Vom Abo zur transaktionsbezogenen Tarifierung Eine mehrseitige Kosten-Nutzen-Analyse

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1 Beitrag erschienen in: Matthias Fluhr (Hrsg.): Die Chipkarte Fester Bestandteil unseres Alltages. Kongressdokumentation und Katalog OMNICARD Berlin: intime berlin Prof. Dr. Herbert Kubicek, Martin Wind Institut für Informationsmanagement Bremen Vom Abo zur transaktionsbezogenen Tarifierung Eine mehrseitige Kosten-Nutzen-Analyse 1. Ausgangslage Über vier Jahre nach Verabschiedung der ersten Fassung des deutschen Signaturgesetzes durch den Deutschen Bundestag ist die Verbreitung und Verwendung digitaler Signaturen kaum vorangeschritten. Der bisherige Weg, digitale Signaturen über monofunktionale Signaturkarten in Umlauf zu bringen, hat sich als wenig erfolgversprechend erwiesen. Hinzu kommt, dass es bislang weder den Trust Centern noch den mit Signaturen befassten staatlichen Stellen gelungen ist, ein angemessenes Marketingkonzept zu entwickeln, das die Technik einer breiteren Bevölkerungsschicht näher bringen könnte. Als alternative Strategie zur Diffusion digitaler Signaturen bietet es sich an, diese als zusätzliche Funktionalität auf bereits existierenden und der Bevölkerung vertrauten Trägermedien in Umlauf zu bringen. Dazu bieten sich insbesondere die (EC-)Karten der Kreditwirtschaft an. Dies wurde u.a. im Bremer unterstellt. In der Sparkassenorganisation wird die Realisierung dieser Option aufgrund von Zweifeln an der Wirtschaftlichkeit jedoch immer wieder verschoben. Diese Zweifel erscheinen auf der Basis der bestehenden Geschäftsmodelle auch begründet und kaum ausräumbar. Dem folgenden Vorschlag liegt die Annahme zugrunde, dass ein solches Angebot nur dann für alle Beteiligten positive wirtschaftliche Ergebnisse erzielen kann, wenn das derzeitige Gebührenmodell einer einmaligen Kartengebühr und einer pauschalen monatlichen Gebühr für die Trust-Center-Dienstleistungen durch ein transaktionsbezogenes Gebührenmodell ersetzt wird, wie es auch bei Electronic Cash, der Geldkarte und den Kreditkarten angewendet wird. Davon ausgehend wird ein Rollenmodell skizziert, das sich an dem von Electronic Cash orientiert. Darauf kann eine mehrseitige Kosten-Nutzen-Analyse aufbauen, die zur Bestimmung einer Win- Win-Situation für alle Beteiligten dienen kann. 2. Zur Notwendigkeit eines anderen Gebührenmodells Qualifizierte zertifizierte Signaturen werden zur Zeit von Trust Centern zu einer Jahresgebühr für die Karte und einer monatlichen Pauschalgebühr für die Trust-Center- Dienstleistungen angeboten. Diese Gebühren liegen deutlich über 50 Euro pro Jahr. Sie sind für die Verbraucher und Verbraucherinnen nicht nur im Betrag viel zu hoch, sondern auch von der Struktur her nicht attraktiv. Kein Verbraucher kann heute ab-

2 schätzen, wo und wie oft er die Signatur zu seinem Vorteil einsetzen kann. In vielen Fällen liegt der Vorteil des Signatureinsatzes auch eher bei dem Dienstleister. Der Bürger, der ein Formular online ausfüllt und mit einer digitalen Signatur versieht, übernimmt ohnehin schon Tätigkeiten der Datenerfassung von der Verwaltung, trägt die Telekommunikations- und Internet-Zugangskosten und ist nicht ohne weiteres bereit, zusätzlich auch noch die Kosten für die Trust-Center-Leistung zu übernehmen. Er erwartet teilweise sogar eine Vergünstigung für eine Online-Transaktion, wie