Revision der Liste prioritärer Stoffe

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1 STELLUNGNAHME vom 22. Juni 2012 zur Revision der Liste prioritärer Stoffe gemäß dem Kommissionsvorschlag vom für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Richtlinien 2000/60/EG und 2008/105/EG in Bezug auf prioritäre Stoffe im Bereich der Wasserpolitik (COM/2011/876). DVGW Deutscher Verein des Gas- und Wasserfaches e.v. Ansprechpartner Dr. Claudia Castell-Exner Dr. Daniel Petry Josef-Wirmer-Straße 1-3 D Bonn Tel.:

2 1. Veranlassung Zu den bisherigen 33 prioritären Stoffen der bestehenden Richtlinie 2008/105/EG über Umweltqualitätsnormen (Art. 2 der Änderungsrichtlinie) zählen eine Reihe von Industriechemikalien, Pflanzenschutzmitteln sowie Metallen und Metallverbindungen. Diese müssen in Oberflächenwasserkörpern überwacht und anhand der Umweltqualitätsnormen (UQN) bewertet werden. Überschreitungen der UQN sind dabei zu melden und Maßnahmen zu einer Reduktion der Einträge zu erlassen. Der Änderungsvorschlag sieht vor, 15 zusätzliche Stoffe aus den Bereichen PSM- und Biozidwirkstoffe, Industriechemikalien, Dioxine und pharmazeutische Wirkstoffe in den Anhang I der Änderungsrichtlinie aufzunehmen, sechs davon als prioritäre gefährliche Stoffe (Dicofol, PFOS, Quinoxyfen, Dioxin, dioxinähnliche PCB, HBCDD), deren Emission innerhalb von 20 Jahren gänzlich einzustellen ist. Weiterhin werden im Anhang II für Fluoranthen, Blei, Naphtalin und Nickel die bereits geltenden Umweltqualitätsnormen (UQN) verschärft. Tabelle 1: Neue prioritäre Stoffe 1 PSM- Wirkstoffe (6) Biozid-Wirkstoffe (3) Industriechemikalien (2) Aclonifen Cybutryn Perfluoroctansulfonsäure (PFOS) Bifenox Dichlorvos Hexabrom-cyclododecan (HBCDD) Cypermethrin Terbutryn Dicofol Heptachlor Quinoxyfen Pharmazeutische Wirkstoffe (3) 17-α-Ethinylestradiol 17-β-Estradiol Diclofenac Dioxine und dioxinähnliche Verbindungen (1) Dioxine Dioxinähnliche PCB Die unterstrichenen Substanzen sind aus der Liste der Stoffe, die einer Überprüfung zur möglichen Einstufung als prioritäre Stoffe oder prioritäre gefährliche Stoffe nach Anhang 3 Richtlinie 2008/105/EG ( ) zu unterziehen sind, übernommen worden. Für diese neuen Einträge in die Liste prioritärer Stoffe wurden UQN als Jahresdurchschnitt (JD-UQN) und als zulässige Höchstkonzentrationen (ZHK-UQN) festgelegt. Die aktualisierten UQN sollen nach neuesten wissenschaftlichen Erkenntnissen ein angemessenes Schutzniveau für die aquatische Umwelt und die menschliche Gesundheit darstellen Stellungnahme Mit dem Vorschlag zur Änderung der Richtlinie 2008/105/EG über Umweltqualitätsnormen wird grundsätzlich eine Stärkung des vorsorgenden Gewässerschutzes angestrebt. Dies muss auch explizit den Schutz der Wasserressourcen für die Trinkwasserversorgung als zentrale Aufgabe der öffentlichen Daseinsvorsorge dergestalt einschließen, dass das Ziel des Art. 7 (3) WRRL tatsächlich erreicht wird. Dies erfordert, die Gewässer so zu schützen, dass der Aufwand für die Aufbereitung von Trinkwasser reduziert wird und setzt somit die Kohärenz mit den Anforderungen der Trinkwasserrichtlinie voraus. Somit erscheint es wenig zielführend, für neue Parameter extrem strenge Umweltqualitätsnormen (UQN) einzufordern, solange bestehende Probleme nicht gelöst sind. 1 Bericht der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat über das Ergebnis der Überprüfung von Anhang X der Richtlinie 2000/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über prioritäre Stoffe im Bereich der Wasserpolitik vom Seite 2 von 7

