Bundesamt für Ausländerfragen Sektion Recht und Datenschutz Quellenweg 9 3003 Bern-Wabern Ihr Zeichen Ihre Nachricht Unser Zeichen Datum 940/2 Cal Juni 2000 Vernehmlassung zur Verordnung über die soziale Integration der Ausländerinnen und Ausländer (VIA) Sehr geehrte Frau Bundesrätin Metzler Den Verordnungsentwurf über die soziale Integration der Ausländerinnen und Ausländer sowie den erläuternden Bericht zur Vernehmlassung hat die Eidg. Koordinationskommission für Familienfragen (EKFF) mit Interesse zur Kenntnis genommen. 1. Generelle Bemerkungen Die EKFF begrüsst es, dass künftig der Integration von Migrantinnen und Migranten vermehrtes Gewicht zugemessen wird. Aufgrund der aktuellen Herausforderungen in der schweizerischen Familienpolitik misst die EKFF der Frage nach den Auswirkungen der Migration auf die Familien und dem familialen Zusammenleben verschiedener Kulturen besondere Wichtigkeit zu. Zahl und Anteil von Familien ausländischer Nationalität oder ausländischer Herkunft sind deutlich angestiegen. Zugenommen hat auch die Zahl der Familien, in denen Personen mit unterschiedlichem kulturellem Hintergrund leben. Diese Entwicklung bietet grosse Herausforderungen. Die Lebenslage ausländischer Familien und das Zusammenleben in Familien aus unterschiedlichen Kulturen waren bisher in der Familienpolitik nur selten ein Thema. Verschiedene Untersuchungen weisen jedoch darauf hin, dass ausländische Familien von Armut und sozialer Benachteiligung in besonderem Masse betroffen sind. Die Frage verlangt deshalb nach einer vertieften Bearbeitung.
2 Die gesellschaftlichen Ressourcen und Eigeninitiativen von Bevölkerungsgruppen ausländischer Herkunft, insbesondere im Bereich der Familien-, Kinder- und Frauenprojekte, sollen zudem vermehrt gefördert und anerkannt werden. Der kulturelle, gesellschaftliche und wirtschaftliche Beitrag, den die Schweiz seit Jahrhunderten durch Zuwanderung gewonnen hat, war und ist für die Entwicklung unseres Landes von Bedeutung. Dass während des Prozesses der Zuwanderung und Integration auch Verunsicherungen, Störfaktoren und Umwälzungen einher gehen, ist unvermeidlich. Dieser Prozess lässt sich jedoch bis zu einem gewissen Grad durch gezielte Massnahmen steuern. Dass solche Massnahmen künftig seitens des Bundes auch finanziell unterstützt werden, ist zu begrüssen. Die Bestimmungen der Verordnung zielen auf die soziale Integration von Ausländerinnen und Ausländern. Präziser wäre es jedoch, generell von der Bevölkerungsgruppe der Personen ausländischer Herkunft bzw. von Migrantinnen und Migranten zu sprechen. Wenn nur von der Gruppe der Ausländerinnen und Ausländer die Rede ist, fallen mehrere Kategorien von Personen aus dem Bereich der möglichen Zielgruppen heraus, die ebenfalls auf besondere Hilfestellungen angewiesen sein könnten. Konkret gemeint sind folgende Personengruppen, die aufgrund ihrer ausländischen Herkunft beispielsweise auf dem Arbeitsmarkt diskriminiert sind, schlechtere Chancen im Bildungsbereich haben, usw.: Eingebürgerte, Personen mit doppeltem Bürgerrecht, Kinder aus binationalen Partnerschaften, die aufgrund eines schweizerischen Elternteils die schweizerische Staatsbürgerschaft erhalten haben, Die EKFF schlägt vor, den gesamten Verordnungstext unter diesem Blickwinkel anzupassen. Dies betrifft insbesondere den Titel, Art. 1.a., Art. 2.1, Art. 3.a, b, Art. 4.1, Art. 5.1, 2, 3, Art. 9, Art. 12.1 (vgl. unten), Art. 15.a, b, d. Die EKFF bedauert es, dass keine Definition des Begriffs Integration vorgenommen wird, denn damit könnte von offizieller Seite her auch signalisiert werden, dass es sich hier um einen gegenseitigen und dauerhaften Prozess handelt, der alle Bevölkerungsteile etwas angeht. Die EKFF würde es begrüssen, wenn in diesem Sinne mindestens in den erläuternden Ausführungen darauf hingewiesen würde. Im Integrationsbericht der Eidg. Ausländerkommission (EKA) wurden strukturelle Vorschläge zur wirkungsvollen Umsetzung der Integrationsbemühungen gemacht, die die EKFF in dieser Vorlage vermisst. Sie ist der Meinung, dass insbesondere auf die Einsetzung eines oder einer Integrationsbeauftragten auf Bundesebene zurückzukommen ist. Die EKFF zieht ausserdem für das Sekretariat der EKA eine vom BFA unabhängige Lösung vor, damit diese ihre Glaubwürdigkeit gegenüber allen angesprochenen Kreisen beibehält.
