Beitritt zur EU, Beitrittsverhandlungen

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1 Beitritt zur EU, Beitrittsverhandlungen I. Grundlagen Der Beitritt zur Europäischen Union steht auf Antrag grundsätzlich allen Staaten Europas offen. Die Vertragsbestimmungen der drei Europäischen Gemeinschaften hatten nur die geographische Lage festgelegt, d. h. sie schlossen außereuropäische Staaten (wie z. B. die südlichen Anrainerstaaten des Mittelmeerraumes) aus. Der EWG-Vertrag enthielt darüber hinaus keine inhaltlichen Bestimmungen. Es wurde aber vorausgesetzt, dass es sich bei den Antragstellern um demokratische Staaten nach westlichem Vorbild handelt. Hierauf hatte bereits 1978 der Europäische Rat in Kopenhagen hingewiesen, als er erklärte, dass die parlamentarische Demokratie und die Einhaltung der Menschenrechte wesentliche Elemente für die Zugehörigkeit zu den Europäischen Gemeinschaften bildeten. Der Vertrag über die Europäische Union legt in Art. 2 EUV die Werte der Achtung der Menschenrechte, Freiheit, Demokratie, Gleichheit, Rechtsstaatlichkeit und Wahrung der Menschenrechte als Grundlagen der Union fest und regelt in Art. 10 Abs. 1 EUV, dass die Arbeitsweise der Union auf der repräsentativen Demokratie beruht. Die Mitgliedstaaten und die EU sollen zudem eine Wirtschaftspolitik betreiben, die dem Grundsatz einer offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb verpflichtet ist. Aus der Erfüllung aller Voraussetzungen, zu denen außerdem gehört, dass die Beitrittskandidaten den vertraglichen Verpflichtungen nachkommen (können), ist jedoch kein Rechtsanspruch auf eine EU-Mitgliedschaft abzuleiten. Die Beitrittsentscheidung ist ein Akt politischen Ermessens insbesondere des Rates und der Mitgliedstaaten (Beitrittskriterien). Art. 49 EUV regelt unter Rückgriff auf ähnlich lautende Bestimmungen in den Bestimmungen der früheren drei Europäischen Gemeinschaften die Formalitäten: Jeder europäische Staat, der die in Artikel 2 genannten Werte achtet und sich für ihre Förderung einsetzt, kann beantragen, Mitglied der Union zu werden. Das Europäische Parlament, und die nationalen Parlamente werden über diesen Antrag unterrichtet. Der antragstellende Staat richtet seinen Antrag an den Rat; dieser beschließt einstimmig nach Anhörung der Kommission und nach Zustimmung des Europäischen Parlaments, das mit der Mehrheit seiner Mitglieder beschließt. Die vom Europäischen Rat vereinbarten Kriterien werden berücksichtigt. Die Aufnahmebedingungen und die durch eine Aufnahme erforderlich werdenden Anpassungen der Verträge, auf denen die Union beruht, werden durch ein Abkommen zwischen den Mitgliedstaaten und dem antragstellenden Staat geregelt. Das Abkommen bedarf der Ratifikation durch alle Vertragsstaaten gemäß ihren verfassungsrechtlichen Vorschriften. II. Beitrittsverfahren Das Beitrittsverfahren läuft in mehreren Phasen ab: Antragstellung eines beitrittsuchenden europäischen Staates an den Rat, Erörterung der generellen Möglichkeiten und Probleme des beantragten Beitritts durch die Kommission, einstimmiger Beschluss des Rates über die Aufnahme von Verhandlungen, die im Namen der Mitgliedstaaten von der EU-Präsidentschaft geführt werden. In dieser Verhandlungsphase, die im Rahmen von Beitrittskonferenzen vor allem auf der Ebene von Arbeitsgruppen des Rates geführt wird, schlägt die Kommission die gemeinsame Verhandlungsposition vor. In der ersten Phase der Beitrittsverhandlungen, dem Screening, wird der Besitzstand geprüft. Der Vorgang dauert regelmäßig etwa ein Jahr. Der Beitrittskandidat wird mit dem aktuellen gemeinschaftlichen Besitzstand (acquis communautaire), der derzeit in 35 Kapitel unterteilt ist, vertraut gemacht. Für jedes Kapitel wird in zwei Sitzungen zunächst der gemein-