sie etwa die Lufthansa bei den Flugtarifen per etix gewährt. Die Verwaltung ebenso wie ein privatwirtschaftlicher Dienstleister haben hingegen von den eingehenden elektronischen Datensätzen einen unmittelbaren Vorteil, und sie haben das Interesse an der Überprüfung der Zertifikate. Das Leitbild der elektronischen Unterschrift hat unreflektiert zu der Annahme geführt, Wer unterschreibt, zahlt. Viele Projekte im Bereich elektronischer Kommunikation sind jedoch bereits an einer unangemessenen Verteilung von Kosten und Nutzen gescheitert. Um Fehleinschätzungen zu vermeiden und die genaue Verteilung von Kosten und Nutzen zwischen den Beteiligten zu verdeutlichen, bietet sich eine mehrseitige Kosten-Nutzen-Analyse an, die man bildlich in Form eines T-Konten-Systems darstellen kann. Die vielbeschworene Win-Win-Situation ist dann gegeben, wenn bei allen beteiligten Partnern Kosten- und Nutzen in einem ausgewogenen Verhältnis stehen oder gar alle einen die Kosten übersteigenden Nutzen verzeichnen. Grundgebühr für die Karte Monatliche Gebühr für Verzeichnisdienste Trust Center Produktionskosten der Karte Kosten für Verzeichnis-, Sperr- und andere Dienstleistungen Anteilige Refinanzierung der Investitionen in die PKI Komfort Zeitersparnis Wegersparnis Portoersparnis ABER WIE OFT BEI WELCHER GELEGENHEIT? Kunde Grundgebühr für Karte Monatliche Gebühr für Verzeichnisdienste Ggf. Anschaffung Kartenleser TK-/Internetzugangskosten 2

3 Rationalisierungsvorteil Primärer Dienstleister Entwicklungskosten und lau fende Kosten für Online-Dienst Abb. 1: Mehrseitige Kosten-Nutzen-Analyse beim derzeitigen Tarifmodell Wenn der Rationalisierungsnutzen bei den primären Dienstleistern eintritt, erscheint es fair und für die Verbreitung von E-Government förderlich, dass sie die Trust- Center-Gebühren zumindest teilweise übernehmen. Dies ist bei dem pauschalen Gebührenmodell des Abonnements allerdings kaum möglich. Es erscheint nicht realistisch, dass etwa die Kommunalverwaltungen ihren Bürgerinnen und Bürgern unentgeltliche Signaturkarten, etwa in Kooperation mit den Sparkassen, zur Verfügung stellen und dafür auch die laufenden Kosten der Verzeichnisdienste tragen. Bei einem transaktionsorientierten Abrechnungsmodell erscheint hingegen eine anteilige Kostenübernahme bei einer angemessenen Höhe des Entgelts pro Transaktion fair und begründbar. 3. Zur Notwendigkeit eines erweiterten Rollenmodells Electronic Cash als Vorbild Bei der derzeitigen Rollenkonstellation stösst eine transaktionsbezogene Verrechnung allerdings auf eine Lücke in den Vertragsbeziehungen (vgl. Abb. 2). Abb. 2: Derzeitige Vertragsbeziehungen beim Einsatz digitaler Signaturen 3

4 Der Kunde hat zwar eine Vertragsbeziehung mit dem Trust Center und ggf. auch mit einem weiteren Partner, der als Kartenherausgeber fungiert (z.b. die Hausbank). Er setzt die digitale Signatur im Rahmen einer Rechtsbeziehung mit dem primären Dienstleister ein. Dieser verfügt jedoch über keine Vertragsbeziehung zum Kartenherausgeber und/oder dem jeweiligen Trust Center. Eine solche Beziehung jeweils aufzubauen, wäre mit hohen Transaktionskosten verbunden. Diese Lücke in den Vertragsbeziehungen können Betreiber von Online-Plattformen schließen. So wie die Netzbetreiber bei Electronic Cash die Autorisierungsgebühren bei den Händlern erheben und an die Autorisierungszentralen