Regierungsrat des Kantons Zürich

Regierungsrat des Kantons Zürich Leitsätze für eine Reform der Gemeindestrukturen A. Allgemeine Leitsätze 1. Der Kanton braucht leistungsfähige Gemeinden, die ihre Aufgaben optimal wahrnehmen können und die ihren Einwohnerinnen und Einwohnern ein hohes Mass an Mitwirkung und Identifikation gewähren. Die neue Kantonsverfassung (KV) hat die Stellung der Gemeinden gestärkt und räumt der Gemeindeautonomie einen hohen Stellenwert ein (Art. 85 KV). Starke Gemeinden sind das Fundament eines starken Kantons. Sie sind zudem die Kernzellen der direkten Demokratie und stehen für lokale Autonomie, dezentrale Aufgabenerfüllung und Bürgernähe. Aus kantonaler Sicht umfasst die Leistungsfähigkeit, dass die Gemeinden in der Lage sind, bei der Erfüllung der übertragenen Aufgaben bestimmte Standards einzuhalten. Zu diesem Zweck kann der Kanton in der Sachgesetzgebung für bestimmte Aufgabenbereiche Mindestanforderungen festlegen. Die Anforderungen an die Gemeinden sollen sich nicht an der Leistungsfähigkeit der kleinsten, sondern an jener mittlerer Gemeinden mit rund 3000 Einwohnerinnen und Einwohnern orientieren. Dies kann die Schaffung von grösseren Leistungserbringern notwendig machen. 2. Für die Gemeindeentwicklung sind die Gemeinden verantwortlich. Massnahmen des Kantons im Bereich der Gemeindentwicklung erfolgen reformbegleitend und -unterstützend. Reformen beruhen auf dem Prinzip der Freiwilligkeit. Die einzelne Gemeinde muss selber entscheiden, welche Reform für sie die richtige ist. Aufgabe des Kantons ist es, für günstige Rahmenbedingungen zu sorgen, um so den Gemeinden eine bestmögliche Aufgabenerfüllung zu ermöglichen. Zu den zentralen Rahmenbedingungen gehört der kantonale Finanzausgleich. Darüber hinaus kann der Kanton Reformen der Gemeinden unterstützen. 3. Der Kanton koordiniert Massnahmen mit Auswirkungen auf die Gemeinden und die interkommunale Zusammenarbeit inhaltlich und zeitlich. Die Gemeinden sehen sich einer Vielzahl von kantonalen Akteuren (Kantonsrat, Regierungsrat, Direktionen) gegenüber, die ihre Massnahmen gegenüber den Gemeinden nicht immer ausreichend koordinieren. Beim Erlass kantonaler Gesetze und Verordnungen sowie bei Beschlüssen Postadresse: Regierungsrat des Kantons Zürich, Neumühlequai 10, Postfach, 8090 Zürich Kontakt: Roland Wetli, Gemeindeamt, Abteilung Gemeinderecht, Telefon 043 259 83 36

über Planungen und Projekte werden die Auswirkungen auf die Gemeinden oft nur ungenügend dargelegt. Handlungsbedarf besteht in erster Linie bei der inhaltlichen und zeitlichen Koordination der kantonalen Aktivitäten gegenüber den Gemeinden und bei derkommunikation des Kantons mit den Gemeinden. Von besonderer Bedeutung ist die Ausgestaltung der Aufgabenteilung zwischen Kanton und Gemeinden: Hier soll der Kanton Transparenz und Planungssicherheit gewährleisten und seine Massnahmen frühzeitig auf ihre Gemeindeverträglichkeit prüfen. B. Leitsätze für eine Gebietsreform der politischen Gemeinden 1. Mit Gemeindevereinigungen sollen die Handlungsfähigkeit der Gemeinden und die Mitwirkungsrechte der Stimmberechtigten erhalten und gestärkt werden. Kleinräumige Gemeindestrukturen haben zur Folge, dass viele Gemeindeaufgaben auf Zweckverbände übertragen oder beim Kanton zentralisiert werden. Wenn der von einer Gemeinde selbstständig wahrgenommene Aufgabenanteil immer kleiner wird, werden die Gemeindeautonomie und die Mitwirkungsrechte der Stimmberechtigten in lokalen Angelegenheiten geschwächt. Nur leistungsfähige Gemeinden sind in der Lage, eine dezentrale Aufgabenerfüllung mit angemessenen Handlungsspielräumen sicherzustellen. Hierzu können Gebietsreformen einen wichtigen Beitrag leisten. Gemeindevereinigungen werden nicht vom Kanton angeordnet, sondern von den Gemeinden angestossen. Gemeindevereinigungen setzen die Zustimmung aller beteiligten Gemeinden voraus (Art. 84 KV). 