3 Der DVGW sieht in den nachfolgend ausgeführten Punkten, insbesondere bei der Auswahl der prioritären Stoffe und der Festlegung der UQN, noch erheblichen Klärungs- und Nachbesserungsbedarf. 2.1 Fehlende Kontrollinstrumente Das Ziel der Einführung Prioritärer Stoffe mit entsprechenden Umweltqualitätsnormen (UQN) ist die Beurteilung und der Nachweis der Verbesserung des chemischen Zustandes der Gewässer. Deshalb ist es aus Sicht der Wasserwirtschaft zu begrüßen, wenn Umweltqualitätsnormen so angelegt sind, dass sie auf eine Verbesserung der Gewässerqualität hinwirken. Dies setzt aber die hierfür erforderlichen Kontrollinstrumente (Analytik) voraus. Für PFOS, Cypermethrin, Dichlorvos, Heptachlor und 17-alpha-Ethinylestradiol werden aber UQN definiert, die zum Teil deutlich unterhalb der maximal erreichbaren Bestimmungsgrenzen liegen. Insgesamt liegen bei 21 Stoffen der vorgeschlagenen Liste die UQN unter den Bestimmungsgrenzen. Das wirft vielfältige praktische Fragen auf. Die Entwicklung verfeinerter Analyseverfahren braucht Zeit und ist sehr aufwändig ist. Die UQN für viele Stoffe werden aber auf Jahre weder bestimmbar noch zu überwachen sein und es stehen auf absehbare Zeit oftmals keine realisierbaren Maßnahmen zu ihrer Erreichung zur Verfügung. Fazit: Eine Überprüfung der vorgeschlagenen UQN wird somit nicht in allen Fällen möglich sein, die UQN laufen ins Leere! 2 Es dürfen nur UQN definiert werden, die sich auch überwachen lassen. 2.2 Konzept der Umweltqualitätsnormen inkonsistent und mangelhaft Ferner ist der Unterschied zwischen chronischen Effekten (Jahresdurchschnitts(JD)-UQN) und akuten Effekten (zulässige Höchstkonzentration(ZHK)-UQN) für einige Substanzen extrem hoch bzw. für andere nahezu gleich bzw. gleich (siehe Tabelle 2). Tabelle 2: Vergleich der JD-UQN und ZHK-QN für ausgewählte Stoffe Stoff JD-UQN [ ng/l ] ZHK-UQN [ng/l ] PFOS 0, α-Ethinylestradiol 0,035 n. a. 17β-Estradiol 0,4 n. a. Heptachlor 0,0002 0,3 Aclonifen Dichlorvos 0,6 0,7 UQN: Umweltqualitätsnorm n.a.: nicht anwendbar JD-UQN: Jahresdurchschnitt-UQN ZHK-UQN: Zulässige Höchstkonzentration-UQN Die Spannbreiten zwischen JD-UQN und Zulässiger Höchstkonzentration (ZHK-UQN) sind bei einem Teil dieser Parameter extrem hoch. So wurde beispielsweise der JD-UQN für bromierte Diphenylether (5) deutlich auf 4,9 x 10-8 µg/l gesenkt, so dass der ZHK-UQN nun 2 Anmerkung: Die Bestimmungsgrenze eines Analysenverfahrens darf zur Überwachung der UQN lediglich 30 % von dem jeweiligen UQN-Wert betragen. Seite 3 von 7

4 um sieben Zehnerpotenzen darüber liegt. Bei den neu aufgenommenen PFOS (35) liegt der JD-UQN bei 6,5 x 10-4 µg/l und der ZHK-UQN bei 36 µg/l um vier Zehnerpotenzen darüber. Diese großen Spannbreiten erscheinen wenig plausibel und kohärent. Wird beispielsweise Heptachlor einmal im Monat gemessen und bei einer dieser 12 Messungen im Jahr die ZHK (0,3 ng/l) mit 50 % erreicht (0,15 ng/l), so ist die zulässige Jahresdurchschnittskonzentration (0,00002 ng/l) bereits um das 625-fache überschritten! Das Konzept der UQN muss schlüssig sein. Dies schließt die enormen Spannbreiten zwischen Jahresdurchschnittskonzentrationen und zulässigen Höchstkonzentrationen aus. 2.3 Herleitung der Umweltqualitätsnomen intransparent UQN müssen toxikologisch belastbar sein. Das schließt nicht nur ökotoxikologische sondern so weit wie möglich auch humantoxikologische Kriterien ein. Diese Kriterien müssen nachvollziehbar sein und offen gelegt werden. Die Herleitungen und