1 Einführung 1.1 Problemstellung und Ziel der Arbeit Die westlichen Staaten werden in den nächsten Jahrzehnten gewaltigen demographischen und ökonomischen Umwälzungen ausgesetzt sein. Seit nunmehr ca. zwei Jahrzehnten wird in Wissenschaft und Politik intensiv darüber diskutiert, wie eine Anpassung der Alterssicherungssysteme an diese Entwicklung erreicht werden kann. Eine wichtige Frage dabei ist, inwieweit privatwirtschaftliche Institutionen in der Lage sind, verstärkt Alterssicherungsaufgaben zu übernehmen und so die staatliche Bereitstellung von Alterssicherung teilweise zu ersetzen. Während weitgehend Konsens dahingehend besteht, dass unter den zukünftigen Gegebenheiten die privatwirtschaftlich organisierte Alterssicherung von größerer Bedeutung als gegenwärtig sein wird, differieren die an der Diskussion beteiligten Experten in der Einschätzung der (relativen) Leistungsfähigkeit von privaten Alterssicherungsinstitutionen und damit bzgl. des Anteils der Alterssicherung, der von privaten Institutionen übernommen werden sollte. 1 Auch in der Beurteilung der geeigneten Ausgestaltung privatwirtschaftlicher Alterssicherung und des notwendigen staatlichen Regulierungsrahmens bestehen erhebliche Divergenzen. Bei der Diskussion über die zukünftige Alterssicherung spielt die Institution Lebensversicherung eine besondere Rolle. Unter einer Lebensversicherung wird im allgemeinen Sprachgebrauch oft lediglich die in Deutschland derzeit wichtigste Lebensversicherungsart, die gemischte Kapitallebensversicherung, verstanden. Bei einer gemischten Kapitallebensversicherung wird die vereinbarte Versicherungsleistung entweder bei Tod des Versicherungsnehmers fällig, sofern der Versicherungsnehmer während der Vertragslaufzeit stirbt, oder bei Erreichen eines bestimmten Lebensalters (Vertragsablauftermin). Im Alterssicherungskontext ist es jedoch sinnvoll, den Begriff Lebensversicherung in einer weiteren Abgrenzung zu verwenden. Als Lebensversicherung werden im folgenden alle von Lebensversicherungsunternehmen (LVU) angebotenen Finanzprodukte bezeichnet. 2 Dazu gehören neben der gemischten Kapitallebensversicherung auch die private Rentenversicherung, die fondsgebundene Lebensversicherung, die Risikolebensversicherung und die Invaliditätsversicherung sowie einige weitere Lebensversicherungsarten, die für den weiteren Verlauf der Arbeit keine Bedeutung haben. Die Institution Lebensversicherung zeichnet sich dadurch aus, dass sie mit einer Vielzahl unterschiedlicher Produkte sowohl die Vermögensbildung für das Alter ermöglicht als auch eine Absicherung gegen die Alterssicherungsrisiken 1 Befürworter eines weitgehenden Rückzugs des Staates aus der direkten Bereitstellung von Alterssicherungsleistungen sind beispielsweise Homburg (1988), Berthold / Thode (1998) und Glismann / Horn (1995). Für eine weiterhin dominierende Rolle staatlicher Alterssicherung plädieren dagegen z. B. Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung (1998) und Geppert / Ruland (1999). 2 Diese Begriffsverwendung entspricht der juristischen Betrachtungsweise, vgl. 1 Abs. 4 Versicherungsaufsichtsgesetz (VAG) i. V. m. Anlage A VAG.
