Flughafenpolitik versus Planungssicherheit in der Umgebung des Flughafens Zürich

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1 Anna Franziska Leutenegger Flughafenpolitik versus Planungssicherheit in der Umgebung des Flughafens Zürich Semesterarbeit Umweltsozialwissenschaft Fach: Praxis zum Umwelt- und Raumplanungsrecht Betreuer: Erwin Hepperle ETH Zürich Zürich, Sommersemester 2004

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3 Danksagung Patrick Benz danke ich für die hilfreichen Tipps im Umgang mit Word und für die Unterstützung bei der graphischen Bearbeitung der Abbildungen. Katharina Leutenegger danke ich für ihr fachlichem Wissen und ihre hilfreichen Informationen. Ausserdem hat sie mich bei der sprachlichen Überarbeitung der Arbeit tatkräftig unterstützt. Als Lektor hat Thomas Buomberger diese Semesterarbeit auf Fehler und Ungenauigkeiten hin überprüft. Ich danke allen die -auf die eine oder andere Weise- zur Vollendung dieser Arbeit beigetragen haben. Ohne sie wäre die Arbeit nicht so geworden wie sie jetzt ist.

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5 Zusammenfassung Reisen mit dem Flugzeug gehört in unserer Gesellschaft immer mehr zum Standard. Daher wuchs der Flughafen Zürich in der Vergangenheit sehr stark. Jedoch wird auch das Bedürfnis nach Wohnortsqualität und Ruhe immer grösser. Diese gegensätzlichen Aspekte der Nutzung des Bodens sollten eigentlich von der schweizerischen Raumplanung behandelt und konfliktfrei gelöst werden. Dieses Rechtsgebiet ist bereits 25 Jahre alt und hat es in dieser Zeit noch nicht geschafft, das Problem zufrieden stellend zu lösen. Problematischerweise ist die Flughafenpolitik der Schweiz nicht sehr konstant und ausserdem sehr stark wirtschaftspolitisch ausgerichtet. Aus den entgegen gesetzten Zielen unserer Gesellschaft entstand mit der Zeit ein sehr komplizierter und weit reichender Konflikt. Darum wird der Problemstellung Flughafenpolitik versus Planungsunsicherheit in der Umgebung des Flughafens Zürich nachgegangen. Dazu werden die heutige Situation rund um den Flughafen Zürich ermittelt und die Probleme für die Anwohnergemeinden aufgezeigt. Durch die Kapazitätserweiterung des Flughafens werden immer grössere Gebiete mit Lärm beschallt. Es wird erarbeitet, was das genau für Auswirkungen und Konsequenzen für die betroffenen Gemeinden hat. In einem grossen Teil der Arbeit werden die drei wichtigsten Instrumente der Raumplanung Sachplan, Richtplan und Nutzungsplan vorgestellt und ihre Vor- und Nachteile aufgedeckt. Ausserdem wird aufgezeigt, ob die Instrumente gut ineinander greifen oder ob sie sich eher behindern. Dazu gehört auch die Analyse, ob die geltenden Gesetze Lücken aufweisen oder ob sie nur mangelhaft angewendet werden. Ein separates Kapitel ist der vergangenen und der aktuellen Politik gewidmet. Denn viele Probleme haben ihre Ursprünge in der Vergangenheit und resultieren aus Widersprüchen zwischen den Aufgaben der Umweltpolitik und der Verfolgung ökonomischer Ziele. Auch der Fall ist es, das die Wirtschaftspolitik in der Schweiz einen hohen Stellenwert hat. Erschwerend kommt beim Flughafen Zürich dazu, dass verschiedene Kantone und sogar Deutschland involviert sind. Anschliessend werden die Probleme der einzeln vorgestellten Instrumente und Aspekte hervorgehoben und analysiert. Dabei wird klar, dass die verschiedenen Instrumente einzeln gesehen gut angewendet werden können, es jedoch bei der Zusammenarbeit und der Kommunikation hapert. In der abschliessenden Diskussion werden Lösungsvorschläge und Zukunftsaussichten entwickelt. Ausserdem wird das seit kurzem eingeleitete Mediationsverfahren vorgestellt und die Möglichkeiten, die daraus für alle Beteiligten entstehen.

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7 Abkürzungsverzeichnis Bei Quellenangaben werden folgende Abkürzungen verwendet: BV Bundesverfassung vom 18. April 1999 LFG Bundesgesetz über die Luftfahrt vom 21. Dezember 1948 LFV Verordnung über die Luftfahrt vom 14. November 1973 LSV Verordnung über den Lärm vom 15. Dezember 1986 PBG Planungs- und Baugesetz der Kantone (des Kanton Zürichs) vom 7. September 1979 RPG Bundesgesetz über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 RPV Verordnung über die Raumplanung vom 28. Juni 2000 SIL Sachplan Infrastruktur der Luftfahrt vom 18. Oktober 2000 SR Systematische Sammlung des Bundesrechts (Staatsvertrag Nr ) USG Bundesrecht über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 VIL Verordnung über die Infrastruktur der Luftfahrt vom 23. November 1994 Sonstige Abkürzungen Abs. Art. BAZL db SPD UVEK Absatz Artikel Bundesamt für Zivilluftfahrt Dezibel Sozialdemokratische Partei Deutschland Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation

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9 Inhaltsverzeichnis 1. Einleitung Heutiger Zustand Planungsrechtliche Grundlagen Sachplan Infrastruktur der Luftfahrt (SIL) Objektblätter SIL allgemein Richtplan Genehmigung Richtplan des Kantons Zürich Richtplan der Kantone Aargau, Thurgau und Schaffhausen Nutzungsplan Politik Ausbau Probleme mit Deutschland Probleme USG und LSV Sachplan Richtplan Nutzungsplan Politik Diskussion... 26

10 1. Einleitung Der Flughafen Zürich liegt in nächster Nähe zu stark wachsenden Agglomerationen. Auch der Flughafen selbst wächst, da Reisen mit dem Flugzeug heute beinahe Standard und äusserst kostengünstig geworden ist. Der Regierungsrat des Kantons Zürichs und die Betreiberin des Flughafens wollen, dass der Flughafen als Wirtschaftsschwerpunkt in der Region Zürich wächst und fortlaufend neue Arbeitsplätze schafft. Jedoch werden in unserer Gesellschaft auch immer höhere Ansprüche an die Wohnortsqualität und die Umweltbedingungen gestellt. Durch diese zwei gegenseitigen Arten von räumlichen Ansprüchen entstand eine schwerwiegende Problematik. Der Flughafen liegt geografisch so, dass mehrere Kantone involviert sind. Erschwerend kommt hinzu, dass er auch in der Nähe von Deutschland liegt. Somit wird aus dem regionalen Problem ein internationales. Es stellt sich insbesondere noch die Frage, ob die Lärmbelastungen kanalisiert oder ob sie gleichmässig um den Flughafen verteilt werden sollen. Die ökonomischen Vorteile und die Lärmauswirkungen um den Flughafen Zürich sind nicht miteinander verknüpft. Daher gibt es in der Schweiz Bestrebungen diese Ungleichheiten abzubauen. Wie sich auch zeigt, sind die ökonomischen Vorteile für Süddeutschland und weniger gut angebundene Randregionen wie Bülach oder Schaffhausen sehr gering. Ausserdem ist die Problematik so komplex, dass nicht mehr einsehbar ist, ob man für die Nachteile auch gewisse Vorteile bekommt 1. Die gesetzlichen Grundlagen für die Lärmbelastungen werden in der Schweiz vom Umweltschutzgesetz, der Lärmschutzverordnung und der Raumplanung geliefert. Die Raumplanung ist bereits 25 Jahre alt und hat es bis anhin noch nicht geschafft, die Flughafenproblematik zufriedenstellend zu lösen. Aus der Raumplanung heraus sollte eine Sicherheit entstehen, wie sich die Schweiz in den nächsten Jahren entwickeln kann. Diese Sicherheit ist jedoch in der Nähe des Flughafens Zürich nicht mehr gegeben, daher wird die Problemstellung Flughafenpolitik versus Planungssicherheit in der Umgebung des Flughafens Zürich behandelt. Die vergangene und die zukünftige Politik werden bestimmen, wie sich der Flughafen Zürich entwickelt. Ausserdem wird sich zeigen, ob die Gesetze Lücken aufweisen oder ob sie nur mangelhaft angewendet werden. Auch wird sich herausstellen, wie die verschiedenen Gesetze ineinander greifen und wie ihre Spielräume ausgenützt werden. Problematischerweise gibt es in Europa keinen vergleichbaren Fall, der auch erfolgreich behandelt wurde. 1 SIAA, Seiten 9 und 61 1

