"Über 100 PPP-Projekte in Deutschland - Wo bleibt die Standardisierung?"

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1 "Über 100 PPP-Projekte in Deutschland - Wo bleibt die Standardisierung?" Von Alexander Lethen Die Realisierungsvariante PPP ist als wirtschaftlicher und effizienter Weg für die öffentliche Hand weiter auszubauen. Was empfehlen Finanzierungsexperten? Wenn schon die Bundeskanzlerin der Bundesrepublik Deutschland, Dr. Angela Merkel, in ihrer Rede zum Tag der Deutschen Bauindustrie am 27. Mai 2009 in Berlin zugeben musste: "Ich bin der Meinung, dass wir - auch wenn sich das immer sehr schwierig gestaltet - bei Public-Private-Partnership unsere Möglichkeiten noch nicht ausgeschöpft haben", dann stellen sich insbesondere in diesen Zeiten viele Fragen zur konstruktiven Fort- und Weiterentwicklung des bundesdeutschen PPP-Marktes. PPP wird besonders vor dem Hintergrund der Finanzmarktkrise stärker denn je diskutiert. Die grundsätzliche Kritik zu diesem Realisierungsmodell nimmt nicht ab und wird nicht nur zu Wahlkampfzeiten politisch diskutiert. Die in der deutschlandweiten "PPP-Pipeline" befindlichen Projekte jeglicher Größenordnung kranken derzeit jedoch eher an dem "wie" als am "ob" der Durchführung. Die Gefahr dabei ist, den eigentlichen Grundgedanken und die Motivation für eine langfristige, partnerschaftliche Zusammenarbeit zwischen der öffentlichen Hand und der Privatwirtschaft aus dem Blick zu verlieren. Die Zahl der erfolgreich realisierten Projekte gibt dem Grundgedanken dieses Modells der Zusammenarbeit zwischen der öffentlichen Hand und der Privatwirtschaft nach anfänglicher Skepsis Recht. Nachgewiesene Effizienzvorteile in einer Bandbreite von 5 bis 20 Prozent gegenüber der Eigenbeschaffung bei Investitionsmaßnahmen in Hoch- und Tiefbau stützen klar diese Variante der öffentlichen Beschaffung und lassen sie mittlerweile als etabliert gelten. Qualitätsunterschiede bei Vergabeunterlagen Dennoch muss bei den realisierten Projekten eine noch detailliertere Analyse nach Best-Practice-Effekten durchgeführt werden. Erfreulicherweise widmen sich mittler-

2 weile zahlreiche Akteure, Verbände und Foren der Kommunikation nach außen und nutzen erfolgreiche PPP-Projekte berechtigterweise auch als Referenz zur Akquisition zukünftiger Projekte. Bedauerlich hierbei: die sogenannte Transferleistung auf neue Projekte gerade im Bereich der Standardisierung und damit verbunden die Senkung von Transaktionskosten vom Ausschreibungsmanagement bis zur vertraglichen Einigung ist nach wie vor stark verbesserungsbedürftig. Aus Banksicht stellt sich der PPP-Markt trotz der erreichten Vielzahl vergleichbarer Projekte noch sehr heterogen dar. Hoher, projektspezifischer Bearbeitungsaufwand dämpfte bislang das Engagement einiger Banken. Sicherlich sorgt die derzeitige Marktsituation für eine Neuordnung in der Finanzbranche mit einer entsprechenden Neuausrichtung mancher Geschäftspolitik. Die Kreditversorgung der Bauwirtschaft sowie der öffentlichen Hand wird hierunter in Summe jedoch nicht so sehr leiden, als dass PPP in Deutschland in Gänze scheitern würde - auch wenn es den Anschein hat, dass es in der Öffentlichkeit an einigen Stellen nach wie vor propagiert wird. Im Gegenteil: Banken entdecken zunehmend wieder den Reiz von Finanzierungen an die öffentliche Hand. In Verbindung mit der finanziellen Begleitung von Adressen der privaten Bauwirtschaft entstehen Kundennetzwerke mit Zukunftspotenzial. Dass PPP gerade auf kommunaler Ebene zum Erfolgsmodell geworden ist, kann unter anderem mit den in der Regel überschaubaren Projektvolumen und -strukturen begründet werden. In der Hauptsache werden diese Projekte durch den privaten Baupartner auf dessen Risiko vorfinanziert, während der entstandene Werklohn durch eine einredefrei gestellte Forfaitierung gestundet bzw. endfinanziert wird, für die die Kommune einsteht. Das Teilen der Finanzierungsrisiken entspricht somit dem Grundgedanken des partnerschaftlichen Miteinander bei PPP. Aus der Praxis ist zu berichten, dass bereits bei Projektausschreibung aus Sicht der Bank erhebliche Unterschiede in der Qualität der Vergabeunterlagen erkennbar sind. Da die Hochbauprojekte am Ende jedoch sehr ähnlich sind, bleibt unverständlich, warum im Rahmen der bankrelevanten Vertragsdokumentation nach wie vor keine größere Standardisierung erfolgt ist. Nahezu jedes ausgeschriebene PPP-Projekt weist individuelle Besonderheiten in den finanzierungsrelevanten Passagen auf.

