Deutscher Caritasverband

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1 Stellungnahme zur öffentlichen Anhörung zum Thema Unterhaltsvorschussgesetz am ; Uhr, anhand des Fragenkatalogs des Ausschusses für Familie, Senioren und Jugend des Deutschen Bundestags I. Allgemeine Fragen zum Unterhaltsvorschussgesetz Übergangsfinanzierung als ursprüngliche Intention des Gesetzgebers (vgl. Frage 1) Nach seiner ursprünglichen Zielsetzung im Jahr 1979 sollte das Unterhaltsvorschussgesetz (UVG) eine besondere Hilfe für Alleinerziehende sein. Es sollte den Schwierigkeiten begegnen, die bei alleinerziehenden Elternteilen und ihren Kindern entstehen, wenn der andere Elternteil, bei dem das Kind nicht lebt, sich der Pflicht zur Zahlung von Unterhalt ganz oder teilweise entzieht, hierzu nicht oder nicht in hinreichendem Maße in der Lage ist oder wenn er verstorben ist. 1 Der ausfallende Unterhalt sollte zumindest zum Teil ausgeglichen werden, ohne den Unterhaltspflichtigen aus der Verantwortung zu entlassen. 1 BT- Drs. 8/1952, Seite 1 Herausgegeben von Deutscher e.v. Dr. Thomas Becker Abteilungsleiter Sozialpolitik und Publizistik Karlstraße 40, Freiburg Telefon: (0761) thomas.becker@caritas.de Kontakt: Tatjana Loczenski Christiane Kranz Antje Markfort Arbeitsstelle Sozialrecht Referat Koordination Sozialpolitik Rechtspolitik Telefon (0761) Telefon (0761) Telefon: (030) tatjana.loczenski@caritas.de christiane.kranz@caritas.de antje.markfort@caritas.de

2 Die Bezugsdauer ist daher als Übergangsfinanzierung ausgestaltet worden. Sie war zunächst für 36 Monate vorgesehen und wurde dann auf 72 Monate ausgedehnt, um in einer größeren Zeitspanne Unterhaltsleistungen für das Kind sicherzustellen. Die ursprüngliche Zielsetzung, eine Übergangsfinanzierung zu schaffen, wird den heutigen gesamtgesellschaftlichen Lebensverhältnissen nicht mehr gerecht. Seit der Einführung des UVG ist die Anzahl der Alleinerziehenden deutlich gestiegen. Mittlerweile ist jede fünfte Familie alleinerziehend. Viele alleinerziehende Elternteile befinden sich in einer finanziell angespannten Situation. Personen, die in Haushalten von Alleinerziehenden leben, sind sehr stark armutsgefährdet. Die Praxis zeigt, dass Unterhaltszahlungen oftmals über sechs Jahre oder dauerhaft nicht geleistet werden. Ein Drittel der Berechtigten bezieht bis zu 72 Monaten Leistungen nach dem UVG. 2 Die Armutsrisikoquote liegt bei 43 Prozent. Der Deutsche fordert, die Intention des Gesetzes an die aktuelle gesamtgesellschaftliche Entwicklung anzupassen und auf die Unterstützung von alleinerziehenden Eltern mit minderjährigen Kindern auszurichten. Dafür sollen Leistungen aus dem UVG nicht nur vorübergehend und zeitlich begrenzt gewährt werden. Zudem ist es unerlässlich, Überlegungen zu einer grundlegenden Neuausrichtung der Unterstützungsleistung für Alleinerziehende und ihre minderjährigen Kinder herbeizuführen. Vorrangige Leistungen nach SGB II (vgl. Frage 2) 40 Prozent aller Alleinerziehenden-Haushalte in Deutschland sind auf Leistungen aus der Grundsicherung angewiesen. 3 Der Unterhaltsvorschuss wird als Einkommen des Kindes bei gleichzeitigem Bezug von Leistungen der Grundsicherung für Arbeitsuchende (SGB II) oder Sozialhilfe (SGB XII) bedarfsmindernd auf diese angerechnet. Alleinerziehende müssen die Leistungen bei verschiedenen Stellen in der Regel Jugendämter und Jobcenter/Sozialämter beantragen und zur Geltendmachung der Ansprüche ihren Mitwirkungspflichten nachkommen. Die Behörden prüfen die Ansprüche und müssen die jeweils auf sie übergegangenen Unterhaltsansprüche gegenüber dem Unterhaltsschuldner geltend machen. 2 BT- Drs. 17/1269, Seite 6 3 Monatsbericht, Bundesagentur für Arbeit, Dezember 2012, Seite 29 Seite: 2