3 Im weiteren erachtet sie die finanziellen Mittel, die jetzt zur Verfügung gestellt werden, erst als einen bescheidenen Anfang. Mittelfristig sollte der für Integration zur Verfügung stehende Betrag auf die von der EKA empfohlenen 15 Millionen aufgestockt werden. 2. Zu den einzelnen Artikeln Artikel 2 Absatz 1 Es ist sinnvoll, die soziale Integration jener Migrantinnen und Migranten anzustreben, die eine dauerhafte Aufenthaltsbewilligung oder eine Niederlassungsbewilligung haben. Es stellt sich hier die Frage, welche Kategorien der dauerhaften Aufenthaltsbewilligung genau gemeint sind. Die EKFF ist der Meinung, dass hierunter nicht nur Personen mit B-Bewilligungen, sondern auch solche mit L-Bewilligungen, die für ein Jahr und mehr ausgestellt werden, berücksichtigt werden sollten. Immerhin betraf dies 1998 rund 10'000 Personen. Ausserdem muss in Betracht gezogen werden, dass Personen, die heute eine A-Bewilligung haben und bereits über mehrere Jahre hinweg in der Schweiz gearbeitet haben, bei einer allfälligen Umwandlung ihrer Dokumente von einer A- in eine L-Bewilligung benachteiligt würden. Ausserdem ist auf obige Bemerkung hinzuweisen, wonach allenfalls auch bestimmte Personengruppen mit Schweizer Bürgerrecht in den Genuss von Leistungen kommen könnten bzw. müssten. Artikel 3 Die EKFF schlägt vor, den Absatz b) dem Absatz a) voran zu stellen. Es geht primär darum, die gegenseitige Verständigung und das Verständnis für einander zu fördern. Das Verb wecken in Absatz b) impliziert, dass Verständigung und Verständnis grundsätzlich nicht vorhanden sind und erst noch geweckt werden müssen. U.E. sind diese jedoch z.t. bereits vorhanden und sollen weiter gefördert und unterstützt werden. (Allenfalls können beide Verben aufgeführt werden). Aus ähnlichen Gründen muss die französische Fassung von Absatz a) besser der deutschen Fassung angepasst werden. "encourager... à se familiariser" unterstellt ein Fehlen von Vertrautheit mit den schweizerischen Gegebenheiten. Unter Absatz c) ist nicht deklariert, in Bezug auf was Chancengleichheit gewährt werden soll. Wichtig ist nicht nur die Chancengleichheit in Bezug auf die nationale oder soziale Herkunft sondern auch bezüglich des Geschlechts. Artikel 4 In Abs. 2 sollten bei den zur Zusammenarbeit vorgesehenen Behörden und Institutionen auch die im Migrationsbereich tätigen NGO erwähnt werden.
