Agrarumweltprogramme in Deutschland

Transkript

1 Agrarumweltprogramme in Deutschland Anreiz für umweltfreundliches Wirtschaften in der Landwirtschaft und Kooperationen mit dem Naturschutz Von Elisabeth Hartmann, Frieder Thomas und Rainer Luick Zusammenfassung Agrarumweltprogramme, 1992 eingeführt, sind der zentrale Baustein der europäischen Agrarumweltpolitik. 4,5 % des EU-Gesamtbudgets für Landwirtschaft wanderten 2002 in die Agrarumweltprogramme; in Zukunft werden erheblich weniger Mittel zu Verfügung stehen. In Deutschland ist derzeit fast ein Viertel der landwirtschaftlichen Fläche in die Agrarumweltprogramme eingebunden. Die von den Bundesländern angebotenen Programme weisen große Unterschiede ihrer inhaltlichen und finanziellen Ausgestaltung auf. Sie betreffen einerseits umweltfreundliches Wirtschaften ( Extensivierungsmaßnahmen ) und andererseits Maßnahmen des Naturschutzes und der Landschaftspflege. Die Bewertung der ökologischen Effizienz und der Umsetzung der in Deutschland angebotenen Maßnahmen zeigt folgende Erkenntnisse: Ü Grünlandextensivierung: Die angebotenen Maßnahmen bewahren insbesondere in Grenzertragslagen das Grünland vor Umbruch, Brache, Aufforstung und Intensivierung. Ü Maßnahmen im Ackerbau: Auswirkungen auf den biotischen und abiotischen Ressourcenschutz sind positiv. Doch die Akzeptanz von Maßnahmen, die den reduzierten Mitteleinsatz betreffen, ist ausgesprochen gering. Dagegen zeigen erosionshemmende und bodenschonende Maßnahmen hohe Akzeptanz. Ü Arten- und Biotopschutz: Der Umfang der Flächen, der in Arten- und Biotopschutzprogramme eingebracht wird, ist gering, weil diese Maßnahmen zielgerichtet nur auf ausgesuchten Standorten angeboten werden. Um die ökologische Wirkung der Maßnahmen zu optimieren, sind inhaltliche Nachbesserungen oder höhere Ausgleichszahlungen erforderlich. Beim Thema Honorierung weisen die Evaluierungsberichte der Bundesländer sowie Experten häufig darauf hin, dass die Förderung nicht ausreicht. Zusätzlich begrenzen der bürokratische Aufwand der Antragsverfahren, die Kontroll-Notwendigkeit sowie ein verbreitetes Misstrauen bei den Landwirten gegenüber der Verlässlichkeit staatlicher Haushalte (Kontinuität der Programme) die Akzeptanz. Um sicherzustellen, dass Agrarumweltprogramme nachhaltig wirken, bedarf es flankierend des Aufbaus von Vermarktungsstrukturen, einer abgestimmten Investitionsförderung sowie Angebote bei Fortbildung und Information. 1 Hintergrund Summary Agri-Environment Schemes in Germany Incentives to implement environmentally friendly agriculture Agri-environment schemes were introduced in the EU in 1992 as part of the CAP-reform. Governmental implementation is compulsory whereas farmers can participate voluntarily. 4.5 % of the present EU funds for agriculture are spent for agri-environment schemes. The restructuring in favour of agri-environment schemes develops slowly, mainly since the funds are limited and hard-fought - especially due to the integration of the new member states. In Germany about one quarter of the agricultural area is involved in the agri-environmental schemes, comprising both environmentally friendly production and measures of nature and landscape conservation. The evaluation of the ecological efficiency and the implementation of agri-environment schemes in Germany led to the following findings: Ü Extensification of grassland: Schemes are a valuable contribution to preservation and maintenance of cultivated areas and the cultural identity of landscapes. In particular on marginal soils grassland can be protected. Ü Measures on arable fields: The effects on biotic and abiotic resource protection are positive. The acceptance of measures requiring reduced use of fertilizers and pesticides has been very low so far, whilst measures for soil protection and prevention of erosion have gained wide acceptance and hence ecological relevance. Ü Protection of species and biotopes: Even in federal states with a high budget for ae-schemes the claiming is small, since the measures are only offered on selected areas. To improve acceptance changes of the programme or higher payments are necessary. Concerning the payments the evaluation reports of the states and experts point out that the rewards are not sufficient. In addition bureaucratic efforts of the approval procedure, the necessity of controlling as well as a widespread distrust in the reliability of governmental households limit the acceptance. To sustainably improve the success of agri-environment schemes additional measures are needed such as the establishment of marketing structures, suitable investment assistance programmes and special training and information possibilities. Der vorliegende Aufsatz analysiert die Umsetzung der Agrarumweltmaßnahmen in Bezug auf ihre Naturschutzrelevanz. Grundlagen sind zwei vom Bundesamt für Naturschutz unterstützte Forschungs- und Entwicklungsvorhaben, die von der Hochschule Rottenburg, dem Kasseler Institut für ländliche Entwicklung sowie von der Universität Kassel in den Jahren 2002 bis 2005 bearbeitet wurden. Ziele waren: Ü eine Übersicht über die Vielfalt der in den 16 Bundesländern angebotenen Programme zu erstellen; Ü die Wirksamkeit und Akzeptanz der Programme aus naturschutzfachlicher Sicht zu evaluieren sowie Ü unter Berücksichtigung der sich wandelnden Rahmenbedingungen Empfehlungen für eine naturschutzfachlich optimierte Weiterentwicklung der Programme abzuleiten. Die Ergebnisse der F + E-Projekte basieren im Wesentlichen auf folgender methodischer Vorgehensweise: Ü Auswertung der vorhandenen Evaluierungsberichte der Bundesländer zu den Agrarumweltmaßnahmen für die erste Förderperiode, Ü Auswertung wissenschaftlicher Literatur, Ü Auswertung von Positionspapieren und Empfehlungen von Politik, staatlichen Einrichtungen, Verbänden und anderen Interessensgruppen, Ü Durchführung und Auswertung von Experteninterviews (Verwaltung, NGOs und Landwirte) in verschiedenen Bundesländern, Ü Durchführung und Auswertung von projektbegleitenden Experten-Workshops, Ü Zusammenstellung der aktuellen Programme durch Recherche. Eine Literaturübersicht zur Thematik der Agrarumweltprogramme auch hinsichtlich der internationalen Terminologie ist THO- MAS et al. (2004) zu entnehmen, Kurzfassungen der nach der Verordnung EG 1257/ 1999 kofinanzierten Agrarumweltprogramme der Bundesländer finden sich bei HART- MANN et al. (2003). Zum aktuellen Status der Agrarumweltprogramme und zur detaillierten Übersicht der Landesprogramme und ihrer individuellen Charakteristika wird auf HARTMANN et al. (2006) verwiesen. 2 Agrarumweltprogramme in der EU-Agrarpolitik Agrarumweltmaßnahmen haben sich seit ihrer Einführung im Zuge der MacSharry-Reform von 1992 zu einem wichtigen Bestandteil der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) und zum zentralen Instrument der Agrarumweltpolitik entwickelt. Waren sie zu Beginn lediglich als flankierende Maßnahmen noch in den Kontext von Marktentlastung und Einkommenssicherung gestellt, wurden sie mit der nächsten Reform (Agenda 2000) ab 1999 zum obligatorischen Bestandteil der so genannten zweiten Säule der GAP ( länd- 205

