Erarbeitung einer nach Kosten und Wirkungen orientierten Organisationsstruktur für das Landeswasserbauamt Bregenz

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2 Bauhaus Universität Weimar Fakultät Bauingenieurwesen Weiterbildendes Studium Wasser und Umwelt 2 Masterarbeit im Weiterbildenden Studium Wasser und Umwelt Thema Erarbeitung einer nach Kosten und Wirkungen orientierten Organisationsstruktur für das Landeswasserbauamt Bregenz Dipl. Ing. Martin Weiß, geb. am in Lustenau, Österreich

3 3 INHALTSVERZEICHNIS 1. Abkürzungen 4 2. Einleitung 5 3. Bestandsbericht Geschäftseinteilung und derzeitiges Organisationskonzept Abteilung Wasserwirtschaft und Landeswasserbauamt Kennzahlen Bewertung Organisation Abteilung Wasserwirtschaft und Landeswasserbauamt zukünftige Entwicklungen EU Wasserrahmenrichtlinie und Wasserrechtsgesetznovelle organisatorische und kostenmäßige Entwicklungen Ressourcen, Leistung und Wirkung Rahmenbedingungen neue Organisation Wasserwirtschaft Grundsätze Strukturelle und prozessorientierte Organisationsstrukturen Varianten Organisation Kriterien der Beurteilung Bewertung der Varianten Kostenrechnung, Umsetzungskonzept Allgemein Grundbegriffe Kostenartenrechnung Kostenstellenrechnung interne Leistungsrechnung Bewertung der Wirkungen und festlegen der Prioritäten für Leistungen Problem und Bewertungsmethoden Abwasserreinigung Hochwasserschutz Zusammenfassung Literaturverzeichnis 75

4 4 1. Abkürzungen BMLFUW EU- WRRL IGKB, IRKA, LWBA MA VOWIS, VZÄ WG WRG, WV ww WWPO Bundesministerium für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft Lebensministerium Wasserrahmenrichtlinie der europäischen Kommission Internationale Gewässerschutzkommission für den Bodensee Internationale Regierungskommission für den Alpenrhein Landeswasserbauamt Mitarbeiter Vorarlberger Wasserinformationssystem Vollzeitäquivalent Wassergenossenschaft Wasserrechtsgesetz Wasserverband wasserwirtschaftlich wasserwirtschaftliches Planungsorgan

5 5 2. Einleitung Die öffentliche Verwaltung muss sich aus unterschiedlichen Gründen nach betriebswirtschaftlichen Kriterien messen lassen. Ursache hierfür sind die kritische Einstellung der Bevölkerung, das Erfordernis nach einer kundenfreundlichen Bearbeitung der Verwaltungsverfahren, der stärkere Wettbewerb in der Privatwirtschaft und der daraus resultierende Druck auf rasche und gleichzeitig fachlich einwandfreie Verwaltungsentscheidungen und die weiterhin zunehmenden Aufgaben des Staates, der Länder und der Gemeinden. Eine Erhöhung der Einnahmen durch Steuern wird von der Bevölkerung nicht akzeptiert. Zudem sieht sich die Verwaltung einem verschärften Wettbewerb bei ständig steigendem Kostendruck durch private Anbieter gegenübergestellt. Die Nachfragewünsche und Anforderungen und vor allem sich immer schneller ändernde Produktionsverfahren der Wirtschaft und ein gesteigertes Umweltbewusstsein der Bevölkerung fordern zusätzlich die Verwaltung. Es besteht daher die Notwendigkeit, die Tätigkeiten der öffentlichen Verwaltung zu rationalisieren und mit Hilfe des betrieblichen Rechnungswesens zu planen, durchzuführen, zu erfassen und zu kontrollieren. Bestehende Organisationsformen sind zu hinterfragen und Verbesserungsvorschläge auszuarbeiten und die Voraussetzungen zu schaffen, dass die begrenzten Fördermittel möglichst effizient eingesetzt werden. Es sind daher einfache Instrumente und Werkzeuge sowie eine angepasste Organisation erforderlich, die mit den zur Verfügung stehenden Ressourcen Verbesserungen ermöglichen, kostengünstig sind und vom vorhandenen Personal umgesetzt werden können. Die Wasserrahmenrichtlinie der europäischen Kommission schafft neue gesetzliche Bestimmungen für die Ziele des Gewässerschutzes und fordert neue auf das Einzugsgebiet ausgerichtete Verwaltungsstrukturen. Ausgehend von einer Istzustandserfassung soll unter Beachtung der Gewässerschutzziele der Sollzustand nach einem festgelegten Terminplan erreicht werden. Im Zuge dieser Arbeit wird somit versucht für die Wasserwirtschaft eine angepasste Ablauf- und Aufbauorganisation zu erarbeitet. Dadurch sollen die Betriebsabläufe nach Qualität, Kosten und Zeit bestmöglich ausgeführt werden können. Die Leistungen und Fördermittel müssen nach ihrer Wirkung bewertbar sein. Die Werkzeuge sollten in ihrem Einsatz praxisgerecht und den Erfordernissen der Bürger und Mitarbeiter angepasst sein. Es werden auch Wege für ihren Einsatz aufgezeigt.

6 6 3. Bestandsbericht 3.1. Geschäftseinteilung und derzeitiges Organisationskonzept In der Geschäftseinteilung 1 des Amtes der Vorarlberger Landesregierung haben die Abteilung Wasserwirtschaft und die nachgeordnete Dienststelle Landeswasserbauamt wesentliche wasserwirtschaftliche und wasserbautechnische Aufgaben wahrzunehmen. Weitere Abteilungen sind darüber hinaus für damit zusammenhängende Agenden wie z.b. Katastrophenschutz zuständig. Sie greifen zur Erfüllung dieser Aufgaben teilweise auf Mitarbeiter der Abteilung Wasserwirtschaft und des Landeswasserbauamtes zurück. Nachfolgend sind die wesentlichsten Aufgaben, die Zuständigkeiten und Arbeitsschritte sowie die betroffenen Abteilungen angeführt: Abteilung VIId Wasserwirtschaft: Wasserwirtschaftliche Planung, Flussbau, Bundeswasserbauverwaltung, Verwaltung des öffentlichen Wassergutes, Hydrografie, Siedlungswasserbau, Förderung, Landeskultureller Wasserbau, Wildbach- und Lawinenverbauung, Förderung Erstattung wasserbautechnischer Gutachten, Abteilung VIb Wasserecht: Gewässeraufsicht, Abteilung Ia Inneres: Lawinen- und Hochwasserwarndienst, Abteilung Va Landwirtschaft: Fischerei, Abteilung VIe Abfallwirtschaft: Klärschlamm, Abteilung IVe Naturschutz: Naturschutz, Das derzeitige Organisationskonzept sieht eine Teilung der strategischen und operativen Aufgaben vor. Die Abteilungen im Amt der Landesregierung sollen strategische Aufgaben 1 Amt der Vorarlberger Landesregierung, Geschäftseinteilung 2003