weiterleiten, können die Plattformbetreiber Transaktionsgebühren für die Zertifikatsüberprüfung etc. bei den primären Dienstleistern erheben und an die jeweiligen Trust Center und Kartenherausgeber weiterleiten. Dies ist deswegen möglich, weil die Plattformbetreiber ohnehin Vertragsbeziehungen zu den primären Dienstleistern unterhalten, da sie für diese elektronische Formulare bereitstellen und andere Dienstleistungen erbringen. In Abb. 3 ist das erweiterte Rollenmodell für eine transaktionsorientierte Verrechnung beim Einsatz digitaler Signaturen wiedergegeben. Die durchgezogenen Linien symbolisieren die Vertragsbeziehungen, die gestrichelten Linien den Gebührenfluss. Entgelt für Dienstleistung Primärer Dienstleister (z.b. Kommunalverwaltung) Kunde Transaktionsgebühr Entgelt für Online-Dienst Plattformbetreiber Grundgebühr Anteilige Transaktionsgebühren Trust Center Entgelt für Signaturfunktion evtl. Kundenbank als Kartenherausgeber Abb. 3: Das erweiterte Rollenmodell für eine transaktionsorientierte Verrechnung beim Einsatz digitaler Signaturen Dabei wird davon ausgegangen, dass der primäre Dienstleister eine transaktionsbezogene Gebühr entrichtet, die in einem angemessenen Verhältnis auf Plattformbetreiber, Trust Center und Kartenherausgeber verteilt werden. Der Kartenherausgeber kann vom Kunden eine einmalige Grundgebühr für die Ausstattung der Chipkarten mit der Signaturfunktion erheben, die aber deutlich unter den derzeit verlangten Tarifen liegen muss, um akzeptiert zu werden. Die Zahlung einer solchen reduzierten Gebühr erscheint aus Kundensicht in der Gesamtkonstellation durchaus akzeptabel zu sein. 4

5 4. Mehrseitige Kosten-Nutzen-Analyse im erweiterten Rollenmodell Zur Bestimmung der Höhe der Transaktionsgebühren und des Verteilungsschlüssels kann eine auf dem erweiterten Rollenmodell aufbauende mehrseitige Kosten-Nutzenanalyse beitragen. Durch die zusätzliche Berücksichtigung der Plattformbetreiber als Mediatoren und Verbindungsglied steigen zunächst die Ansprüche, aber nicht der zu verteilende Kuchen. Noch ganz allgemein können folgende Kosten- und Nutzenaspekte genannt werden: Anteilige Transaktionsgebühr Anteilige Grundgebühr Entgelt für Signaturfunktion Anteilige Transaktionsgebühr Entgelte der primären Dienstleister Trust Center Plattformbetreiber Produktionskosten der Karte Kosten für Verzeichnis-, Sperr- und andere Dienstleistungen Anteilige Kosten der PKI Kosten der Überprüfungsdienstleistung Kosten der Abrechnungsdienstleistung Komfort Zeitersparnis Wegersparnis Portoersparnis Reduzierte Gebühren / Preise für die Dienstleistung Rationalisierungsvorteil Kunde Grundgebühr für Karte Ggf. Anschaffung Kartenleser TK-/Internetzugangskosten Primärer Dienstleister Transaktionsgebühr Laufende interne Kosten für Online-Dienst Entgelte an Plattformbetreiber Discount auf die Dienstleistung Kartenherausgeber Grundgebühr Anteilige Transaktionsgebühr Kosten für Signaturfunktion Ggf. Kosten für Kartenleser Distributionsund Personalisierungskosten Abb. 4: Mehrseitige Kosten-Nutzen-Analyse im erweiterten Rollenmodell 5

