PEDRO MORAZÁN Globale Finanzpolitik und Verschuldung

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2 PEDRO MORAZÁN Globale Finanzpolitik und Verschuldung Die heutige Welt ist durch den Globalisierungsprozess gekennzeichnet. Damit ist eine stärkere Überlagerung von transnationalen ökonomischen, sozialen und kulturellen Prozessen gemeint, deren Hauptakteure Nationalstaaten, Global Player, wie multinationale Unternehmen und transnational organisierten NRO- Vernetzungen, wie Greenpeace sind. Globalisierung ist zwar in erster Linie ein ökonomisches Phänomen, ihre Auswirkungen gehen jedoch weit darüber hinaus. Im Folgenden werde ich auf zwei für die Entwicklungsländer wichtige Folgen der Globalisierung eingehen, nämlich die internationale Schuldenkrise und die Instabilität der internationalen Finanzmärkte. Hierzu möchte ich zwei Thesen formulieren: 1. Die Schuldenkrise der Entwicklungsländer bleibt als ungelöstes Problem bestehen und hat sich zum größten Entwicklungshemmnis für die Länder des Südens entwickelt. 2. Die Starke Liberalisierung der Finanzmärkte hat die Disparitäten zwischen den Entwicklungs- und Industrieländern weiter verschärft. Dazu haben sowohl die Wechselkursdisparitäten zwischen den Hauptwährungen als auch die steigende Volatilität von Finanztransaktionen beigetragen. So gesehen gab es durch die Globalisierung keine optimale Verbindung zwischen der internationalen Finanzpolitik und der Entwicklungspolitik. Die von den Finanzmärkten ausgegangenen Krisen der 90er Jahre haben eher zu einer hohen Instabilität beigetragen, die die Ziele einer nachhaltigen und menschlichen Entwicklung konterkariert. Davon sind auch die in der Monterrey Konferenz formulierten Millenniums Entwicklungsziele (MDG) betroffen. 23

3 1. Auslandsverschuldung und Entwicklungspolitik Die gegenwärtige Lage der Entwicklungsländer macht den Zugriff auf internationale Ersparnisse unerlässlich. Es gibt eine entwicklungspolitische Notwendigkeit Kredit aufzunehmen, um eine Ausweitung von Investitionen und Konsum (auch nachhaltige Entwicklung) zu finanzieren. So gesehen ist Verschuldung - nicht nur in der Theorie - entwicklungspolitisch notwendig. Wenn aber die Auslandsverschuldung die Zahlungsfähigkeit der Volkswirtschaften nachhaltig beeinträchtigt, entwickelt sich eine Verschuldungskrise, die nicht alleine über den Markt gelöst werden kann. Diese Situation trat mit dem einseitigen Schuldenmoratorium Mexikos vor mehr als 22 Jahren ein, das zu einer allgemeinen Schuldenkrise führte. Die Ursachen der ersten Schuldenkrise der Entwicklungsländer 1982 sind allgemein bekannt. Die fünf wichtigsten werden hier deswegen lediglich aufgezählt: Steigende konditionsfreie und zinsgünstige Kredite von internationalen Privatbanken an Entwicklungsländer infolge des Petrodollar-Überhangs, das Scheitern der Importsubstitutionsstrategie, die stetige Verschlechterung der Austauschverhältnisse der Entwicklungsländer, die Hochzinspolitik der USA in den 80er Jahren und das Fehlen eines internationalen Schuldenmanagements. Nach Angaben der CEPAL zahlte alleine Lateinamerika zwischen 1983 und 2000 mehr als Mio. US$ Schuldendienst an die Gläubiger in den reichen Ländern, d. h. mehr als das Vierfache des gesamten Schuldenstocks von Mrd. US$ bei Ausbruch der Schuldenkrise. Infolge dieser Schuldenkrise wurde die Importsubstitutionsstrategie als Entwicklungsparadigma verworfen und für immer aufgegeben. Damit wurde auf fatale Weise die Rolle des Staates bei der Gestaltung des Entwicklungsprozesses auf ein Minimum reduziert, die Fragen der Umverteilung und der sozialen Sicherheit vernachlässigt und die Bedeutung des Marktautomatismus als Gleichgewichtsfaktor stärker hervorgehoben. 24