Begründungen der definierten UQN müssen nachvollziehbar sein! 2.4 Umweltqualitätsnormen unrealistisch und nicht vermittelbar Umweltqualitätsnormen, die um Größenordnungen unter den auftretenden Konzentrationen liegen, führten dazu, dass diese Gewässer auf sehr lange Zeit mit dem Malus der UQN- Überschreitung belegt werden. Beispielsweise muss für die ubiquitär vorkommenden Stoffe PFOS und Estradiol (künstliches und natürliches Östrogen) unabhängig von der Frage der analytischen Leistungsfähigkeit davon ausgegangen werden, das die UQN - mit welchem Aufwand für Vermeidung an der Quelle oder technische Eliminationsmaßnahmen auch immer - flächendeckend auf sehr lange Zeit nicht einhaltbar sein würden. Dies hätte zur Folge, dass sehr viele der oberirdischen Gewässer langfristig keinen guten chemischen Zustand erreichen werden. Wenn zusätzlich die neuen UQN wegen der Inkohärenz mit den Anforderungen der Trinkwasserverordnung um Größenordnungen unter den dort geforderten Grenzwerten liegen (vgl. 2.5) entsteht in der Öffentlichkeit ein nicht vermittelbares Zerrbild: Das Trinkwasser wird dann in der öffentlichen Wahrnehmung aus hochbelastetem Rohwasser gewonnen. Das Ganze wird dann ad absurdum geführt, wenn sich die UQN unterhalb der Bestimmungsgrenze (vgl. 2.1) befinden und es sich um ubiquitär auftretende Stoffe handelt! In dieser Kopplung werden sich die definierten UQN auch langfristig nicht erreichen lassen und die in den vergangenen Jahrzehnten erzielten Erfolge des Gewässerschutzes gerade auch in der öffentlichen Wahrnehmung gefährdet. Mit UQN, die sich nicht überwachen lassen, die langfristig nicht zu erreichen sind und die der Öffentlichkeit den Eindruck vermitteln, Trinkwasser würde aus hoch belasteten Rohwässern gewonnen, ist keine Verbesserung des Gewässerschutzes möglich. Gewässerschutz benötigt realistische Ziele! Seite 4 von 7

5 2.5 Inkohärenz mit den Anforderungen der Trinkwasserrichtlinie Die teilweise erhebliche Diskrepanz zwischen den Anforderungen an die Qualität von Gewässern (UQN) und den Anforderungen an die Qualität von Rohwasser zur Trinkwasseraufbereitung ist gegenüber der Bevölkerung schwer zu vermitteln. Beispielsweise liegen für PFOS in Oberflächengewässern, wie Rhein, Neckar und Donau, Überschreitungen der JD- UQN von 0,65 ng/l vor. Der Vorsorgewert für Trinkwasser liegt hingegen bei 100 ng/l und somit um den Faktor 154 höher als der Wert für die JD-UQN. Für eine Vielzahl der gelisteten Substanzen liegen zum Vorkommen in Oberflächengewässern bisher nur wenige Daten vor. Weitere Überschreitungen für Stoffe mit extrem niedrigen UQN sind jedoch zu erwarten. Bei den UQN für einige PSM-Wirkstoffe wie Alachlor, Atrazin, Diuron, Isoproturon, Pentachlorphenol und Simazin hingegen werden unzureichende UQN definiert, die deutlich hinter dem Grenzwert der Trinkwasserrichtlinie von 0,1 µg/l zurückbleibt. D.h. dort, wo tatsächlich Probleme bestehen, greifen die UQN nicht! Grundsätzlich ist eine Harmonisierung der für den Umweltschutz und den Schutz der menschlichen Gesundheit maßgeblichen europäischen Gesetzgebung unerlässlich. Der DVGW plädiert dafür, die Liste prioritärer Stoffe daraufhin zu prüfen, ob auch aktuell für die Trinkwassergewinnung aus Oberflächengewässern problematische Stoffe in die Überwachung aufgenommen wurden, so dass die neue Liste der prioritären Stoffe sich als wirksames Instrument zum Schutz dieser Gewässer entwickeln kann. Die Stoffliste muss die bestehenden Probleme der Rohwasserbelastungen der Trinkwasserversorgung