3 Die doppelte Prüfung und der damit einhergehende Bürokratieaufwand belasten den alleinerziehenden Elternteil, der ohnehin nur über knappe zeitliche Ressourcen verfügt, zusätzlich. Lässt sich durch den Bezug von Unterhaltsvorschuss eine Hilfebedürftigkeit nach dem SGB II und/oder SGB XII nicht vollständig vermeiden, kann der hohe bürokratische Aufwand sowohl für die Anspruchsberechtigten als auch die Behörden dadurch verringert werden, dass in diesem Fall ein Anspruch auf UVG ausscheidet, d. h. ein weiterer Antrag auf UVG nicht erforderlich ist. Gehen Anträge bei der falschen Behörde ein, sind sie von Amts wegen an die zuständige Behörde weiterzuleiten. Die Leistungen sind rückwirkend ab Zeitpunkt der Antragstellung bei der unzuständigen Stelle zu gewähren. Abzug von Kindergeld (vgl. Frage 4) Das Kindergeld mindert den Unterhaltsvorschuss in voller Höhe, 2 Abs. 2 UVG. Diese Regelung steht im Gegensatz zu der Regelung im Unterhaltrecht, bei dem vom Mindestunterhalt bei minderjährigen Kindern nur das hälftige Kindergeld abgezogen wird. Dort erhält die Familie also zusätzlich zum Unterhalt das hälftige Kindergeld. Die unterschiedliche Höhe des Kindergeldabzugs bei Unterhalt und dessen Ersatzleistung (Unterhaltsvorschuss) ist nicht gerechtfertigt. Sie erhöht das Armutsrisiko von Alleinerziehenden und ihren Kindern. Entsprechend den Regelungen im Unterhaltsrecht sollte das Kindergeld auf den Unterhaltsvorschuss nur hälftig angerechnet werden, um dem Armutsrisiko besser entgegenzuwirken. Altersgrenze von 12 Jahren und Höchstbezugsdauer von 72 Monaten (vgl. Frage 5) Der Unterhaltsvorschuss ist eine besondere Leistung für Kinder von Alleinerziehenden, deren barunterhaltspflichtiger Elternteil seinen Unterhaltszahlungen nicht vollständig oder unregelmäßig nachkommt. Er wird nur für Kinder bis zur Vollendung des 12. Lebensjahres und für maximal 72 Monate gezahlt, 1 Abs. 1 Nr.1, 3 UVG. Die Altersgrenze wird mit dem erhöhten Betreuungsaufwand für Kinder bis 12 Jahre begründet, der danach abnehme bzw. ganz entfalle. Die Trennung und Scheidung der Eltern ist für jedes Kind unabhängig vom Alter eine schwierige Situation. Auch Kinder über 12 Jahren müssen den Über- Seite: 3