2. Gemeindevereinigungen sollen die Gemeinden im ländlichen Raum stärken und überdies einen Beitrag zur koordinierten Entwicklung in den Gemeinden und Städten der Agglomerationen leisten. Im ländlichen Raum gibt es kleine Gemeinden mit einer Einwohnerzahl um 1000, die zunehmend Schwierigkeiten haben, ihre Aufgaben zu vertretbaren Kosten und in der erforderlichen Qualität zu erbringen. Ein Lösungsansatz besteht darin, dass sich kleine und mittlere Gemeinden zu stärkeren Landgemeinden zusammenschliessen. Wo möglich soll der Zusammenschluss in Richtung von Ortschaften erfolgen, die über eine Grundversorgung und einen leistungsfähigen Anschluss an den öffentlichen Verkehr verfügen. In den Agglomerationen gibt es Städte und Gemeinden, die eine hohe Entwicklungsdynamik aufweisen, die nicht an den Gemeindegrenzen Halt macht. Die Schlüsselprobleme der Agglomerationen liegen bei der haushälterischen Bodenutzung, der Bewältigung des Verkehrsaufkommens und der Aufrechterhaltung der Lebensqualität. Da die Planungshoheit bei den einzelnen Gemeinden liegt, kommt es zu Problemen bei der Koordination der räumlichen Entwicklung insbesondere in den Bereichen Verkehr und Siedlung. Für Gemeinden, die untereinander funktional stark verflochten sind und einen hohen Bedarf an verbindlicher Abstimmung aufweisen, stellt die Gemeindevereinigung eine Möglichkeit zur Problemlösung dar. Dies gilt vor allem dort, wo mit den bestehenden Zusammenarbeitsplattformen eine koordinierte räumliche Entwicklung und nachhaltige Raumplanung nicht erreicht werden kann. 2

3. Die neu gebildeten Gemeinden sollen in räumlicher Hinsicht eine Einheit bilden, den Anforderungen der Raumplanung gerecht werden und sich an bestehenden Zusammenarbeitsstrukturen orientieren. Die Bedürfnisse der Nachbargemeinden und die Interessen des Kantons sind angemessen zu berücksichtigen. Damit die Bilanz einer Gemeindevereinigung positiv ausfällt, müssen eine Reihe von Kriterien beachtet werden: Bei der Festlegung eines Vereinigungsperimeters ist darauf zu achten, dass der erfasste Raum in geografischer und topografischer Hinsicht soweit als möglich eine Einheit bildet. Unter den «Anforderungen der Raumplanung» sind die kantonalen Leitlinien für die räumliche Entwicklung, die Vorgaben der kantonalen und regionalen Richtplanung sowie die Nutzungsplanungen der beteiligten Gemeinden zu verstehen. Ein wichtiges Kriterium ist die Erschliessung durch den öffentlichen Verkehr. Die neue Gemeinde soll sich an den funktionalen Verflechtungen der bisherigen Gemeinden orientieren. Dazu gehören insbesondere die Zusammenarbeit im Volksschulbereich (z.b. vereinigte Schulgemeinden, Oberstufenschulgemeinden) und Zweckverbände. Benachbarte Gemeinden schulden einander Rücksicht und Beistand. Bei Gemeindevereinigungen haben die beteiligten Gemeinden darauf Rücksicht zu nehmen, dass nicht Gemeinden übrig bleiben, die allein nicht überlebensfähig sind. Die Interessen des Kantons ergeben sich aus den grundlegenden Plänen der