ACP-EU JOINT PARLIAMENTARY ASSEMBLY. Ausschuss für politische Angelegenheiten ARBEITSDOKUMENT

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1 ACP-EU JOINT PARLIAMENTARY ASSEMBLY ASSEMBLÉE PARLEMENTAIRE PARITAIRE ACP-UE Ausschuss für politische Angelegenheiten ARBEITSDOKUMENT zu den Herausforderungen in Bezug auf die Wechselwirkungen der Bereiche Sicherheit und Entwicklung im Rahmen der politischen Maßnahmen der AKP und der EU Verfasser: Mohammed Goumaneh (Dschibuti) und Enrique Guerrero Salom DT\ docx AP v01-00

2 1. Einleitung Einerseits führen Unsicherheit und Konflikte zu Armut und machen entwicklungspolitische Bemühungen zunichte, andererseits ist oft gerade auch die Armut selbst Auslöser von Instabilität und Konflikten. Die EU hat zwar wiederholt bekräftigt, sie werde für entwicklungspolitische Maßnahmen einerseits und verteidigungs- und sicherheitspolitische Maßnahmen andererseits auch künftig getrennte Mittel vorsehen, sie erkennt allerdings auch an, dass diese Handlungsbereiche Wechselwirkungen aufweisen. Sie hat allerdings Schwierigkeiten, diesem Umstand bei der Umsetzung ihrer außenpolitischen Maßnahmen auch Rechnung zu tragen. Inzwischen ist das Bewusstsein für diese Wechselwirkungen gestiegen. Gleiches gilt für die Bereitschaft, diese Bereiche besser zu koordinieren, damit ein ganzheitlicheres Konzept zur Anwendung kommen kann. Sicherheit und Entwicklung sind wichtige Ziele, deren Verflechtungen auf den ersten Blick ganz offensichtlich zu sein scheinen: Ohne Entwicklung gibt es keine Sicherheit, und ohne Sicherheit gibt es keine Entwicklung. Die Bereiche Sicherheit und Entwicklung sind also offenbar untrennbar miteinander verknüpft, was an das Henne-Ei-Problem erinnert. Diesem Umstand scheint sich auch Kofi Annan bewusst gewesen zu sein, als er im März 2005 in seiner Funktion als Generalsekretär der Vereinten Nationen den Satz Es gibt keine Entwicklung ohne Sicherheit, und es gibt keine Sicherheit ohne Entwicklung prägte. Vor diesem Hintergrund sei darauf hingewiesen, dass die Verknüpfung von Sicherheit und Entwicklung unter anderem davon abhängig ist, von welcher Definition, welcher Analyseebene, welchem Kontext und welchen politischen Prioritäten ausgegangen wird sowie ferner davon, wie sich die operativen Gegebenheiten gestalten. Die Debatte hat sogar in die Erörterungen internationaler Gremien, etwa der Vereinten Nationen und der OECD Eingang gefunden, die aber natürlich der Tatsache große Bedeutung beimessen, dass es sich bei den beiden Bereichen um unabhängige Gebiete handelt, auch wenn sie untrennbar miteinander verbunden sind. Das derzeit beste Beispiel für diese Wechselwirkungen ist die Lebensrealität der Bevölkerung zahlreicher Entwicklungsländer. Wenngleich ein sicheres Umfeld sicherlich die beste Garantie für Entwicklung ist, zumal in einem sicheren Umfeld Maßnahmen und Initiativen zur Verbesserung der Lebensumstände der Menschen und für sozialen Zusammenhalt umgesetzt werden können und es unter diesen Umständen auch effiziente Mechanismen der sozialen und politischen Regulierung gibt, so sind doch entwicklungsfördernde Maßnahmen das beste Mittel zur Konfliktprävention und zur Bekämpfung von Gewalt und Unsicherheit. In diesem Sinne sollte den Wechselwirkungen der Bereiche Sicherheit und Entwicklung bei Interventionen gerade in Nachkonfliktländern bzw. instabilen Ländern verstärkt Rechnung getragen werden, denn die Bevölkerung vor Ort benötigt nicht nur Unterstützung bei der Gewährleistung eines friedlichen, sicheren Lebensalltags, sondern auch bei der Durchführung von Projekten und Maßnahmen zur Förderung der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung, darunter auch in den Bereichen Bildung und Gesundheit. 2. Ansatz und Instrumente der EU und der AKP-Staaten Die EU hat sich als unumgänglicher Akteur für Frieden und Entwicklung auf internationaler Ebene etabliert. Aufgrund ihrer geografischen Nähe und historischen Verbundenheit misst die EU der Stabilisierung und Entwicklung Afrikas, der Karibik und des pazifischen Raums besondere Bedeutung bei. AP v /5 DT\ docx