4 gang in eine andere Familienform bewältigen und brauchen dabei besondere Unterstützung. Die Erziehungssituation mit der Bewältigung von Arbeit, Kindern und Haushalt und daneben der finanziellen Unsicherheit trifft in dieser Situation alleinerziehende Eltern unabhängig vom Alter der Kinder besonders schwer. Gerade bei älteren Kindern in der Pubertät können aufgrund der Persönlichkeitsentwicklung des Kindes und der damit einhergehenden größeren Distanzierung zu den Eltern weitere Beeinträchtigungen im Erziehungsalltag hinzutreten, die eine schnelle Unterstützung durch Unterhaltvorschuss rechtfertigen. Auch für Eltern, die alleinerziehend werden und Kinder über 12 Jahren haben, muss sichergestellt werden, dass sie sich auf ihre neue Lebenssituation einstellen können. Die Befristung des Unterhaltsvorschusses auf 72 Monate führt dazu, dass bei fortbestehendem Zahlungsausfall des Unterhaltsverpflichteten die finanziellen Sorgen des alleinerziehenden Elternteils nicht dauerhaft gemildert werden. Um die armutsreduzierende Wirkung des Unterhaltsvorschusses zu verbessern, müssen die Anspruchsdauer verlängert und die Altersgrenze der berechtigten Kinder von 12 auf 18 Jahre erhöht werden. Im ersten Schritt sollte mindestens die im Koalitionsvertrag geplante Erhöhung der Altersgrenze auf das 14. Lebensjahr und die Ausweitung des Bezugszeitraums um weitere 24 Monate erfolgen. Wiederheirat (vgl. Frage 6) Heiratet der alleinerziehende Elternteil einen neuen Partner, fällt der Anspruch auf Leistungen nach dem UVG weg, 1 Abs. 1 Nr. 2 UVG. Die derzeitige Regelung stellt für alleinerziehende Elternteile, deren Kinder Leistungen nach dem UVG erhalten, eine Hürde dar, einen neuen Partner zu heiraten. Die Regelung widerspricht auch den Regelungen im Unterhaltsrecht, nach denen durch die Wiederheirat kein Unterhaltsanspruch des Kindes gegenüber dem Stiefelternteil begründet wird. Der Anspruch des Kindes auf Leistungen nach dem UVG darf daher nicht durch die Wiederheirat des alleinerziehenden Elternteils entfallen. Seite: 4

5 II. Zum Gesetzesentwurf der Bundesregierung Entbürokratisierung (vgl. Frage 8) Der Gesetzesentwurf sieht verschiedene Maßnahmen zur Entbürokratisierung vor. Beispielsweise sollen Leistungsanträge nach dem UVG vereinfacht werden, die Beurkundungsbefugnis des Jugendamts ausgebaut und der Rückgriff des Jugendamts auf den Unterhaltsschuldner durch einen erweiterten Auskunftsanspruch effektiver ausgestaltet werden. Die rückwirkende Zahlung des Unterhaltsvorschusses für einen Monat vor der Antragsstellung soll entfallen, 4 UVG. Zudem sieht eine Änderung in 2 Abs. 3 UVG vor, dass Leistungen des Unterhaltsschuldners an Dritte (z. B. an den Kindergarten) den Unterhaltsvorschuss mindern, wenn sie zur Deckung des Kindesunterhalts bestimmt sind. Der Deutsche befürchtet, dass sich durch den Wegfall der für einen Monat rückwirkenden Leistung und die Minderung des Unterhaltsvorschusses bei Zahlungen des Unterhaltsschuldners an Dritte die finanzielle Situation Alleinerziehender weiter verschärft. Daneben wird durch die Berücksichtigung von Leistungen an Dritte ein erheblicher Prüf- und Verwaltungsaufwand erforderlich, vgl. Frage 11 und 15. Vorrangiger Änderungsbedarf (vgl. Frage 9) Der Fokus des Gesetzesentwurfs richtet sich auf Entbürokratisierungsmaßnahmen. Altersgrenze und Bezugsdauer beim Unterhaltsvorschuss bleiben entgegen der Vereinbarungen im Koalitionsvertrag unangetastet. Der Deutsche sieht vorrangigen Änderungsbedarf bei der Altersgrenze und dem Bezugszeitraum. Beide sollten verlängert werden. Die Altersgrenze sollte auf 18 Jahre erhöht werden und die Leistungen sollten nicht nur vorübergehend, sondern bis zum 18. Lebensjahr gewährt werden. Mindestens sollten die im Koalitionsvertrag geplante Erhöhung der Altersgrenze auf das 14. Lebensjahr und die Ausweitung des Bezugszeitraums um weitere 24 Monate erfolgen, vgl. Frage 5. Seite: 5