vorzeitiger Tod, Langlebigkeit und Invalidität anbietet; zudem ist sie gegenwärtig die in Deutschland am weitesten verbreitete privatwirtschaftliche Alterssicherungsinstitution. In der Literatur finden sich sehr unterschiedliche Positionen zur Lebensversicherung. Kaum ein Finanzprodukt erfährt eine derart widersprüchliche Einschätzung wie die Lebensversicherung (Hölscher 1996, S. 41). Auf der einen Seite stehen sehr positive Beurteilungen der Leistungsfähigkeit der Lebensversicherung und damit verbunden ihres Potentials für die Alterssicherung. Demgegenüber sehen andere Autoren bei der Lebensversicherung erhebliche Mängel der privatwirtschaftlichen Koordination und auch des staatlichen Regulierungsrahmens, die ihrer Auffassung nach zu unbefriedigenden Marktergebnissen führen und die Eignung der Lebensversicherung zur Alterssicherung zweifelhaft erscheinen lassen. Die deutsche Versicherungswirtschaft versucht in einer Vielzahl von Veröffentlichungen, die einzigartige Eignung der Lebensversicherung zur Alterssicherung nachzuweisen, verglichen insbesondere mit anderen privatwirtschaftlichen Institutionen. Beispielhaft sei hier Michaels, Präsident des Gesamtverbands der Deutschen Versicherungswirtschaft (GDV), angeführt, der argumentiert, dass von den privatwirtschaftlichen Institutionen die Lebensversicherung es alleine verdient, wirklich Altersvorsorge genannt zu werden,. Nur sie verbindet Sicherheit, Kalkulierbarkeit und Dynamisierung künftiger Leistungen mit der finanziellen Absicherung der Lebensrisiken Invalidität und Langlebigkeit, bietet ausreichend Hinterbliebenenversorgung bei vorzeitigem Tod und garantiert eine beachtliche Rentabilität der Beitragszahlungen. Das macht Lebensversicherungen unverwechselbar und durch kein anderes Produkt ersetzbar (1997, S. 3). Ähnlich positiv wird die Lebensversicherung in der traditionellen deutschen versicherungswissenschaftlichen Literatur beurteilt. 1 Die positive Sichtweise der Lebensversicherung wird gestützt durch zahlreiche ökonomische Untersuchungen 2, die zum Ergebnis kommen, dass unter den in den nächsten Jahrzehnten zu erwartenden Bedingungen die privatwirtschaftliche Alterssicherung staatlichen Alterssicherungssystemen überlegen ist und deswegen eine starke Verlagerung von der staatlichen hin zur privatwirtschaftlichen Alterssicherung erfolgen sollte. Üblicherweise wird diese Empfehlung mit der Einschränkung versehen, dass ein staatlicher Regulierungsrahmen zur Korrektur einiger Marktversagenstatbestände notwendig sei und der Staat für die Sicherung des Existenzminimums Sorge zu tragen habe. Diese Untersuchungen erfolgen meist auf hohem Abstraktionsniveau unter Heranziehung nur weniger Charakteristika eines Alterssicherungssystems (z. B. Finanzierungsverfahren oder staatliche versus privatwirtschaftliche Koordination). Die Funktionsfähigkeit der privatwirtschaftlichen Koordination bei der Bereitstellung von Alterssicherungsleistungen wird dabei i. d. R. vorausgesetzt, aber nicht nachgewiesen, und die Unterschiede zwischen den einzelnen privatwirtschaftlichen Institutionen sowie die komplexen Ausgestaltungen real existierender privater Alterssicherungsver- 1 Vgl. z. B. Farny (1975), Borscheid (1993) und Albrecht (1998). 2 Vgl. z. B. Homburg (1988) und Seitz (1998).
träge werden vernachlässigt. Oft wird lediglich eine vereinfachte Form der Lebensversicherung als per se beste privatwirtschaftliche Institution betrachtet, 1 weil nur durch eine Lebensversicherung auch eine Absicherung gegen bestimmte personenbezogene Risiken möglich ist. Zu einer grundsätzlich anderen Einschätzung der deutschen Lebensversicherung kommen dagegen Ökonomen, die aus volkswirtschaftlicher Sicht die institutionellen Gegebenheiten und das Marktergebnis auf dem deutschen Lebensversicherungsmarkt analysieren, 2 und Verbraucherschützer 3. 4 Diese sehen die Ausgestaltung vieler auf dem deutschen Markt angebotener Lebensversicherungsprodukte und den vorhandenen staatlichen Regulierungsrahmen als mangelhaft an. Nach Auffassung der Lebensversicherungs-Kritiker gibt es bedingt insbesondere durch schwerwiegende Informationsmängel der Nachfrager starke Ineffizienzen bei Angebot und Nachfrage von Lebensversicherungsprodukten, die durch den vorhandenen staatlichen Regulierungsrahmen keineswegs beseitigt werden. Zwar wurde 1994 im Zuge der Schaffung eines EU-weiten Binnenmarktes für Versicherungen das deutsche Regulierungsregime grundlegend umgestaltet. Dies führte nach Auffassung vieler Autoren jedoch nicht zu einer wesentlichen Verbesserung der Funktionsfähigkeit des Lebensversicherungsmarktes; in einzelnen Bereichen wird sogar eine Verschlechterung der Situation der Nachfrager gesehen. 