7 7 erfüllen, während nachgeordnete Dienststellen operative Aufgaben wahrnehmen sollen. Zur Erfüllung dieser operativen Aufgaben bestehen das nachgeordnete Landeswasserbauamt und das Umweltinstitut des Landes Vorarlberg als nachgeordnete Dienststelle zur Abteilung Naturschutz. Als operative Dienststellen des zuständigen Bundesministeriums Lebensministerium existieren noch die Dienststellen Wildbach- und Lawinenverbauung und die Internationale Rheinregulierung. Gesetzliche Grundlagen Das Wasserrecht und damit zusammenhängende Aufgaben hat das Land in mittelbarer Bundesverwaltung zu erledigen, sodass die Zuständigkeit in vielen Entscheidungen beim Lebensministerium liegt. Das Wasserbautenförderungsgesetz des Lebensministeriums regelt die Förderfähigkeit und die Förderhöhe der Investitionen in die Wasserwirtschaft. Daneben existieren noch zahlreiche Richtlinien des Landes zum Vollzug, der in Landeszuständigkeit fallenden Aufgaben. Ein Informationsaustausch und eine gegenseitige Abstimmung zur Erledigung der Aufgaben ist notwendig. Die Zusammenarbeit der Dienststellen ist im nachstehenden Funktionentabelle dargestellt. Funktionentabelle lt. Geschäftseinteilung Aufgaben Abt. Ia Abt. IVe Abt. Va Abt. VIb Abt. VIe Abt. VIId Landes Wasserbauamt Umweltinstitut Regierung Landesrat Bemerkung Wasserwirtschaftliche Planung M M M D, (E), K M, (D) M E zuständig BMLFUW Flussbau, Bundeswasser bauverwaltung M M K, D D M E zuständig BMLFUW Verwaltung Öffentl..Wassergut K, D D, E E zuständig BMLFUW Hydrografie K D D E zuständig BMLFUW Siedlungswasserbau, Förderung K, D D E zuständig BMLFUW Landeskultureller (M) K, D D E Wasserbau (E) Wildbach- und Lawinenverbauung Förderung D E zuständig BMLFUW, Erstattung wasserbautechnischer D D D D D Gutachten Gewässeraufsicht (M) E, K (D) D D E zuständig BMLFUW Lawinen und D, K D E Hochwasserwarndienst Fischerei D M M M E Klärschlamm D, E M M M E Naturschutz D, E M M M E D Durchführung, Entscheidungsvorbereitung, M Mitarbeit, K Kontrolle, E Entscheidung, ( ) eingeschränkt aktiv

8 Abteilung Wasserwirtschaft und Landeswasserbauamt Abteilung Wasserwirtschaft Aufgaben Die Aufgabenverteilung zwischen dem Landeswasserbauamt und der Abteilung Wasserwirtschaft ist durch viele Dienstanweisungen und Absprachen sowie anlassbezogene Aufgabenzuteilungen geregelt. Im Jahre 2000 hat dann der Landesamtsdirektor ein Statut 3 für das Landeswasserbauamt ausarbeiten lassen und in Kraft gesetzt. Es legt die Aufgaben und die Organisation sowie die Schnittstellen des Landeswasserbauamtes zu anderen Dienststellen, insbesondere zur Abteilung Wasserwirtschaft verbindlich fest. Gemäß Abs. 2 ist das Landeswasserbauamt daher weiterhin eine der Abteilung Wasserwirtschaft nachgeordnete Dienststelle. Nach dem Beitritt Österreichs zur europäischen Union hat die Abteilung Wasserwirtschaft entsprechende länderspezifische Agenden insbesondere die Koordination der daraus resultierenden wasserwirtschaftlichen Maßnahmen federführend übernommen. Das nachfolgende Organigramm stellt die derzeitige Aufbauorganisation dar. Die Mitarbeiteranzahl einschließlich der Teilzeitbeschäftigten beträgt 63,3. Hiervon entfallen 6 auf die Abteilung Wasserwirtschaft und 57,3 auf das Landeswasserbauamt. 3 Brandtner, Statut des Landeswasserbauamtes, 2000

9 9 Organigramm Wasserwirtschaft Abteilungsvorstand 1 MA Verwaltung 1 MA WW Planung 2,85 MA Siedlungswasserbau/ Wildbachverbauung 1 MA Flussbau, landeskultureller Wasserbau 0,15 MA Dienststellenleiter 1MA Verwaltung 14 MA landeskultureller Wasser bau 5 MA Flussbau u. Flussbauhof 19,8 MA Abwasser -technik 4 MA Wasserversorgung 2 MA Hydrografie 7,5 MA Gewässer aufsicht 4 MA Geschäfteinteilung Drei Mitarbeiter 2 sind im Bereich wasserwirtschaftliche Planung tätig. Dieser Bereich wird abteilungsintern unterteilt in Koordination EU-Wasserwirtschaft, Wahrnehmung der Aufgaben des WWPO gemäß 55 WRG, Mitarbeit in den internationalen Kommissionen wie IGKB und IRKA, Koordination des VOWIS und Mitarbeit bei Öffentlichkeitsarbeit Wasserwirtschaft. 2 Blank Thomas, Unterlagen zur Prüfung Landesrechnungshof, 2003