6 Bewertung der Abschaffung der rückwirkenden Gewährung des Unterhaltsvorschusses (vgl. Frage 11) Der Gesetzesentwurf sieht vor, dass Unterhaltsvorschuss nicht mehr rückwirkend für den Monat vor Antragstellung gezahlt wird. Das geltende Recht sieht eine rückwirkende Zahlung vor, wenn sich der alleinerziehende Elternteil vergeblich um die Durchsetzung des Unterhaltsanspruchs bemüht hat. Der Deutsche setzt sich für den Erhalt der rückwirkenden Gewährung des Unterhaltsvorschusses ein. Oft befinden sich Familien im Zeitpunkt der Antragstellung bereits in einer angespannten finanziellen Situation, weil der andere Elternteil keinen Unterhalt leistet. In der Regel haben sie zuvor vergeblich versucht, den Unterhalt außergerichtlich beim Unterhaltsschuldner einzufordern. Durch die Abschaffung der rückwirkenden Gewährung wird es zukünftig ratsam sein, Unterhaltsvorschussleistungen sofort zu beantragen, ohne abzuwarten, ob der Unterhaltsschuldner (freiwillig) zahlt. Gerade dadurch entsteht jedoch ein vermeidbarer Verwaltungsaufwand. Die Unterhaltsvorschusszahlung rückwirkend für den Monat vor Antragstellung unterstützt alleinerziehende Elternteile in ihrer anfangs besonders schweren Situation. Durch das Ausbleiben der Unterhaltszahlung sind oftmals Schulden entstanden. Die rückwirkende Gewährung des Unterhalsvorschusses bietet den Familien insoweit eine schnelle Hilfe, die zudem verhindern kann, dass sie Leistungen nach dem SGB II beantragen müssen. Verhältnis von Zeitersparnis und Abschaffung der rückwirkenden Gewährung des Unterhaltsvorschusses (vgl. Frage 13) Begründet wird die Abschaffung der für einen Monat rückwirkenden Gewährung des Unterhaltsvorschusses damit, dass bei der Antragsstellung dadurch 5 Minuten Zeitaufwand eingespart werden. Dies führt voraussichtlich zu bundesweiten Kosteneinsparungen von Euro. Der Gesetzesentwurf geht dabei in seiner Begründung davon aus, dass alleinerziehenden Elternteilen nur ausnahmsweise Nachteile entstehen, da die Höchstbezugsdauer lediglich nach hinten verschoben wird. Das ist jedoch nicht immer der Fall. In den Fällen, in denen die Höchstbezugsdauer wegen der Altersgrenze von vornherein nicht voll ausgeschöpft werden kann (also wenn das Kind älter als 9 Seite: 6

7 Jahre ist), fällt nach der Neuregelung der Unterhaltsvorschuss für einen Monat weg. Gleiches gilt, wenn der Unterhaltsschuldner die Zahlungen vor Ablauf der Bezugsgrenze wieder aufnimmt. Der Deutsche ist der Auffassung, dass die Einbußen für Alleinerziehende beim Unterhaltsvorschuss in keinem angemessenen Verhältnis zur Zeiteinsparung von 5 Minuten pro Antrag sowie der geringen Kosteneinsparung stehen. Der Deutsche setzt sich daher dafür ein, dass die Neuregelung in 4 UVG ersatzlos gestrichen wird. Bewertung des Verbrauchs der Bezugsdauer bei Rückzahlungen (vgl. Frage 14) Der Unterhaltsvorschuss wird höchstens für 72 Monate gezahlt. Der Gesetzesentwurf sieht vor, dass dabei der Zeitraum des tatsächlichen Zuflusses maßgeblich ist. Der Leistungszeitraum ist nach 72 Monaten daher auch dann verbraucht, wenn die Unterhaltsleistung zwar ausgezahlt, aber zu einem späteren Zeitpunkt rückabgewickelt wurde, beispielsweise weil das Kind anzurechnendes Einkommen hatte oder die Eltern schuldhaft falsche Angaben gemacht haben. Ein Verbrauch des Leistungszeitraums tritt ausnahmsweise nicht ein, wenn die Ursachen für die rechtswidrige Zahlung bei der Verwaltung liegen, 3 Satz 2 UVG. Die Ausnahmeregel in 3 Satz 2 UVG wird positiv bewertet. Durch die Regelung wird dem Vertrauen der Betroffenen in das Jugendamt Rechnung getragen, indem Berechtigten unverschuldete, rückabgewickelte Leistungen nicht auf den Leistungszeitraum angerechnet werden. Neuregelung bei der Berechnung des Unterhaltsvorschusses, Leistungen an Dritte (vgl. Frage 15) Die Neuregelungen bei der Berechnung des Unterhaltsvorschusses sehen vor, dass Zahlungen des Unterhaltsschuldners an Dritte, beispielsweise der Kindergarten- oder Sportclubbeitrag oder der Beitrag für die private Krankenversicherung, auf die Unterhaltsleistungen nach dem UVG angerechnet werden. Nicht angerechnet werden Zahlungen zur Deckung von Sonderbedarf ( 1613 BGB) und Ausgaben im Rahmen der Ausübung des Umgangsrechts, 2 Abs. 3 UVG. Seite: 7