6 Im Einzelnen sind für die unterschiedlichen Akteure insbesondere die folgenden Positionen zu ermitteln und gegenüberzustellen: 1. Kunden: Die Kosten für die zusätzliche Funktionalität der (EC-)Karte und für zusätzlich am PC zu installierende Komponenten (z. B. Kartenleser) sind gegen die Vorteile der Online-Erledigung bestimmter Vorgänge (höherer Komfort, Zeit- und Wegersparnis, Einsparung beim Porto etc.) abzuwägen. Diese sind häufig nicht so groß, wie zunächst angenommen wird. Wenn der Dienstleiter ein großeres Interesse an einer hohen Onlinequote hat, müssen dafür zusätzliche Anreize in Form reduzierter Preise bzw. Gebührensätze geboten werden. 2. Primäre Dienstleister: Dem Aufwand für die Bereitstellung der Online-Dienste (Entwicklungskosten, Gebühren an Plattformbetreiber etc.) müssen Einsparungen an anderer Stelle, Verbesserungen in der Marktposition im Verhältnis zu Wettbewerbern etc. gegenüber gestellt werden. Auf der Kostenseite sind Entwicklung und Betrieb des Online-Angebots sowie ggf. verringerte Einnahmen aufgrund von Preisnachlässen bei Online-Transaktionen zu berücksichtgigen. Die öffentliche Verwaltung muss solche Nachlässe in ihren Gebührenordnungen regeln, was nach Auffassung vieler Experten auch zulässig ist. 3. Kreditinstitute als Kartenherausgeber: Die mit der Ausgabe der Karten und entsprechendem Equipment verbundenen Kosten müssen sich zum einen durch die von den Kunden für die Signaturfunktion zu entrichtenden Gebühren und zum anderen durch transaktionsabhängige Einnahmen refinanzieren lassen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die den Kreditinstituten durch das Homebanking entstehenden Kosten z. T. in die Rechnung einfließen können, beispielsweise wäre bei der Verteilung höherwertiger Kartenlesegeräte nur die Differenz zu den Kosten der momentan ausgegebenen Geräte anzusetzen. Schwerer als die Kosten für diesen Signaturchip schlagen die zusätzlichen Personalkosten für die Personalisierung zu Buche. Zumindest bei neuen Girokonten könnte die Überprüfung der Identität mit der Registrierung für die digitale Signatur in einem Prozess zusammengeführt werden und Zusatzaufwand weitgehend vermeiden. 4. Trust Center: Die Produktionskosten sowie die laufenden Kosten des Zertifizierungsdienstes müssen durch transaktionsabhängige Gebühren gedeckt werden. 5. Plattformbetreiber: Die Kosten für Überprüfungsdienstleistungen und die Abrechnungsdienstleistungen müssen durch Anteile an den Überprüfungsgebühren gedeckt werden. Dabei ist zu berücksichtigen, dass ein breiter Einsatz digitaler Signaturen die Anzahl und das Verkehrsvolumen von rechtsverbindlichen Online-Transaktionen fördert, an denen die Plattformbetreiber in erster Linie verdienen. 6

7 5. Beteiligen sich Dienstleister an den Transaktionskosten? Die Universität Bremen als Beispiel Studierende gelten gegenüber neuen Technologien als überdurchschnittlich aufgeschlossen. Sie können zu einem hohen Prozentsatz mit Computern und Internet umgehen. Im Bremer waren und sind sie daher eine besonders attraktive Zielgruppe. Für sie wurde und wird eine Reihe von Anwendungen in den Bereichen Studierendenverwaltung und Prüfungsverwaltung entwickelt. Bisher wurden vor allem solche realisiert, die keine Signatur benötigen, weil z.b. ohnehin noch schriftliche Unterlagen nachgereicht werden müssen und dabei auch die persönliche Unterschrift nachgeleistet werden kann. Konkret wird allerdings die Anmeldung zu Prüfungen und prüfungsrelevanten Leistungen geplant. Die bestehenden Prüfungsverwaltungssysteme arbeiten mit PIN-TAN-Lösungen. Ihre Umstellung auf signaturbasierte Verfahren ist mit hohem Entwicklungsaufwand verbunden. Gleichwohl