10 10 Einer der Mitarbeiter dieses Aufgabenbereiches betreut zudem die Förderung Flussbau und landeskultureller Wasserbau. Die Förderbearbeitung ist unterteilt in Siedlungswasserbau und Wildbachverbauung sowie Flussbau und landeskultureller Wasserbau. Die spezifischen Agenden sind die Erstellung von Richtlinien, die Mitarbeit bei der Prüfung und Abwicklung von Anträgen und die Durchführung von Kollaudierungen. Der Abteilungsvorstand beschäftigt sich ebenfalls mit Aufgaben aus diesen Bereichen. Abbildung Organigramm und Aufgaben Abteilung Wasserwirtschaft Abteilungsvorstand Budgetverantwortung Leitung wasserwirtschaftlichen Planungsorganes, des Mitarbeit und Kontaktstelle zu internationalen Kommissionen Mitarbeit Förderung, Koordination Öffentlichkeitsarbeit Wasserwirtschaft Verwaltung Wasserwirtschaftliche Planung Siedlungswasserbau u. Wildbachverbauung Flussbau u. landeskultureller Wasserbau 1 MA 2,85 MA 1 MA 0,15 MA Kanzleitätigkeiten Förderung Förderung Koordination EU-Wasserwirtschaft Wahrnehmung der Aufgaben des WWPO gemäß 55 WRG Mitarbeit in internationalen Kommissionen IGKB, IRKA Koordination Vorarlberger Wasserinformationssystem Mitarbeit Öffentlichkeitsarbeit

11 11 Die Aufgaben gemäß WRG 55 sind nachstehend angeführt: Zusammenfassung und Koordinierung aller Planungsfragen im Lande, Überwachung der wasserwirtschaftlichen Entwicklung, Sammlung der für die Wasserwirtschaft bedeutsamen Daten, vorausschauende wasserwirtschaftliche Planung, Schaffung von Grundlagen für Schutz und Schongebiete, Wahrnehmung wasserwirtschaftlicher Interessen gegenüber anderen Planungsträgern, Parteistellung in Gewerbe- und Wasserrechtsverfahren, Landeswasserbauamt Aufgaben Die Vorarlberger Landesregierung hat im Jahr 2000 ein Statut 3 für das Landeswasserbauamt erlassen und Aufgaben festgelegt, die dem Landeswasserbauamt zur selbstständigen Erledigung zugeteilt sind. Es wurde auch ein Leiter für das Landeswasserbauamt bestimmt. Er ist für die Organisation verantwortlich und hat Abteilungen zu definieren. Jeder Abteilung, mit Ausnahme der Verwaltung, sind Fachaufgaben, wie Gewässerpolizei, Mitarbeit wasserwirtschaftliche Planung, fachbezogene Öffentlichkeitsarbeit oder Fachberatung zugeordnet. Die Leitung jeder Abteilung obliegt einem akademisch ausgebildeten Mitarbeiter. Die Aufgaben der Abteilungen und Mitarbeiter sind in der Geschäftseinteilung des Landeswasserbauamtes festgelegt. Dem Landeswasserbauamt wurden gemäß Statut folgende Aufgaben zur selbstständigen Erledigung übertragen: Planung, Projektierung, Bauleitung und Abrechung von Bau- und Instandhaltungsmaßnahmen Flussbau und landeskultureller Wasserbau, Bundeswasserbauverwaltung, 3 Brandtner, Statut des Landeswasserbauamtes, 2000

12 21 4. zukünftige Entwicklungen 4.1. EU Wasserrahmenrichtlinie und Wasserrechtsgesetznovelle Die wasserwirtschaftliche Planung gewinnt mit der Novelle des Wasserrechtsgesetzes an Bedeutung. Die Wasserwirtschaft basiert auf einer komplexen Rechtsgrundlage und unterliegt zunehmend europarechtlichen Einflüssen. Mit Ende des Jahres 2000 ist die Richtlinie zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik, die so genannte EU- Wasserrahmenrichtlinie in Kraft getreten. Sie wurde mit Dezember 2003 in nationales Recht umgesetzt und stellt die zentrale Regelung wasserwirtschaftlicher Themen auf europäischer Ebene dar. Diese Richtlinie ist sehr umfassend und enthält im Wesentlichen Regelungen zum Gewässerschutz, Rahmenbedingungen für die Bewirtschaftung von Flussgebieten und den Rahmen für die Festlegung künftiger Wasserpreise. Kernbereiche der WRG-Novelle unter Beachtung der EU- WRRL sind beispielsweise: Verankerung der Voraussetzungen für die Festlegung von Umweltzielen für einen guten ökologischen und chemischen Zustand in Oberflächengewässern sowie einen guten chemischen und mengenmäßigen Zustand für Grundwasser, Verankerung der Fristen für die Zielerreichung einschließlich der Voraussetzungen für eine stufenweise Umsetzung, Schaffung der Grundlagen für einen einheitlichen wasserwirtschaftlichen Datenpool, Verankerung einer Überwachungsstrategie und Neuorganisation der Gewässeraufsicht und Hydrografie Schaffung administrativer Voraussetzungen und Beachtung der Parteistellung des WWPO organisatorische und kostenmäßige Entwicklungen Knappe Geldmittel, Kostendruck und die kritische Einstellung der Bevölkerung sowie der stärkere Wettbewerb in der Privatwirtschaft und der daraus resultierende Druck auf rasche und

13 22 gleichzeitig fachlich einwandfrei Verwaltungsentscheidungen und die weiterhin zunehmenden Aufgaben des Staates, der Länder und der Gemeinden, zwingen zu Einsparungen. Eine Erhöhung der Einnahmen durch Steuern wird von der Bevölkerung nicht akzeptiert. Es besteht daher die Notwendigkeit, die Tätigkeiten der öffentlichen Verwaltung zu rationalisieren und mit Hilfe des betrieblichen Rechnungswesen zu erfassen, zu planen, durchzuführen und zu kontrollieren. Es sind bestehende Organisationsformen zu hinterfragen und Verbesserungsvorschläge auszuarbeiten Ressourcen, Leistung und Wirkung Leistung Wesentliche Kriterien für die Beurteilung der Erfüllung der Aufgaben sind die Leistungsfähigkeit und deren Wirkung. Die Leistungsfähigkeit umfasst den Input, den amtsinternen Ressourceneinsatz und den erzeugten Output. Der Input, sowie der amtsinterne Ressourceneinsatz und die erzeugte Leistung sind somit zu messen. Der Input kommt von einem internen oder externen Lieferanten. Er ist in der Kostenartenrechnung zu erfassen. Es können dies Sachaufwändungen wie Büromaterialien oder EDV Leistungen sein. Die daraus resultierenden Aufwändungen sind monetär auszudrücken und in der Kostenstellenrechnung auf die Organisationseinheiten aufzugliedern. Den Output bilden die erbrachten Leistungen wie Amtsgutachten oder Förderbeiträge sowie Projekte. Er geht an die Leistungsbesteller. Dies sind die Gemeinden, die Bezirkshauptmannschaften, private Bürger, die Landesregierung, andere Abteilungen der Landesregierung etc. Entscheidend ist die Optimierung der amtsinternen Leistungserbringung. Die Optimierung 17 der Leistungsfähigkeit erfolgt über die Durchlaufzeiten, die Kosten und die Qualität. 17 Udo Schreyer, Seminarunterlagen, optimierte Prozessorganisation, Batschuns 2004