2 schaftliche Besitzstand erläutert und danach legt der Kandidat dar, in wie fern er in diesem Kapitel für den Beitritt vorbereitet ist bzw. welche Maßnahmen er zur Erfüllung des Kriteriums ergreifen möchte. Regelmäßige Überprüfungen bewerten die Fortschritte des Beitrittskandidaten. Hinsichtlich der Erfüllung der Kriterien erlaubt die Union nur zeitlich befristete Abweichungen und Übergangsregelungen. Sind die Verhandlungen über alle Kapitel abgeschlossen, werden die Ergebnisse im Entwurf eines Beitrittsvertrags festgehalten, d. h. zwischen dem Rat und dem Beitrittsland vereinbart. Nach Art. 49 Abs. 2 EUV folgt sodann der Abschluss eines Abkommens zwischen den Mitgliedstaaten und dem antragstellenden Staat, das die konkreten Modalitäten des Beitritts regelt und auch Übergangsregelungen sowie zeitlich begrenzte Abweichungen beinhaltet. In der Abschlussphase holt der Rat zunächst die endgültige Stellungnahme der Kommission (Avis) zum Beitritt ein, die ihn allerdings nicht bindet. Das EP, das während der Verhandlungsphase über den Gang der Gespräche informiert wurde, muss mit absoluter Mehrheit seiner Mitglieder der Aufnahme zustimmen. Erst danach entscheidet der Rat einstimmig über den Beitrittsvertrag, der von den Staats- und Regierungschefs unterzeichnet wird, sobald das EP und der Rat zugestimmt haben. Da der Beitrittsvertrag ein völkerrechtlicher Akt ist, muss er von allen Mitgliedstaaten gemäß ihren jeweiligen verfassungsrechtlichen Vorschriften ratifiziert werden. Die bisherigen Beitrittsverträge sahen längere Übergangsfristen vor, bis alle Vertragsbestimmungen in einem Mitgliedsland wirksam wurden, d. h. es gelten nicht überall die gleichen Standards. III. Erweiterung der Europäischen Union Die Gemeinschaften bzw. EU wurden bisher sechsmal erweitert. 1. Beitritt Irlands, Großbritanniens und Dänemarks Bereits am stellte Irland einen Antrag auf Beitritt; es folgten Großbritannien ( ), Dänemark ( ) und Norwegen ( ). Mit diesem Schritt verlor zugleich die EFTA an Bedeutung. Ihr Ziel, eine eigenständige Politik gegenüber der EWG zu betreiben, wurde aufgegeben. Die Verhandlungen wurden Anfang 1963 unterbrochen wegen grundsätzlicher Einwände des französischen Staatspräsidenten Charles de Gaulle gegen eine Mitgliedschaft Großbritanniens (qualitative Veränderung der EWG, gravierende Unterschiede zwischen dem maritimen Großbritannien und den kontinentalen Mitgliedsländern, Vorzugszölle gegenüber dem Commonwealth, Unvereinbarkeit des Agrarpreissystems) kam ebenfalls kein einstimmiger Beschluss über die Aufnahme von Beitrittsverhandlungen zustande, da wiederum Frankreich einwandte, die Erweiterung würde tief greifend die Natur und die Arbeitsweise der Gemeinschaften ändern. Zudem müsse der Gesundungsprozess der britischen Wirtschaft vorher abgeschlossen sein. Erst nach dem Rücktritt de Gaulles 1969 war der Weg für den Beitritt frei, nachdem sich die beitrittswilligen Staaten bereit erklärt hatten, den gemeinschaftlichen Besitzstand (acquis communautaire) zu übernehmen: Vom Zeitpunkt des Beitritts an sind die ursprünglichen Verträge und die Rechtsakte der Organe der Gemeinschaft für die neuen Mitgliedstaaten verbindlich und gelten in diesen Staaten in Übereinstimmung mit den genannten Verträgen und dieser Akte (Art. 2 der Akte über die Beitrittsbedingungen und die Anpassungen der Verträge vom ). Die Verträge mit Großbritannien, Dänemark und Irland (nach vorhergehender Volksabstimmung) traten am in Kraft. Die norwegische Bevölkerung lehnte in einem Referendum im September 1972 diesen Integrationsschritt ab.