5 Weitere umfassende Reformen werden für notwendig gehalten, um ein befriedigendes Marktergebnis zu erreichen. 6 Ziel der vorliegenden Arbeit ist eine umfassende Untersuchung der Frage, wie leistungsfähig die deutsche Lebensversicherung als Alterssicherungsinstitution ist. Der Untersuchungsgegenstand ist damit wesentlich breiter als bei den bisher vorliegenden Arbeiten, die sich auf Einzelaspekte der Lebensversicherung konzentrieren. Die Untersuchung erfolgt konkret bezogen auf die institutionellen Bedingungen in Deutschland, die zu diesem Zweck ausführlich dargestellt werden, aber auch allgemeine Aussagen werden getroffen. Besondere Berücksichtigung finden die Entwicklungen auf dem deutschen Lebensversicherungsmarkt seit der Deregulierung 1994. Ausgangspunkt der Arbeit sind die Funktionen, die durch Alterssicherungssysteme zu erfüllen sind. Es lassen sich Spar-, Versicherungs- und Distributions- 1 Vgl. z. B. Mauer (1998), S. 92. 2 Vgl. z. B. Finsinger (1983, 1988), Eifert (1997) und Adams (1999). 3 Vgl. z. B. H. D. Meyer (1993), der die Lebensversicherung in ihrer derzeitigen Form sogar als legalen Betrug ansieht (S. 62). Die Verbraucherzentralen raten in den meisten Fällen vom Abschluss einer gemischten Kapitallebensversicherung oder einer privaten Rentenversicherung ab, vgl. Castelló (1998), S. 1103. 4 Auch in anderen Staaten ist die Lebensversicherung immer wieder starker Kritik ausgesetzt, vgl. z. B. Organisation for Economic Co-Operation and Development (OECD) (1987) für die OECD-Länder und Hunt (1995) für die USA. Allerdings sind die gesetzlichen Rahmenbedingungen und die angebotenen Produkte in den einzelnen Staaten sehr unterschiedlich und daher nur begrenzt vergleichbar. 5 So beklagt Wenning (1995), S. 167ff., den unzureichenden Schutz der Verbraucher vor ungeeigneten Produkten, und Gebhard (1995) zeigt eine Vielzahl von Mängeln im (alten und neuen) Regulierungsregime auf. 6 Eifert (1997), S. 374ff., kommt sogar zum Ergebnis, dass lediglich ein Verbot der gemischten Kapitallebensversicherung zu einer wesentlichen Verbesserung auf dem Lebensversicherungsmarkt führen kann.
funktion unterscheiden. Die Distributionsfunktion kann nur der Staat übernehmen, auch wenn bei der Entscheidung über die staatliche Förderung eines privaten Alterssicherungssystems und dessen Regulierungsrahmen Verteilungswirkungen durchaus von Bedeutung sind. Schwerpunktmäßig wird daher untersucht, wie gut die Lebensversicherung Spar- und Versicherungsfunktion erfüllen kann. Als geeignet zur Analyse der Leistungsfähigkeit der Lebensversicherung bei der Übernahme dieser beiden Funktionen erweist sich die Aufspaltung der Alterssicherung in die Vermögensbildung für das Alter und die Absicherung gegen personenbezogene Alterssicherungsrisiken. Es ist unstrittig, dass privatwirtschaftliche Institutionen eine Vermögensbildung für das Alter ermöglichen. Zur Vermögensbildung stehen jedoch außer der Lebensversicherung auch andere Institutionen zur Verfügung, so dass sich hier die Frage der relativen Leistungsfähigkeit verschiedener privatwirtschaftlicher Institutionen stellt. Bei der Versicherung gegen personenbezogene Risiken ist die Lebensversicherung dagegen die einzige privatwirtschaftliche Institution, die diese Leistung erbringen kann. Lediglich beim Langlebigkeitsrisiko kann auch das Ansparen eines Kapitalbestands für eine unerwartet lange Lebensdauer zu Absicherungszwecken genutzt werden; diese Art der Risikoabsicherung ist aber zumeist weniger effizient als eine Versicherung. Für die privatwirtschaftliche Absicherung der personenbezogenen Alterssicherungsrisiken ist daher entscheidend, inwieweit diese privatwirtschaftlich versicherbar sind. Problematische Verteilungswirkungen der Lebensversicherung werden sowohl bzgl. der Vermögensbildung als auch bzgl. der Absicherung gegen personenbezogene Risiken thematisiert. Es wird sich zeigen, dass bei den positiven Beurteilungen der Lebensversicherung zumeist wesentliche Sachverhalte gar nicht oder nicht ausreichend berücksichtigt werden, andererseits aber auch die