14 25 5. Rahmenbedingungen neue Organisation Wasserwirtschaft 5.1. Grundsätze Übersicht Aufgaben, Fachgebiete, Prozesse Die Organisation hat die Aufgaben, die Fachgebiete und die Prozesse zu berücksichtigen. Abbildung Tätigkeitsformen der Verwaltung Aufgaben Aufgaben Prozesse Fachgebiete Aufgaben Die Aufgaben aus der Geschäftseinteilung der Landesregierung lassen sich wie folgt zusammenfassen: Wasserwirtschaftliche Planung, Flussbau, Bundeswasserbauverwaltung, Verwaltung des öffentlichen Wassergutes, Hydrografie, Förderung, Siedlungswasserbau (Abwasserreinigung, Wasserversorgung) Landkultureller Wasserbau, Förderung Wildbach- und Lawinenverbauung, Flussbau, Förderung Erstattung wasserbautechnischer Gutachten,

15 26 Fachgebiete In der Wasserwirtschaft des Landes Vorarlberg werden folgende wesentliche Fachgebiete bearbeitet: Siedlungswasserbau (Wasserversorgung, Abwasserreinigung) Flussbau Hydrografie Die Fachbereiche Limnologie und Fischerei sowie Naturschutz werden von anderen Abteilungen wahrgenommen. Für darüber hinausgehende Fachfragen und Spezialgebiete werden einschlägige Ing. Büros oder Universitätsinstitute herangezogen. Die Prozesse ändern sich nicht. Bei der Istbestandsbeschreibung sind die auszuführenden Prozesse angegeben und erörtert. Für die weitere Bearbeitung erscheint es nun notwendig diese zersplitterten Prozesse zusammenzuführen und übersichtlich zu machen. Die Aufgaben wasserwirtschaftliche Planung, Verwaltung öffentliches Wassergut und Gewässeraufsicht sind aus dem Wasserrechtsgesetz vorgegeben. Sie beinhalten mehrere Fachbereiche und Prozesse. Sie umfassen auch wesentliche koordinative Agenden. Prozesse wasserwirtschaftliches Planungsorgan Zusammenfassung und Koordinierung aller Planungsfragen im Lande, Überwachung der wasserwirtschaftlichen Entwicklung, Sammlung der für die Wasserwirtschaft bedeutsamen Daten vorausschauende wasserwirtschaftliche Planung, Schaffung von Grundlagen für Schutz und Schongebiete Wahrnehmung wasserwirtschaftlicher Interessen gegenüber Planungsträger, Parteistellung Öffentlichkeitsarbeit Mitarbeit in internationalen, Kommissionen IGKB, IRKA Koordination Vorarlberger Wasserinformationssystem

16 27 Ansprechpartner Landesregierung Budget Förderung Landeswasserbauamt Projektmanagement, Hydrografie, Erhebung des Wasserkreislaufes, Verwaltung des öffentlichen Wassergutes Förderung, Erstellen von Amtsgutachten Fachberatung, Aufgaben im Rahmen des geografischen Informationssystems und EDV Gewässerpolizei, Behördliche Talsperrenüberwachung, Aufsicht Wassergenossenschaften und Wasserverbände, Mitarbeit wasserwirtschaftliche Planung fachbezogenen Öffentlichkeitsarbeit Monitoring Die Aufgaben Hochwasserwarndienst, Unterstützung öffentliches Wassergut, beurteilen Altlasten und Unfälle, Indirekteinleiter prüfen Reinigungsdienst Flussbauhof sind eigenständige Prozesse, die von einzelne Personen oder Gruppen ausgeführt werden und nicht zu den Kernprozessen zu zählen sind.

17 28 Es ist ersichtlich, dass infolge der bestehenden Geschäfteinteilung und gesetzlichen Regelungen, eine eindeutige Zuordnung von Aufgaben, Fachgebieten und Prozesse nicht gegeben ist. In der Verwaltung können die Kanzleidienste, Personalverwaltung, Buchhaltung und Reinigungsdienste zusammengefasst werden. Die Informatik umfasst die Büroautomation, das Wasserinformationssystem und das geografische Informationssystem. Auch hier werden zentrale koordinative und spezielle Informatiktätigkeiten abgewickelt. Ein wesentlicher anwenderbezogener Teil wird aber dezentral in den Abteilungen sichergestellt Strukturelle und prozessorientierte Organisationsstrukturen In dem Maße wie, innerhalb einer Organisation Aufgaben 16 zugeteilt werden, und Spezialisierung um sich greift, bedarf es auch der Koordination und der Arbeitsteilung. Stellen umfassen ein Maßnahmenbündel, das meist von einem Mitarbeiter bewältigt wird. Die Aufgaben sind unabhängig von der Person definiert. Mehrere Stellen können zu einer Abteilung zusammengefasst werden, mehrere Abteilungen zu einer weiteren Organisationsform. Dadurch entsteht der typische hierarchische Aufbau von Organisationen. Die Art der Aufgabenabgrenzung erfolgt mit Hilfe bestimmter Gliederungskriterien. Grundsätzlich können zwei Typen unterschieden werden. Die fachlich orientierte Organisation fasst möglichst gleichartige Fachgebiete zusammen und die nach Prozessen ausgerichtete Struktur richtet sich nach gleichartigen Tätigkeiten, während die marktorientierte Gliederung sich jedoch nach Merkmalen des Absatzmarktes richtet. Es ergibt sich eine hohe Spezialisierung und die Gefahr der Doppelgleisigkeiten. Neben dem Umfang und Art der Spezialisierung geht es um die Definition der Leitungsbeziehungen. Es kann zwischen Ein- und Mehrfachunterstellung differenziert werden. Es ist in das Einliniensystem 8, mit langen Instanzenwegen, das Mehrliniensystem, mit der Gefahr von Kompetenzkonflikten und in das Stabliniensystem, mit der Gefahr der Isolierung der Stabstelle, zu unterscheiden. Werden mehrere Gliederungsprinzipien miteinander verknüpft kommt es zur Matrixorganisation. Sie birgt hohe Reibungsverlust in sich und erfordert einen hohen Kommunikationsbedarf. 16 Kaspar/Mayerhofer, Personalmanagement, Führung, Organisation, Linde Verlag 8 K Utke, Bauhausuniversität, WW70, Projekt- und Unternehmensmanagement Kapitel 12