staatlichen Tätigkeit, den Richtlinien der Regierungspolitik und aus der kantonalen Sachgesetzgebung. Diese Kriterien sind als grobe Leitplanken und Wertungshilfen zu verstehen. In der Praxis kann es vorkommen, dass nicht alle Kriterien erfüllt werden können oder dass weitere Kriterien von Bedeutung sind. Bei Gebietsreformen kommt es stark auf den konkreten Fall an. 4. Der Kanton unterstützt aktiv die Vereinigung von politischen Gemeinden und setzt entsprechende Anreize. Die Erfahrungen aus anderen Kantonen zeigen, dass die Haltung der kantonalen Politik für das Gelingen von Gemeindevereinigungen von grosser Bedeutung ist. Ob und in welchem Ausmass es zu Gemeindevereinigungen kommt, hängt entscheidend von den politischen, rechtlichen und finanziellen Rahmenbedingungen auf kantonaler Ebene ab. Dabei spielt die finanzielle Unterstützung von Gemeindevereinigungen durch den Kanton eine wichtige Rolle. Mit der Ausrichtung von Beiträgen sollen insbesondere die finanziellen Unterschiede zwischen den beteiligten Gemeinden verringert werden. In der Legislatur 2007 2011 sind die notwendigen Rechtsgrundlagen für die Unterstützung von Gemeindevereinigungen auszuarbeiten. Mittelfristig sollen Strukturreformen für den Kanton saldoneutral sein. C. Leitsätze für Strukturreformen der Schulgemeinden 1. Mit der Vereinigung von Schulgemeinden soll ein qualitativ hochstehendes Bildungsangebot gewährleistet werden. Schulgemeinden mit einer geringen Anzahl von Schülerinnen und Schülern fällt es zunehmend schwer, den Schulbetrieb so zu gestalten, dass dieser die Anforderungen der Volksschulgesetzgebung hinreichend erfüllen kann. Schulgemeinden mit ausreichender Schülerzahl sind demgegen- 3

über besser in der Lage, ein qualitativ hochstehendes Bildungsangebot sicherzustellen. Schulgemeinden, die langfristig nicht über ausreichende Schülerzahlen verfügen, sollen sich daher zu grösseren Schulgemeinden zusammenschliessen. 2. Mit dem Zusammenschluss von politischen Gemeinden und Schulgemeinden zu Einheitsgemeinden sollen Strukturen vereinfacht und die Leitung der Gemeinde vereinheitlicht werden. Die Kantonsverfassung geht davon aus, dass die politische Gemeinde alle Aufgaben erfüllt, für die nicht Bund oder Kanton zuständig ist (Einheitsgemeinde). Daneben anerkennt die Verfassung auch Schulgemeinden als Spezialgemeinden für die Erfüllung von Aufgaben der Schule und Bildung (Art. 83 KV). Bei der Strukturentwicklung der Schulgemeinden soll die verfassungsrechtliche Vorrangstellung der Einheitsgemeinde berücksichtigt werden. Der Zusammenschluss von politischer Gemeinde und Schulgemeinde führt zu einer Vereinfachung der Abläufe und zum Abbau von Doppelspurigkeiten. Dies erlaubt eine einheitliche Führung aller auf dem Gemeindegebiet anfallenden öffentlichen Aufgaben und begrenzt den Koordinationsaufwand. Ferner ermöglicht dies für die Einwohnerinnen und Einwohner eine erhöhte Transparenz der Entscheidwege und der Verantwortlichkeiten. Dadurch darf in aller Regel eine Effizienzsteigerung in den Bereichen Liegenschaften und Finanzen erwartet werden. 