11 2. Heutiger Zustand Die Anwohnergemeinden sind in unterschiedlichster Weise durch den Flughafen eingeschränkt, die meisten sind auf einer Planungsbeschränkungskarte eingezeichnet. Planungsbeschränkungen werden mit den erwarteten Flugbewegungen und ihren Ausrichtungen für die Gemeinden errechnet. Diese Lärmbelastungen werden dann, ähnlich den Höhenlinien, auf Karten eingezeichnet. Abb. 1: Planungsbeschränkungskarte BV2 optimiert 2 Das ist die Planungsbeschränkungskarte BV2 optimiert, welche ein mögliches Betriebsregime des Flughafens darstellt. Man sieht hier die Lärmauswirkungen für die nähere Umgebung des Flughafens, die dunkelblaue Kurve ist die 45 Dezibel Kurve und die grüne die 60 Dezibel Kurve. Um ein Bild von der Lautstärke zu gewinnen, 50 Dezibel können in der Nacht unter Umständen zu Aufwachreaktionen führen. In der Lärmschutzverordnung (LSV) werden die Lärmbelastungen für zivile Flugplätze mit Kleinluftfahrzeugen und Grossflugzeugen geregelt. Im Anhang 5 der LSV befinden sich die Dezibeltabellen für zivile Flughäfen. Es kommt bei diesen darauf an, ob die Gebiete während des Tages oder während der Nacht überflogen werden. In der Nacht gelten strengere Werte als am Tag, ausserdem wird die erste Nachtstunde (22-23 Uhr) speziell geregelt. Nach Art. 39 VIL sind Starts und Landungen gewerbsmässiger Flüge zwischen 22 und 06 Uhr stark eingeschränkt. Bei den Starts gibt es 2 URL: ( ) 2

12 laut Art. 39a zwischen 22 und 24 Uhr Ausnahmen, bei den Landungen kommt eine Sonderregelung nach 05 Uhr hinzu. Zwischen 24 und 05 Uhr dürfen gar keine Flugzeuge starten oder landen. Empfindlichkeitsstufe (Art. 43) Planungswert Immissionsgrenzwert Alarmwert Lr t in db(a) Lr t in db(a) Lr t in db(a) I II III IV Abb. 2: Belastungsgrenzwerte in Lrt für den Tag (06-22 Uhr) 3 Empfindlichkeitsstufe (Art. 43) Planungswert Immissionsgrenzwert Alarmwert Lr n in db(a) Lr n in db(a) Lr n in db(a) I II 47/ / /65 1 III IV Die höheren Werte gelten für die erste Nachtstunde (22-23 Uhr) Abb. 3: Belastungsgrenzwerte in Lrn für die erste (22-23 Uhr), die zweite (23-24 Uhr) und die letzte Nachtstunde (05-06 Uhr) 4 Gemäss Anhang 5 LSV werden die Beurteilungspegel Lr wie folgt ermittelt. Der Pegel für den Tag wird aus den Beurteilungspegeln für Kleinluftfahrzeuge Lr k und Grossflugzeugen Lr g berechnet: Lr t = 10*log(10 0.1*Lrk *Lrg ) Lr k besteht aus der Summe des A-bewerteten Mittelungspegels Leq k und der Pegelkorrektur K: Lr k = Leq k +K. Die Frequenzbewertung A-bewertetet ist ein Verfahren, welches die geringere Empfindlichkeit des menschlichen Ohres für die tiefen Frequenzen nachbildet 5. Der Mittelungspegel Leq k wird für die durchschnittliche Zahl der stündlichen Flugbewegungen (Flugbewegungszahl n) für einen Tag mit durchschnittlichem Spitzenbetrieb ermittelt. Jede Landung und jeder Start werden als eine Flugbewegung gezählt. Um n bei bestehenden Flughäfen zu bestimmen, werden zuerst die sechs verkehrsreichsten Monate eines Betriebsjahres ermittelt. Dann werden getrennt für alle sieben Wochentage die durchschnittlichen täglichen Flugbewegungszahlen ermittelt. Dabei werden die Tagesmittelwerte der beiden verkehrsreichsten Wochentage mit N1 und N2 bezeichnet. Aus N1 3 LSV Anhang 5 4 LSV Anhang 5 5 URL: A-bewerteter Schalldruckpegel ( ) 3

13 und N2 wird dann n durch Mittelung über zwölf Tagesstunden wie folgt berechnet: n=(n1+n2)/24. Für Flughäfen mit mehr als 15'000 jährlichen Flugbewegungszahlen lautet die Pegelkorrektur: K=10*log(N/15'000). Der Beurteilungspegel für den Tag Lr g für den Lärm des Verkehrs von Grossflugzeugen ist die Summe des A-bewerteten Mittelungspegels Leq der durch den Betrieb von Flugzeugen in der Zeit von Uhr im Jahresmittel verursacht wird: Lr g =Leq q. Der Beurteilungspegel Lr n für den Lärm des Verkehrs von Grossflugzeugen für die erste, zweite und letzte Nachtstunde ist der A- bewertete Mittelungspegel Leq n, der durch den Betrieb von Flugzeugen in der Zeit von Uhr, Uhr und Uhr im Jahresmittel verursacht wird: Lr n =Leq n Flüge nach der zweiten (23-24 Uhr) und vor der letzten Nachtstunde (05-06 Uhr) werden der zweiten Nachtstunde (23-24 Uhr) zugerechnet 6. Es werden verschiedene Empfindlichkeitsstufen unterschieden. Die Stufe I wird stärker geschützt, als die Stufe IV. In Art. 43 LSV werden die Empfindlichkeitsstufen wie folgt definiert: I: Erholungszone II: Wohnzone und Zone für öffentliche Bauten und Anlagen III: Wohn- und Gewerbezone (Mischzonen), sowie Landwirtschaftszonen IV: Industriezone Wenn eine Gemeinde auf der Karte innerhalb der Belastungskurve eingezeichnet ist, bedeutet das für sie raumplanerische und baurechtliche Einschränkungen. Denn nach Art. 29 LSV dürfen Bauzonen für Gebäude mit lärmempfindlichen Räumen und neue nicht überbaubare Zonen mit erhöhtem Lärmschutzbedürfnis nur in Gebieten ausgeschieden werden, in denen die Lärmimmissionen die Planungswerte nicht überschreiten oder in denen diese Werte durch planerische, gestalterische oder bauliche Massnahmen eingehalten werden können. Die Planungswerte entsprechen dem Vorsorgeprinzip. Auf längere Sicht dürfen die Einwirkungen von Lärmquellen nicht über den Immissionsgrenzwerten liegen 7, dies ist im USG in Art. 23 verankert. Das bedeutet, dass Gemeinden, in welchen die Planungswerte überschritten werden, kein Bauland mehr ein- und umzonen dürfen. Eine Umzonung stellt die Änderung der Nutzungszonenzuweisung für ein bestimmtes Grundstück dar 8. Nach Art. 30 LSV können Bauzonen, in welchen die Planungswerte überschritten werden, auch nicht mehr erschlossen werden. Die Vollzugsbehörden können Ausnahmen gestatten, meist sind das einzelne Baulücken, welche noch nicht erschlossen sind. Laut Art. 19 Abs. 1 RPG ist Land erschlossen, wenn die für die betreffende Nutzung hinreichende Zufahrt besteht und die erforderlichen Wasser-, Energie- sowie Abwasserleitungen so nahe heranführen, dass ein Anschluss 6 LSV Anhang 5 7 HUSER, Meinrad et al., Seiten 89/90 8 HUSER, Meinrad et al., Seite 158 4