2 liche Entwicklung ) flossen von den 44,5 Mrd. Euro Agrarausgaben knapp 2 Mrd. Euro (4,5 %) in die Agrarumweltprogramme der Mitgliedstaaten (RIBBE 2002). Mit den Luxemburger Beschlüssen vom Juni 2003 war ein Paradigmenwechsel mit deutlichem finanziellem Ausbau der zweiten Säule und damit auch einer Stärkung der Agrarumweltprogramme vorgesehen. Der im Dezember 2005 ausgehandelte Kompromiss über die Finanzen des EU-Haushalts wird nun jedoch zu drastischen Kürzungen in der ländlichen Entwicklung führen, so dass fachlicher Anspruch und reales Potenzial dieser Programme auseinander zu driften drohen. Die Konzeption der Programme wurde in den 1980er Jahren in der Bundesrepublik Deutschland auf Bundes-, Landes- und kommunaler Ebene aus der Erkenntnis heraus entwickelt, dass Ziele des Natur- und Umweltschutzes mit Hilfe des Ordnungsrechts allein nicht umzusetzen sind. Will man Landwirte motivieren, umweltfreundlicher zu wirtschaften als es Gesetze und Verordnungen vorgeben, sind monetäre Anreize notwendig. Dazu gehört die Vermarktung zu höheren Preisen; diese Wirkung ist jedoch begrenzt und vor allem ist eine Feinsteuerung nicht möglich. Die Agrarumweltprogramme bieten einen finanziellen Ausgleich für den Ertragsausfall bei besonders umweltfreundlichen Produktionsweisen bzw. eine Honorierung des Mehraufwandes bei natur- und umweltfreundlichem Wirtschaften oder bei Pflegearbeiten. Im Jahre 2000 wurden in Deutschland für rund 4,2 Mio. ha Mittel aus dem Fördertopf der Agrarumweltprogramme ausbezahlt. Das bedeutet, dass fast ein Viertel der landwirtschaftlichen Fläche in Agrarumweltprogramme eingebunden ist. Zuständig für die Ausgestaltung der Förderprogramme sind die Bundesländer. Die EU trug im Untersuchungszeitraum (Förderperiode bis Ende 2006) in den alten Bundesländern 50 % der Kosten 1. In den neuen Bundesländern betrug die Förderung 75 %, da es sich dort um Ziel 1-Gebiete handelt. 2 Am verbleibenden nationalen Beitrag beteiligt sich auch der Bund aus Finanzmitteln der so genannten Gemeinschaftsaufgabe Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes (GAK). Die GAK umfasst eine Reihe von Maßnahmen, bei denen der Bund eine Kofinanzierung in Höhe von 60 % des nationalen Anteils 3 anbietet. Tab. 1 erklärt die Struktur dieser Kofinanzierungsmodelle. Neben dieser Art der Kofinanzierung gibt es noch das Instrument der Modulation, die in Deutschland bis 2003 fakultativ war und seitdem obligat ist. Modulation bedeutet, 1 Der Beitrag der Europäischen Union wird sich ab 2007 ändern und 55 % betragen (s. Abschnitt 6, Weitere Entwicklung der Agrarumweltprogramme). 2 Ziel-1-Gebiete sind Regionen der Europäischen Union mit unterdurchschnittlicher wirtschaftlicher Entwicklung. In diesen Gebieten liegt das Bruttosozialprodukt 25 oder mehr Prozent unter dem Durchschnitt in der Europäischen Union. 3 Derzeit werden die Finanzierungsmodalitäten überarbeitet. Ziel ist es, den Anteil der Länder zu senken, damit auch finanzschwache Bundesländer Maßnahmen in größerem Umfang anbieten können. Tab. 1: Kofinanzierungssätze in der Agrarumweltförderung gemäß VO (EWG) 2078/92 und VO (EG) 1257/1999 in % vom Gesamtbetrag (Quelle: OSTERBURG 2002). Kofinanzierung durch Alte Länder Neue Länder (Ziel-1-Gebiet) ohne GAK*-Kofinanzierung EU 50 % 75 % Bundesland 50 % 25 % mit GAK-Kofinanzierung EU 50 % 75 % Bund 30 % 15 % Bundesland 20 % 10 % * Gemeinschaftsaufgabe Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes Tab. 2: Ausgaben der Bundesländer für Agrarumweltprogramme (Quelle: OSTERBURG 2002). Bundesland Fördersumme in Mio. Euro pro Jahr * Agrarumweltmaßnahmen Agrarumweltmaßnahmen Änderung gemäß gemäß (%) VO (EWG) 2078/92 VO (EG) 1257/ (geplant) Mio. /ha LF Mio. /ha LF Baden-Württemberg (BW) 79,605 54,0 153, ,4 93,2 Bayern (BY) 236,860 71,9 226,160 68,6-4,5 Berlin (BE) 0,031 14,9 0,047 22,8 53,3 Brandenburg (BB) 23,059 17,1 45,337 33,6 96,6 Bremen (HB) 0,285 33,0 0,409 47,4 43,4 Hamburg (HH) 1,006 74,5 1,108 82,0 10,1 Hessen (HE) 20,611 26,9 29,804 38,9 44,6 Mecklenburg-Vorpommern (MV) 20,680 15,2 22,783 16,7 10,2 Niedersachsen (NI) 11,053 4,2 28,692 10,8 159,6 Nordrhein-Westfalen (NW) 10,537 7,0 46,363 30,9 340,0 Rheinland-Pfalz (RP) 18,763 26,2 26,570 37,1 41,6 Saarland (SL) 2,794 36,4 3,860 50,2 38,2 Sachsen (SN) 53,300 58,1 44,843 48,9-15,9 Sachsen-Anhalt (ST) 16,015 13,7 29,476 25,1 84,0 Schleswig-Holstein (SH) 3,923 3,8 8,220 8,0 109,5 Thüringen (TH) 35,520 44,1 39,470 49,0 11,1 Deutschland 534,043 31,1 706,923 41,2 32,4 * Förderung von Agrarumweltmaßnahmen im Rahmen der Verordnung (EWG) 2078/92 im Durchschnitt der Jahre 1998/1999 und Planungsdaten für Maßnahmen im Rahmen der Verordnung (EG) 1257/1999, Art. 22 im Durchschnitt der Jahre 2004 bis 2006 (nur EU-kofinanzierte Förderung) dass Mittel aus dem Bereich der Direktzahlungen (der so genannten ersten Säule, die rund 90 % aller EU-Agrarmittel umfasst) in den Fonds für die Finanzierung von Agrarumweltmaßnahmen übertragen werden. Der Umfang dieser zusätzlichen Modulationsmittel ist nach Prozentsätzen gestaffelt. Er betrug im Jahr 2005 noch 3 % der Direktzahlungen und wird bis 2007 auf 5 % erhöht werden. Tab. 2 gibt einen Überblick über die Ausgaben der einzelnen Bundesländer für die Agrarumweltprogramme. Sowohl die Höhe des Gesamtbudgets als auch der durchschnittliche Auszahlungsbetrag pro Hektar landwirtschaftlicher Fläche (LF) zeigen große Differenzen, die von der Finanzkraft der einzelnen Länder wie auch vom jeweiligen landespolitischen Stellenwert der Programme bestimmt sind. Tendenziell wurden die Budgets in der zweiten Förderperiode erhöht, in einigen Bundesländern sogar deutlich. Die aufgeführten Durchschnittsförderbeträge pro Hektar weisen allerdings maßnahmenbedingt hohe Varianzen auf. So gibt es Maßnahmen im Ackerbau, die mit mehreren hundert Euro pro Hektar gefördert werden und Maßnahmen im Grünland, die nur mit Kleinstbeträgen honoriert sind. Darüber hinaus werden inhaltlich identische Maßnahmen in einzelnen Bundesländern mit stark unterschiedlichen Beträgen finanziert. 3 Die deutschen Agrarumwelt- und Naturschutzprogramme im Überblick 3.1 Begriffsklärung Der Begriff Agrarumweltmaßnahmen erfährt durch die Verordnung (EG) 1257/1999 seine genaue Abgrenzung. In Titel II dieser Verordnung sind die Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums aufgeführt, die durch die EU kofinanziert werden. Diese Maßnahmen sind thematisch auf insgesamt neun Kapitel verteilt; Kapitel VI umfasst alle Maßnahmen, die zu den Agrarumweltmaßnahmen zählen. Auch die Kapitel V (Benachteiligte Gebiete und Gebiete mit umweltspezifischen Einschränkungen), Kapitel 206