4 An Stelle der gescheiterten Importsubstitutionsstrategien kam der Washington Konsensus, der die Entwicklungsstrategien der 80er und 90er Jahre beherrschte. François Bourguignon, Chefökonom der Weltbank beschreibt diesen Übergang folgendermaßen: "In den achtziger Jahren gewann die neoliberale Revolution immer mehr an Boden. Dort wo die Anhänger der Planwirtschaft Fehlentwicklungen des Marktes sahen, sahen die Neoliberalen das Scheitern des Staates und in der Folge propagierten sie, die Wirtschaft der Entwicklungsländer zu deregulieren. Preiskorrekturen' war die magische Formel der Zeit gegen die Planwirtschaft, die aber genau so unzulänglich war als Entwicklungsperspektive" (Siehe: François Bourguignon (2004) Desarrollo y reducción de la pobreza. Mirada retrospectiva y panorama futuro, Übersetzung des Autors) Mit einem Bündel politischer Maßnahmen neoliberaler Prägung wurden die Volkswirtschaften von Entwicklungs- und Transformationsländern durch Strukturanpassungsprogramme dahingehend umgestaltet, das insbesondere über eine Liberalisierung der Kapitalbilanz nur geringe Spielräume für eine Entwicklung der Binnennachfrage und eine Förderung beschäftigungswirksame Investitionen entwickelt werden konnten. (Eine empfehlenswerte Lektüre: BMZ: Post-Washington-Consensus- Einige Überlegungen) 2. Die neue Entwicklung der internationalen Finanzmärkte * Der Globalisierungsprozess führte über die zunehmende Liberalisierung der Kapitalmärkte in den entwickelten Ländern allen voran Großbritannien, die USA und Deutschland zu einer stärkeren Währungsinstabilität und zu einem Zusammenbruch des Bretton Woods System als Regulierungsinstanz für Wechselkursdisparitäten. Mit dem Zusammenbruch des Bretton Woods Systems Anfang der 70er Jahre entstand eine für die Entwicklungsländer nachteilige Situation der Währungskonkurrenz zwischen Dollar, Yen und (DM)Euro. Die Politik fand sich damit ab, die Währungsrelationen weitgehend dem Markt zu überlassen. Damit treten neue Akteure auf den Finanzmärkten auf, die von den Vorteilen von liberalisierten Kapitalbilanzen profitieren und einen übermäßigen Einfluss auf Kapitalbewegungen und Währungspo- 25

5 litik nicht nur in den kleinen Volkswirtschaften haben: Investmentfonds und Devisenspekulanten. Erst mit der Asienkrise begann die internationale Staatengemeinschaft sich Gedanken über die labile Situation der internationalen Finanzmärkte zu machen. Die Diskussion über eine neue Finanzarchitektur setzte ein und dauert bis heute noch an, aber die Konkurrenzsituation zwischen den drei wichtigsten Währungen hindert die Politik an einer Lösung des Problems. Eine hohe Konzentration der Finanztransaktionen mit steigender Mobilität macht für die Entwicklungsländer einen Ausweg aus der Schuldenfalle unmöglich. Die Schuldenkrise ist seitdem ein Strukturproblem für die Entwicklungsländer geworden, und sie wird von reichen Gläubigerländern als willkommener Anlass genutzt, um notwendige Reformen in der internationalen Finanzarchitektur zu blockieren, die den Entwicklungsländern zugute kommen würden. Ein wesentliches Merkmal der zunehmenden Globalisierung in den 90er Jahren ist erstens der enorme Anstieg der internationalen Kapitalzuflüsse in die Entwicklungsländer. Im vergangenen Jahrzehnt war der Nettozufluss internationaler privater Schuldtitel in Schwellen- und Entwicklungsländer zeitweise zwei- bis dreimal so hoch wie der Nettozufluss öffentlicher Gelder. Zweitens hat sich in den 90er Jahren die Struktur der internationalen Kapitalflüsse maßgeblich geändert. Im Vergleich zu den 70er und 80er Jahren, als mittelfristige Bankkredite von wenigen internationalen Großbanken die Kapitalflüsse in Entwicklungsländer dominierten, stiegen in den 90er Jahren international gegebene Staatsanleihen, die durch eine heterogene Gläubigerstruktur gekennzeichnet sind, erheblich an. Von 82,8 Mrd. US$ 1980 stiegen die internationalen Kapitalzuflüsse auf 260,2 Mrd. US$ 1992 und auf 341 Mrd. US$ Infolge der Asienkrise gingen diese auf 196,5 Mrd. US$ 1998 zurück und lösten eine erhebliche Finanzierungskrise in den Schwellen- und Transformationsländern aus. Seitdem bleibt die Instabilität der Finanzmärkte und die davon 26