4 Artikel 5 Der Artikel impliziert insgesamt eine problemorientierte Sicht. Die implizierte Botschaft lautet: Ausländer und Ausländerinnen haben und verursachen Probleme und es ist ihre Aufgabe, mit den Schweizerinnen und Schweizern Kontakt aufzunehmen. Es handelt sich aber um einen gegenseitig wirksamen Prozess. Es geht um gegenseitige Information und gegenseitige Bereitschaft, in Kontakt zu treten. Dies gilt es zu fördern. Auch in Absatz 2 geht es aus Sicht der EKFF nicht einfach darum die schweizerische Bevölkerung zu informieren, sondern um die Förderung der Kommunikation unter den Bevölkerungsgruppen mit unterschiedlichen kulturellen Orientierungen. Artikel 9 Die EKFF begrüsst es, dass regelmässige Zusammenkünfte mit Vertreterinnen und Vertretern von im Migrationsbereich tätigen Institutionen geplant sind. Sie geht davon aus, dass die Zusammenkünfte ein Mittel zur Zusammenarbeit, wie sie in Art. 4 Abs.2 vorgesehen ist, darstellt. Sie schlägt deshalb vor, die Zielgruppe auf die in Art.4 Abs. 2 erwähnten Behörden und Institutionen festzulegen. Artikel 12 Absatz 1 Die EKFF begrüsst es sehr, dass die Zusammensetzung der Kommission zwingend ein Drittel von Migrantinnen und Migranten aufweisen soll. Im Verweis auf die eingangs gemachte Präzisierung möglicher Zielgruppen ist es gerade in diesem Zusammenhang wichtig, Personen ausländischer Herkunft anstelle von Ausländerinnen und Ausländer zu nennen, da es auch möglich sein sollte, dass Eingebürgerte Einsitz in die Kommission nehmen. Artikel 13 Im Kernartikel der Kompetenzabgrenzungen sind die Grenzen der Kompetenzen nicht erkennbar. Dieser Artikel ist unklar und birgt Konfliktstoff in späteren Diskussionen. Absatz 1 ist im Widerspruch zu Art. 4 Abs. 2. Absatz 2 In den meisten europäischen Ländern existieren heute Kommissionen, die einen der EKA entsprechenden Auftrag haben. Die Zusammenarbeit mit diesen Kommissionen und die Teilnahme an den Tagungen dieser Kommissionen, zu denen die EKA eingeladen wird, müsste in den Aufgabenbereich der Kommission, nicht des Bundesamtes gehören.
5 Artikel 15 Die Aufzählung der Förderbereiche beinhaltet sowohl inhaltliche wie strukturelle Schwerpunktsetzungen. Bezüglich der Inhalte wünscht die EKFF, dass Projekte für Familien, Frauen und Kinder (z.b. Integrationsberatung für Familien, Elternbildung für und von Migrantinnen, Spielgruppen in den Herkunftssprachen usw.) in einem eigenen Absatz erwähnt werden. Sie ist der Ansicht, dass diesem Bereich aus sozialen und humanitären Gründen mindestens die gleiche Wichtigkeit zukommt wie dem Bildungsbereich unter Absatz a). Absatz a) ergänzen: "- die Verbesserung der Allgemeinbildung, der Alltagsbewältigung und die Förderung der Kenntnisse einer Landessprache...;" In einem weiteren Absatz anfügen: "- die Förderung von Massnahmen zur Anerkennung im Ausland erworbener Kompetenzen und Abschlüsse. Unter Absatz d) wäre eine weitere Präzisierung angebracht: nicht allein die Gesundheit der Bevölkerung ausländischer Herkunft soll verbessert sondern auch deren Zugang zum Gesundheitswesen erleichtert werden. Entsprechend müssen auch die migrationsspezifischen Ressourcen (z.b. Übersetzungsdienste, Informationen in Migrationssprachen, medizinische Mediatorinnen) der im Gesundheitswesen tätigen Institutionen verbessert werden. Bei den strukturellen Förderbereichen vermisst die EKFF die Berücksichtigung der Initiativen, die von Migrantinnen- und Migrantenorganisationen im Sinne von Selbsthilfe und Übernahme von Verantwortung gegenüber der eigenen Gemeinschaft ergriffen werden. Ein Absatz, der solche Projekte als förderungswürdig darstellt, könnte zudem eine Signalwirkung auf die Eigenverantwortung der von Migration betroffenen Bevölkerungskreise haben. Falls kein eigener Absatz dafür verwendet wird, sollten nach Ansicht der EKFF zumindest unter Absatz f) auch innovative Projekte von NGOs und Migranten- und Migrantinnenorganisationen angeführt werden. Unter Absatz h) Neu: fördert den Aufbau und Betrieb...: Die aktuelle Formulierung lässt den Schluss zu, dass Ausländerdienststellen inskünftig primär durch den Bund finanziert werden. Bereits bestehen erste Anzeichen, dass Kantone ihre Mittel für Ausländerdienststellen kürzen. Dies mit dem Hinweis auf die künftigen Mittel via Integrationsartikel. Dies wäre kontraproduktiv und würde nicht zu einem vermehrten Engagement führen. Artikel 18
6 Der Auftrag der Kommission ist bei der Gesuchseinreichung nur formal, entgegen der in Art. 17 Abs. 1 zu erwartenden Zuständigkeit. Die Kommission hat nur Antragsrecht, kein Mitentscheidungsrecht, dies ist zu bedauern. Die EKFF hofft, mit dieser Stellungnahme einen Beitrag zur Ausgestaltung der Integrationsverordnung leisten zu können und dankt für die Gelegenheit zur Stellungnahme. Mit freundlichen Grüssen Eidg. Koordinationskommission für Familienfragen Jürg Krummenacher, Präsident