14 ohne erheblichen Aufwand möglich ist. Darf nicht mehr erschlossen werden, hat das zur Folge, dass die Gemeinden keine Baubewilligungen mehr aussprechen dürfen. Denn nach Art. 22 Abs. 2 RPG ist für eine Baubewilligung vorauszusetzen, dass das Bauland erschlossen ist. Die Immissionsgrenzwerte sind nach Art. 15 USG so festgelegt, dass die Bevölkerung bei Einhaltung dieser Werte in ihrem Wohlbefinden nicht erheblich gestört wird. Bei Lärmbelastungen über den Immissionsgrenzwerten sind Lärmeinwirkungen nach dem Stand der Wissenschaft als schädlich oder lästig einzustufen. Nach Art. 31 LSV müssen bauliche oder gestalterische Massnahmen das Gebäude gegen Lärm abschirmen können. Wenn dennoch die Immissionsgrenzwerte nicht eingehalten werden können, darf keine Baubewilligung erteilt werden, ausser es bestehe ein überwiegendes Interesse an diesem Gebäude 9. Die Alarmwerte liegen über den Immissionsgrenzwerten und nach Art. 19 USG sind sie zur Beurteilung der Dringlichkeit von Sanierungen da. 3. Planungsrechtliche Grundlagen Die gesetzlichen Grundlagen für die Nutzungsart des Bodens finden sich vor allem in der Raumplanung. Diese hat ihre Grundlagen in der Bundesverfassung. Jene Artikel die aus der Lärmschutzverordnung relevant sind, wurden bereits in Kapitel 2 erwähnt. Instrumente der Raumplanung Sachpläne und Konzepte Richtplanung Nutzungsplanung Hilfsinstrumente Rahmennutzungsplanung Sondernutzungsplanung Landumlegung Erschliessungsplanung Abb. 4: Instrumente der Raumplanung 10 Die Raumplanung ist auf Nutzungs-, Richt- und Sachplänen aufgebaut. Hinzu kommen noch Hilfsmittel wie Erschliessungsplanung oder Landumlegung. Die Nutzungsplanung ist noch weiter unterteilt in Rahmennutzungsplanung und Sondernutzungsplanung. Die Hauptinstrumente der Raum- 9 HUSER, Meinrad et al., Seiten 89/90 10 FRIETZSCHE, Christoph; BÖSCH, Peter, Seite 83 5

15 planung sind jedoch der Sachplan des Bundes, der kantonale Richtplan und der kommunale Nutzungsplan. Das Plansystem der Sach-, Richt- und Nutzungspläne darf nicht im Sinne der Normstufung gelesen werden. Das Plansystem wird nämlich vom Gegenstromprinzip (Planung von unten und Planung von oben) sowie vom Gebot der Planabstimmung (kein Vorrang höherstaatlicher Planung, sondern inhaltliche Synchronisation) beherrscht 11. Die Kantone können nicht nur die Bundesgesetze ausführen, sie haben sogar einen erheblichen Spielraum für eine eigene gesetzgeberische Gestaltung. Der Bund hat die Bestrebungen der Kantone nach Art. 75 Abs. 2 BV zu fördern und zu koordinieren. Die Förderung bezieht sich in den meisten Fällen auf finanzielle Leistungen 12. Die Kantone berücksichtigen die Konzepte und Sachpläne des Bundes, die Richtpläne der Nachbarkantone sowie regionale Entwicklungskonzepte und Pläne (Art. 6 Abs. 4 RPG). Ausserdem arbeiten sie mit den Behörden des Bundes und den Nachbarkantonen zusammen, soweit sich ihre Aufgaben berühren (Art. 7 Abs. 1). Planungsebene Planungstyp Koordinative Raumplanung Bodennutzungsplanung Konzepte und Sachpläne keine Bundeskompetenz für allgemeine räumliche Planung, jedoch Bund Art. 13 RPG einzelne nutzungsplanähnliche Art. 14 RPV) Festlegungen des Spezialrechts (Eisenbahnen, Nationalstrassen usw.) Kantone Sachpläne Richtpläne Nutzungspläne Region (gestützt auf kantonales (Art. 6 ff. RPG; Art. 4 ff. RPV) (Art. 14 ff. RPG; Art. 20 ff. RPV) Recht) Gemeinde Abb. 5: Plansystem des RPG 13 Der Bund erlässt in der koordinativen Raumplanung die Konzepte und die Sachpläne, die Richtpläne werden von den Kantonen erarbeitet. Koordinative Raumplanung hat für eine ziel- und zweckgerechte Anwendung des Raumplanungsrechtes im weiteren Sinn zu sorgen LENDI, Martin, Raumplanungs- und Baurecht, Seite HALLER, Walter; KARLEN, Peter, Seite HALLER, Walter; KARLEN, Peter, Seite LENDI, Martin, Planungsrecht und Eigentum, Seite 95 6

16 Die Instrumente der Raumplanung werden nachfolgend einzeln vorgestellt und anschliessend werden ihre Probleme aufgezeigt. 4. Sachplan Infrastruktur der Luftfahrt (SIL) Sachpläne bezeichnen Planungen über sachlich bestimmte raumwirksame Aufgaben. Nach Art. 13 RPG, entwickelt der Bund Konzepte und Sachpläne für seine raumwirksamen Tätigkeiten wegen der anzustrebenden nachhaltigen Entwicklung des Landes. Der Bund ist nur auf wenigen, bodenpolitisch allerdings bedeutsamen Sachgebieten zuständig. Die Luftfahrt ist eines dieser Sachgebiete 15. Nach Art. 1 Abs. 1 und Art. 2 Abs.1 RPG stimmen die Behörden von Bund, Kantonen und Gemeinden ihre raumwirksamen Tätigkeiten aufeinander ab und erarbeiten die dafür nötigen Planungen. 4.1 Objektblätter Es besteht ein Sachplan Infrastruktur der Luftfahrt vom 18. Oktober Bei diesem fehlen jedoch die Objektblätter für die drei Landesflughäfen. Die Objektblätter sollten Informationen und Erläuterungen zu den Festlegungen sowie Hinweise zu wichtigen Grundlagen, Verfahren und Terminen enthalten 16. Die ganze Planung für das Objektblatt des Flughafens Zürich ist in drei Teile aufgeteilt, in denen folgende Ziele erreicht werden sollten. Phase 1 Phase 1 von Oktober 2001 bis August Das UVEK als zuständige Planungsbehörde initiierte den Koordinationsprozess für den Flughafen Zürich im SIL. Moderator war der Berner Ständerat Hans Lauri. An diesem Prozess nahmen 14 Kantone ( AG, AR, AI, BL, BS, GL, LU, NW, SG, SH, SZ, TG, ZG, ZH), die Flughäfen Zürich und Basel, sowie Skyguide und die Swiss teil. Das Ziel der ersten Phase war es, einen Konsens über die Betriebsvarianten für den Flughafen Zürich zu finden. Als Ergebnis wurde die Variante BV2 optimiert gewählt, da diese Verteilvariante am meisten Rückhalt fand. Es wurde jedoch kein Konsens zu der Nachtruhe und der Zahl der jährlichen Flugbewegungen gefunden. Phase 2 Phase 2 von August 2002 bis September SCHÜRMANN, Leo; HÄNNI, Peter, Seite UVEK, SIL, Seite I-7 7