6 abhängigen Kapitalzuflüsse ein Risikofaktor für die Entwicklungsländer. Zu den wesentlichen Auswirkung dieser Instabilität gehören: - Die regionale Ansteckungsgefahr - Die sich verschärfende Wahrungskonkurrenz und die damit verbundenen instabilen Wechselkursrelationen - Schwache makroökonomische Indikatoren Internationale Kapitalbewegungen haben mehr zur Destabilisierung in diesen Volkswirtschaften beigetragen und weniger zu einer berechenbaren Finanzierung nachhaltiger Entwicklung. Einerseits trägt der internationale private Kapitalzufluss für Staatsanleihen dazu bei, den Investorenkreis der Staaten zu verbreitern, und er ermöglicht Investoren und Schuldnern eine bessere Risikodiversifikation. Andererseits treten bei einer heterogenen Gläubigerstruktur Koordinations- und Kollektivprobleme auf, und volatile Kapitalbewegungen lösen Armut verursachende Verschuldungs- und Finanzkrisen in den Entwicklungsländern aus. Die Gefahr von schwankenden Kapitalbewegungen besteht am ehesten bei kurzfristigen Anlageformen, wie z.b. bei kurzfristigen Bankkrediten, Aktien oder Spekulationen mit Währungen. Zu den ungelösten Problem der Auslandsverschuldung kommt jetzt durch die Liberalisierung der Kapitalbilanz und der Deregulierung von Banken und Finanzsystemen die Verwandlung der Innenverschuldung in Auslandsverschuldung. In der Folge sehen sich die Schuldnerregierungen gezwungen durch eine restriktive Geldpolitik makroökonomische Stabilität auf Kosten von Beschäftigung und sozialer Sicherheit zu erzielen. 3. Arme Länder in der Schuldenfalle Die erweiterte HIPC (Heavily Indebted Poor Countries)-Initiative leistete zwar einen positiven Beitrag zu einer Reduzierung der Schuldenlast, aber auch nach Abschluss der Initiative bleiben zahlreiche HIPC-Länder immer noch oder wieder hoch verschuldet. Insbesondere die Verschuldung gegenüber multilateraler 27

7 Finanzinstitutionen (IFI), wie die Weltbank und der IWF aber auch regionale Entwicklungsbanken ist bei der Umsetzung der HIPC Initiative stark gewachsen, so dass diese nun die wichtigsten Gläubiger dieser Länder geworden sind. Aufgrund der "preferred Status" der IFI als Gläubiger hat die multilaterale Schuldenbelastung ernst zu nehmende negative Konsequenzen für die Wirtschaft und den Lebensstandard der Bevölkerung in den verschuldeten Ländern. Daher werden die meisten Niedrigeinkommensländer aus eigener Kraft nicht in der Lage sein, die für eine Armutsreduzierung notwendigen finanziellen Ressourcen zu generieren und exogenen Schocks entgegenzuwirken. Es ist jedoch wichtig fest zu halten, dass für ca. 60 Länder mit niedrigen Einkommen das Zuschusselement der zu vergebenden Kredite bis zu 100% je nach institutionellen Bedingungen liegen sollte. Für die Verwirklichung der Millennium Development Goals (MDGs) bis 2015 benötigen diese Niedrigeinkommensländer noch mehr externe finanzielle Ressourcen als bisher. Für eine Überwindung der Schuldenkrise ohne die dauerhafte Entwicklungsfinanzierung zu gefährden, ist es daher notwendig die richtige Einschätzung der Schuldentragfähigkeit zu entwickeln. Vier Vorschläge stehen derzeit im Zentrum der aktuellen Debatte zur Erreichung von Schuldentragfähigkeit. 1. Ein von IWF und Weltbank entwickeltes Rahmenwerk zur Erhaltung von langfristiger Schuldentragfähigkeit in Niedrigeinkommensländern. 2. Ein neuer Vorschlag der amerikanischen Regierung zum 100- prozentigen Schuldenerlass der multilateralen Finanzinstitutionen für die HIPC-Länder. Der Schuldenerlass soll hiermit mit den eigenen Ressourcen dieser Institutionen finanziert werden. Rückwirkend sollten dementsprechend sämtliche Forderungen der Weltbank in Zuschüsse umgewandelt werden. Die Folge wäre dann ein Rückgang der Rückflüsse in die International Development Association (IDA), d. h. weniger Ressourcen für Armutsbekämpfungsprogramme in den ver- 28