aufgreifen. UQN müssen mit den Anforderungen der Trinkwasserrichtlinie harmonisiert werden. Schlüssige Konzepte finden sich z.b. im Rhein-Memorandum oder dem Donau-Memorandum 2.6 Stoffauswahl intransparent Grundsätzlich wird eine nachvollziehbare Begründung der Auswahl der neu aufgenommenen Stoffe vermisst. Bei den Arzneimittelwirkstoffen lassen sich neben dem zweifellos relevanten Diclofenac weitere Stoffe wie z. B. Carbamazepin nennen, die eine vergleichbare oder sogar höhere Relevanz besitzen. Eine ähnliche Situation liegt bei Pflanzenschutzmitteln und ihren Metaboliten, bei Röntgenkontrastmitteln (z. B. lopamidol), bei Industriechemikalien (z. B. Melamin und Benzotriazole) und bei Süßstoffen wie Acesulfam vor. Insgesamt ist festzustellen, dass eine humantoxikologische Betrachtung und Auswahl prioritärer Stoffe mit Blick auf den Schutz der zur Trinkwassergewinnung genutzten oberirdischen Gewässer offensichtlich nicht vorgenommen wurde. Der DVGW begrüßt hingegen die Aufnahme von Diclofenac in die Liste prioritärer Stoffe und bittet alle relevanten Akteure, auf die Entwicklung europaweit einheitlicher Maßnahmen zur Emissionsbegrenzung hinzuwirken. Die Jahresdurchschnitts-UQN (JD-UQN) von 0,1 µg/l entspricht der Forderung des Fließgewässer-Memorandums der deutschen Wasserwirtschaft von In deutschen oberirdischen Gewässern finden sich regelmäßig Medianwerte im Bereich des JD-UQN und Maximalwerte im Bereich von 0,3 bis 2,0 µg/l. Die Stoffauswahl sollte auch den Schritt enthalten, Stoffe, die aufgrund von Monitoringergebnissen auf EU-Ebene als zwischenzeitlich unproblematisch erkannt werden, von der Liste zu nehmen. Seite 5 von 7

6 Grundsätzlich fehlt eine nachvollziehbare Begründung der Auswahl neu aufgenommener Stoffe. Zugehörige UQN müssen toxikologisch belastbar und nachvollziehbar definiert sein. Die Stoffauswahl muss die tatsächliche Problemlage, insbesondere der Trinkwasserversorgung als sensibelste Nutzung der Gewässer berücksichtigen. Die Stoffliste muss deshalb auch laufend im Hinblick auf für die Trinkwassergewinnung relevante Stoffe überprüft werden. 3. Probleme, die im Gesamtkontext gelöst werden müssen 3.1 Verursacherprinzip durch Maßnahmen an der Quelle konsequent umsetzen Europäische Vorgaben zur Gewässerpolitik werden im nationalen Vollzug oftmals in den direkten Zusammenhang mit der Leistungsfähigkeit der Abwasserbehandlung und Trinkwasseraufbereitung gestellt. Der DVGW weist ausdrücklich darauf hin, dass dieser End-of- Pipe -Ansatz dem europarechtlich verankerten Verursacherprinzip widerspricht. Zudem ist er nicht nur gewässerschutzpolitisch sondern auch volkswirtschaftlich die ungünstigste Lösung und belastet die Verbraucher mit Kosten, die zuvor durch eine leichtfertige Zulassung der Stoffe und Fehler in der Anwendung verursacht wurden. Der DVGW fordert, konkrete Maßnahmen im Fall der Überschreitung von UQN vorzugeben und zu realisieren. Diese Maßnahmen gehen über den Geltungsbereich der zur Diskussion stehenden Änderungsrichtlinie hinaus und erfordern zusätzliche Initiativen und ordnungspolitische Hilfestellungen auf europäischer und nationaler Ebene. Nur so kann die neue Liste zu einer nachhaltigen Entwicklung beitragen und einen dauerhaften Schutz der Oberflächengewässer erzielen. Ziel muss es sein, Verschmutzungen an dem Ursprung der Umweltbeeinträchtigung3 (Erwägungsgrund 38 der WRRL) zu vermeiden und somit das Verursacherprinzip (Erwägungsgrund 11 der WRRL) konsequent umzusetzen. Konsequente Umsetzung des Verursacherprinzips bereits bei der Zulassung von Stoffen und am Ursprung der Emission in die Umwelt. Hierfür sind zusätzliche Initiativen auf europäischer und nationaler Ebene erforderlich. 