Lebensversicherungs-Kritiker entscheidende Vorteile der Lebensversicherung gegenüber anderen Institutionen vernachlässigen. Lebensversicherungsprodukte erweisen sich bei der ergänzenden Absicherung von personenbezogenen Risiken für viele Menschen als gut geeignet. Es wird allerdings deutlich, dass die privatwirtschaftliche Versicherbarkeit aufgrund vielfältiger Versicherbarkeitshemmnisse begrenzt ist: der individuell wünschenswerte Versicherungsumfang ist zumeist nicht voll realisierbar, und bestimmte Risikokomponenten und Personengruppen sind privatwirtschaftlich gar nicht versicherbar. Diese Versicherbarkeitsgrenzen müssen bei der Entscheidung über eine Stärkung der Rolle der privaten Absicherung gegen personenbezogene Risiken berücksichtigt werden. Bei der Vermögensbildung für das Alter lässt sich keine generelle Aussage über die Eignung der Lebensversicherung treffen. Aufgrund der Schwächen der Lebensversicherung sind für viele Personen andere privatwirtschaftliche Institutionen der Lebensversicherung überlegen; mit ihrem spezifischen Leistungsprofil, das durch die Nutzung anderer Institutionen nicht erreichbar ist, kann die Lebensversicherung aber durchaus auch das für eine Person am besten geeignete Vermögensbildungsinstrument sein. Damit das volle Potential der Lebensversicherung für die Alterssicherung zur Verfügung steht, sind allerdings sowohl bzgl. ihrer Rolle als Vermögensbil-
dungsinstrument als auch bzgl. der Absicherung gegen personenbezogene Risiken Reformen in der Ausgestaltung von Lebensversicherungsverträgen und beim Regulierungssystem notwendig. 1.2 Vorgehensweise Um einem breiten Leserkreis aus Wissenschaft und Praxis einen einfachen Zugang zu ermöglichen, enthält die Arbeit einen ausführlichen Grundlagenteil (Kapitel 2 und 3). In Kapitel 2 werden die Funktionen von Alterssicherungssystemen erläutert und die Besonderheiten der Alterssicherungsentscheidung für Individuum und Gesellschaft verdeutlicht. Außerdem erfolgt ein Überblick über die theoretischen Ansätze, die im Verlauf der Arbeit zur Analyse herangezogen werden. Kapitel 3 enthält eine Darstellung des Drei-Säulen-Systems der Alterssicherung in Deutschland, das den Rahmen bildet, innerhalb dessen die Lebensversicherung als Alterssicherungsinstitution fungiert. Auch der Reformbedarf dieses Systems aufgrund veränderter demographischer und ökonomischer Gegebenheiten sowie mögliche Reformen werden erläutert. In den folgenden Kapiteln (4 bis 6) dem Hauptteil der Arbeit erfolgt eine theoretische Analyse der Eignung der Lebensversicherung als Institution der Alterssicherung. Zunächst werden Charakteristika, Ausgestaltungsmöglichkeiten und Funktionsweise von Lebensversicherungsprodukten, die besonderen Schwierigkeiten der Nachfrageentscheidung und die staatliche Regulierung von Lebensversicherungen in Deutschland behandelt (Kapitel 4). Im Anschluss daran wird analysiert, wie gut die Institution Lebensversicherung die in Kapitel 2 erläuterten Funktionen der Alterssicherung erfüllen kann. In Kapitel 5 erfolgt die Behandlung der Eignung von Lebensversicherungsprodukten zur Vermögensbildung. Die Leistungsfähigkeit von Lebensversicherungen bei der Absicherung personenbezogener Risiken wird in Kapitel 6 untersucht. An mehreren Stellen werden Reformvorschläge zur Verbesserung der Leistungsfähigkeit der Lebensversicherung entwickelt. Diese betreffen zum größten Teil Veränderungen des staatlichen Regulierungsrahmens, richten sich aber teilweise auch an die Lebensversicherungsunternehmen und die im Lebensversicherungsbereich aktiven Verbände. Im letzten Kapitel (7) erfolgt eine Zusammenfassung der wichtigsten Ergebnisse der Untersuchung. Aufgrund des großen Umfangs des Untersuchungsgebiets und des Ziels, konkrete Aussagen zur Situation in Deutschland zu treffen, kann die Analyse nicht innerhalb eines einheitlichen Modellrahmens erfolgen. In erster Linie findet die Neue Institutionenökonomik Anwendung, ergänzt insbesondere durch verhaltenswissenschaftliche Ansätze. Da es das besondere Anliegen dieser Arbeit ist, die Lebensversicherung umfassend in ihrer Rolle als Alterssicherungsinstitution darzustellen und zu analysieren, also möglichst alle relevanten Sachverhalte einzubeziehen, ist an vielen Stellen keine erschöpfende Behandlung aller Einzelaspekte möglich. Um einen besseren Lesefluss zu erreichen, werden vereinzelte Wiederholungen in Kauf genommen.