wäre die Universitätsverwaltung bereit, für eine Online-Anmeldung 10 Cent an den Plattformbetreiber zu bezahlen. Wenn sich Studenten zu 6 Prüfungen pro Jahr anmelden, würde dies zu Einnahmen von Euro beim Plattformbetreiber führen, die dieser mit dem Trustcenter und dem Kartenherausgeber teilen müsste. Vielleicht wäre mit viel gutem Zureden der Betrag auch auf 20 Cent zu erhöhen. Aber Euro bringen es immer noch nicht. Ein 24-Stunden-Verzeichnis-Dienst sowie Registrierungs- und weitere Trust-Centerleistungen führen zu jährlichen Betriebskosten von ungefähr bis Euro. Hinzu kommen die Abschreibungen auf den zweistelligen Millionenbetrag, der für Entwicklung und Einrichtung der PKI aufzuwenden ist. Bei einem Abschreibungszeitraum von 10 Jahren und einem Investitionsaufwand von 20 Mio. Euro wären jährlich 2,5 bis 2,75 Mio Euro Erlöse zu erzielen. Bei einem Erlös von 20 Cent pro Transaktion wären dies 12 bis 15 Mio. Transaktionen pro Jahr. Wenn wir bundesweit von einer Million Studierenden ausgehen, die sich durchschnittlich zu vier Prüfungen pro Jahr anmelden und alle dies elektronisch tun würden, ergäbe dies bei 0,2 Euro pro Transaktion einen Erlös von Euro. Selbst die Anwendung bei Privatpersonen mit einer recht hohen Nutzungsfrequenz kann also keine Kostendeckung leisten. Dabei ist nicht nur die Annahme hundertprozentiger Akzeptanz unrealistisch. In den Hochschulen als halbgeschlossene Benutzergruppe konkurriert die qualifizierte Signatur mit einfachen Authorisierungsvarianten (...). Dieses Volumen kann rein rechnerisch duch eine hohe Anzahl von Karten mit geringen Transaktionszahlen oder weniger Karten mit höheren Transaktionszahlen erreicht werden. Die Untergrenze für die Transaktionszahlen liegt bei der Refinanzierung der Kartenproduktions- und -distributionskosten. Viele Bürgerinnen und Bürger erreichen diese kritische Grenze in den üblichen Verwaltungskontakten nicht. Daher kommt es letztlich darauf an, die Zielgruppen und die entsprechenden Anwendungen zu identifizieren, die pro Nutzer eine hohe Anzahl von Transaktionen erreichen. Im Bremer Media@Komm-Projekt wurde von Anfang an an Mittler wie Steuerberater, Rechtsanwälte, Kfz-Händler und Architekten gedacht. Für sie wurden die bisherigen Gebührenmodelle nicht als Hindernis eingeschätzt. Dies hat sich auch bestätigt. Entscheidend waren der Nutzen der jeweiligen Anwendung und der Aufwand für die Integration der Signaturtechnik in den PC-gestützen Betriebsablauf, sowie die Kompatibilität mit den eingesetzen Programmen (Word, , Fachanwendungen). Und dort, wo dieses Kosten-Nutzen-Verhältnis als positiv eingeschätzt wird, werden qualifizierte 7

8 Signaturen auch intensiv eingesetzt. Der Renner unter den bisher angebotenen Anwendungen ist das Online-Mahnverfahren. Bei 20 Cent pro Transaktion könnte ein Rechtsanwalt statt des Jahresabo von 50 Euro 250 Transaktionen abwickeln. Die Anzahl der Mahnbescheide in einer mittelgroßen Praxis kann leicht darüber liegen. Mit einer transaktionsbezogenen Gebühr könnten in diesen Fällen insgesamt höhere Erlöse erzielt werden. Wahrscheinlich kann in diesem Fall sogar der Betrag pro Transaktion noch erhöht werden. Ähnliches gilt für Melderegisterauskünfte und Gewerberegisterauskünfte und andere Transaktionen, bei denen beide Seiten Porto sparen. Zwischenbilanz Die vorangegangenen Überlegungen lassen erkennen, dass