18 31 6. Varianten Organisation 6.1. Kriterien der Beurteilung Kundenzufriedenheit, strategische/operative Aufgaben Es ist in Verbindung mit politischen Vorgaben eine vorausschauende wasserwirtschaftliche Planung sicherzustellen und die Koordination mit berührten Organisationseinheiten der Vorarlberger Landesregierung zu Gewähr leisten. Gleichzeitig ist die wasserwirtschaftliche Entwicklung zu prüfen und mit den Zielen der Planung zu vergleichen. Es sind die wasserwirtschaftlichen Planungen unternehmerisch umzusetzen. Dies hat durch die Erstellung von Ausführungskonzepten sowie durch eine Projektkoordination und ein Projektmanagement zu erfolgen. Ebenso sind im Rahmen des Sachverständigendienstes durch die Fachexperten die wasserwirtschaftlichen Vorgaben und die wasserbautechnischen und gewässerschutztechnischen Belange zu beachten und einzuhalten. Im Zuge des Monitorings sind die Istsituation edv unterstützt zu erfassen und die Daten zu verarbeiten, zu bewerten und für die Überwachung bereitzustellen. Sämtliche Aufgaben des Förderungswesens sind wahrzunehmen. Ein kundenorientiertes Bürgerservice dient als Anlauf- und Auskunftsstelle für Anliegen der Bevölkerung Verantwortung und Zuständigkeiten Es sind klare Verantwortungen und Zuständigkeiten nach innen und außen zu Gewähr leisten. Dies erfordert eine Bündelung und Abgrenzung der Aufgaben innerhalb der einzelnen horizontalen und vertikalen Organisationseinheiten. Speziell im operativen Bereich sind witterungsbedingte Tätigkeiten naturgegeben, sodass eine flexible Anpassung an Arbeitsschwerpunkte möglich sein muss. Eine Unterschriftenregelung bestimmt den Kompetenzbereich der Mitarbeiter und Führungskräfte und gibt an, welche Entscheidungen von den politischen Entscheidungsträger und anderen Verwaltungseinheiten getroffen werden. Den Führungskräften sollten Organisationseinheiten mit 3 bis 15 Mitarbeiter zugeordnet werden. Zur Stärkung des Verantwortung sollten so weit als zulässig eigenständige Entscheidungen über Personal insbesondere deren Anstellung, Beförderung und Ausbildung möglich sein.

19 Zusammenarbeit Die Zusammenarbeit muss vom Streben nach gemeinsamen Zielen, einem respektvollen Umgang, Toleranz sowie gegenseitigem Verständnis getragen werden. Es sind daher in der Zusammenarbeit folgende Grundsätze 6 einzuhalten: Vertrauen positives Denken Resultatorientierung Leisten eines Beitrages zum Ganzen Konzentration auf Weniges Stärken nutzen Führung, Kontrolle, Messgrößen Der öffentlich Bedienste ist im Wesentlichen ein Wissensarbeiter. Er arbeitet vor allem infolge seines hohen Fachwissens weit gehend selbstständig. Es sind daher Machtinstrumente wie disziplinarische Maßnahmen als Führungsinstrumente nicht geeignet und bringen wenig Erfolg. Führungsinstrumente müssen daher eine faire demokratische Beschlussfassung die nachvollziehbar ist Gewähr leisten, Eigeninitiative fördern und prüfbar sein. Die gewünschte Eigeninitiative und Eigenverantwortung bringt es mit sich, die Führung auf die wesentlichen Tätigkeiten zu beschränken. Die Organisation sollte daher folgende Führungsaufgaben möglichst unterstützen: für Ziele sorgen die Verwaltungseinheit organisieren Entscheidungen zu treffen das Umsetzung von Beschlüssen und Aufträgen zu kontrollieren die Mitarbeiter zu fördern und zu entwickeln Vertretung nach Außen Die Kontrolle sollte durch messbare Werte wie Durchlaufzeiten, Qualität, Zeit und Kundenzufriedenheit erfolgen

20 Schnittstellen und klare Informationsübertragung Die Wasserwirtschaft setzt sich aus mehreren Fachbereichen zusammen. Diese unterschiedlichen Belange sind laufend zu berücksichtigen. Durch klare Schnittstellen und geeignete Instrumente sind Informationen auszutauschen und zu übergeben. Zur Vermeidung von Doppelgleisigkeiten und hohem Abstimmungsaufwand sind die Schnittstellen klar zu definieren und zu minimieren. Die Organisation soll daher folgende Instrumente oder Werkzeuge zur Überbrückung der Schnittstellen möglichst unterstützen Projektsarbeit/Arbeitsgruppe (P/AG): In Teamarbeit sollen Konzepte und Studien über wasserwirtschaftliche Fragen und Maßnahmen erarbeitet und danach deren Umsetzung beschlossen werden Dienstbesprechung/Sitzung(D/S): Sie umfasst eine Tagesordnung, die eigentliche Besprechung und ein Ergebnisprotokoll. Wesentlich sind die Sitzungen vor allem für die Festlegung und Kontrolle von Vereinbarungen Es sollen die Zielvorgaben gemeinsam und einvernehmlich vereinbart werden. Bericht(B): Er beschreibt beabsichtigte Maßnahmen, Vorgangsweisen und legt die Leistungserbringung sowie Ergebnisse dar. Richtlinien/Studie(Rl/St) Sie enthalten wesentliche wasserwirtschaftliche Zielvorgaben und Handlungsanweisungen für fachliche Beurteilungen, für das Förderwesen und für Arbeitsmethoden Wirtschaftlichkeit, Einsparungen Es ist zu beurteilen, ob die Varianten wirtschaftlich sind und derzeit aber auch in der Zukunft Einsparungsmöglichkeiten enthalten. Es sollten bei den Verwaltungsdiensten Einsparungen möglich sein, dies sind vor allem die Kanzleidienste und EDV Bereiche wie Aktenverwaltung, geografisches Informationssystem und Wasserinformationssystem. Die Einführung der Kostenrechnung muss möglich sein. Für die Abschätzung der Personalkosten wird eine grobe Berechung mit Vergleichszahlen durchgeführt. Hierfür werden die Mitarbeiter in die vier 6 Malik Führen Leisten Leben, DVA 2000, Seite 65