17 Im Herbst 2002 sprach sich der Kanton Zürich gegen die Variante BV2 optimiert aus und setzte sich für die Variante Ist plus ein. Mit dieser Variante sind Nordanflüge im Rahmen der deutschen Einschränkungen zulässig. Zürich sprach sich damit für eine Nordausrichtung des Flughafens aus. Phase 3 Phase 3 September 2003, voraussichtliches Ende Am 24. September 2003 beschlossen die Teilnehmer, den SIL- Koordinationsprozess in ein Mediationsverfahren zu überführen. Damit wurde die Konsenssuche auf alle Beteiligten ausgeweitet. Im Juni 2004 erfolgt nun der Auftakt zum Mediationsverfahren mit der Gründungsversammlung aller Betroffenen und der Wahl des Mediators. Dieser wird durch die Gründungsversammlung gewählt. Ende 2004 muss der Mediator einen Zwischenbericht abgeben. Das Mediationsverfahren wird voraussichtlich Ende 2005 abgeschlossen werden. Die Ergebnisse des Verfahrens werden die Basis für die weiteren Arbeiten bilden. Dies wird die Erstellung eines Objektblattes für den Flughafen Zürich und eines Entwurfes für das neue Betriebsreglement sein. Diese beiden Entscheidungen werden in separaten Prozessen getroffen 17. Im letzten Kapitel wird nochmals auf das Mediationsverfahren eingegangen. 4.2 SIL allgemein Im Realisierungsprogramm 1989 hat der Bund ein Konzept in Auftrag gegeben, das Angaben zur Sicherstellung und Entwicklung der schweizerischen Luftfahrtinfrastruktur, sowie die Planung und Abstimmung im Rahmen der Richt- und Nutzungsplanung behandelt. Ausserdem wurden Konzessions-, Bewilligungs- und Genehmigungsverfahren in Auftrag gegeben. In den Realisierungsprogrammen und wurden diese Aufgaben konkretisiert. Das Bundesamt für zivile Luftfahrt (BAZL) wurde dann vom Bund beauftragt, in Zusammenarbeit mit den betroffenen Bundesstellen, einen Sachplan Infrastruktur der Luftfahrt (SIL) zu erarbeiten. Die Kompetenz des Bundes, für die Infrastruktur der Luftfahrt einen Sachplan zu erarbeiten, ergibt sich aus Artikel 87 der Bundesverfassung. Seit der neuen BV vom 18. Juni 1999 ist der SIL auch im Bundesgesetz über die Luftfahrt (LFG) und in der Verordnung über die Infrastruktur der Luftfahrt (VIL) eingeführt worden. Für die luftfahrtspezifischen Infrastrukturverfahren (wie Betriebskonzession, Betriebsreglement, etc.) dient der Sachplan Infrastruktur der Luftfahrt als Voraussetzung. Im SIL zeigt der Bund, wie er seine raumwirksamen Aufgaben im Bereich der Zivilluftfahrt wahrnimmt und wie sie auf die anderen Sachziele des 17 URL: ( ) 8

18 Bundes abgestimmt werden sollen. Er zeigt insbesondere, welche Ziele er verfolgt und unter Berücksichtigung welcher genereller Grundsätze und Vorgaben er zu handeln gedenkt. Der SIL enthält Aussagen zur räumlichen Konzeption der Infrastruktur der Zivilluftfahrt. Er umfasst alle dem zivilen Betrieb von Luftfahrzeugen dienenden Infrastrukturanlagen, vom Landesflughafen bis zum Gebirgslandeplatz, sowie die Flugsicherungsanlagen ausserhalb der Flugplätze. Der SIL ist in Form und Verfahren sehr stark den im Richtplan geltenden Normen angeglichen. Der kantonale Richtplan und der SIL weisen daher auch etwa die gleiche Aussagentiefe auf. Der SIL schafft keine neuen Kompetenzen. Er zeigt lediglich auf, in welcher Weise vom verfassungsrechtlichen und gesetzlichen Ermessensspielraum Gebrauch zu machen ist. Nach Art. 21 Abs. 1 RPG ist die Festlegung des SIL für alle Behördenstufen verbindlich. Es ergeben sich jedoch auch Auswirkungen auf Private, insbesondere auf Flughafenhalter und auf weitere Träger von Anlagen der Zivilluftfahrt. Die kantonalen Richtpläne und Nutzungspläne müssen nach Art. 2 RPG (Planungspflicht) bei Erarbeitung, Überarbeitung und Genehmigung von Konzepten und Sachplänen, berücksichtigt werden. Das bedeutet für die einzelnen Behörden folgendes: Bund: Der SIL zeigt die generellen und spezifischen Zielsetzungen im Bereich der Zivilluftfahrt, er dient der Koordination mit anderen Bundesaufgaben. Kanton: Der SIL dient den Kantonen als Grundlage für ihre Richtplanung. Er erlaubt ihnen, frühzeitig den Koordinationsbedarf zu erkennen und die erforderlichen Massnahmen festzulegen. Gemeinde: Der SIL dient den betroffenen Gemeinden als Information und Grundlage für die Durchführung ihrer Planungen. Dadurch können die raumwirksamen Vorhaben besser abgestimmt werden. Wenn eine Behörde feststellt, dass ihre Ausübung der raumwirksamen Aufgaben nach Art. 1 RPV die Festlegung des SIL berühren könnte, nimmt sie mit dem BAZL Kontakt auf. Dieses ist die fachlich zuständige Bundesstelle. Somit sollen die Probleme frühzeitig erkannt werden und in kooperativem Geist lösbar sein. Zwischen dem SIL und dem kantonalen Richtplan besteht keine Konkurrenz, vielmehr handelt es sich um Instrumente der überörtlichen Planung, die sich gegenseitig ergänzen. Der Bund sollte keine Anordnungen treffen, welche den Kantonen die Erfüllung ihrer Aufgaben erschweren. Die Kantone dürfen dem Bund jedoch die Festlegung der Sachpläne nicht erschweren. Im SIL nimmt der Bund seine Sachverantwortung im Rahmen seiner verfassungsmässigen und gesetzlichen Zuständigkeit wahr. Ausserdem hält er die Tätigkeiten der Bundesstellen fest. Da die Kantone eine Gesamtverantwortung für ihren Lebensraum haben, sorgen sie mit dem 9