3. Strukturreformen der Schulgemeinden sollen zwischen politischen Gemeinden und Schulgemeinden abgesprochen werden, um zukunftstaugliche Gemeindestrukturen zu ermöglichen. Vereinigungen von Schulgemeinden und Bildung von Einheitsgemeinden sind Gegenstand eines laufenden Reformprozesses. Sie sollen zwischen den politischen Gemeinden und den Schulgemeinden abgesprochen werden. Falls eine Strukturreform der Schulgemeinden eine später mögliche Vereinigung von politischen Gemeinden erschweren sollte, ist zu prüfen, ob den schulischen Anliegen nicht sinnvollerweise mit der interkommunalen Zusammenarbeit entsprochen werden kann. Der Kanton unterstützt Gemeinden bei der Vereinigung von Schulgemeinden und bei der Bildung von Einheitsgemeinden (Art. 84 KV). Dabei soll der Kanton eine aktive Rolle spielen und eine koordinierte Beratung der Gemeinden sicherstellen. D. Leitsätze für die interkommunale Zusammenarbeit 1. Die Zusammenarbeit unter Gemeinden soll auch in Zukunft einen wichtigen Beitrag zur Bewältigung der kommunalen Aufgaben leisten. Dabei sind den Stimmberechtigten demokratische Mitwirkungsrechte einzuräumen. Die interkommunale Zusammenarbeit hat in vielen Sachbereichen einen hohen Stellenwert und geniesst bei den Zürcher Gemeinden eine starke Akzeptanz. Sie wird auch in Zukunft unverzichtbar sein, wenn es darum geht, das Einzugsgebiet für eine bestimmte Leistung zu vergrössern und damit das Kosten-Nutzen-Verhältnis zu verbessern. Allerdings können mit der Zusammenarbeit unter Gemeinden nicht alle Probleme gelöst werden: In gewissen Konstellationen bieten Gemeindezusammenschlüsse mehr Entwicklungsperspektiven als ein Ausbau der Zusammenarbeit. Bei der Aufgabenerfüllung auf Gemeindestufe steht den Stimmberechtigten ein hohes Mass an demokratischer Mitwirkung zu. Im Vergleich dazu führt die interkommunale Zusammenarbeit in 4

aller Regel zu einer Einschränkung der Mitwirkungsrechte der Stimmberechtigten. Damit die Zusammenarbeit unter den Gemeinden auch in Zukunft ihren hohen Stellenwert beibehalten kann, sollen den Stimmberechtigten angemessene demokratische Mitwirkungsrechte eingeräumt werden. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die interkommunalen Aufgabenträger auch über unternehmerische Handlungsspielräume verfügen müssen. Zwischen Demokratie und Effizienz besteht demnach ein gewisses Spannungsverhältnis. 2. Die interkommunale Zusammenarbeit soll vereinfacht werden. Insbesondere sollen bestehende interkommunale Aufgabenträger nach Möglichkeit zusammengefasst werden. Überdies sollen neue Modelle der Zusammenarbeit auf regionaler Ebene erprobt werden. Kennzeichnend für die interkommunale Zusammenarbeit ist die grosse Zahl von Akteuren. Oftmals arbeiten die Gemeinden in verschiedenen Aufgabenbereichen mit unterschiedlichen Partnerinnen und Partnern zusammen. Dieses System der «variablen Geometrie» schafft Koordinationsprobleme und führt zu einer Zersplitterung der Aufgabenerfüllung. Mit einer Vereinfachung der Strukturen soll eine bessere politische und betriebliche Steuerung der verschiedenen Aufgaben erreicht werden. Ein Lösungsansatz besteht darin, dass Aufgabenträger gebildet werden, die in einem bestimmten Einzugsgebiet mehrere Aufgaben erfüllen. Dies setzt voraus, dass die Gemeinden und die Träger der interkommunalen Zusammenarbeit ihre Aufgabenperimeter überprüfen und soweit als möglich zusammenlegen. Dadurch soll die Anzahl der Aufgabenträger verkleinert werden. Zur Stärkung der Identität auf regionaler Ebene sollen neue Modelle der Zusammenarbeit erprobt werden, die eine bereichsübergreifende Steuerung der übertragenen Aufgaben ermöglichen. Der Kanton schafft die notwendigen Rechtsgrundlagen, damit interessierte Gemeinden Pilotprojekte durchführen können. Verabschiedet durch den Regierungsrat am 25. Juni 2008 5