21 34 bestehenden wesentlichen Gehaltstufen Akademiker (A-Stufe), Maturant (B-Stufe), Handwerker (C-Stufe) und Hilfskraft (D-Stufe) zusammengefasst und die durchschnittlichen Kosten hierfür ermittelt und allfällige Posteneinsparungen in der Berechnung angesetzt. Weitere Kosten wie Sachaufwand, Mieten etc werden nur qualitativ beurteilt Akzeptanz bei den Mitarbeitern Die Mitarbeiter sollten die neue Organisation weit gehend mittragen. Nur damit ist eine erfolgreich Umsetzung gegeben Raumanforderungen Es muss der Platzbedarf für beide Organisationseinheiten Gewähr leistet sein Beschreibung der Varianten Übersicht Es ergeben sich folgende Lösungen: Variante 1 Trennung nach Fachgebieten Variante 2 Trennung nach Prozessen Variante 3 zwei Organisationen Variante 4 weitest gehende Auslagerung Variante 1 Trennung nach Fachgebieten Die Abteilung Wasserwirtschaft und das Landeswasserbauamt werden zusammengelegt. Es besteht eine Unterordnung der Prozesse unter die Fachgebiete. Die einzelnen Fachbereiche führen mehrere Prozesse durch. Die Bereiche Wasserversorgung und Abwassertechnik werden zum Siedlungswasserbau zusammengefasst. Die Abteilung landeskultureller Wasserbau wird in die Abteilung Flussbau integriert. Die technischen Dienste sind in der Verwaltung zusammengefasst. Eine Hierarchieebene wird entfernt. Die Koordinierung und die Parteistellung sind eine eigenständige Aufgabe, jedoch auf ein

22 49 7. Kostenrechnung, Umsetzungskonzept 7.1. Allgemein Das Rechnungswesen im Landeswasserbauamt umfasste bisher ausschließlich die Finanzströme für Förderungen, externe Materialkosten und Personalkosten sowie Kosten für fremde Dienste wie Ingenieurleistungen. Eine zusammenfassende Aufarbeitung der Kosten und Leistungen zur Beurteilung des Unternehmenserfolges oder für eine Kontrolle der wirtschaftlichen Leistungserbringung erfolgte bisher nicht. Es besteht die Notwendigkeit, die Tätigkeiten der öffentlichen Verwaltung, wie jene der Privatwirtschaft mit Hilfe des betrieblichen Rechnungswesen zu erfassen, zu planen, durchzuführen und zu kontrollieren. Das gesamte betriebliche Geschehen der öffentlichen Verwaltung ist somit zahlenmäßig zu erfassen, darzustellen und auszuwerten. Es sind die Voraussetzungen zu schaffen, dass jeder Geschäftsfall, der eine Mengen- oder Wertbewegung zum Inhalt hat, entsprechend den Grundsätzen des betrieblichen Rechnungswesen weiter verrechenbar ist. Es ist daher erforderlich eine aussagefähige Kosten- und Leistungsrechnung einzuführen. Die Hauptaufgaben 7 des betrieblichen Rechnungswesen, das sich in ein internes und externes Rechnungswesen gliedert, lassen sich folgendermaßen zusammenfassen: Dokumentation und Rechenschaftslegung Wirtschaftlichkeitskontrolle Bereitstellung von Unterlagen für Unternehmensentscheidungen Bemessung der Besteuerung Angabe des Verdienstes aus Transaktionen mit der Umwelt Das externe Rechnungswesen soll angeben, was das Unternehmen aus den Transaktionen mit der Umwelt verdient hat und welche Bemessung der Besteuerung zu Grunde zu legen ist. Das interne Rechnungswesen das auch Kostenrechnung genannt wird, soll Aussagen machen, wie

23 50 der Betrieb gearbeitet hat, es soll der interne Erfolg ermittelt werden 7. Die wesentlichsten Aufgaben der internen Kostenrechnung sind nun: Erfassung der tatsächlichen Kosten Kurzfristige Erfolgsrechnung Wirtschaftlichkeitskontrolle Kalkulation der betrieblichen Leistungen Bereitstellung von Zahlenmaterial für Unternehmensentscheidungen Bereitstellung von Zahlenmaterial für die Bewertung von Beständen Schaffung von Transparenz Fördern des Kostenbewusstseins Bereitstellen von Daten für den make-or buy-entscheid Es sind somit die Leistungen zu ermitteln und die Kosten als Istwerte zu erfassen. Planwerte oder Zielvorgaben sind als Kontrollmaßstäbe für den Soll/Istvergleich vorzugeben. Daraus abgeleitete Kennzahlen sind als Steuerungsgrößen zu verwenden Grundbegriffe Kosten und Leistungen 7 Der interne Erfolg errechnet sich aus der Differenz von Leistungen und Kosten. Kosten Unter Kosten ist der bewertete Verzehr von Gütern und Dienstleistungen zu verstehen, der zur Erstellung und zum Absatz der betrieblichen Leistung sowie zur Aufrechterhaltung der Betriebsbereitschaft erforderlich ist. Die Definition der Kosten ist durch folgende 3 Merkmale gekennzeichnet: Es muss ein Verbrauch an Gütern und/oder Dienstleistungen vorliegen. 7 Däumler/Grabe, Kostenrechnung, Verlag Neue Wirtschaftsbriefe, Berlin