3 VII (Verbesserung der Verarbeitung und Vermarktung landwirtschaftlicher Erzeugnisse sowie Kapitel IX (Förderung der Anpassung und Entwicklung von ländlichen Gebieten) fördern Maßnahmen im Bereich Umweltund Naturschutz. Diese Maßnahmen werden auch in Fachkreisen oft zu den Agrarumweltmaßnahmen gestellt. Dadurch wird dieser Begriff thematisch meistens weiter gefasst als es streng genommen seine Definition nach der VO (EG) 1257/1999 erlaubt. Die folgenden Ausführungen beziehen sich auf sämtliche Agrarumweltmaßnahmen der Bundesländer sowie auf alle Maßnahmen, die über andere Kapitel der VO (EG) 1257/1999 kofinanziert werden und zum Natur- und Umweltschutz gezählt werden. 3.2 Einteilung der Agrarumwelt- und Naturschutzprogramme In Deutschland hat jedes Bundesland seine eigenen Agrarumwelt- und Naturschutzprogramme aufgelegt. Manche Bundesländer bündeln alle Maßnahmen in einer Richtlinie (z.b. Rheinland-Pfalz), andere verteilen sie auf bis zu elf Richtlinien (z.b. Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen). Die Programme der 16 Bundesländer unterscheiden sich in Bezug auf ihre inhaltliche Ausgestaltung beträchtlich. Das hat sowohl mit unterschiedlichen standörtlichen und strukturellen Gegebenheiten zu tun als auch mit der erwähnten Finanzsituation der Bundesländer. Da die EU und über die GAK auch der Bund einen beträchtlichen Teil der Finanzierung leisten, gibt es jedoch auch einheitliche programmatische Vorgaben, die sich trotz aller Unterschiede in einheitlichen Grundstrukturen der Länderprogramme widerspiegeln. Die Maßnahmen sind grundsätzlich Angebote nach dem Freiwilligkeitsprinzip. Eine Teilnahme, die in der Regel für fünf Jahre verpflichtend ist, impliziert die Duldung von Kontrollen und entsprechende Sanktionen bei Vertragsverletzungen. (a) landwirtschaftliche Produktion Maßnahmen in diesem Bereich betreffen die Produktion von Lebens- und Futtermitteln. Sie verfolgen das Ziel, die allgemeine Produktionsintensität abzusenken: z.b. durch den verringerten Einsatz von Düngemitteln oder durch die Anwendung umweltfreundlicher Produktionsverfahren. Diese Maßnahmen werden in der Regel flächendeckend auf allen Standorten angeboten. Es lassen sich folgende Ansätze unterscheiden: Ü Die Maßnahme erfasst den gesamten Betrieb (z.b. Förderung des Ökologischen Landbaus). Ü Die Maßnahme erfasst einen bestimmten Betriebszweig mit allen seinen Flächen (z.b. extensive Grünlandwirtschaft auf dem gesamten Grünland oder Verzicht auf Herbizide im gesamten Ackerbau). Ü Die Maßnahme bezieht sich auf ein bestimmtes Produktionsverfahren (z.b. Mulchsaat oder Anwendung biologischer Schädlingsbekämpfungsverfahren). Ü Förderprogramme für die Zucht und Haltung von vom Aussterben bedrohter Nutztierrassen sowie für die Züchtung und den Anbau gefährdeter Nutzpflanzen (Schutz genetischer Ressourcen). (b) Arten- und Biotopschutz, Landschaftspflege Überwiegend naturschutzbezogene Maßnahmen werden für Einzelflächen angeboten, die meist in von den Naturschutzbehörden benannten Gebietskulissen liegen. Die Ziele dieser Maßnahmen liegen vorwiegend im Arten- und Biotopschutz sowie im Erhalt der Kulturlandschaft. Hier lassen sich folgende Ansätze unterscheiden: Ü Traditionelle, aber unter heutigen Bedingungen unwirtschaftliche Produktionsformen sollen gezielt erhalten werden (z.b. die Bewirtschaftung von Streuobstwiesen oder Steillagen). Ü Einsatz von Pflegemaßnahmen, die dem Erhalt gefährdeter Tier- und Pflanzenarten dienen (z.b. ein später Wiesenschnitt, um Wiesenbrüter zu schützen oder um bestimmten Pflanzenarten das Blühen und Aussamen zu ermöglichen). Die Erzeugung von nutzbaren Produkten ist bei diesen Maßnahmen nicht ausgeschlossen; z.b. ist eine Verfütterung des qualitativ schlechten Heus, das bei einem späten Wiesenschnitt anfällt, in der Jungviehaufzucht oder in der Pferdehaltung möglich. 4 Die ökologische Bedeutung der Agrarumweltmaßnahmen 4.1 Fragestellung Die ökologische Bewertung der einzelnen Maßnahmen orientiert sich an folgenden zentralen Fragen: Ü Konnte mit der Maßnahme das jeweils definierte Ziel erreicht werden? Ü Gelang es, diese Ziele großflächig umzusetzen? Ü Wie hoch war die Akzeptanz (die Teilnehmerate gemessen an der Potenzialfläche) bei den Landwirten? Im Folgenden wird die ökologische Relevanz der Grünlandextensivierung, der extensiven umweltschonenden Pflanzenerzeugung (Acker- und Gemüsebau, Dauer- und Sonderkulturen) sowie ausgewählter Maßnahmen im Arten- und Biotopschutz vorgestellt. Nebenstehender Textkasten zeigt eine Übersicht der angebotenen Maßnahmen in den Bundesländern mit Status Mai Maßnahmen zur Grünlandextensivierung Programme zur Grünlandextensivierung werden außer in Mecklenburg-Vorpommern (dort gibt es nur die naturschutzgerechte Grünlandnutzung) von allen Bundesländern angeboten. Im Wirtschaftsjahr 2004/2005 nahmen elf Bundesländer die Kofinanzierung durch die GAK in Anspruch, wodurch sich die Ausgestaltung dieser Grünlandprogramme weitgehend an den Vorgaben der GAK (Rahmenplan 2004) orientiert: Ü die Einführung bzw. Beibehaltung einer extensiven Bewirtschaftung des Dauergrünlands, Ü die Umwandlung von mindestens 0,1 ha Ackerfläche in Extensivgrünland und Ü die extensive Bewirtschaftung von bestimmten Grünlandflächen. Diese Maßnahmen sind mit Auflagen verbunden wie der Begrenzung des Viehbesatzes, der Begrenzung des Wirtschaftsdüngers und dem Verzicht auf Pflanzenschutzmittel. Bei der extensiven Bewirtschaftung bestimmter Grünlandflächen muss ganz auf chemisch-synthetische Düngemittel verzichtet werden. Einige Bundesländer gehen mit ihren Auflagen über die Vorgaben der GAK hinaus. So können die Landwirte in Brandenburg auf Einzelflächen weitere Module wählen, beispielsweise den Verzicht auf Mineraldünger oder auf Gülle. Die Zahlen zur Inanspruchnahme in den Wirtschaftsjahren 2000/01 bzw. 2002/03 (Tab. 3) belegen die hohe Akzeptanz der Grünlandextensivierungsprogramme bei den Landwirten. Nordrhein-Westfalen, das bei einer Beteiligung den vollständigen Verzicht auf chemisch-synthetische Düngemittel fordert, konnte trotzdem 18 % seiner Grünlandflächen für diese Maßnahme gewinnen. Die grünlandreichen Bundesländer Niedersachsen und Schleswig-Holstein stehen allerdings im Gesamtvergleich an letzter Stelle. In Schleswig-Holstein liegt das daran, dass nur Betriebe teilnehmen können, die mindestens 70 % ihrer Flächen als Grünland bewirtschaften. Die Bundesländer Baden-Württemberg, Bayern, Sachsen und Thüringen nahmen die Kofinanzierung durch die GAK bislang nicht in Anspruch. Dadurch sind sie in der Lage, eine vielfältige Maßnahmenpalette anzubieten, innerhalb derer es möglich ist, Maßnahmen zu kombinieren oder auch nur schlagbezogen zu wählen. Baden-Württemberg, Bayern und Sachsen bieten außerdem eine Grundförderung an, auf die weitere Maßnahmen aufgestockt werden können (modularer Aufbau). Die zusätzlichen Module beziehen sich in der Regel nicht auf den gesamten Betriebszweig, sondern auf bestimmte Standorte (besondere Höhenlage, Steillagen etc.) oder auf bestimmte Bewirtschaftungsweisen (Beweidung, Hüteschafhaltung etc.). Neuerdings bietet Brandenburg, das bei der Grünlandextensivierung die Kofinanzierung der GAK in Anspruch nimmt, ebenfalls ein modular aufgebautes Programm an. Mit der Grundförderung gelingt es, sehr viel Grünland in die Agrarumweltmaßnahmen zu integrieren. Sie sind allerdings mit nur geringen Nutzungsbeschränkungen verbunden. In Baden-Württemberg, wo über 80 % des Grünlands in die Grundförderung aufgenommen ist, gibt es beispielsweise keine Begrenzung der Düngermenge. In Bayern ist nur die Höhe der Wirtschaftsdüngermenge begrenzt. In Sachsen gibt es eine Grenze für die Stickstoffdüngung, allerdings auf einem hohen Niveau. Die ökologische Relevanz der Maßnahmenbausteine Verzicht auf Pflanzenschutzmittel, Festlegung des Viehbesatzes oder Reduktion bzw. Verzicht auf Düngung wird in Bezug auf den abiotischen Ressourcenschutz als gering eingestuft. Als Gründe 207