19 Richtplan für eine optimale Verknüpfung der verschiedenen raumwirksamen Tätigkeiten. Im Richtplan werden die Massnahmen, die zur Sicherstellung der Koordination dieser Tätigkeiten zu treffen sind, festgehalten. Räumlich konkrete Anordnungen auf der Ebene des Sachplanes können im kantonalen Richtplan nicht wieder in Frage gestellt werden. Der Richtplan und der SIL dürfen sich nicht widersprechen. Wenn keine Einigung zwischen Bund und Kanton erreicht werden kann, bleibt ihnen noch das Bereinigungsverfahren nach Art. 7 Abs. 2 RPG. Da der SIL auch bei veränderter Entwicklung Gültigkeit behalten sollte, ist er immer aktuell zu halten. Das BAZL ist in Zusammenarbeit mit den betroffenen Bundesbehörden dafür verantwortlich. Der SIL soll die Konzessions-, Bewilligungs- und Genehmigungsverfahren für Luftfahrtanlagen inhaltlich entlasten. Er legt die konzeptionellen Grundsätze und Vorgaben behördenverbindlich fest. Ausserdem bestimmt er die Entscheidungsgrundlagen, da er die Auswirkungen auf Raum und Umwelt eines Betriebs darstellt. Der SIL entscheidet jedoch nicht, ob ein Vorhaben realisiert wird oder nicht. Er legt lediglich den Rahmen fest, falls es realisiert wird. Die Prüfung auf Rechtmässigkeit des Vorhabens und weitere Abklärungen bleiben den weiteren Verfahren vorbehalten UVEK, (SIL), Seiten I-1 bis I -3 10

20 Umweltschutzgesetz (USG) u.a. Lärmschutzverordnung (LSV) Gesetze /Verordnungen Behördenverbindliche Planungen Luftfahrtsgesetz (LFG) Verordnung über die Infrastruktur der Luftfahrt (VIL) Sachplan Infrastruktur der Luftfahrt (SIL) Art. 3a ff VIL, Art. 13 RPG Koordinationsprotokoll Raumplanungsgesetz (RPG) Raumplanungsverordnung (RPV) Kantonaler Richtplan Art. 6 ff RPG Umweltverträglichkeitsprüfung Art. 9 USG Lärmbelastungskataster Art. 37 LSV Betriebskonzession Art. 36a LFG, Art. 10 ff VIL Betriebsbewilligung Art. 36b LFG, Art. 17 ff VIL Plangenehmigung Art. 37 LFG, Art. 27a ff VIL Kommunaler Nutzungsplan Art. 14 ff RPG Kantonale/Kommunale Vorschriften des Baurechts Betriebsreglement Art. 36c LFG, Art. 23 ff VIL Sicherheitszonenplan Art. 71 ff VIL Hindernisbegrenzungskataster Art. 62 VIL Abb. 6: Verankerung des SIL im RPG und LFG 19 Das RPG und das LFG sind wichtig für die Grundlagen des Sachplanes der Infrastruktur der Luftfahrt. Im Umweltschutzgesetz stehen auch verbindliche Vorgaben. Der kantonale Richtplan und der SIL sollten sich laut dieser Grafik ideal ergänzen und nicht konkurrenzieren. Das Koordinationsprotokoll ist ein Kommunikationsinstrument. Es soll der optimalen Abstimmung von Sach-, Richt- und Nutzungsplan dienen. Aus dem SIL resultiert die Betriebsgenehmigung und das Betriebsreglement. Beim Flughafen Zürich ist der Betrieb seit längerem genehmigt, aber das definitive, d. h. rechtskräftige Reglement fehlt immer noch UVEK, (SIL), Seite I- 4, Abbildung leicht verändert 20 UVEK, (SIL), Seite I- 4 11

21 5. Richtplan Der Richtplan dient dazu, die räumliche Entwicklung zu steuern und die raumwirksamen Vorhaben darauf abzustimmen. Die Kantone müssen den Bund mindestens alle vier Jahre über den Stand der Richtplanung und über wesentliche Änderungen in den Grundlagen informieren (Art. 9 Abs. 1 RPV). Neben dem Richtplan gemäss Art. 8 RPG kann es noch weitere Richtpläne geben. Nach Art. 10 Abs. 2 RPG regeln die Kantone, wie die Gemeinden und andere Träger raumwirksamer Aufgaben beim Erarbeiten der Richtpläne mitwirken. Der Richtplan ist für das System der Raumplanung grundlegend. Er steht im Zentrum des Raumplanungsrechtes, weil er die geordnete Besiedlung des Landes, die zweckmässige und haushälterische Nutzung des Bodens koordiniert und darauf acht gibt (Art. 75 Abs.1 BV). Der Begriff der Raumplanung wird auf der Verfassungsebene nicht definiert. Jeder Kanton ist verpflichtet, einen Richtplan zu erstellen. Der kantonale Richtplan erfasst die raumbedeutsamen Inhalte eines Kantons und deckt sein ganzes Gebiet ab. Alle Richtpläne zusammen ergeben ein Gesamtes der Schweiz. Alle Richtpläne zusammen stellen - unter Verzicht eines nationalen Raumplans - ein Abbild der gesamtschweizerischen Planung dar 21. Nach Art. 9 Abs. 2 und 3 RPG werden die Richtpläne überprüft und nötigenfalls angepasst, wenn sich die Verhältnisse geändert haben, sich neue Aufgaben stellen oder wenn gesamthaft eine bessere Lösung möglich ist. In der Regel werden sie jedoch alle zehn Jahre überprüft und nötigenfalls überarbeitet. Die Anpassung eines kantonalen Richtplanes kann von den Nachbarkantonen beim Kanton und den Bundesstellen über das Departement verlangt werden (Art. 12 Abs. 1 PRV). Der Richtplan ist nur behördenverbindlich, das heisst er richtet sich an alle hoheitlich tätigen staatlichen und parastaatlichen Organe, welche raumwirksame Aufgaben zu erfüllen haben (Art. 9 Abs. 1 RPG) 22. Die Behördenverbindlichkeit bezweckt eine Verstetigung der Planung. Zugleich stärkt sie die Rechtssicherheit der Nutzungspläne und das Vertrauen der Bevölkerung, besonders das der Grundeigentümer 23. Der Richtplan als solcher kann gegenüber den Grundeigentümern nicht durchgesetzt werden. Diese können gegen den Richtplan deshalb auch nicht direkt Beschwerde führen, mit der Anfechtung des Nutzungsplans können sie indessen vorfrageweise den Richtplan in Frage stellen. Sie können damit geltend machen, Anordnungen des Nutzungsplans seien deshalb unzulässig, weil schon die Vorgaben des Richtplanes rechtswidrig seien. Das nennt sich inzidente oder akzessorische Kontrolle des Richtplanes RUCH, Alexander, Seite LENDI, Martin; ELSASSER, Hans, Seite SCHÜRMANN, Leo; HÄNNI, Peter, Seite RUCH, Alexander, Seite