3 Zu trennen ist in diesem Zusammenhang die juristische von der finanzierungstechnischen Dokumentation. Juristische Dokumentation Die sicherlich der Einheitlichkeit und Vergleichbarkeit geschuldete Vorgabe der juristischen Dokumentation durch die Vergabestelle bzw. deren Berater sorgt in der Regel für einen hohen Prüfungs- und Anpassungsaufwand auf Bankenseite. Förderlich wäre, lediglich das Modell der Finanzierung (Forfaitierung mit Einredeverzicht) vorzugeben und die Dokumentation unter Verweis auf marktübliche Sicherheitsbedürfnisse von den Bietern bzw. deren Bankenpartner einzufordern. Für die bereits angesprochene Finanzierungsform der einredefreien Forfaitierung bestehen bei Banken nahezu die identischen Voraussetzungen und Sicherungsbedarfe hinsichtlich der Refinanzierungsmodalitäten. Begrüßenswert ist die Entwicklung bei der Vertragsdokumentation, die finanzierungsrelevanten Themen, wie z. B. der Einredeverzicht, nicht im eigentlichen Projekt- bzw. Leistungsvertrag aufzunehmen, sondern als komprimierte Anlage dem Vertragswerk beizufügen. So ist die Möglichkeit eher gegeben, dass die Bank Ihre Vertragsmuster selbst einbringen kann, um auf diesem Wege die gewünschte Verbindlichkeit der Finanzierungszusage schneller zu erreichen. Was steht vereinheitlichten Musterfinanzierungsverträgen entgegen, derer sich alle Projektbeteiligten bedienen können? Die somit erreichbaren Senkungspotenziale in den Transaktionskosten würden neben zeitlichem Gewinn auch eine grundsätzliche Attraktivitätssteigerung für PPP erzeugen. Die im PPP-Markt langjährig tätige WL BANK zum Beispiel händigt ihre Vertragsmuster in der Regel im Rahmen der Angebotsbearbeitung zur Schaffung von Transparenz für die Vergabestelle und als Basis für finale Vertragsverhandlungen frühzeitig aus und macht sie zur Grundlage der Finanzierung. So wird u. a. erreicht, dass auch insbesondere kleinere PPP-Projekte wirtschaftlich angeboten und finanziert werden können. Dass es damit zu einem Know-How-Transfer in Sachen PPP auch in Richtung der regelmäßig in der Gesamtfinanzierung eingebundenen Volks- und Raiffei-

