Management der Öffentlichen Verwaltung Budgetierung in der Kommunalverwaltung Leitfaden für die Umsetzung und Durchführung des modernen Steuerungsinstrumentes dezentrale Budgetierung Bearbeitet von Otto Vierheilig, Rechtsdirektor im Rechtsamt der Stadt Erlangen 1. Auflage, 2001 Till 15138017 Carl Link / Q Deutscher Kommunal-Verlag «* Kronach. München. Bonn. Potsdam
Inhaltsübersicht Vorwort 3 Inhaltsübersicht 6 Abkürzungsverzeichnis 10 Literaturverzeichnis 11 1. TEIL Einführung 1.1 Ausgangspunkt: Steigende Finanznot der Kommunen 14 1.2 Die Entwicklung des Neuen Steuerungsmodells durch die KGSt 15 1.3 Inhalte und Ziele des Neuen Steuerungsmodells 16 1.4 Stand der Umsetzung in der kommunalen Praxis 1 8 1.5 Die Umsetzung der Budgetierung in der kommunalen Praxis 20 2. TEIL Die grundlegenden Prinzipien der Budgetierung - oder warum sind unsere Verwaltungen überhaupt so reformbedürftig? 2.1 Worum geht es im Kern bei der Budgetierung? 22 2.2 Die Schwächen der kameralistischen Haushaltswirtschaft 23 2.3 Die Schwächen der zentralistischen Verwaltungsstruktur 25 2.4 Schwächen in der Zusammenarbeit zwischen Politik und Verwaltung 27 2.5 Notwendigkeit einer veränderten Steuerung 29 2.6 Ist die Budgetierung wirklich etwas Neues? 30 2.7 Die haushaltsrechtliche Zulässigkeit der Budgetierung 32 2.8 Reform und Konsolidierung - ist das überhaupt gleichzeitig zu schaffen? 34 3. TEIL Vorbereitung und praktische Umsetzung der Budgetierung 3.1 Gleich flächendeckend starten - oder erst mit Pilotämtern beginnen? 36 3.2 Gibt es eine optimale Größe und Struktur des Budgets? 39 3.3 Einbeziehung von Ausgaben und Einnahmen? 41 3.4 Was gehört in die Budgets und was nicht? 42 3.5 Sollte innerhalb der Budgets nach dem Grad der Eigenverantwortung differenziert werden? 46 3.6 Einbeziehung von Verwaltungshaushalt und Vermögenshaushalt? 47 3.7 Wie lässt sich die nötige Flexibilität im Budget sicherstellen? 49 3.8 Wie wird die Anfangshöhe der Budgets festgelegt? 51 3.9 Der Beitrag zur Haushaltskonsolidierung oder der Preis der Freiheit" 52 Abb. 1: Verteilung der Sparvorgabe für die Budgets 1997 3.10 Was tun bei unvorhersehbaren Entwicklungen? 57
3.1 1 Wie verändert sich der Haushalt optisch durch die Budgetierung? 59 Abb. 2: Neue Gliederung Verwaltungshaushalt 3.12 Wie kann die Budgetüberwachung sichergestellt werden? 62 3.13 Die Ergebnisübertragung als Anreiz zu wirtschaftlichem Verhalten 64 3.14 Die Erlanger Lösung der Ergebnisübertragung 67 3.15 Die haushaltstechnische Umsetzung der Ergebnisübertragung - und was ist bei negativen Ergebnissen zu tun? 69 3.16 Der nötige Vorbereitungsaufwand 71 3.17 Die Bedeutung der Mitarbeiterbeteiligung 72 4. TEIL Die Auflösung von Sammelnachweisen 4.1 Worum geht es bei der Auflösung von Sammelnachweisen? 74 4.2 Nicht das Kind mit dem Bade ausschütten! 76 4.3 Vorteile von Sammelnachweisen 76 4.4 Nachteile von Sammelnachweisen 77 4.5 Technisches Vorgehen bei der Auflösung von Sammelnachweisen 80 4.6 Auf welche Sammelnachweise wird man sich zunächst konzentrieren? 83 4.7 Praktische Erfahrungen zu Einzelbereichen 84 4.7.1 Bürobedarf 85 4.7.2 Büro- und Telefoneinrichtung 86 4.7.3 Bücher und Zeitschriften 86 4.7.4 Kopiergeräte und Hausdruckerei 87 4.7.5 Telefongebühren und Portokosten 88 4.7.6 Kfz-Versicherungen 88 4.7.7 Mitgliedsbeiträge in Vereinen und Verbänden 89 4.7.8 Kosten für Fortbildung 89 4.8 Wie können absehbare Widerstände entschärft werden? 