3 Die Außenpolitik der EU gegenüber den AKP-Staaten beruht auf zwei Achsen: den Instrumenten, mit denen Maßnahmen im Bereich Sicherheit finanziert werden, und den Entwicklungsinstrumenten. In Artikel 41 Absatz 2 EUV ist freilich festgelegt, dass Maßnahmen mit militärischen oder verteidigungspolitischen Bezügen auf keinen Fall zulasten des EU-Haushalts gehen dürfen. Solche Maßnahmen fallen nämlich unter die GSVP und die GASP und werden direkt von den Mitgliedstaaten finanziert; sie verdecken oft den Blick auf die der Entwicklungspolitik eigene langfristige Dimension. Die Entwicklungspolitik wiederum beruht auf zwei Abkommen: dem Partnerschaftsabkommen von Cotonou und der Gemeinsamen Strategie Afrika-EU (JAES). Im Cotonou-Abkommen sind Maßnahmen in Bezug auf die Zusammenarbeit, den politischen Dialog und den Handel zwischen den Partnern vorgesehen. Aus dem Europäischen Entwicklungsfonds (EEF) in den keine Mittel aus dem EU-Haushalt, sondern Beiträge der Mitgliedstaaten fließen wird der Teilbereich Zusammenarbeit finanziert. Er ist ein flexibles Instrument und wird für bereichsübergreifende Projekte auf den Gebieten Entwicklung und Sicherheit eingesetzt. Dank dem EEF konnte im Jahr 2003 die Friedensfazilität für Afrika geschaffen werden, mit der in Krisen- oder Konfliktfällen regionale Initiativen in Afrika unterstützt werden. Mit dem EEF und der Friedensfazilität für Afrika als einer seiner Komponenten kann also die Kohärenz der Außenpolitik der EU verbessert werden. Erst vor Kurzem wurde ein neues Instrument der EU geschaffen, nämlich die Treuhandfonds. Zwei der bestehenden Fonds betreffen Afrika: der Nothilfe-Treuhandfonds (2015) zur Förderung der Stabilität und Bekämpfung der eigentlichen Ursachen irregulärer Migration für das Horn von Afrika, die Sahelzone und die Tschadsee-Region und der Bêkou-Fonds für die Zentralafrikanische Republik (2014), aus dem Mittel für die Krisenbewältigung und die Entwicklung des Landes zur Verfügung gestellt werden. Da diese Instrumente flexibel sind, kann mit ihnen auf Notfallsituationen reagiert werden; außerdem unterliegen sie nicht den gleichen Zwängen wie die anderen Instrumente. 3. Umsetzung: die Fälle Demokratische Republik Kongo und Sahelzone Demokratische Republik Kongo Auf Ersuchen der Vereinten Nationen wurde im Jahr 2003 mit der gemeinsamen Aktion ARTEMIS (GASP) die Stabilität in der Region Bunia sichergestellt. Am Ende der Operation wurde jedoch Kritik an der mangelnden Planung für eine langfristigere Wiederherstellung des Friedens laut. Auch wurde kritisiert, dass es Lücken bei der Koordinierung mit den Entwicklungszielen gab. An den GSVP-Missionen zur Polizeireform (EUPOL, ) und zur Armeereform (EUSEC, ), die in Kinshasa und im Osten des Landes durchgeführt wurden, hat sich erneut gezeigt, wie wichtig Koordinierung und Eigenverantwortung für den Erfolg der Programme sind. Durch die enge Zusammenarbeit mit den nationalen Behörden konnte gemeinsam ein Fahrplan für das Projekt ausgearbeitet und die Beteiligung der einzelnen Interessenträger mittels Schaffung gemeinsamer Koordinierungsstrukturen verbessert werden. Sahelzone Die Bevölkerungsexplosion, der Klimawandel und auch der Sturz des Regimes in Libyen haben die Region in Instabilität versinken lassen, was direkte Folgen für die Sicherheit der Nachbarstaaten und der EU hat. Bereits im Jahr 2011 hat die EU eine Strategie für die Region ausgearbeitet, bei der sicherheits- und entwicklungsrelevante Aspekte miteinander verknüpft sind. Ihre Umsetzung gestaltete sich schwierig insbesondere was die DT\ docx 3/5 AP v01-00