24 63 8. Bewertung der Wirkungen und festlegen der Prioritäten für Leistungen 8.1. Problem und Bewertungsmethoden Die Wirkung der Leistungen ist eine entscheidende Größe um den Erfolg der Verwaltungstätigkeiten darzustellen. Es sind daher für die Produkte und Prozesse Messgrößen festzulegen, die für die Planung der Leistung als auch für die nachfolgende Erfolgskontrolle verwendbar sind. Die Wirkungen der Prozesse insbesondere der auszuführenden wasserwirtschaftlichen Projekte müssen bewertbar sein. Diese Bewertung nach den Auswirkungen muss deshalb erfolgen, weil die notwendigen öffentlichen Fördermittel nur begrenzt zur Verfügung stehen und die Öffentlichkeit einen Nachweis über die eingesetzten Ressourcen verlangt. Da auch die Kosten der vorgelegten Projekte die bereitgestellten Geldmittel übersteigen, ist somit zusätzlich eine Prioritätenreihung erforderlich. Durch ein formalisiertes Bewertungsverfahren wird versucht, bei Projekten der Abwasserreinigung und des Hochwasserschutzes eine solche Reihung nachvollziehbar auf Grund weniger Kriterien zu erreichen. Überblick über Bewertungsmethoden 10 : Kosten/Nutzenanalyse: Bei der Kosten/Nutzenanalysen erfolgt eine Gegenüberstellung sämtlicher monetär bewertbarer Wirkungen einer Maßnahme. Grundlage der Bewertung sind tatsächlich, berechtigte oder unterstellte Preise. Es erfolgt eine Diskontierung der Nutzen- und Kostengrößen, um die zu unterschiedlichen Zeitpunkten anfallenden Wirkungen vergleichbar zu machen. Nutzwertanalyse: Sie ist ein nicht monetäres Bewertungsverfahren zur Lösung von Entscheidungsproblemen mit mehreren Kriterien. Mit der Nutzwertanalyse lassen sich daher alternative Maßnahmen bezüglich verschiedener Kriterien unterschiedlicher Dimension miteinander vergleichen. Eine Monetarisierung der Maßnahmenwirkung erfolgt nicht.

25 64 Kostenwirksamkeitsanalyse: Es werden sämtliche monetär erfassbaren Kosten berücksichtigt. Es wird auch eine Bewertung der nicht monetären Einheiten bzw. Kriterien vorgenommen. Zielsetzung von Kostenwirksamkeitsanalysen ist es mit den eingesetzten Mitteln eine maximale Verbesserung des Projektzieles zu erreichen. Mit der Kostenwirksamkeitsanalyse lassen sich Maßnahmen vergleichen, die das vorgegebene Ziel zu geringsten Kosten erreichen. Die Analyse einer Entscheidungssituation mit Hilfe einer Nutzwertanalyse 11 ist eine Methode, die der systematischen Entscheidungsvorbereitung bei mehrdimensionalen Zielsetzungen dient. Die Aufgabe ist es, diejenige Alternative zu ermitteln, deren Zielwertkombination einen maximalen Gesamtnutzen für das Projekt verspricht. Das besondere Merkmal der Nutzwertanalyse ist die Umwandlung der prognostizierten Umweltauswirkungen, die in unterschiedlichen Ausprägungen und Einheiten vorliegen, in dimensionslose und damit untereinander vergleichbaren Ziel- und Ergebniswerte. Die Summe der Ziel- bzw. Ergebnisbeiträge, der Maßnahmenalternativen, gewichtet nach der Bedeutung der einzelnen Zielkriterien, ist der Maßstab für die Entscheidungsempfehlung des Gutachters oder der zuständigen Behörde. Eine Beschlussfassung über die gewählten Kriterien durch die Entscheidungsträger ist allerdings notwendig. Nutzwert = dimensionsloser (vergleichbarer) Wert unterschiedlicher Wirkungen Ablaufstruktur Nutzwertanalyse Beschreibung des Vorhabens (Alternativen) Beschreibung der Auswirkungen (Information) Quantifizierung der Zeilerreichung (Zielerträge) Darstellung der Präferenzen (Zielgewichte) Vergleichende Bewertung (Nutzwerte) 10 Böhm et al, Fraunhoferinstitut, Kostenwirksamkeitsanalyse von nachhaltigen Maßnahmen im Gewässerschutz 11 Bernhard Michel, Bauhausuniversität, Management von Wasserressourcen WW50 Kapitel 1

26 65 Voraussetzung für aussagekräftige Informationen im Rahmen der Wirkungsbeurteilung ist die Existenz klarer messbarer Ziele. Es beginnt daher die Nutzwertanalyse mit einer Überprüfung der Zieldefinition. Auf Grund der gesetzlichen Vorgaben und Richtlinien lassen sich folgende wasserwirtschaftliche Ziele und Grundsätze festhalten. Die Wasserressourcen sollen auch für zukünftige Generationen nutzbar bleiben. Die Wasserressourcen sind mengen- und gütemäßig vor Beeinträchtigungen möglichst geschützt zu halten. Es ist eine regionale, möglichst ausgeglichene Wasserbilanz zu Gewähr leisten. Eine weit gehende, natürliche Beschaffenheit der Gewässer ist zu sichern. Der gute ökologische und sehr gute ökologische Zustand ist zu erhalten bzw. anzustreben. Der Mensch und sein Lebensraum sind vor Bedrohungen zu schützen. Die erforderlichen Abfluss- und Retentionsräume sollen weit gehend erhalten bleiben. Gewässernutzungen sollten sparsam vorgenommen werden und bestmöglich aufeinander abgestimmt sein. Es sind nun Indikatoren zu verwenden, deren Auswirkungen gemessen werden können. Es ist daher notwendig, dass die Indikatoren Hinweise auf Veränderungen geben 12. Es ist auch zu berücksichtigen, dass die neue Wasserrahmenrichtlinie der EU das Erstellen von Maßnahmenpläne für Flusseinzugsgebiete fordert, um eine gute ökologische und chemische Qualität von Oberflächengewässern erreichen zu können Abwasserreinigung Beschreibung der Alternativen Kläranlage Meiningen: Die Emissionsgrenzwerte werden teilweise überschritten. Als Indikator wird der Reinigungseffekt verwendet. Die Gewässergüte des Vorfluters Ehbach ist beeinträchtigt, was häufige Fischsterben belegen.. Durch den Ausbau soll eine Verbesserungen um eine Güteklasse 12 Bruno Schedler, Isabella Broeller, New Public Management, Verlag Paul Haupt 2001,