89 5. TEIL Die Einbeziehung der Personalkosten 5.1 Warum ist hier besonderes Augenmaß nötig? 91 5.2 Warum ist von einer unmittelbaren Budgetierung der Personalkosten dringend abzuraten? 94 5.3 Macht es Sinn, mit pauschalierten Personalkosten zu arbeiten? 96 5.4 Wo könnte eine vernünftige Form der Delegation von Verantwortung im Bereich der Personalkosten ansetzen? 97 5.5 Wie kann das in der praktischen Umsetzung aussehen? 99 5.6 Wie kann auch der Kämmerer davon profitieren? 101 5.7 Welche Ergebnisse können aus der Praxis berichtet werden? 103
6. TEIL Gebäudebewirtschaftung und Bauunterhalt 6.1 Was spricht für eine Budgetierung im Gebäudemanagement? 106 6.2 Was spricht gegen eine Budgetierung im Gebäudemanagement? 107 6.3 Die Suche nach differnzierten Lösungen 108 6.4 Die ökologische Komponente" im Gebäudemanagement 109 6.5 Neuere Tendenzen im Gebäudemanagement 110 7. TEIL Interne Verrechnungen 7.1 Was ist überhaupt eine interne Leistungsverrechnung"? 1 1 3 7.2 Die bisherigen Nutzung interner Verrechnungen 114 7.3 Die Zauberformel für eine wirtschaftliche Verwaltung? 115 7.4 Negative Erfahrungen aus der Praxis 1 16 7.5 Positive Erfahrungen aus der Praxis 1 18 7.6 Wie können wir mit den Overhead-Kosten" umgehen? 121 7.7 Weitere Risiken in der praktischen Anwendung 1 22 7.8 Empfehlungen für die Praxis 1 23 8. TEIL Zusammenarbeit mit der Politik 8.1 Ein plakativer Slogan der KGSt 1 24 8.2 Die grundsätzliche Rollenverteilung zwischen Politik und Verwaltung 1 25 8.3 Die Kritik an der bisherigen Form der Zusammenarbeit 1 26 8.4 Der Erlanger Weg: Die Vorlage von Arbeitsprogrammen 128 8.5 Der Inhalt eines Arbeitsprogramms 132 8.6 Die praktischen Erfahrungen mit Arbeitsprogrammen 1 33 9. TEIL Erfahrungen aus der Praxis der Budgetierung 9.1 Die Phase der Vorbereitung 136 9.2 Wie sind die Mitarbeiter technisch mit der Umstellung zurechtgekommen? 138 9.3 Hat sich das wirtschaftliche Verhalten der Ämter verändert? 140 9.3.1 Die Ergebnisse in der Pilotphase 140 Abb. 3: Soll-Ist-Bilanz der VHS, 1991-1998 9.3.2 Die Entwicklung der Einnahmen 144 9.3.3 Die Entwicklung der Ausgaben 146 9.3.4 Die Entwicklung von Zuführungen und Rückgaben 147 9.3.5 Die Entwicklung bei den Personalausgaben 148 9.3.6 Der bereinigte Soll-Ist-Vergleich 149 Abb. 4: bereinigter Soll-Ist-Vergleich 9.4 Die insgesamt erzielten Budgetergebnisse 151 9.5 Die Entwicklung in einzelnen Geschäftsbereichen 152
9.6 Der Konsolidierungsbeitrag für den Kämmerer 155 Abb. 5: Entwicklung der Budgetmasse 96-99 It. Plan Abb. 6: Entwicklung der Budgetmasse 96-99 It. Jahresrechnung 9.7 Die Übertragung der Budgetergebnisse ins nächste Haushaltsjahr 160 9.8 Die Handhabung der Budgetierung durch die politischen Gremien... 162 9.9 Auswirkungen auf die Haushaltsplanung 163 9.10 Auswirkungen auf den Haushaltsvollzug 165 Abb. 7: Mehrjahresvergleich der Budgetentwicklung 9.1 1 Ansätze für den Aufbau eines Finanzcontrollings 168 10. TEIL Ausblick 10.1 Es gibt keine Blaupausen" 170 10.2 Faktoren für eine effiziente Budgetierung 171 10.3 Die Budgetierung ist keine Wunderwaffe 172 10.4 Budgetierung ist nur der Anfang zu einer Reform der Verwaltung 173 Anlagen 1. Ein Stadtratsbeschluss zur flächendeckenden Einführung der Budgetierung in der gesamten Stadtverwaltung 174 2. Vollzugsbestimmungen zur Budgetierung (am Beispiel Erlangen) 183 3. Arbeitsprogramme 1997, 1998 und 1 999 der Stadtbücherei 201 4. Arbeitsprogramme 1997, 1998 und 1999 des Bauaufsichtsamtes...214 Stichwortverzeichnis 221