4 Übersicht der in den Bundesländern angebotenen Maßnahmen (Stand Mai 2005) extensive Nutzung von Grünland Ü Auflagen in Bezug auf den Viehbesatz Ü Verzicht auf chemisch-synthetische Pflanzenschutz- und/oder Düngemittel Ü Verzicht auf Gülle Ü Umwandlung Acker in Grünland Ü festgelegter, später Schnittzeitpunkt Ü mosaikartige Grünlandnutzung Ü extensive Weidenutzung Ü Honorierung der Vielfalt von Pflanzenarten Ü Einsatz Messerbalken Ü Weidehaltung von Milchkühen Ü Hüteschafhaltung, Wanderschäferei Ü extensive Bewirtschaftung von Hanglagen Ü extensive Bewirtschaftung von Grünland in gewässersensiblen Lagen Ü extensive Bewirtschaftung von Trocken- bzw. Magergrünland Ü extensive Bewirtschaftung von Feucht- bzw. Nassgrünland Ü extensive Bewirtschaftung von ökologisch wertvollem Grünland ohne besonderen Schutzstatus Ü extensive Bewirtschaftung von Grünland in Schutzgebieten Ü extensive Bewirtschaftung von bestimmten Grünlandflächen extensive und umweltschonende Pflanzenerzeugung im Acker-, Wein- oder Gemüsebau sowie in Dauerkulturen Ü ökologische Anbauverfahren Ü kontrolliert-integrierter Anbau Ü umweltschonender Anbau Ü Verzicht auf chemisch-synthetische Pflanzenschutz- und/oder Düngemittel Ü begrenzte Düngung Ü Düngung aufgrund von Bodenanalysen Ü Verzicht auf Wachstumsregulatoren Ü bodenschonende, erosionshemmende Maßnahmen (Untersaat, Zwischenfrüchte, Ü Begrünung, Mulchsaat) Ü Erweiterung des Drillreihenabstandes, Verringerung der Ansaatstärke Ü extensive Fruchtfolge Ü Festmistwirtschaft Ü umweltschonende Ackernutzung in gewässersensiblen Lagen Ü Anwendung biologischer bzw. biotechnischer Bekämpfungsverfahren Ü umweltfreundliche Wirtschaftsdüngerausbringung Ü umwelt- und tiergerechte Haltungsverfahren Stilllegung Ü Ackerflächen Ü Grünland Ü grundwasserschonende Bewirtschaftung von stillgelegten Ackerflächen Generhaltung Ü Tierrassen Ü Kulturpflanzen Randstreifenprogramme Ü Ackerrandstreifen, Zwischenstreifen, Schonstreifen u. a. Ü Gewässerrandstreifen Förderung besonderer Lebensräume Ü Streuobst Ü Weinberge, Weinbausteillagen Ü Schutz und Entwicklung von Mooren Ü Anlage von Blühflächen Ü Erhalt /Anlage von Strukturelementen (Trockenmauern, Steinriegel u.a.) Ü extensive Acker- und /oder Grünlandnutzung in Vogelrastgebieten Ü Schutz von Wiesenbrütergebieten Ü Anlage und Pflege von Hecken, Feldgehölzen Landschaftspflege Ü Erstpflege, Pflege von Brachflächen Ü Biotoppflege, -gestaltung, -verbund Ü Maßnahmen zum speziellen Artenschutz Maßnahmen in Natura 2000-Gebieten Teiche, Fließgewässer, Auen Ü extensive Teichwirtschaft Ü naturnahe Gewässergestaltung (Fließ- und/oder Stillgewässer) Ü hohe Wasserhaltung Ü Schutz von Söllen Ü Schutz von Feuchtgebieten Sonstiges Ü Grunderwerb, Pacht zu Naturschutzzwecken Ü Investitionen im landwirtschaftl Betrieb zum Zwecke des Naturschutzes/der Landschaftspflege Ü Beratungen, Schulungen, Seminare Ü Erstellung von Planungen und Konzepten Ü Naturschutzforschung, Veröffentlichungen Ü Öffentlichkeitsarbeit (z.b. Besucherlenkung) Ü Finanzierung von Modellprojekten werden aufgeführt, dass die Viehbesatzstärken in den Bundesländern ohnehin rückläufig sind und der Einsatz von Pflanzenschutzmitteln auf Grünland eigentlich ohne Relevanz ist. Die Beschränkung bzw. das Verbot der Stickstoffausbringung führt zwar zu niedrigen NO 3 -N-Gehalten im Boden, sie haben aber kaum Auswirkungen auf die Gefahr der Nitratauswaschung ins Grundwasser, da diese unter Dauergrünland grundsätzlich sehr gering ist. Zu den Auswirkungen der Grünlandextensivierung auf den biotischen Artenschutz sind in den Evaluierungsberichten nur wenige Untersuchungen aufgeführt und diese beziehen sich dann auf einen kurzen Untersuchungszeitraum. Die Vegetationsentwicklung auf den untersuchten Grünlandflächen wird als tendenziell positiv beschrieben. An dieser Stelle sei darauf verwiesen, dass Baden-Württemberg im Rahmen der VO (EG) 1257/ 1999 mit der Maßnahme Honorierung der Pflanzenvielfalt erstmals in Deutschland eine ergebnisorientierte Förderung anbietet. Die Förderung in Höhe von 50 /ha wird gewährt, wenn bei einer Begehung des Grundstücks vor der ersten Nutzung vier verschiedene Pflanzenarten aus einem aus 28 Kennarten bestehenden Artenkatalog vorgefunden werden. Im Förderjahr 2001/ 2002 wurde diese Maßnahme für rund ha Grünland beantragt. Eine Motivation, vorhandenes Wirtschaftsgrünland in artenreichere Bestände zu überführen, entsteht nach Aussagen von Landwirten durch diese Maßnahme nicht. Dennoch zeigt sich, dass die derzeitige Honorierung durchaus einen Anreiz zur Erhaltung von artenreichen Wiesen im Sinne einer traditionellen Wirtschaftsweise bieten kann (OPPERMANN & BRIEMLE 2002). Es ist unbestritten, dass Grünlandextensivierungsprogramme das Ziel der Grünlanderhaltung erfüllen und somit zum Erhalt der Kulturlandschaft und der Landschaftsästhetik beitragen. Insbesondere in Grenzertragslagen bewahren sie das Grünland vor Umbruch, Brache und Aufforstung. Verbunden mit der hohen Akzeptanz dieser Maßnahme bei den Landwirten wird das Ziel der Grünlanderhaltung gleichzeitig auf großer Fläche erfüllt. 4.3 Maßnahmen in den Bereichen Ackerbau, Sonder- und Dauerkulturen Ein gänzlich anderes Bild ergibt sich bei den Programmen für den Ackerbau sowie die Sonderund Dauerkulturen. In der ersten Förderperiode boten viele Bundesländer die damals von der GAK kofinanzierten Maßnahmen Verzicht auf mineralische N-Dünger und/oder chemisch-synthetische Pflanzenschutzmittel im gesamten Ackerbau an. Die betrieblichen Risiken waren zumindest für konventionell arbeitende Betriebe allerdings so hoch, dass die Akzeptanz ausgesprochen gering war. Das hatte zur Folge, dass in der zweiten Förderperiode lediglich die Bundesländer Baden-Württemberg, Bayern, Brandenburg, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Sachsen und Thüringen noch ein Ackerbauprogramm anboten. Erfolgreich waren nur die Bundesländer, deren Ackerbauprogramm aus Einzelbausteinen, also modular aufgebaut war. In diesem Fall konnten Maßnahmen auf Teilflächen angewandt und gleichzeitig kumuliert werden. 208