8 schuldeten Niedrigeinkommensländern. Um den Anteil der IWF Schuldenerlasse zu finanzieren wird von der US- Regierung vorgeschlagen, eine Neubewertung der Goldreserven und der Poverty Reduction und Growth Facility (PRGF) des IWF zu unternehmen. Zu beachten ist, dass der Schuldenerlass nicht mit der Aufbringung zusätzlicher Ressourcen, sondern mit der Umschichtung bereits an Armutsbekämpfungsprogrammen gebundenen Mittel finanziert werden soll. 3. Ein neuer Vorschlag der britischen Regierung zum 100- prozentigen Schuldenerlass der multilateralen Finanzinstitutionen für Niedrigeinkommensländer. Insgesamt sollen 21 Länder profitieren. Davon sind 15 bereits unter der Erweiterten HIPC-Initiative entschuldet worden ("Post-Completion- Point-Länder"): Äthiopien, Benin, Bolivien, Burkina Faso, Ghana, Guayana, Mali, Madagaskar, Mauretanien, Mosambik, Nikaragua, Niger, Senegal, Tansania, Uganda. Sechs weitere Länder sollen aufgenommen werden, weil sie arm und hoch verschuldet sind und deswegen den so genannten "IDA-Only- Status" aufweisen und überdies nach Ansicht von Brown die Gewähr bieten, dass sie Schuldenerleichterungen in Armutsbekämpfung umsetzen: Albanien, Armenien, Mongolei, Nepal, Sri Lanka, Vietnam. Der laufende Schuldendienst an die Multilateralen Institutionen soll von den Gläubigern selbst übernommen werden. Zu diesem Zweck wird zwischen Gläubigern und Schuldnern eine langfristige Vereinbarung getroffen. Dies sind zuallererst die bilateralen Gläubiger, also die Regierungen der reichen Länder. Großbritannien hat bereits praktisch vorgemacht, wie das vor sich gehen soll, indem es 10% der Zahlungen der betroffenen Länder an die Weltbank und an die Afrikanische Entwicklungsbank übernommen hat. Diesem Beispiel sollen andere folgen, so dass der gesamte Schuldendienst an diese Institutionen abgedeckt ist. 4. Ein neues Finanzierungsinstrument des IWF zur Abfederung von exogenen Schocks, das ein flexibles Element hinsichtlich der Zahlungsmodalitäten beim Auftreten von Schocks beinhaltet. 29

9 4. Handlungsempfehlungen Um die Finanzierung der MDG zu gewährleisten, soll das Entschuldungsprogramm nicht nur eine Erleichterung des Schuldendienstes sondern auch eine Stockreduktion beinhalten. Das Programm soll auf sämtliche Niedrigeinkommensländer ausgeweitet werden und nicht, wie die britische und die US-Regierung vorschlagen, lediglich auf eine kleine Liste von Ländern. Damit würde der in Frage kommende Betrag von derzeit 35 Mrd. US$ auf ca. 80 Mrd. US$ steigen. Durch den Verkauf der Goldreserven und nicht lediglich durch ihre Neubewertung sollen mehr als 35 Mrd. US$ für die Finanzierung des Schuldenerlasses von Krediten des IWF und der regionalen Entwicklungsbanken mobilisiert werden. Die notwendigen zusätzlichen Finanzressourcen könnten von der Weltbank und von den bilateralen Institutionen der Industrieländer, wie von der britischen Regierung bereits versprochen, mobilisiert werden. Das Entschuldungsprogramm sollte grundsätzlich offen gestaltet werden, so dass weitere Mitteleinkommensländer mit untragbarer Verschuldung wie Ecuador oder Philippinen Zugang erhalten können. Das Entschuldungsprogramm sollte nicht durch eine Umschichtung bereits gebundener Entwicklungshilfemittel finanziert werden. Es sollen zusätzliche Mittel mobilisiert werden. Die vom Bundeskanzler beim Weltwirtschaftsforum vom Davos zur Sprache gebrachte Idee einer Devisentransaktionssteuer sollte als ein weiteres Finanzierungsinstrument ernsthaft diskutiert werden. Diese sollte nicht nur zu einer Stabilisierung der Finanzmärkte beitragen sondern als neues innovatives Finanzierungsinstrument für die Erreichung der MDG implementiert werden Die Industrieländer haben sich mit der Unterzeichnung der Monterrey Erklärung verbindlich verpflichtet. Derzeit erfüllen lediglich fünf kleine Industrieländer diese Verpflichtung: Dänemark, Luxemburg, Niederlande, Norwegen und Schweden. Weitere sechs haben bereits konkrete Zeitvorgaben gegeben: Belgien, Spanien, Finnland, Irland und Großbritannien. Kofi Annan, Generalsekretär 30

10 der Vereinten Nationen, hat bereits Deutschland und Japan als Aspiranten für einen ständigen Sitz im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen dazu aufgerufen, mindestens 0,5% des BIP für die Erreichung der Millenniumsziele zu mobilisieren. Hier könnte die Bundesregierung einen positiven Beitrag zur Verbesserung der Lage der Armen in der Welt leisten. 31