3.2 Probleme durch stringente(re)s Zulassungsverfahren von Anfang an vermeiden Ein erster wichtiger Meilenstein zur Vermeidung von Umweltbelastungen sind stringente(re) Zulassungsverfahren für chemische Substanzen. Ein gutes Beispiel für die umfassende Berücksichtigung der Umweltbelange ist die jüngst revidierte Pestizidzulassungsverordnung. Ab dem Jahr 2013 gelten für die Neuzulassung von aktiven Wirkstoffen in Pflanzenschutzmitteln strenge Cut-off Kriterien (Persistenz, Bioakkumulierbarkeit, Toxizität, etc.). Diese zu Recht strengeren Kriterien müssen unbedingt auch Eingang in die Zulassung weiterer umweltrelevanter Substanzgruppen wie Biozide und Pharmaka finden. Außerdem muss gewährleistet werden, dass sich die REACH-Gesetzgebung zügig über den Status der 3 Ursprung der Umweltbeeinträchtigung im Sinne dieser Verordnung ist der Ort, an dem die Umweltbeeinträchtigung erstmalig auftritt. Dies umfasst neben direkten auch indirekte Beeinträchtigungen, beispielsweise über das Inverkehrbringen von Schadstoffen im Sinne der Anlage 5 und 7. Inverkehrbringen bedeutet den Einsatz solcher Stoffe im Produktionsprozess, die gegebenenfalls auch den Produktionsbetrieb bei einem Indirekteinleiter über die Kanalisation verlässt. Seite 6 von 7

7 Registrierung hinaus mit den besorgniserregenden chemischen Stoffen befasst und die strengen Zulassungskriterien zum Tragen kommen. Stoffe, die erwiesenermaßen schädlich wirken, sind nicht über niedrige UQN zu regeln, sondern gar nicht erst zuzulassen - oder die Zulassung ist zu entziehen. 3.3 Werkzeug einer Beobachtungsliste nutzen Bevor Stoffe auf die Liste prioritärer Stoffe gesetzt werden, sind sie auf einer watch list zu führen, um Kenntnisse über die tatsächliche Verbreitung, die räumliche Relevanz, die Nachweisbarkeit und mögliche Gegenmaßnahmen innerhalb der Wasserrahmenrichtlinie zu erlangen. Die Möglichkeiten einer watch-list nutzen, bevor Stoffe EU weit in die Liste prioritärer Stoffe aufgenommen werden. 3.4 Maßnahmen als Prüfkriterium Es ergibt keinen Sinn, Stoffe in die Liste prioritärer Stoffe und damit in den Wirkungsradius der Wasserrahmenrichtlinie (WRRL) aufzunehmen, die nicht mit den zur Verfügung stehenden Mitteln (d.h. Maßnahmen) der WRRL in den Griff zu bekommen sind. In diesen Fällen muss früher, d.h. beim Zulassungsverfahren angesetzt werden. Problematische Stoffe, die nicht innerhalb eines überschaubaren Zeitraumes mit den Maßnahmen der WRRL in den Griff zu bekommen sind, müssen über das Zulassungsverfahren vom Markt genommen werden. 4. Fazit Einerseits begrüßt der DVGW die Initiative zur Fortschreibung und Erweiterung der Liste prioritärer Stoffe, da damit bei konsequenter Umsetzung Verbesserungen für den Gewässerschutz einhergehen können. Andererseits besteht noch erheblicher Verbesserungsbedarf bei der Wahl der Stoffe und der UQN hinsichtlich der Kontrollinstrumente, dem UQN-Konzept, der transparenten Herleitung der UQN, deren Vermittelbarkeit in der Öffentlichkeit, der Kohärenz mit der Trinkwasserverordnung und der Stoffauswahl. Darüber hinaus müssen im Gesamtkontext Vermeidungsstrategien an der Quelle ansetzen. Dies erfordert ein stringenteres Zulassungsverfahren und den Widerruf von Zulassungen, insbesondere wenn Maßnahmen aus dem Wirkungskreis der Wasserrahmenrichtlinie das Problem nicht lösen können. Seite 7 von 7