5 Tab. 3: Relative Inanspruchnahme von wesentlichen Agrarumweltmaßnahmen in verschiedenen Bundesländern (in % der Potenzialfläche 1 ). Bundesland Grünlandextensivierung 2,3 umweltschonende ökologischer Ackernutzung 5 Landbau 8 Baden-Württemberg 81,2 s. Fußnote 6 4,0 Bayern 66,1 17,2 2,7 Berlin 27,2 n.a. k.a. Brandenburg 36,6 7,4 5,2 Bremen 18,7 n.a. 0,3 Hamburg 15,8 n.a. 1,6 Hessen 31,2 n.a. 5,7 Mecklenburg-Vorpommern n.a. 4 n.a. 3,9 Niedersachsen 5,1 n.a. 2,2 Nordrhein-Westfalen 18,2 4,3 7 2,3 Rheinland-Pfalz 21,7 9,7 1,8 Saarland 54,0 n.a. 5,2 Sachsen 40,5 68,3 1,0 Sachsen-Anhalt 46,4 n.a. 1,6 Schleswig-Holstein 2,5 n.a. 1,2 Thüringen 82,6 6,2 7 1,8 Die Angaben zur Potenzialfläche beruhen auf dem zum Zeitpunkt der Untersuchung vorhandenen Datenmaterial in den zuständigen Ministerien und stammen aus den Wirtschaftsjahren 2000/01 bzw. 2002/03. n.a. = nicht angeboten k.a. = keine Angabe 1 Potenzialfläche = Fläche, die theoretisch höchstens in das Programm eingebracht werden kann 2 Potenzialfläche: Grünland 3 ohne Sondermaßnahmen des Vertragsnaturschutzes oder Umwandlung von Acker in Grünland. Diese Maßnahmen werden jedoch in einigen Bundesländern auf erheblichen Teilen des Grünlandes angewandt. In Sachsen-Anhalt befindet sich fast ein Viertel des gesamten Grünlandes im Vertragsnaturschutz. Auch in Bremen haben die Landwirte mehr Grünland in den Vertragsnaturschutz eingebracht als in das Grünlandextensivierungsprogramm. In den Bundesländern mit differenzierten Grünlandextensivierungsprogrammen (BW, BY, BB, RP, SN und TH) wurde nur die Inanspruchnahme des Basisprogramms berücksichtigt. Das heißt in den Bundesländern BW, BY, und SN nur die Grundförderung, in BB nur die Extensive Grünlandnutzung, in RP nur die Grünlandvariante 1 und in TH die Extensive Grünlandbewirtschaftung und die Extensive tiergebundene Bewirtschaftung des gesamten Grünlands durch Beweidung. Die weitergehenden Maßnahmen in diesen Bundesländern entsprechen z.t. den Naturschutzmaßnahmen in anderen Ländern. Die nicht berücksichtigten Maßnahmen können jedoch relevante Flächenanteile ausmachen wie z. B. die Grünlandvariante 2 in Rheinland-Pfalz (7 %) oder die Extensive Bewirtschaftung/Pflege von Flussauengrünland in Brandenburg (3,3 %). 4 Es wird nur die Naturschutzgerechte Grünlandnutzung auf ausgewählten Standorten angeboten; insgesamt sind 23,5 % des gesamten Grünlandes in diese Maßnahme integriert. 5 Potenzialfläche: Acker 6 Umweltschonende Pflanzenerzeugung in BW: Verzicht auf Wachstumsregulatoren: 58,5 %, Drillreihenabstand: 35,8 %, Begrünung: 54,1 %, Mulchsaat: 68,7 %, Verzicht Düngung/Pflanzenschutz: 5,4 %, Herbizidverzicht bei Acker- und Dauerkulturen: 1,2 % 7 Die vorhandenen Daten aus Nordrhein-Westfalen und Thüringen differenzieren bei extensiven Produktionsverfahren nicht nach Ackerbau und Dauerkulturen, so dass die flächenmäßig allerdings wenig bedeutsamen Dauerkulturen unter Ackernutzung subsummiert wurden. 8 Potenzialfläche: Gesamte landwirtschaftliche Fläche Die Ackerbauprogramme der Bundesländer Baden-Württemberg, Bayern und Sachen waren entsprechend aufgebaut, wobei Baden-Württemberg die vielfältigste und umfangreichste Maßnahmenpalette anbot. Eine große Wende gab es bei den Ackerbauprogrammen durch die im Rahmen der Modulation frei werdenden Mittel im Jahr Die Mehrzahl der Bundesländer gibt diese Mittel für bodenschonende, erosionshemmende Maßnahmen aus: die Mulch- und Direktsaat-, das Mulchpflanzverfahren sowie den Anbau von Zwischenfrüchten, Untersaaten und die Winterbegrünung. Zum Ende der zweiten Förderperiode bieten dadurch mit Ausnahme von Berlin und Mecklenburg-Vorpommern alle Bundesländer ein Ackerbauprogramm an (Tab. 4). Die positive Wirkung der Maßnahmen zum reduzierten Mitteleinsatz auf die Umwelt wird im Evaluierungsbericht von Sachsen durch spezielle Untersuchungen in den Jahren 1995 bis 1999 belegt. Die Verringerung der N-Düngung um mindestens 20 % gegenüber der Grundförderung ergab, dass die Nitratgehalte im Boden je nach Anbaujahr, Fruchtart und Standort um 10 bis 50 % gesenkt werden konnten. Trotz dieses positiven Effekts ist die ökologische Relevanz der Maßnahmen zum reduzierten Mitteleinsatz in Bezug auf Düngung und Pflanzenschutzmittel unerheblich, da die Akzeptanz auch in der zweiten Förderperiode äußerst gering war. Ganz anders waren die Verhältnisse bei der Maßnahme Verzicht auf Wachstumsregulatoren bei Weizen, Roggen und Triticale. Diese Maßnahme hat zur Zunahme von extensiven Sorten im Weizenanbau geführt und gleichzeitig zu einer Reduzierung der Stickstoffdüngung und der Fungizidanwendung. Die Akzeptanz war bislang hoch, in Baden-Württemberg wurde die Maßnahme im Förderjahr 2001/2002 auf 58,5 % der Potenzialfläche in Anspruch genommen. Eine hohe und stets steigende Akzeptanz ist bei den bodenschonenden, erosionshemmenden Maßnahmen, der Begrünung, dem Anbau von Zwischenfrüchten, den Untersaaten und der Mulchsaat zu verzeichnen. Bei der Mulchsaat erfolgt die Einsaat im Herbst direkt in die verbliebene Streu bzw. im Frühjahr in die abgefrorene oder chemisch abgetötete Zwischenfrucht ohne vorherige wendende Bodenbearbeitung. Erosion, Boden-Nitratgehalte und Stickstoffaustrag werden deutlich reduziert (MLR 1993, WÜRFEL 1997). Die Auswirkungen auf das Bodenleben sind positiv. So zeigen Untersuchungen in Baden-Württemberg, dass auf Mulchsaatflächen höhere Regenwurmabundanzen und -biomassen vorhanden waren als auf konventionellen Pflugvarianten (KÖLLER et al. 1997). Die Mulchsaat ist allerdings mit einem erhöhten Pflanzenschutzmitteleinsatz verbunden, welche die biotischen Vorteile schmälert. Bayern förderte als einziges Bundesland die Mulchsaat nur bei Verzicht auf Totalherbizide. Aufgrund zu geringer Haushaltsmittel ist die Maßnahme derzeit ausgesetzt. Am Beispiel der Mulchsaat wird deutlich, dass Maßnahmen von Bundesland zu Bundesland nicht nur unterschiedlich ausgestaltet sind, sondern dass darüber hinaus auch große Unterschiede in Bezug auf die Förderhöhe bestehen: Während beispielsweise Niedersachsen im Wirtschaftsjahr 2004/05 den Landwirt für einen Hektar Mulchsaat mit 72 entschädigte, bezahlte Sachsen lediglich 25. Da die Landwirte bei diesen bodenschonenden, erosionsmindernden Maßnahmen ein geringes betriebswirtschaftliches Risiko tragen - für viele Betriebe gehört die Mulchsaat ohnehin zum Stand der Technik - ist die Akzeptanz sehr hoch. Die Maßnahme Mulchsaat wurde in Baden-Württemberg im Förderjahr 2001/2002 auf 68,7 % und in Sachsen im Förderjahr 2000/2001 auf 30,5 % der potenziellen Flächen angewandt. Die Förderung von integriert-kontrollierten Anbauverfahren wird in Brandenburg und Mecklenburg-Vorpommern für den Anbau von Gemüse, Obst und anderen Kulturen angeboten und in Rheinland-Pfalz und Thüringen neben diesen Kulturen zusätzlich im Ackerbau. Die wichtigsten Umwelteffekte der integrierten Anbauverfahren resultieren aus dem geringeren Einsatz von mineralischen Düngemitteln sowie aus der Verminderung des Einsatzes von Pflanzenschutzmitteln durch konsequentes Befolgen von Warndienstaufrufen und dem Anbau resistenter bzw. toleranter Sorten. In Sachsen konnten im integrierten Gemüseanbau in den Jahren 1995 bis 1999 im Durchschnitt 15 % Stickstoff gegenüber der konventionellen Stickstoffdüngung und ein bis zwei Pflanzenschutzmaßnahmen je Kultur eingespart werden. Die Akzeptanz in Bundesländern, in denen die Maßnahme angeboten wurde, war hoch. In Sachsen lag der Anteil der integriert bewirtschafteten Gemüseflächen in den Jahren 1995 bis 1999 im Bereich von 60 bis 79 % der Gesamtgemüsefläche. Die Einsparungen im Mitteleinsatz, die aus den integrierten Anbauverfahren resultieren, weisen somit durchaus eine ökologische Relevanz auf. 209