22 Die Gemeinden haben ihre Nutzungsplanung auf den Richtplan abzustimmen. Der Richtplan steckt als Querschnittplanung nicht nur den Rahmen der Nutzungsplanung ab, sondern stellt auch die Koordination zu den Sachplanungen unterschiedlichster Stellen sicher. Der Richtplan unterscheidet sich von diesen Plänen, indem er die wesentlichen Ergebnisse des stetigen Prozesses der Vorbereitung und Abstimmung raumwirksamer Aufgaben festhält. Er bildet auch die Grundlage für alle weiteren regionalen oder kommunalen Richtplanungen 25. Der Richtplan ist ein Handlungs- und kein Zielplan. Er will keine Zustände, sondern Massnahmen im Hinblick auf angestrebte Ziele festlegen. Er wird auch Problemlösungsplan genannt, weil er die Differenz zwischen dem erwünschten räumlichen Zustand und der Wirklichkeit aufzeigt. Der Richtplan ist auch ein Durchgangs- und kein Endzustandsplan. Er ist die Frucht der vorangegangenen Pläne und bildet gleichzeitig wieder Grundlage für neue. Sein Inhalt kann von Festsetzungen bis zu blossen Vororientierungen reichen. Ausserdem ist er ein übergeordneter Rahmenplan und nicht ein Totalplan. Damit man den Richtpan auf einen Einzelfall anwenden kann, braucht es stets die weitere Konkretisierung durch Nutzungs- oder Sachpläne. Er fügt diese beiden Pläne in den kantonalen Gesamtzusammenhang ein. Durch diesen Punkt hat der Richtplan noch den Namen Zwischenstufenplan erhalten. Er konkretisiert zwar den raumplanerischen Auftrag des Gesetzes, liefert aber gleichzeitig einen Ausgangspunkt für nachfolgende Konkretisierungen wie den Nutzungsplan 26. Trotz allem bleibt als zentraler Gegenstand des Richtplanes die Abtrennung des Baugebietes von den freizuhaltenden Flächen (Art. 4 Abs. 1 RPV) Genehmigung Nach Art. 10 Abs. 1 RPV prüft das Bundesamt den kantonalen Richtplan und seine Anpassungen, laut Abs. 3 kann der Kanton dem Bundesamt den Richtplan auch zur Vorprüfung unterbreiten. Der Bundesrat muss nach Art. 11 Abs. 1 RPG den kantonalen Richtplan genehmigen. Diese Genehmigung setzt voraus, dass der Richtplan dem RPG entspricht. In formeller Hinsicht müssen die bundesrechtlichen Mindestvorschriften über das Planungsverfahren beachtet werden. In materieller Hinsicht ist sicherzustellen, dass die Grundlagen gemäss Art. 6 RPG vollständig und sachgerecht erarbeitet vorliegen. Ausserdem muss der Richtplan dem übrigen Bundesrecht entsprechen. Diese Bedingung wird vom Gesetz nicht erwähnt, sie versteht sich jedoch von alleine. Ein genehmigter Richtplan wird für den Bund, die Nachbarkantone und natürlich für den betreffenden Kanton verbindlich (Art. 11 RPG). 25 SCHÜRMANN, Leo; HÄNNI, Peter, Seite HALLER, Walter; KARLEN, Peter, Seiten 60/61 13

23 Kann der Bundesrat Richtpläne oder Teile davon nicht genehmigen, so ordnet er nach Anhören der Beteiligten eine Einigungsverhandlung an. Er verfügt auch, dass während des Einigungsverfahrens nichts unternommen wird, was den Ausgang des Verfahrens nachteilig beeinflussen könnte. Kommt keine Einigung zustande, entscheidet der Bundesrat. Dies muss jedoch bis spätestens drei Jahre nach der Anordnung des Einigungsverfahrens geschehen sein (Art 12 RPG). Ein solches Bereinigungsverfahren kann auch schon während der Richtplanung (Art. 7 Abs. 2 RPG), oder zu jeder Zeit (Art. 13 Abs. 1 RPV) eingeleitet werden. Von dieser Möglichkeit sollte so wenig wie möglich Gebrauch gemacht werden, da sonst die gesamte Raumplanung enorme Verzögerungen erfährt. Dadurch würde die Raumplanung an Überzeugungskraft verlieren. Deswegen darf das Bereinigungsverfahren nur eingesetzt werden, wenn die ordentlichen Verfahren der Zusammenarbeit erwiesenermassen versagt haben. Ausserdem ist das Bereinigungsverfahren kein Mittel, um über rechtliche Mängel des Richtplanes zu verhandeln. Auch ist es nicht geeignet, um die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kanton zu überspielen. Das Bereinigungsverfahren entfaltet sich wie der Richtplan nur im Bereich der rechtlich umschriebenen Ermessensspielräume Richtplan des Kantons Zürich Das Planungs- und Baugesetz (PBG) des Kantons Zürich sieht eine dreistufige Richtplanung vor (Kanton, Regionen und Gemeinden). Der kommunale Richtplan wird durch den Regierungsrat genehmigt und der kantonale vom Bundesrat. Der Richtplan wird in Teilrichtpläne aufgeteilt ( 20 Abs. 1 PBG). Die kommunalen Richtpläne beschränken sich oft nur auf die Verkehrsrichtpläne, da diese obligatorisch sind. Im Zürcher Richtplan kommt darin neben den Strassen und der Eisenbahn auch der Flughafen vor. Laut dem zürcherischen Richtplan gehört zu den Grundvoraussetzungen einer entwickelten Volkswirtschaft ein gut entwickeltes Luftverkehrssystem. Vor allem für ein Binnenland wie die Schweiz sei die direkte Verbindung zu Märkten im Ausland wichtig. Der kantonale Richtplan kümmert sich in erster Linie um die landseitigen verkehrs-, versorgungs- und siedlungsplanerischen Rahmenbedingungen. Ausserdem hat er die Auswirkungen des Flughafens zu gestalten bzw. zu berücksichtigen. Da nach Art. 87 BV der Bund für die Gesetzgebung über die Luftfahrt verantwortlich ist, ist die Rechtslage innerhalb des Flughafenareals Sachplanung des Bundes im Sinne von Art. 13 RPG. Der Sachplan regelt also die Gestaltung, Ausstattung und den Betrieb des Flughafens. Im Übrigen koordiniert er die raumwirksamen Tätigkeiten von Bund und Kanton. Der Bund hat dem Flughafenhalter (Unique airport) zusammen mit der Baukonzession (für die 5. Ausbauetappe) das Recht verliehen, inkl. der 27 SCHÜRMANN, Leo; HÄNNI, Peter, Seiten 118/119 14

24 auferlegten Verpflichtung, den Flughafen gestützt auf die vom Bund genehmigten Pläne zu bauen bzw. auszubauen. Der Kanton Zürich hat in Bezug auf zukünftige Entwicklungen den Teilplan Flughafen des kantonalen Luftprogramms im Juni 1992 erarbeitet. Dieser sollte die Grundlage für die 5. Ausbauetappe sein. Der Richtplan gibt grob die Bänder an, wo mit Anund Abflugrouten zu rechnen ist. Er macht jedoch keine Aussagen über Lärm oder den Streubereich 28. Der Kanton Zürich überarbeitet den geltenden Richtplan im Hinblick auf die ganze Problematik um den Flughafen Unique. 5.3 Richtplan der Kantone Aargau, Thurgau und Schaffhausen Die Richtplanungen der Nachbarkantone des Flughafens Zürich haben den Flugverkehr nur teilweise integriert. Der Kanton Aargau sieht die grosse wirtschaftliche Bedeutung des Flughafens Zürich, jedoch werden auch die negativen Auswirkungen auf die Verkehrs- und Siedlungspolitik angesprochen. Daher wird im kantonalen Richtplantext gefordert, dass die negativen Auswirkungen zu minimieren und der Kanton in die Entscheidungsprozesse einzubeziehen sei 29. Bei den Beschlüssen zu den Flughäfen steht: Der Regierungsrat sorgt für einen angemessenen Schutz des Kantons vor den Lärmimmissionen der Flughäfen und nimmt auf die Lärmschutzanordnungen Einfluss 30. Der Kanton Thurgau erwähnt in seinem Richtplantext zum Kapitel Flugverkehr nichts zum Flughafen Zürich, sondern nur zu regionalen Flugfeldern. Auch der Kanton Schaffhausen erwähnt den Flughafen in seinem Richtplan nicht. Jedoch ist der Richtplan des Kanton Schaffhausens vom Bundesrat nur mit Vorbehalt genehmigt worden. Erst wenn die Koordination mit dem zukünftigen definitiven Betriebsreglement des Flughafens Zürich erfolgt ist, wird er definitiv genehmigt. 6. Nutzungsplan Nach Art. 14 Abs.1 RPG ordnen Nutzungspläne die zulässige Nutzung des Bodens. Sie sind ausserdem für alle verbindlich (Art.21. Abs.1 RPG). Dies tun sie allerdings nicht ganz selbständig. Die Nutzung hat sich vielmehr in weitere, übergeordnete Zusammenhänge einzupassen, wie sie vom Richtplan thematisiert werden. Die Nutzungspläne legen ihre Nutzungszonen in Übereinstimmung mit den vom Richtplan ausgehenden Anordnungen fest. Zwischen den Richtplänen und den Nutzungsplänen be- 28 Kanton Zürich, Kapitel 4.6.1, Flughafen Zürich Kloten 29 Kanton Aargau, Richtplantext, Kapitel V Kanton Aargau, Beschlüsse zum Kapitel V