8 Die Regelungen des Unterhaltsrechts sehen vor, dass der alleinerziehende Elternteil grundsätzlich verlangen kann, dass der andere Elternteil für das Kind Barunterhalt in Form einer Geldrente an den alleinerziehenden Elternteil zahlt, damit davon der Mindestbedarf des Kindes gedeckt werden kann. Durch die Anrechnung von Zahlungen an Dritte, die zu einer Minderung des Unterhaltsvorschusses führt, besteht die Gefahr, dass der Mindestbedarf des Kindes nicht mehr gedeckt werden kann. Das gilt zumindest dann, wenn es sich um Zahlungen handelt, die nicht vom Mindestunterhalt umfasst sind. Zahlt der Unterhaltsschuldner z. B. freiwillig den Musikunterricht, verbleibt durch den Abzug vom Unterhaltsvorschuss weniger für den allgemeinen Lebensbedarf des Kindes, z. B. für Kleidung und Nahrung. Die Anrechnung von Zahlungen für Aufwendungen, die im Tabellenunterhalt nicht enthalten sind, z. B. Kindergartengebühren oder Beiträge für eine private Krankenversicherung, führt dazu, dass der alleinerziehende Elternteil gegenüber dem Unterhaltsrecht schlechter gestellt wird. Dort leistet der unterhaltsverpflichtete Elternteil den Tabellenunterhalt und ggf. zusätzlich Beiträge für die private Krankenversicherung, Kindergartenbeitrag etc. Die Neuregelung führt daher zu einer Verschlechterung der finanziellen Situation der Kinder. Zudem ist die geplante Neuregelung für das Jugendamt mit einem erheblichen Prüfaufwand verbunden, durch den es auch zu Leistungsverzögerungen kommen kann. Die Neuregelung in 2 Abs. 3 UVG ist daher zu streichen. Zahlungen des Unterhaltsschuldners an Dritte sollen den Unterhaltsvorschuss nicht mindern. Zumindest dürfen solche Zahlungen für Aufwendungen nicht angerechnet werden, die nicht im Tabellenunterhalt enthalten sind. Freiburg, 24. Januar 2013 Deutscher e.v. Abteilung Sozialpolitik und Publizistik Dr. Thomas Becker Abteilungsleiter Seite: 8

9 Kontakt: Tatjana Loczenski, Arbeitsstelle Sozialrecht, Deutscher e.v. (Freiburg), Tel.: , Christiane Kranz, Referat Koordination Sozialpolitik, Deutscher e.v. (Freiburg) Tel.: , Antje Markfort, Rechtspolitik, Deutscher e. V. (Berliner Büro) Tel.: Diese Stellungnahme wird von folgenden Verbänden mitgetragen: Arbeitsgemeinschaft Interessenvertretung Alleinerziehende Derzeit federführender Verband: Sozialdienst katholischer Frauen (SkF) Gesamtverein e. V. Agnes-Neuhaus-Str Dortmund Tel.: Kontakt: Gisela Pingen-Rainer, Sozialdienst katholischer Frauen Gesamtverein e. V. (Dortmund), Tel.: , pingen@skf-zentrale.de Seite: 9