6 Tab. 4: Die Agrarumweltmaßnahmen für Ackerbau, Sonder- und Dauerkulturen zum Ende der zweiten Förderperiode. Maßnahme/Auflage BB BW BY HB HE HH MV NI NW RP SL SN ST SH TH ökologischer Landbau kontrolliert-integrierter Anbau b, c, f, b, c a, c, h a, b, c, h, i, j e, h, i Mulchsaat, Direktsaat bodenschonende, erosionshemmende Maßnahmen a,d,g 3 a,c a,h c,g,h (Untersaat, Zwischenfrüchte, Begrünung) mehrgliedrige Fruchtfolge 3 3 Verzicht auf chemisch-synthetische Dünge- und 1 2a,2g Pflanzenschutzmittel im gesamten Betrieb 1 bzw. Betriebszweig 2 Verzicht auf chemisch-synthetische Düngung im a,g gesamten Betriebszweig Verzicht auf Pflanzenschutzmittel (P), Herbizide (H), I c,f,h H a1,d,g H h H c H a,c,g H c,h P(w) b,i P(w) b,i Insektizide (I) im gesamten Betriebszweig H c,f,h H c,h H c,g,h Reduktion der N-Düngung auf der gesamten 20 4 c,e,h 25 Ackerfläche in % Düngung nach Ergebnissen der Bodenanalyse a,b,c, b,c,e, Verzicht auf Wachstumsregulatoren bei Getreide Anwendung biologischer bzw. biotechnischer a,c,d, c,h a,b,c, b,c,i,h Bekämpfungsverfahren e,h e,f,h,i Erweiterung des Drillreihenabstandes Verzicht auf Klärschlamm umweltfreundliche Wirtschaftsdüngerausbringung Festmistwirtschaft Anlage von Schonstreifen, Ackerrandstreifen, Saum- und Bandstrukturen, Blühstreifen, Blühflächen Flächen für agrarökologische Zwecke umweltschonende Ackernutzung im gewässer- sensiblen Bereichen Stilllegung von Ackerland auf ökologisch sensiblen Flächen Ein ohne hochgestellte Angaben gilt nur für Ackerbau. a Ackerbau (allgemein), b Gemüsebau, c Obstbau, d Gartenbau, e Hopfenbau, f Baumschulen, g Dauerkulturen, h Weinbau, i Gewürz-/Heilpflanzen, j Zierpflanzen; a1 auch schlagbezogen auf Ackerflächen wählbar; w Verzicht auf die Anwendung von Pflanzenschutzmitteln mit W-Auflage; 3 gilt nur für Betriebe, die nach der EG Öko-Verordnung wirtschaften; 4 Verzicht auf Stickstoff-Spätdüngung zur Zeit des Ährenschiebens e,f,h,i h,i 4.4 Maßnahmen mit Schwerpunkt im Arten- und Biotopschutz Der Umfang der Flächen, der in Arten- und Biotopschutzprogramme eingebracht wird, ist selbst in erfolgreichen Bundesländern gering. Das lässt aber kaum Rückschlüsse auf die Akzeptanz zu, da bei diesen Flächen die Potenzialfläche insgesamt begrenzt ist. Nordrhein-Westfalen hat in seinem Evaluierungsbericht genauere Angaben zur Akzeptanz in speziellen Förderkulissen gemacht und hohe Teilnahmeraten festgestellt: Das Feuchtwiesenschutzprogramm wurde auf 54 % der Potenzialfläche in Anspruch genommen, das Gewässerauenprogramm und das Mittelgebirgsprogramm auf rund 20 % der Potenzialfläche. Die naturschutzbezogenen Maßnahmen, die in den einzelnen Bundesländern angeboten werden, sind sehr vielfältig, da jedes Bundesland Maßnahmen anbietet, die speziell auf seinen Naturraum ausgerichtet sind. Im Folgenden werden exemplarisch einige Maßnahmen vorgestellt, die es ermöglichen, grundsätzliche Tendenzen deutlich zu machen. 4.5 Maßnahmen zur Förderung des Streuobstanbaus Die Streuobstprogramme sind bei den Landwirten sehr beliebt, da sie eine zusätzliche Einnahmequelle für die wirtschaftlich wenig attraktiven Flächen darstellen. In Baden- Württemberg wurden schon im ersten Angebotsjahr 1992 insgesamt ha Streuobstwiesen über MEKA 4 gefördert, das entspricht 93 % der Potenzialfläche, wobei allerdings nur 50 % der Streuobstbestände von Landwirten bewirtschaftet werden. Kernaussage der Evaluierungsberichte ist, dass die derzeitigen Förderprogramme dazu beitragen, den Status quo zu erhalten. Um allerdings tatsächlich den Fortbestand bzw. die Entwicklung dieses Biotoptyps zu gewährleisten, müssen Programme um die Förderung der Aspekte Nachpflanzung (insbesondere von Lokalsorten) sowie Neuanlage und Pflege erweitert werden. Notwendig ist außerdem die Vermittlung von Fachwissen, 4 MEKA: Marktentlastungs- und Kulturlandschaftsausgleich, das Agrarumweltprogramm in Baden-Württemberg, derzeit in der Version MEKA II in der Anwendung. da das praktische Wissen zur nachhaltigen Bewirtschaftung des Streuobstes mit der älteren Generation von Obstbauern und Obstbauberatern auszusterben droht. Als weiteres Problem in Bezug auf die Streuobstwiesenprogramme wird die Eutrophierung der Flächen beschrieben. Falsche Beweidung, dichte Bepflanzung, Laubstreu und Fallobst führen zu artenarmen Beständen mit starkem Bewuchs. So schreiben GERLACH et al. (2001), dass der limitierende Faktor für Brutvögel in Streuobstwiesen nicht der Mangel an geeigneten Bruthöhlen sei. Vielmehr bildeten unzureichende Nahrungsquellen, die durch den starken Grünlandaufwuchs der Streuobstwiesen schon Anfang Mai bedingt sind, einen wichtigen Faktor. Streuobstprogramme wie das von Baden-Württemberg oder Bayern, die lediglich einen Ausgleich für die Erschwernis bei der Bewirtschaftung gewähren, sollten deshalb zusätzlich zu den angeführten Aspekten um Auflagen bei der Bewirtschaftung erweitert werden. Obwohl die Inanspruchnahme der Streuobstprogramme hoch ist, sind diese aufgrund der benannten Defizite ökologisch nur beschränkt wirksam. 210

7 4.6 Ackerrandstreifenprogramme Eine ökologisch hohe Effektivität wird den Ackerrandstreifenprogrammen zuerkannt. Mit geringem Aufwand können bedeutende Verbesserungen insbesondere für den Artenschutz außerhalb von Schutzgebieten erreicht werden. So berichtet PUSCH (1998), dass in Thüringen eine große Zahl hochgradig gefährdeter Ackerwildkrautarten in ihrem Bestand gesichert werden konnte. Doch trotz dieser positiven Effekte ist die praktische Relevanz der Ackerrandstreifenprogramme sehr gering, da die Akzeptanz bei den Landwirten fehlt. Beispielsweise gab es in Sachsen-Anhalt in der ersten Förderperiode nur vier Anträge zur Anlage von Ackerrandstreifen. Die Konsequenz war, dass in der zweiten Förderperiode nur noch acht Bundesländer ein Ackerrandstreifenprogramm anboten, während es in der ersten Förderperiode noch bei nahezu allen der Fall war. Eine der Hauptursachen für diese negative Bilanz ist die geringe Entschädigung, die Landwirte hierfür erhalten. Die Förderbeiträge sind zwar auf den Hektar gerechnet mit 400 bis 700 recht hoch. Doch die geringe Flächengröße der Ackerrandstreifen führt zu einer Prämienhöhe, die weder den Zeitaufwand für die Antragstellung noch den betrieblichen Mehraufwand und den Erntebzw. Ertragsausfall angemessen ausgleicht. Die finanziell lukrativeren Flächenstilllegungsprogramme sind für das Erhaltungsziel der seltenen Ackerwildkräuter kein Ersatz, besonders wenn sie in Form der Dauerbrache betrieben werden. 