3 Mit den verbleibenden EFTA-Staaten schloss die EG ein Assoziierungsabkommen ab, das am in Kraft trat und parallel zum Binnenmarkt einen Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) schaffen sollte. 2. Beitritt Griechenlands Mit Griechenland bestand seit dem ein Assoziierungsabkommen, das in Art. 72 vorsah: Sobald das Funktionieren des Assoziierungsabkommens es in Aussicht zu nehmen gestattet, dass Griechenland die Verpflichtungen aus dem Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft vollständig übernimmt, werden die Vertragsparteien die Möglichkeit eines Beitritts Griechenlands zur Gemeinschaft prüfen. Die lange Übergangszeit hatte ihre Gründe einerseits in der wirtschaftlichen Rückständigkeit Griechenlands und den daraus auf die Gemeinschaft zukommenden Haushaltsbelastungen und andererseits in der zwischen 1967 und 1974 errichteten Militärdiktatur, die vorübergehend auch zum Ausschluss Griechenlands aus dem Europarat geführt hatte. Griechenland wurde am aufgenommen. 3. Beitritt Portugals und Spaniens Die beiden Länder strebten nach dem Zusammenbruch der Diktaturen aus politischen und wirtschaftlichen Gründen einen Beitritt an, weil sie sich davon einen Modernisierungsschub für ihre rückständigen Volkswirtschaften und eine Stärkung ihrer jungen Demokratien versprachen. Für die Befürwortung der Beitrittsanträge sprachen nicht zuletzt sicherheitspolitische und strategische Erwägungen (Spanien war 1982 der NATO beigetreten). Die Beitrittsverträge traten am in Kraft. Durch diese Erweiterung gehören auch die überseeischen Gebiete Portugals (Madeira und die Azoren) und Spaniens (Kanarische Inseln) sowie die spanischen Exklaven in Nordafrika zur EU. 4. Beitritt Österreichs, Schwedens und Finnlands Er erfolgte am Mit diesen drei EFTA-Staaten und mit Norwegen waren im April 1994 die Beitrittsverhandlungen abgeschlossen worden. Die norwegische Bevölkerung hat jedoch am in einer Volksabstimmung den Beitritt erneut abgelehnt. Mit den drei neuen Mitgliedstaaten wurden für eine Übergangszeit Sonderregelungen und Schutzgarantien vereinbart. Österreich durfte bis zum die Beschränkung des Transitverkehrs aus Gründen des Umweltschutzes beibehalten. Die Eingliederung der schwedischen Landwirtschaft in den Agrarmarkt war relativ unproblematisch; für eine Übergangsphase von fünf Jahren wurde (mit Rücksicht auf den schwedischen Staatshaushalt) eine allmähliche Steigerung der Nettozahlungen vereinbart. Finnland erreichte in den Verhandlungen, dass für das gesamte Staatsgebiet strukturpolitische Fördermittel gezahlt werden und die Nahrungsmittelindustrie geschützt wird. 5. Erweiterung um acht Länder Mittel- und Osteuropas sowie um Zypern und Malta Die Osterweiterung war ein langwieriger Prozess, der sich in mehreren Etappen vollzog. Zunächst unterstützte die EU den Transformationsprozess in den Staaten des Ostblocks durch Liberalisierung des Handels (ausgenommen der Agrarsektor), Finanzhilfen und politischen Dialog. Seit Ende 1991 wurden die ersten Europa-Abkommen mit Staaten Mittel- und Osteu-

4 ropas geschlossen, die bis dahin bestehende Handels- und Kooperationsabkommen ersetzten. Ein wichtiger Baustein im Rahmen der Heranführungsstrategien war das PHARE-Programm, ein Hilfsprogramm zur wirtschaftlichen Umgestaltung der osteuropäischen Länder, dessen Koordinierung bei der Kommission lag. Diese Abkommen boten jedoch nur eine unverbindliche Beitrittsperspektive. Grundsätzlich eröffnete der Europäische Rat von Kopenhagen im Juni 1993 Beitrittsmöglichkeiten für diese Staaten, die an bestimmte Kriterien gebunden sind (Beitrittskriterien). Der Europäische Rat beschloss im Dezember 1994 eine Heranführungsstrategie, welche die beitrittswilligen Mittel- und Osteuropas schrittweise auf ihre Eingliederung in den Binnenmarkt durch stufenweise Übernahme der Regelungen der Union vorbereiten sollten. Das 1995 vorgelegte Weißbuch, Vorbereitung der assoziierten Staaten Mittel- und Osteuropas auf die Integration in den Binnenmarkt der Union sollte als Leitfaden den Assoziationspartnern bei der Angleichung der Rechtsvorschriften helfen. Im Juli 1997 legte die Kommission mit der Agenda 2000 eine Strategie für die Vorbereitung der EU auf die Erweiterung und Stellungnahmen zu den Beitrittsanträgen vor. Die Weichenstellung für Beitrittsverhandlungen nahm der Europäische Rat in Luxemburg im Dezember 1997 vor. Am wurden die