25 steht diese feste Verknüpfung, ohne welchen die Richtpläne Sinn und Zweck verlören und die Nutzungspläne ohne raumplanerischen Bezugspunkt wären 31. Nach Art. 26 Abs. 2 RPG prüfen die Behörden bei der Genehmigung der Nutzungspläne, ob sie mit den kantonalen Richtplänen übereinstimmen. Ausserdem werden die Nutzungspläne nur geändert, wenn sich die Situation grundlegend geändert hat (Art. 21 Abs. 2 RPG). Der Nutzungsplan wird in zwei Unterarten aufgeteilt: Als erstes gibt es die Rahmennutzungspläne, welche als Zonenpläne die rechtliche Grundordnung bestimmen. Laut Art. 14 Abs. 2 RPG werden vor allem Bau-, Landwirtschafts- und Schutzzonen unterschieden. Sie ordnen die zulässige Nutzung des Bodens für die ganze Gemeinde. Zweitens bestehen sogenannte Sondernutzungspläne. Durch sie wird die Grundordnung näher ausgestaltet oder sogar verändert. Sie befassen sich mit Teilgebieten oder mit einzelnen Sachbereichen. Zu ihnen gehören zum Beispiel die Erschliessungspläne. Sie werden meistens in einem grösseren Massstab als die Rahmennutzungspläne dargestellt. Um Nutzungspläne nach Art. 14 und 18 RPG handelt es sich, wenn diese Pläne für die Eigentümer die Nutzung des Bodens verbindlich festlegen. Das RPG regelt als Grundsatzgesetz nur die wichtigsten Nutzungszonen. Die Kantone haben jedoch die Möglichkeit und sogar die Pflicht, diese Grundsätze zu verfeinern. Die Hauptaufgabe des Nutzungsplanes ist die Trennung von Siedlungsund Nichtsiedlungsgebiet. Die überdimensionierten Bauzonen sind der tatsächlichen Entwicklung anzupassen. Das heisst, es kann geschehen, dass die Bauzonen zu gross eingeplant werden und dann später wieder verkleinert werden müssen, da sie innert 15 Jahren doch nicht benötigt werden 32. Nutzungszonen sind im Vergleich zum Richtplan parzellenscharf, flächendeckend und lückenlos. Parzellenscharf bedeutet, dass die Zonengrenzen entweder mit einer Parzellengrenze übereintreffen oder in Bezug zu ihnen stehen und vermessen sind. Alle an den Boden herangetragenen Nutzungsansprüche müssen ermittelt, bewertet und gegeneinander abgewogen werden. Alle Nutzungen müssen danach zu einem sinnvollen Ganzen zusammengefügt werden. Meistens wird die Eignung des Landes als Bewertungskriterium verwendet. Dieses Kriterium alleine reicht jedoch noch nicht aus, denn das meiste Land eignet sich sowohl für Überbauungen als auch für die Landwirtschaft. Als weiteres Kriterium dient daher der Bedarf an Bauland. Nichtbauliche Nutzungen des Bodens bleiben aber - was das RPG angeht - bewilligungsfrei. Das bedeutet, dass der Nutzungsplan nur eine negative Abgrenzung des Zulässigen ist. Damit eine Umsetzung der Entwicklungsvorstellungen 31 SCHÜRMANN, Leo; HÄNNI, Peter, Seite SCHÜRMANN, Leo; HÄNNI, Peter, Seiten 120/121 16

26 stattfindet, also der Boden auch tatsächlich seinen Bestimmungen zufolge genutzt wird, braucht es zusätzliche Instrumente 33. Heranzuziehen wären zum Beispiel das Gewässerschutzgesetz oder die Verordnung über Belastungen des Bodens. Die Kantone hatten nach Art. 35 RPG dafür zu sorgen, dass die Nutzungspläne rechtzeitig erstellt wurden, spätester Zeitpunkt war acht Jahre nach in Kraft treten des RPG s, also der Der Bundesrat hat jedoch die Möglichkeit, vorübergehende Nutzungszonen zu erlassen, wenn besondere Landschaften oder Stätten unmittelbar gefährdet sind (Art. 37 RPG). In der Regel ist es mit der Planungspflicht (Art. 2 und 14 RPG) nicht vereinbar, wenn einzelne Festsetzungen von Nutzungszonen aufgeschoben werden. Nach Art. 18 Abs. 2 ist es jedoch erlaubt Nutzungszonen für Gebiete zu schaffen, deren Nutzung noch nicht bestimmt ist oder später zugelassen werden soll. Gemäss Art. 26 RPG werden die Nutzungspläne durch eine kantonale Behörde genehmigt. Sie überprüft auch, ob die Nutzungspläne mit den vom Bundesrat genehmigten Richtplänen übereinstimmen. Wenn die Nutzungspläne genehmigt sind, werden sie grundeigentümerverbindlich. 33 SCHÜRMANN, Leo; HÄNNI, Peter, Seiten 122/123 17

27 7. Politik Zum besseren Verständnis stelle ich zuerst dar, wie die Pisten benannt werden. Die Pisten eines Flughafens werden nach den Gradeinteilungen einer Windrose bezeichnet, im Norden ist Null beziehungsweise 360. Jede Startund Landebahn hat zwei Bezeichnungen. Wird zum Beispiel ein Flugzeug auf der Piste 14/32, welches Richtung Norden startet, betrachtet, gilt folgendes. Wenn es unten bei Punkt 32 steht, startet es auf der Piste 32, welche die Richtung 320 hat. Wenn es in umgekehrter Richtung startet, würde es die Piste 14 benützen. Diese Bezeichnungen gelten weltweit. (320 ) 14 (340 ) 16 N 0/360 (280 ) 10 W O 28 (100 ) Abb. 7: Benennung der Pisten 7.1 Ausbau 180 S 34 (160 ) 32 (140 ) Der Flughafen Zürich wurde 1948, nach zwei Jahren Bauzeit, am heutigen Standort in Betrieb genommen. Zum Flughafen in diesem Gebiet kam es, weil der bisherige Flughafen Dübendorf aus allen Nähten platzte. Das Problem in Dübendorf war, dass der Flughafen wegen der Topografie nicht ausgebaut werden konnte. Das Gebiet Kloten wurde ausgewählt, weil es damals noch sehr spärlich besiedelt war. Zuerst wurde Zürich als einziger Flughafen von der Landesregierung subventioniert, um für den interkontinentalen Luftverkehr gerüstet zu sein. Jahre später wurde das geändert und auf allen drei Landesflughäfen Zürich, Genf und Basel wurden interkontinentale Flüge erlaubt. Erst kürzlich fiel wiederum der Entscheid, den Flughafen Zürich zu bevorzugen und zu einem grossen internationalen Betrieb auszubauen. Am Anfang verfügte der Flughafen Zürich nur über die Westpiste 10/28, ein Jahr später eröffnete man die Blindlandepiste 16/34. In der Abstimmung von 1970 ging es vor allem um die V- Piste 14/32. Der politisch motivierte 18