4 senbanken im genossenschaftlichen FinanzVerbund sowie deren regionalen Kunden kommt, ist ein weiterer positiver Nebeneffekt dieses Vorgehens. Insbesondere für neue Partner auf auftraggebender und auftragnehmender Seite kann eine Hürde für die Realisierung von PPP-Projekten abgebaut werden, wenn bereits die Finanzierung in relativ standardisierter Form bereitgestellt werden kann. Ein weiterer Vorteil der Finanzierungsstandardisierung wäre, dass die eigentlichen Projektspezifika im Planungs-, Bau- und Betriebsbereich mehr in den Fokus der eigentlichen Verhandlungen gerückt werden. Finanzierungstechnische Dokumentation Die finanzierungstechnischen Vorgaben hingegen weisen heute schon einen höheren Grad an Standardisierung auf. Hier wird in der Regel durch formularähnliche Preisblätter eine Vergleichbarkeit und Transparenz zwischen allen eingereichten Finanzierungskonzepten erreicht. Bei der Vorgabe der Finanzierungsmodalitäten sollten allerdings aktuelle Entwicklungen und Präzisierungs- und Optimierungswünsche der Banken berücksichtigt werden können. Aktuelles Beispiel ist - dem Wunsch nach Vergleichbarkeit der Angebote folgend - die Aufteilung der Finanzierungsmarge in deren Einzelkomponenten. So werden neben der reinen Finanzierungsmarge auch die Kosten für eine Zinssicherung (Forward- Aufschlag) sowie die Kosten für die reine Liquiditätsbeschaffung (Funding Spread) als Bestandteil des Finanzierungsangebotes dargestellt. Dem Wunsch nach Kostenund Planungssicherheit des Auftraggebers folgend sind hier die Finanzierungsgespräche in enger Abstimmung mit der jeweilig finanzierenden Bank mit dem Ziel einer soliden Finanzierung vorzunehmen. Die Vorgabe gängiger Referenzzinssätze sowie klar definierte Finanzierungsparameter wäre ein weiterer begrüßenswerter Schritt zur Standardisierung und Verschlankung der Prozesse. Die auftretenden Diskussionen über den Umgang mit entstehenden Zinsänderungsrisiken im Rahmen des Vergabeverfahrens zwischen Angebot und Zuschlag und die Frage, wer zur Übernahme dieser Risiken verantwortlich zeichnet, sollten konstruktiv geführt werden und im partnerschaftlichen Verständnis des eigentlichen PPP-

5 Grundgedankens geregelt werden. Mittlerweile bewährte Praxis ist, die Finanzierungskonditionen mit Vertragsabschluss zu fixieren und ab dann die gewünschte Kostensicherheit für das Projekt zu erhalten. Wie anhand dieser aufgeführten Beispiele gezeigt, können relativ einfach Standardisierungseffekte erreicht werden, die dem zugrunde liegenden PPP-Projekt nur förderlich sein können. Diese Effekte dann für kommende Projekte als Blaupause zu verwenden entspricht dem geforderten Best-Practice-Verfahren und sollte besser im PPP-Markt etabliert werden. Im Rahmen der Bildung von Bieterkonsortien und der Wahl der finanzierenden Banken auf der einen Seite sowie bei der Auswahl kompetenter Berater der öffentlichen Hand auf der anderen Seite ist es somit empfehlenswert, namhafte Partner mit entsprechendem Erfahrungshorizont zu wählen, um genau die Erfahrungen und Erkenntnisse aus bereits realisierten Projekten "mit einzukaufen". Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die zukünftige Entwicklung im PPP-Markt wesentlich davon getragen wird, ob die Beschaffungsvariante PPP dem jeweiligen Wirtschaftlichkeitsvergleich zur Eigenrealisierung standhalten kann. Die aufgeführten Standardisierungsbeispiele in den Kreislauf eines stetigen Qualitätsverbesserungsprozesses einzubinden, ist eine permanente Aufgabe, der sich gerade die im PPP- Markt tätigen Banken und Berater unterwerfen sollten. Auf diesem Weg sollte es gelingen, die öffentliche Hand und private Baubranche zu überzeugen, das Modell PPP als eine geeignete Lösungsvariante zur Beschaffung notwendiger öffentlicher Infrastruktur in Deutschland weiter voranzutreiben. Alexander Lethen ist Referent Öffentliche Kunden bei der WL BANK, Pfandbriefinstitut im genossenschaftlichen FinanzVerbund und Kompetenzcenter für öffentliche Kunden innerhalb der WGZ BANK-Gruppe.