27 73 9. Zusammenfassung Eine kurz nach dem 2 Weltkrieg festgelegte Organisationsstruktur teilt die Landesverwaltung in kleine strategische Einheiten im Nahbereich der Politik und in zahlenmäßig größere operative Einheiten. Letztere sind vor allem in den Verwaltungsverfahren vor Ort tätig. Der Rechnungshof des Landes Vorarlberg hat nun in seinem Bericht vom Oktober 2003 auf Doppelgleisigkeiten und Reibungsverlusten an den Schnittstellen dieser Organisationsform hingewiesen und eine organisatorische und personelle Neuausrichtung empfohlen. Es werden ausgehend von der derzeitigen Organisationsform verschiedene Möglichkeiten der Neuorganisation dargestellt. Zum Einem wird versucht die bestehende Teilung durch eine Neudefinition der Schnittstellen zu verbessern. Die Arbeit umfasst aber auch andere Alternativen der Zusammenlegung. Es zeigt sich, dass neben den Personalkosten auch Fragen der Führung, der Zusammenarbeit, der Schaffung von Einsparungen und des Raumangebotes zu beantworten sind. Die Varianten trennen nach Fachgebiete, trennen nach Prozesse und zwei Organisationen sowie weitest gehende Auslagerung wurden näher untersucht. Die Variante zwei Organisationen fällt wegen der weiterhin vorhandenen Schnittstellenproblematik aus. Bei der Variante weitest gehende Auslagerung bestehen die Vorteile im geringen Personaleinsatz. Unklar sind hier die Kosten für die privaten Auftragnehmer. Die Variante weitest gehende Auslagerung ist aber infolge der fehlenden Akzeptanz durch die Mitarbeiter nicht umsetzbar. Die Bewertung zeigt, dass vor allem die Varianten trennen nach Fachgebiete und trennen nach Prozessen Vorteile besitzen. Die Variante trennen nach Prozesse hat Vorteile in der Optimierung der Aufgaben. Sie stellt aber hohe Anforderungen an die Kompetenz, den Leistungswillen, die Eigenmotivation und an ein ausgefeiltes Steuerungssystem für die Qualität, die Kosten und das Zeitmanagement. Die Variante trennen nach Fachgebiete kommt der bisherigen Arbeitsweise entgegen. Die beiden Dienststellen werden zusammengelegt. Es ist durch die fachliche Gliederung eine hohe Spezialisierung gegeben. Die ansatzweise mögliche interne Prozessstruktur ermöglicht gleichzeitig eine bessere Optimierung nach Kosten, Durchlaufzeit und Qualität. Diese Variante

28 74 sollte daher unter Beachtung einer möglichst weit gehenden Prozessorientierung umgesetzt werden. Wesentliche Kriterien für die Beurteilung der Erfüllung der Aufgaben sind die Leistungsfähigkeit und deren Wirkung. Die Leistungsfähigkeit umfasst den Input, den amtsinternen Ressourceneinsatz und den erzeugten Output. Der Input, sowie der amtsinterne Ressourceneinsatz und die erzeugte Leistung sind somit zu messen. Der Input ist in der Kostenartenrechnung zu erfassen. Die daraus resultierenden Aufwändungen sind monetär auszudrücken und in der Kostenstellenrechnung auf die Organisationseinheiten aufzugliedern. Entscheidend ist die Optimierung der amtsinternen Leistungserbringung. Die Optimierung der Leistungsfähigkeit erfolgt über die Durchlaufzeiten, die Kosten und die Qualität. Die Qualität der Leistungserstellung muss auf die Kundenzufriedenheit ausgerichtet sein. Diese ist durch Abfragen bei den Kunden laufend zu überprüfen. Die Kostenkontrolle ist durch eine Kosten- und Leistungsrechnung zu Gewähr leisten. Hier sind zunächst die maßgebenden Kosten zu untersuchen und zu reduzieren. Es sollen im Soll/Ist-Vergleich auch die erforderlichen Aufwände für die bestellten Leistungen kalkuliert und eine leistungsorientierte Erbringung überprüft werden. Auszuführende wasserwirtschaftliche Projekte, die durch diverse Planungsschritte erstellt und bewertet wurden, erhalten öffentliche Fördermittel. Da die Kosten der vorgelegten Projekte die bereitgestellten Geldmittel übersteigen, ist eine Prioritätenreihung erforderlich. In Form einer Nutzwertanalyse wird versucht, bei Projekten der Abwasserreinigung und des Hochwasserschutzes eine solche Reihung nachvollziehbar vorzunehmen. Es zeigt sich, dass ausgehend von Bewertungskriterien und einer Gewichtung eine Reihung ermittelbar ist. Die Kriterien sind beim Hochwasserschutz der Schutz von Menschenleben, der Schutz von Siedlungen, die Verbesserung des ökologischen Zustandes der Gewässer, der Schutz vor Umweltschäden und die Beachtung passiver Hochwassermaßnahmen. Eine Beschlussfassung über die gewählten Kriterien durch die Entscheidungsträger ist allerdings notwendig.

29 Literaturverzeichnis Amt der Vorarlberger Landesregierung, Geschäftseinteilung 2003 Blank Thomas, Unterlagen zur Prüfung Landesrechnungshof, 2003 Brandtner, Statut des Landeswasserbauamtes, 2000 Land Vorarlberg, Rechenschaftsbericht 2001und 2002 Schmalhardt Herbert, Prüfbericht Abteilung Wasserwirtschaft (VIId) und Landeswasserbauamt, 6 Malik Führen Leisten Leben, Deutsche Verlagsanstalt, 2000, Däumler/Grabe, Kostenrechnung, Verlag Neue Wirtschaftsbriefe, Berlin K Utke, Bauhausuniverstät, WW70, Projekt- und Unternehmensmanagement Kapitel 12 Landeswasserbauamt, Betriebsabrechnungsbogen Böhm et al, Fraunhoferinstitut, Kostenwirksamkeitsanalyse von nachhaltigen Maßnahmen im Gewässerschutz Bernhard Michel, Bauhausuniverstät, Management von Wasserressourcen WW50 Kapitel 1 Bruno Schedler, Isabella Broeller, New Public Management, Verlag Paul Haupt 2001, BM Land- u. Forstwirtschaft, Richtlinie Bundeswasserbauverwaltung, Wien, 1994 Landeswasserbauamt, Jahresbericht Gewässeraufsicht 2002 Umweltinstitut des Landes, Erhebung der Gewässergüte, Vorarlberg 1999, Kaspar/Mayerhofer, Personalmanagement, Führung, Organisation, Linde Verlag Udo Schreyer, Seminarunterlagen, optimierte Prozessorganisation, Batschuns 2004