Beitrittsverhandlungen mit Ungarn, Polen, Estland, der Tschechischen Republik und Slowenien, am 10./ mit Bulgarien, Lettland, Litauen, Rumänien und der Slowakei aufgenommen. Außerdem begannen die Beitrittsverhandlungen mit Zypern und Malta. Neben dem PHARE-Programm wurden ab 2000 als weitere Finanzinstrumente eine Heranführungshilfe für die Landwirtschaft (SAPARD) in Höhe von 520 Mio. EUR jährlich und das Strukturpolitische Instrument zur Vorbereitung auf den Beitritt (SIVB) mit einem Budget in Höhe von Mio. EUR jährlich eingerichtet. Im Dezember 2002 einigte sich der Europäische Rat in Kopenhagen auf einen gemeinsamen Finanzrahmen für die Erweiterung in Höhe von 40,9 Mrd. EUR. Die Direktzahlungen in der Landwirtschaft sollten in den neuen Mitgliedstaaten schrittweise eingeführt werden, bis sie 2013 das derzeitige EU-Niveau erreichen. Damit konnten die Beitrittsverhandlungen mit Estland, Lettland, Litauen, Malta, Polen, der Slowakei, Slowenien, der Tschechischen Republik, Ungarn und Zypern abgeschlossen werden. Der Beitrittsvertrag wurde am in Athen von den 15 EU-Staaten und den zehn Beitrittsländern unterzeichnet. Bis zum offiziellen Beitritt am hatten die Parlamente aller Staaten den Beitrittsvertrag ratifiziert. Während einer Übergangsfrist von bis zu sieben Jahren (2+3+2) nach dem Beitritt war die Freizügigkeit von Arbeitnehmern aus den neuen Mitgliedstaaten zum Zweck der Arbeitsaufnahme (Ausnahme: Zypern und Malta) in die bereits vor 2004 der Union angehörigen Mitgliedstaaten durch die Anwendung nationaler Maßnahmen eingeschränkt. Zum Schutz der polnischen Wirtschaft dürfen EU-Bürger erst zwölf Jahre nach dem Beitritt Polens zur EU landwirtschaftliche Flächen erwerben. Außerdem sollen weitere Übergangsregelungen den Anpassungsprozess der neuen Mitgliedstaaten erleichtern (Wirtschaft, Umweltstandards und andere EU-Normen). Nach einer Übergangszeit, in der den fünf großen Mitgliedstaaten der Union bis Ende 2004 je zwei Kommissare zugestanden wurden, gilt bis zu dem im Lissabon-Vertrag vorgesehenen Rotationbeschluss des Europäischen Rates (vgl. Art. 17 Abs. 5 EUV) wieder die alte Festlegung, dass jeder Mitgliedstaat je eine/n Kommissar/in stellt. 6. Beitritt Bulgariens und Rumäniens Der Beitrittsvertrag wurde am unterzeichnet und trat am in Kraft. Für beide Staaten gelten bezüglich der Freizügigkeit der Arbeitnehmer ebenfalls die Übergangsregelungen, die also spätestens 2014 auslaufen. IV. Anträge auf Beitritt zur Europäischen Union

5 Die Türkei und Marokko (1987), die Schweiz (1992), Norwegen (1962 und 1992), Kroatien (2003) sowie Island (2009) haben Anträge auf Beitritt zur EU gestellt. Das Ersuchen Marokkos wurde abgelehnt, weil es geographisch nicht zu Europa gehört. Der Antrag der Schweiz ruht, nachdem sich die Bevölkerung in einem Referendum am gegen den Beitritt zum Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) ausgesprochen hatte. Norwegens Bevölkerung hat 1994 erneut (wie schon 1972) den Beitritt zur EG abgelehnt. Die Beitrittverhandlungen mit Kroatien wurden am aufgenommen, diejenigen mit Island am Auf Empfehlung der Kommission hat der Europäische Rat in Brüssel am 16./ die Einleitung von Beitrittsverhandlungen mit der Türkei beschlossen, die am auf Empfehlung der Kommission aufgenommen wurden (Türkeipolitik). Die Beitrittsverhandlungen mit Kroatien wurden zwischenzeitlich am abgeschlossen; der Beitritt Kroatiens ist faktisch zum beschlossen. Mit Albanien, Montenegro, Bosnien-Herzegowina und Serbien unterzeichnete die EU Abkommen im Rahmen des Stabilisierungs-Assoziierungsprozesses (Südosteuropapolitik). Das Kosovo hat zwar 2008 seine Unabhängigkeit erklärt, wird jedoch bislang (aus Angst vor einer Stärkung der Separatisten) nicht von allen EU-Mitgliedstaaten anerkannt; dennoch zählt es zu potentiellen Kandidatenländern. Anstehende Beitrittsverhandlungen werden weiterhin vielfach durch Assoziierungsabkommen begleitet, die ausdrücklich eine Beitrittsperspektive eröffnen (Stabilitäts- und Assoziierungsabkommen). V. Ausblick Die umfangreiche Erweiterungsrunde 2004 (und ihre Fortführung 2007) sowie die anstehenden, möglichen Erweiterungen werfen die Frage nach den Grenzen Europas unter den Aspekten der Aufnahmefähigkeit und der Wertegemeinschaft und Identität der EU auf. Quelle: Udo Margedant, Beitritt zur EU, Beitrittsverhandlungen. In: Bergmann (Hg.), Handlexikon der Europäischen Union. Baden-Baden 2012