der Wechsel von einer jährlichen Abo-Gebühr zu transaktionsbezogenen Vergütungen selbst noch nicht generell zu einer Win-Win-Situation führt. Entscheidend ist die Kosten-Nutzen- Relation für Kunden und Dienstleister in den einzelnen Anwendungsfeldern. Der Wert und das Mengenvolumen der Transaktionen auf der Seite der Kunden und der Dienstleister bilden dabei die kritischen Faktoren. Der Wert der Transaktion gibt Hinweise auf die Bedeutung von bzw. das Interesse an signierten Mitteilungen / Dokumenten. Die Mengenvolumina stellen sich in vielen Fällen für die Kunden auf der einen und die primären Dienstleister auf der anderen Seite sehr unterschiedlich dar. Eine Schlüsselrolle kommt den Anwendungen zu, die auf beiden Seiten hohe Transaktionshäufigkeiten aufweisen. Damit rücken Mittler bzw. professionelle Nutzer in den Vordergrund von marktbezogenen Strategien. Aber auch dafür müssen unterschiedliche Anwendungen kombiniert werden. Denn das Spektrum der Einsatzfelder ist so vielfältig und die Kosten-Nutzen-Verteilung dabei so unterschiedlich, dass eine Gleichbehandlung unangemessen wäre. So ist der Zusatznutzen bei Steuerberatern für die elektronische Übermittlung von Steuererklärungen deutlich geringer als für Rechtsanwälte bei elektronischen Registerauskünften und Mahnverfahren. Dementsprechend differenziert sollte bei den einzelnen Geschäftsvorfällen festgelegt werden, welcher Partner welchen Teil der signaturbezogenen Transaktionskosten aufzubringen hat. Wenn jeder der Rechtsanwälte in Deutschland (Statist. Bundesamt, 2000) im Durchschnitt bei nur 60 Transaktionen pro Jahr das Porto von mindestens 56 Cent einsparen kann und stattdessen für die schnelle und medienbruchfreie Auskunft 50 Cent an den Plattformbetreiber entrichtet, kann eine Win-Win-Situation entstehen. Die Verwaltungen bzw. Gerichte sparen ja ebenfalls Porto- und Verwaltungskosten und können davon ebenfalls einen Anteil von wenigen Cent über den Plattformbetreiber an das Trustcenter weitergeben. Die transaktionsbezogene Tarifierung führt also nicht, wie zunächst erwartet, über die Aktivierung der privaten Nachfrage zu einer Perspektive für die Trustcenter. Sie ermöglicht vielmehr bei den Mittlern eine Preisdifferenzierung und Ausschöpfung des Nachfragepotentials durch jeweils angemessene Verteilungen von Aufwand und Nutzen. Wenn aus diesen Gründen eine transaktionsbezogene Tarifierung eingeführt wird, reduziert dies zumindest eine der heute existierenden Hürden für die Privatkun- 8

9 den. An der Überwindung anderer Hürden wie den hohen Registrierungs- und Personalisierungskosten muss parallel gearbeitet werden. Wenn es gelingt, ein Dutzend weitere Anwendungen wie das Mahnverfahren für die gleiche und für andere Berufsgruppen anzubieten, kann eine Win-Win-Situation für alle Beteiligten entstehen. Das können weitere Auskunftssysteme oder Standardversicherungen sein. Dabei muss es auch nicht immer in erster Linie um den Ersatz der persönlichen Unterschrift gehen. Vielfach ist der Nachweis der Unversehrtheit der Nachricht (Integrität) viel wichtiger, der mit dem digitalen Siegel geleistet wird. Und hier kommt die transaktionsbezogene Tarifierung ins Spiel. Sie erlaubt es nämlich, bei den einzelnen Amwendungen den Kosten-Nutzen-Relationen entsprechend unterschiedliche Provisionen, teils transaktionsbezogen, teils wertbezogen, zu vereinbaren. 9