4 Koordinierung betraf, was dazu führte, dass die Strategie im Jahr 2015 neu ausgerichtet werden musste. Schlussfolgerung und Empfehlungen für die Zukunft Der Zusammenhang zwischen Sicherheit und Entwicklung ist schwer zu beschreiben, weshalb eine kritische Reflexion über deren Wechselbeziehung als treibende Kraft für Veränderungen angestellt werden sollte. Auf politischer Ebene sind Fortschritte bei dieser Frage erzielt worden, doch muss die Kluft zwischen den politischen Führungskräften einerseits und der Planung und Durchführung spezifischer Initiativen vor Ort andererseits überbrückt werden. 4. Fazit und Empfehlungen Die Projekte für die Reform des Sicherheitssektors (RSS) stoßen seit etwa 15 Jahren auf immer größeres Interesse. Während diese Reformen zunächst unter sicherheitspolitischen Gesichtspunkten der EU geplant wurden, geht die Tendenz heute zu einem ganzheitlicheren und besser integrierten Ansatz, der eine langfristigere Entwicklungsperspektive verfolgt. Wenn die Reform des Sicherheitssektors nämlich Wirkung zeigen soll, kann sie nicht auf die Bereiche der Staatsgewalt (Armee, Polizei, Nachrichtendienste) beschränkt bleiben, sondern muss sich auch auf Reformen in den Bereichen Justiz, Finanzverwaltung und Haushalt sowie Bildung der Bürger erstrecken. Es gilt heute als unbestritten, dass eine Reform des Sicherheitssektors die Dimension der verantwortungsvollen Verwaltung nicht unberücksichtigt lassen kann, soll ihr Erfolg nicht erheblich gefährdet werden. Bei den Reformprojekten im Sicherheitssektor scheint sich, ebenso wie bei den Maßnahmen in der Demokratischen Republik Kongo und in der Sahelzone, ein Verknüpfung von Entwicklungs- und Sicherheitspolitik abzuzeichnen. Die einzelfallbezogene, von bestimmten Personen und Umständen abhängige Koordinierung und Zusammenarbeit vor Ort genügt nicht mehr und muss durch eine strukturelle Kooperation ersetzt werden. Die EU verfügt über geeignete außenpolitische Instrumente, doch müssen diese angepasst werden, damit sie besser ineinander greifen und mehr Wirkung zeigen, indem sie sich gegenseitig ergänzen, und letztlich besser auf die Erfordernisse vor Ort reagieren können. Sowohl die Gründung des Europäischen Auswärtigen Dienstes als auch die Globale Strategie für die Außen- und Sicherheitspolitik der Europäischen Union und der neue Europäische Konsens über die Entwicklungspolitik sind Initiativen, die angesichts der Sachlage auf ein ganzheitliches Konzept setzen. Dieses neue Konzept muss an die Stelle des vertikalen, auf Haushaltslinien bezogenen Ansatzes treten, und die Beziehungen müssen dem Rechnung tragen. Für ein optimales Ergebnis muss das ganzheitliche Konzept unbedingt auf allen Ebenen, dezentral und länderübergreifend umgesetzt werden. Empfehlung 1) Stärkung des regionalen und grenzüberschreitenden Ansatzes: Die regionalen Partnerschaften für Frieden und Sicherheit müssen gestärkt werden, indem die verschiedenen, in den Regionen implementierten Mechanismen für Frieden und Sicherheit unterstützt werden und zwischen den Ländern ein Austausch von Programmen für bewährte Verfahren stattfindet. 2) Schwerpunkt auf der Verbindung von Sicherheit und Entwicklung und Bewertung AP v /5 DT\ docx

5 des Ergebnispotenzials: Die Mitgliedstaaten sollten auf nationaler Ebene Maßnahmen zur qualitativen und quantitativen Bewertung der Ergebnisse insbesondere im Bereich der Sicherheit ergreifen, bei denen sowohl die Rohdaten (beispielsweise Opfer- oder Kriminalitätszahlen) als auch die Wahrnehmungen der Bürger in Bezug auf die Verbesserung oder Verschlechterung ihrer Sicherheitssituation berücksichtigt werden. Für die Sicherheit und die Entwicklungsplanung ist es genauso wichtig zu ermitteln, ob die Fortschritte im Sicherheitsbereich allen gleichermaßen zugutekommen, ob sich die Art der Unsicherheit ändert, indem sich andere Formen der Gewalt herausbilden, und ob die Fortschritte von Dauer sind. Diese letzte Erwägung betrifft besonders jene Länder, die sich bei ihren Bemühungen um Stabilität und Reformen im Sicherheitsbereich stark auf Interventionen von außen gestützt haben und bei denen mit einem vorzeitigen Rückzug der Geldgeber die Gefahr wächst, dass die Konflikte wieder aufflammen. 3) Förderung von inklusiven Governance-Systemen und Eigenverantwortung für dauerhafte Stabilität: Wie zuvor beschrieben, ist die Zusammenarbeit der EU mit den AKP- Staaten (und den Entwicklungsländern allgemein) grundsätzlich auf die Staaten und deren Institutionen ausgerichtet. Dafür müssen die AKP-Gruppe und die EU einem kohärenten Ansatz folgen, da die Instabilität manchmal auf Governance-Systeme zurückzuführen ist, die nicht alle Interessen berücksichtigen und zu Unzufriedenheit und Unruhen in dem betroffenen Land führen. DT\ docx 5/5 AP v01-00