28 Verlauf der Piste stellt bis heute ein Problem für die Kapazität dar, da sie nicht parallel zur vorhandenen 16/34 Piste, sondern leicht schräg dazu versetzt verläuft. Bei ihrem Bau nahm man Rücksicht auf die Siedlungspolitik von Bülach, dadurch entstand eine V- Form. Diese Piste wurde gebaut, ohne dass man sich mit Süddeutschland in Verbindung gesetzt hätte und ohne die angestrebten Pläne anzukündigen. Bereits damals wurde der Grundstein für die heutige Problematik im Flughafenstreit mit Deutschland gelegt 34. Abb. 8: Blick von Norden auf den Flughafen Zürich HÄSSIG, Lukas, Seiten 122/ HÄSSIG, Lukas, Seite

29 Man sieht hier von Norden, aus der Luft, auf den Flughafen Zürich. Gut zu erkennen sind die V-Piste 14/32 (links), die Blindlandepiste 16/34 (rechts) und die sie kreuzende Westpiste 10/28. In der Bildmitte befindet sich das Dock Midfield, dahinter die Fingerdocks A und B konnten die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger des Kanton Zürichs über die 5. Ausbauetappe abstimmen, diese Etappe ist bis jetzt das grösste Projekt des Flughafens Zürich. Der Zürcher Regierungsrat geht von jährlichen Flugbewegungen aus, die dadurch ermöglicht werden 37. Der Ausbau hat zum Ziel, den Flughafen Zürich zum qualitativ und ökologisch führenden Flughafen im Herzen Europas zu entwickeln. Die Bauarbeiten sollten 2005 abgeschlossen sein. Schwerpunkte der Bauetappe sind das Dock Midfield, das seit kurzem in Betrieb ist und der neue Flughafenkopf Probleme mit Deutschland 1984 schloss das Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) mit dem deutschen Bundesminister für Verkehr eine Vereinbarung (SR ) ab. Laut dieser Vereinbarung sollte der Flugsicherungsdienst Zürich eine ausgewogene Benutzung der beiden Landebahnen 14 und 16 verwirklichen. Die Vereinbarung beschränkte damit die Anflüge von Norden her, welche über Süddeutsches Gebiet geleitet werden. Mit weniger Landungen auf der V- Piste 14/32 ist die Kapazität des Flughafens deutlich eingeschränkt, da sich die Blindlandepiste 16/34 und die Westpiste 10/28 kreuzen. Ein startendes Flugzeug auf der Piste 10/28 hat auf landende Flieger der Piste 16/34 zu warten, was zu Verzögerungen im Flugverkehr führt. In der Vereinbarung werden ausserdem die Nachtflugbeschränkungen und die Höhe der erlaubten Überflüge geregelt. Für die Verantwortlichen des Flughafens war jedoch nicht die Vereinbarung verbindlich, sondern das Betriebsreglement, welches vom BAZL genehmigt wurde. In dem genehmigten Betriebsregelement wurden die Abmachungen aus der Vereinbarung nicht erwähnt. Daher hielt sich der Flugbetrieb faktisch nie an die Vereinbarung von Deutschland protestierte während Jahren gegen diese Missachtung, seine Reklamationen wurden jedoch nicht erhört. Als 1998 in Deutschland die SPD an die Macht kam, änderte sich der Widerstand gegen den Flughafen Zürich. Nun wurde beharrlich ein Staatsvertrag verlangt, der einschneidende Einschränkungen für den Betrieb des Flughafens forderte. Da die Gespräche immer zäher verliefen und die Gesprächsbereitschaft auf Seiten des Flughafens abnahm, erhöhte Deutschland den Druck auf die Schweiz. Im Jahr 2000 kündigte es die Vereinbarung von 1984 auf den 1. Mai Verkehrsminister Moritz Leuenberger akzeptierte daraufhin im 36 HÄSSIG, Lukas, Seite URL: Gesch%E4fte/2000/R00318.DOC, Seite 1 ( ) 38 URL: ( ) 20

30 ausgehandelten Staatsvertrag eine Reduktion der Nordanflüge von jährlich auf Ausserdem sollte ein Anflugverbot über deutschem Gebiet von 22 Uhr bis 6 Uhr unter der Woche und von 20 Uhr bis 9 Uhr an den Wochenenden und an deutschen Feiertagen gelten. Trotz heftigen Widerstandes seitens des Flughafens und von Politikern liess Bundesrat Moritz Leuenberger den Staatsvertrag 2001 unterzeichnen. Jedoch verweigerte das Parlament seine Ratifizierung, was das Scheitern des Staatsvertrages bedeutete. Seit dem Scheitern des Staatsvertrages sind nach Ankündigung von Deutschland schrittweise sehr strenge Verordnungen in Kraft gesetzt worden. Diese Verordnungen verlangen, dass der Flughafen Zürich grundsätzlich nur noch tagsüber häufig über süddeutsches Gebiet angeflogen werden darf. Nordanflüge sind abends und morgens, d.h. an Werktagen zwischen und 7.00 Uhr und an Samstagen, Sonntagen und gesetzlichen Feiertagen zwischen Uhr und 9.00 Uhr nicht mehr zulässig (Art. 1 Ziff. 2 der ersten Verordnung zur Änderung der Zweihundertdreizehnten Durchführungsverordnung zur Luftverkehrs-Ordnung vom 4. April 2003). Ausnahmen sind nur noch aus meteorologischen Gründen und zwingenden äusseren Umständen, aber nicht mehr aus rein betriebstechnischen Gründen (wie Ausfälle von Navigationssystemen, Verkehrsaufkommen oder Umlaufverspätungen) möglich. Auch rechtliche Gründe können keine Ausnahme rechtfertigen. (Zweihundertdreizehnte Durchführungsverordnung zur Luftverkehrs-Ordnung vom 15. Januar 2003) 8. Probleme 8.1 USG und LSV Aus dem USG und der LSV entstehen zum Teil grosse Probleme für die Anwohnergemeinden. Die meisten Probleme verursacht die Überschreitung der Planungswerte in den Randregionen und die daraus folgenden Planungsbeschränkungen aus den Lärmbelastungskarten. Es ist bekannt, dass vor allem die Nachtflüge Belastungen für die Gemeinden bringen. Die 50 Dezibelkurve, welche jene Fläche umschliesst, innerhalb derer es unter Umständen zu Aufwachreaktionen kommen kann, ragt im Anflugsektor der Westpiste bis nach Turbenthal. In der Stadt Kloten führen zum Beispiel die zehn Landungen in der ersten Nachstunde zur Überschreitung der Alarmwerte 39. Eine verlängerte Nachtsperre würde für alle Regionen bereits grosse Erleichterung bringen. Vor allem betroffen sind die Zonen II und III, da in diesen Zonen Häuser gebaut werden, in denen sich den ganzen Tag Menschen aufhalten. Jedoch sind es genau diese Zonen, die die Gemeinden für ein Bevölkerungswachstum am meisten benötigen. Die meisten kleinen Landgemeinden 39 UNIQUE, Seite 35 21