4.7 Maßnahmen zur Förderung des Wiesenbrüterschutzes Obwohl der Schutz von Wiesenbrütern ein besonderes naturschutzpolitisches Anliegen ist, kann den Maßnahmen, die darauf abzielen, nur ein geringer Erfolg bescheinigt werden. Nur selten kam es auf den Vertragsflächen zu einer Vergrößerung der Populationen, teilweise konnte ein Bestand wenigstens gesichert werden, vielfach sind jedoch rückläufige Tendenzen festzustellen, die mit überregionalen negativen Entwicklungen einhergehen (z.b. Brutbestände der Uferschnepfe in NRW). Damit Programme zum Schutz der Wiesenbrüter an ökologischer Bedeutung gewinnen, muss ihre Akzeptanz erhöht und die Ausgestaltung der Programme optimiert werden. So kommt der Evaluierungsbericht von Sachsen-Anhalt zu folgendem Fazit: Die Festlegung von Mahdterminen verkehrt sich in einen negativen Umwelteffekt, wenn durch die hohe Schlagkraft der meisten Betriebe das Grünland innerhalb von zwei Tagen nach dem vertraglich festgelegten Termin gemäht ist. Unter diesen Bedingungen stellt sich eine Uniformität der Landschaft ein, die die eigentlichen Förderziele behindert. Sinnvoll wäre die Umwandlung von Mahdterminen in Mahdzeiträume. Einerseits würde die Landschaft vielfältiger genutzt, andererseits hätten die Landwirte wieder mehr Flexibilität. Des Weiteren wird in den Evaluierungsberichten zur Optimierung der Wiesenbrüterprogramme eine mosaikartige Flächennutzung von größeren Schlägen, eine Erhöhung der Strukturvielfalt in der Landschaft, ein verbessertes Prädatorenmanagement auf Feuchtflächen sowie eine intensivere Zusammenarbeit der Naturschutzbehörden mit den betreffenden Landwirten gefordert. 4.8 Maßnahmen zur Förderung gefährdeter Nutztierrassen Die Maßnahmen zur Erhaltung gefährdeter regionaltypischer Nutztierarten und -rassen wurden in allen Bundesländern als sinnvoll und wirkungsvoll eingestuft. Manche Tierbestände wurden durch die Einführung des Förderprogramms stark aufgestockt. Bei anderen trug die Förderung zumindest zur Erhaltung einer ausreichend großen Population bei. Der Evaluierungsbericht von Baden- Württemberg hebt nicht nur den positiven Effekt dieser Maßnahme für die bedrohten Nutztierrassen hervor, sondern auch die positiven Auswirkungen auf den Erhalt der Kulturlandschaft. So sind die Hinterwälder als kleinste Rinderrasse Deutschlands sowie auch die Vorderwälder durch ihre Geländegängigkeit zur Offenhaltung der Steilhänge des Schwarzwalds oder zur Beweidung von Feuchtflächen unentbehrlich. In den ersten Jahren nach Einführung von MEKA nahmen sowohl die Anzahl der Halter als auch die Anzahl der Muttertiere zu. 5 Umsetzung der Agrarumweltprogramme - Ergebnisse und Empfehlungen 5.1 Honorierung Nur ausnahmsweise werden besondere Umweltleistungen der Landwirte durch höhere Erzeugerpreise honoriert. Selbst im ökologischen Landbau, der ein hohes Ansehen bei den Verbrauchern genießt, reicht das gegenwärtige Preisniveau nicht aus, um den Mehraufwand und die geringeren Erträge im Verhältnis zur konventionellen Landwirtschaft zu kompensieren. Ähnliche Erfahrungen machen Initiativen zur Vermarktung von Saft aus Streuobstbeständen. Der überwiegende Teil der Erzeugnisse, die im Rahmen von Agrarumweltmaßnahmen produziert werden, kommt ohnehin ohne besondere Bewerbung in den Handel. Die Höhe der Ausgleichszahlungen ist daher ein wesentliches Kriterium für die Akzeptanz der Maßnahmen. Bei den Prämien der Agrarumweltmaßnahmen ist es wichtig, zwischen Förderung und Ausgleich zu differenzieren, um zu verstehen, warum die Akzeptanz bei vielen Maßnahmen noch gering ist. So wird mit der Maßnahme Grünlandextensivierung die extensive Grünlandwirtschaft gefördert. Sie wird damit gegenüber dem Ackerfutterbau attraktiver. Für den Landwirt ergibt sich nach den Grundregeln der EU jedoch kein wesentlicher ökonomischer Vorteil, denn die Prämien gleichen nur die Nachteile aus, die er mit den Verpflichtungen eingeht ( Ausgleich ). Als Förderung bleiben noch 20 % Anreiz, die entsprechend der Programmdefinitionen der EU als Zugabe zum Ausgleich akzeptiert wurden. Hier kommen einige Evaluierungsberichte der Bundesländer jedoch zu dem Ergebnis, dass dieser Anreiz zu gering ist. Denn neben Mehraufwand bzw. Ertragsausfall auf Acker oder Wiese bringt die Teilnahme erheblichen bürokratischen Aufwand mit sich. Außerdem gibt es betriebliche Risiken, wie es die für die kommende Förderperiode (2007 bis 2013) anzunehmenden massiven Kürzungen veranschaulichen. Akzeptanz erreichen daher Maßnahmen, die ohne große Umstrukturierungen und einfach in den aktuellen Betriebsablauf zu integrieren sind. Hoher Akzeptanz erfreuen sich auch Maßnahmen, die (noch) vorhandene ohnehin betriebene Wirtschaftsweisen unterstützen; das trifft beispielsweise auf die extensive Grünlandwirtschaft auf schlechteren Standorten zu. Mit der Teilnahme an dieser Maßnahme ändert sich für viele Betriebe wenig, allerdings verzichten sie auf die aus ökonomischen Gründen ansonsten notwendigen Intensivierungsschritte. Für den ökologischen Landbau besteht das Problem, dass er in den einzelnen Bundesländern in unterschiedlicher Höhe gefördert wird. Hier wäre eine Vereinheitlichung notwendig, um Wettbewerbsverzerrungen zu beseitigen. In der Diskussion um die Prämienhöhe wird häufig darauf hingewiesen, dass auf guten Standorten der Ausgleich höher sein müsse, als auf schlechten. Das ist im Sinne des Ausgleichs richtig. Verwaltungstechnisch ist eine Differenzierung jedoch sehr aufwändig. Auch der Gerechtigkeitsaspekt spricht gegen eine Differenzierung. 5.2 Modularer Aufbau der Programme Die Erfahrungen von Bundesländern mit einem vielfältigen modularen Angebot (Baukastensystem mit zahlreichen Einzelmaßnahmen) sind in Bezug auf Ökologie und Akzeptanz einhellig positiv. Allerdings weisen die Bundesländer, die ein modulares System anbieten, darauf hin, dass aus verwaltungstechnischen Gründen die Zahl der Bausteine nicht unbegrenzt erweitert werden kann. 5.3 Anpassen der Maßnahmen an regionale Ansprüche Insbesondere im Arten- und Biotopschutz wird bisweilen eine stärkere Ausrichtung der Maßnahmen auf regionale Besonderheiten gefordert. Da jedoch gerade bei den naturschutzbezogenen Maßnahmen eine regionale Institution (z.b. Untere Naturschutzbehörde) aufgrund vorhandener Konzepte entscheiden kann, welche Maßnahmen auf welchen Flächen angeboten werden, kann die Regionalität auf diese Weise gewahrt werden. Die Recherchen und Experteninterviews im Rahmen des Forschungsvorhabens haben ergeben, dass es weniger um die Kreation neuer regionaler Maßnahmen geht, als um den gezielten Einsatz und um eine flexible Anpassung des vorhandenen Maßnahmenspektrums an die lokalen Bedingungen. Hinderlich sind in diesem Zusammenhang 211

8 die starren Vorgaben durch die EU. Hier besteht ein Dilemma: Die Gesellschaft hat den berechtigten Anspruch, dass öffentliche Mittel sinnvoll eingesetzt werden. Daher ist Kontrolle notwendig. Die Kontrolle soll aber nicht zu aufwändig und teuer sein. Einfache Kontrollverfahren erfordern aber in der Regel standardisierte einfache Maßnahmen. Und genau das entspricht nicht den komplexen Notwendigkeiten des Naturschutzes. Daher wäre es sinnvoll, die starren EU-geförderten Maßnahmen durch ausschließlich länderfinanzierte und ggf. regionale Naturschutzprogramme zu ergänzen. Die Tendenz ist jedoch gegenläufig. Viele Bundesländer formulieren ihre auf regionale Besonderheiten abgestimmten Naturschutzprogramme so um, dass sie in den Genuss einer EU-Kofinanzierung kommen. Es ist daher zu befürchten, dass, selbst wenn durch zusätzliche Finanzmittel der Umfang der Maßnahmen erweitert werden könnte, Flexibilität und Zielgenauigkeit des Instrumentariums abnehmen würden. 