auch zu dem unerwünschten Effekt, dass viele sinnvolle Investitionen unterbleiben, weil der Nachweis der Zusätzlichkeit nicht geführt werden kann. Außerdem gab es - zum Beispiel in Südafrika - in Entwicklungsländern Debatten, Gesetze zur Förderung Erneuerbarer Energien abzuschaffen bzw. nicht einzuführen, weil entsprechende Investitionen aus dem Ausland sonst nicht zusätzlich sind. Demgegenüber wird in der Zusammenfassung nun der Vorschlag für einen sektoralen CDM aufgegriffen. Danach - 3 -
könnten Entwicklungsländer, wenn sie unter einer Begrenzungslatte für Emissionen eines Sektors - etwa des Verkehrsbereiches - bleiben, die entsprechenden Reduktionen ohne weitere Zusätzlichkeitsprüfung an Industrieländer, die diesen Trend durch Investitionen unterstützt haben, vergeben. Dieser Vorschlag könnte für die weiteren UN-Klimaverhandlungen von großer Bedeutung sein, da er einen durch Anreize gesteuerten Weg des Einbezugs von Schwellenländern in Reduktionsbegrenzungen eröffnet und zugleich eine Lösung für das Investitionshemmnis der Zusätzlichkeit verspricht. Während die US-Regierung parteiübergreifende Anträge für ein nationales Emissionshandels- System ablehnt, wird in der Zusammenfassung der Energie- und Umweltminister die Schaffung von regionalen, nationalen und sub-nationalen Emissionshandelssystemen als "bedeutende Instrumente, um Anreize für Investitionen in treibhausgasarme Technologien zu schaffen" gelobt. Zudem wird die Notwendigkeit betont, solche und andere Finanzierungsinstrumente mit multilateralen und bilateralen sowie nationalen Finanzierungsmöglichkeiten zu Plattformen für wirkungsvolle Investitionen in klimafreundliche Technologien zu bündeln. 6. Technologieinitiativen In der Zusammenfassung werden eine ganze Reihe von Möglichkeiten aufgelistet, klimaverträgliche(re) Technologien beschleunigt in den Markt einzuführen. Dies gilt für wenig umstrittene Technologien wie Energieeffizienz, Erneuerbare Energien sowie klimafreundlichere Verkehrstechnologien auf der Straße und in der Luft. Das Papier betont die Notwendigkeit, die Emissionen des Flugverkehrs zu reduzieren. "Das kann kurzfristig durch die EU und die OECD getan werden - mit dem letztlichen Ziel von globalen Lösungen." Die britische Regierung kündigt zudem an, am 10. und 11. November zu einer Konferenz einzuladen, deren Hauptziel es ist, die Handlungsmöglichkeiten von Regierungen in den Vordergrund zu rücken, den Markt für effiziente Autos zu vergrößern. Es wird - angesichts ihrer langen Laufzeit - die Notwendigkeit von effizienteren Kohlekraftwerken bis letztlich hin zur Abscheidung und Lagerung von CO 2 betont. Deutlich ist das Bemühen spürbar, auch die USA über den Weg der Technologien mit einzubeziehen. Die von den USA ausgehenden Technologiepartnerschaften für die spekulativen Technologien CO 2 - Abscheidung und -Lagerung sowie Wasserstoffnutzung werden ebenso hervorgehoben, wie auch, "dass für viele Staaten die Atomkraft eine wichtige Rolle spielt, um die Treibhausgasintensität des Stromsektors zu reduzieren." Zumindest wird aber keine neue Initiative in dieser Richtung angekündigt. - 4 -
7. Was überlebt bis zum G8-Gipfel? Wenn die jetzt existierende Zusammenfassung des Ministertreffens das klimapolitische Ergebnis des G8-Gipfels wäre, wären neben einigen Kröten auch eine Reihe wichtiger Impulse dabei. Wenn diese tatsächlich auch von der US-Reigierung mitgetragen würden, könnte das die klimapolitische Debatte sehr konstruktiv verändern. Doch wer glaubt ernsthaft, dass die Bremsergarde um Bush, Berlusconi und Putin solche klimapolitischen Impulse verkünden will? Der britische Premier Blair kann nach dem Irak-Krieg ein weiteres Mal sein Gesicht verlieren, wenn von der klimapolitischen Agenda des Ministertreffens nur kümmerliche Reste übrig bleiben. Zentral ist, dass die anderen Staaten gemeinsam deutlich über den Punkt hinausgehen, an dem die USA "nein" sagen werden. Da die G8 kein Umsetzungsorgan hat, ist außerdem die Regelung des Follow-Ups zentral. Einerseits im Rahmen der G8 selbst. Wichtig wäre, dass eine Arbeitsgruppe eingesetzt wird, um politische Rahmensetzungen für Erneuerbare Energien und Energieeffizienz voranzutreiben. Die russische Regierung hat bereits angekündigt, im kommenden Jahr die neue Tradition eines Treffens der Energie- und Umweltminister fortsetzen zu wollen. Und Deutschland hat dann im Folgejahr 2007 sowohl die G8- als auch die EU-Präsidentschaft. Die Frage, ob die britische Regierung ihre EU-Präsidentschaft in der zweiten Hälfte dieses Jahres zu einem entschiedenen klimapolitischen Follow-Up nutzen wird, wird maßgeblich über die Glaubwürdigkeit ihres Ansatzes entscheiden. - 5 -