6 Weitere Entwicklung der Agrarumweltprogramme 6.1 Tendenzen und Impulse zur weiteren Entwicklung In den Evaluierungsberichten der Bundesländer zur ersten Förderperiode der Agrarumweltprogramme sind Vorschläge für gänzlich neue Maßnahmen bundesweit betrachtet kaum zu finden. In Bundesländern mit Defiziten wurde vorgeschlagen, Maßnahmen zu übernehmen, die in anderen Ländern bereits erfolgreich angewendet werden. Viele Vorschläge bezogen sich auf die Veränderung von Details (Förderhöhe, Spezifizierung oder Flexibilisierung von Auflagen) oder um die Beseitigung von Schwierigkeiten bei der organisatorischen Umsetzung. Die Zusammenstellung und Analyse der Agrarumweltprogramme der einzelnen Bundesländer zum Ende der zweiten Förderperiode machte deutlich, dass die programmatische Weiterentwicklung der Agrarumweltprogramme nicht auf die Ergebnisse der Evaluationen aus der ersten Förderperiode zurückging. Sie wird vielmehr durch veränderte Rahmenbedingungen, die Akzeptanz einer Maßnahme bei den Landwirten und durch die Begrenztheit der zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel der Bundesländer gesteuert. Die festgestellten Veränderungen gehen überwiegend auf die im Rahmen der Modulation freigesetzten EU-Mittel zurück. Diese fließen schwerpunktmäßig in bodenschonende, erosionshemmende Maßnahmen. Zudem ist tendenziell eine Stärkung des Ökologischen Landbaus festzustellen, die in der Erhöhung der Förderprämien in einigen Bundesländern sowie dem Einsatz der Mittel aus der Modulation zum Ausdruck kommt. Negativ zu bewerten ist der Rückgang der Maßnahmen zum reduzierten Mitteleinsatz im Ackerbau, in den Dauerkulturen und Baumschulen. Mangelnde Akzeptanz seitens der Landwirte veranlasste Bundesländer zur Streichung von Maßnahmen in diesen Bereichen. Die Veränderungen in den Grünlandextensivierungsprogrammen sind gering. Maßnahmen in diesem Betriebszweig sind durch die Vorgaben der GAK geprägt. Maßnahmen, die der Artenvielfalt, dem Schutz von Biotopen oder dem Erhalt der Kulturlandschaft dienen, wurden teilweise geringfügig in ihrer Ausgestaltung verändert. Grundsätzlich zeigen sich zwei Tendenzen: Die Mittel aus der Modulation werden überwiegend für Maßnahmen ausgegeben, die den konkreten Flächenbezug verlassen und sich stärker auf die umweltfreundlichere bzw. artgerechte Gestaltung von Produktionsverfahren beziehen (umweltfreundlichere Ausbringung von Gülle, Mulchsaatverfahren, vielfältigere Fruchtfolge, Weidehaltung von Rindern etc.). Bei den produktionsbezogenen Maßnahmen werden damit zunehmend umweltfreundliche Produktionsverfahren unterstützt, die über die gute fachliche Praxis hinausgehen. Das dient vor allem dem abiotischen Ressourcenschutz. Beim biotischen Naturschutz wird hingegen dafür plädiert, sich in Zukunft stärker auf klare Ziele zu konzentrieren (GÜTHLER & OPPERMANN 2005). Im Sinne einer größeren Flexibilität nach österreichischem Vorbild wird inzwischen die komplette Loslösung von konkreten Flächen propagiert. Einzelbetriebliche Konzepte und Managementpläne bieten die Flexibilität, die sowohl landwirtschaftliche Betriebe als auch die Natur benötigen. 6.2 Flankierende Maßnahmen Um sicherzustellen, dass die Agrarumweltprogramme nachhaltig wirken, bedarf es flankierender Maßnahmen. Das sind im Wesentlichen: Ü In Deutschland sind in vielfältigsten Formen Qualitäts- und Regionalmarken entwickelt worden; dazu gehören neben dem ökologischen Landbau auch regionale Labels. Die Selbstverpflichtung im Rahmen dieser Marken bezieht sich oft auf Produktionsverfahren, die auch im Rahmen von Agrarumweltmaßnahmen honoriert werden. Auf diese Weise gelingt es den Landwirten, die Honorierung durch den Markt durch staatliche Ausgleichszahlungen zu ergänzen. Der Aufbau von Vermarktungsstrukturen, der die Vermarktung umweltfreundlich erzeugter Produkte zu angemessenen Preisen sichert, sichert auch diese Produktionsformen. Ü Investitionsförderung: Förderprogramme sind vorhanden, müssten aber noch besser an die Bedürfnisse der Agrarumweltmaßnahmen angepasst werden. Die Notwendigkeit der Förderung betrifft zahlreiche Bereiche: Technik, Stallbauten, Natur (Pflanzmaterial), aber auch die Einrichtung von zusätzlichen Arbeitsplätzen. Ü Fortbildung und Information: Umweltfreundliches Wirtschaften bedarf eines fundierten Wissens. Daher besteht die Notwendigkeit Fortbildungsveranstaltungen anzubieten. Insbesondere bei Maßnahmen des Arten- und Biotopschutzes sind Veranstaltungen notwendig, die Sinn und Zweck der Maßnahmen deutlich machen. Die Erfahrung zeigt, dass die Akzeptanz von Maßnahmen bei guter Beratung steigt. 6.3 Aktuelle Entwicklung Der Verzicht auf wenig erfolgreiche Programme aus den Flankierenden Maßnahmen (VO (EWG) 2078/92) und die Aufnahme neuer Maßnahmen in die Ländlichen Entwicklungsprogramme (VO (EG) 1257/1999) zeigen, dass sich die Agrarumweltprogramme in einem kontinuierlichen Prozess befinden. Veränderungen in diesem Prozess werden immer dann besonders deutlich, wenn die Bundesländer aufgrund neuer EU-Vorgaben ihre Programme anpassen und neu auflegen müssen. Mit der Verordnung 1625/2005 (Verordnung des Rates über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums ELER) hat die EU im September 2005 nach einem langen Diskussionsprozess die Grundlage für die Förderprogramme der Jahre 2007 bis 2013 vorgelegt. Die Agrarumweltprogramme sind Teil der ELER-Verordnung. Die Bundesländer sind nun gefordert, ihre Programme zu überarbeiten. Der von der EU gesetzte Rahmen ist so weit gefasst, dass Verbesserungen auf der Umsetzungsebene möglich sind. Allerdings haben sich die finanziellen Rahmenbedingungen deutlich verschlechtert. Bei den einzelnen Maßnahmen ist es nicht mehr zulässig, die Förderung um den 20-prozentigen Ausgleich zu erhöhen. Dafür ist es nun möglich, die so genannten Transaktionskosten (z.b. Kosten für den Aufwand bei Antragstellung und Karteiführung) auszugleichen. Dadurch ergeben sich bei der Höhe der Ausgleichszahlungen Gestaltungsmöglichkeiten. Dramatisch gestaltet sich momentan die allgemeine Haushaltslage. Während man nach den Luxemburger Beschlüssen im Jahre 2003 noch davon ausgegangen war, dass die Ländliche Entwicklung und damit auch die Agrarumweltprogramme gegenüber den Direktzahlungen gestärkt würden, sieht das seit dem Kompromiss um den EU-Haushalt vom Dezember 2005 ganz anders aus. Erste Expertenschätzungen gehen von einem Rückgang der Mittel für die ländliche Entwicklung in Deutschland um rund 25 % aus. Tab. 5 zeigt in einer belastbaren Abschätzung des Deutschen Verbandes für Landschaftspflege (2006) die Auswirkungen der Kürzungen auf die einzelnen Bundesländer. Mit erheblichen Reduzierungen müssen danach vor allem Bundesländer rechnen, die finanziell sehr ambitionierte Agrarumweltprogramme anbieten. Dazu zählen vor allem Baden- Württemberg, Bayern und Rheinland-Pfalz. Es ist sehr unwahrscheinlich, dass die reduzierten Kofinanzierungen durch zusätzliche Eigenmittel der Länder kompensiert werden. Angesichts der Tatsache, dass zu den bisher schon vielfältigen Aufgaben der ländlichen Entwicklung zukünftig auch die Finanzierung der Umsetzung von Maßnahmen in Natura 2000-Gebieten und in Zukunft die Umsetzung der Wasserrahmenrichtlinie ge- 212