Grundlage für die Leitlinien für eine zukunftsweisende Hochwasservorsorge sind infolgedessen folgende Erkenntnisse:

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1 Leitlinien für eine zukunftsweisende Hochwasservorsorge Ministerialrat Dr.-Ing. Bernd Worreschk, Ministerium für Umwelt und Forsten Rheinland-Pfalz 1. Strategien der Hochwasservorsorge Unter dem Eindruck der Hochwasser von 1993 und 1995 an Rhein und Mosel sind im Auftrag der Länderarbeitsgemeinschaft Wasser (LAWA) die Leitlinien für einen zukunftsweisenden Hochwasserschutz erarbeitet worden. Das von Umweltministerin Klaudia Martini in der Regierungserklärung vom Dezember 1994 vorgestellte rheinland-pfälzische Hochwasserschutzkonzept war Grundlage für diese LAWA-Leitlinien. Mittlerweile sind diese Handlungsvorgaben für den Hochwasserschutz auch Grundlage für den Aktionsplan Hochwasser am Rhein der Internationalen Kommission zum Schutze des Rheins (IKSR) und für den Aktionsplan Hochwasser an Mosel und Saar der Internationalen Kommissionen zum Schutze von Mosel und Saar (IKSMS). Hochwasser ist ein Naturereignis, dessen Ausmaß maßgeblich von der Größe der Niederschläge und dem Wasseraufnahmevermögen des Bodens bestimmt wird und das nicht verhindert werden kann. Hochwasserschäden werden durch das Zusammenwirken zweier unabhängiger Mechanismen erzeugt. Die Natur liefert zum Teil auch durch den Menschen verstärkt das Hochwasser. Parallel dazu schafft der Mensch die Schadenspotentiale am Gewässer. Erst die Kopplung beider Mechanismen erzeugt dann die Hochwasserschäden. Historische Hochwassermarken, vor allem an den großen Flüssen, dokumentieren, dass auch in der Vergangenheit immer schon hohe und höchste Hochwasserstände aufgetreten sind. Grundlage für die Leitlinien für eine zukunftsweisende Hochwasservorsorge sind infolgedessen folgende Erkenntnisse: 1. Die Möglichkeit, Hochwasser zu beeinflussen, ist zwar vorhanden, letztlich aber begrenzt.

2 -2-2. Die anthropogenen Einflüsse der letzten Jahrzehnte haben die Hochwasserabflüsse in vielen Gewässern, wie z.b. am Oberrhein, verschärft, sind jedoch nicht hochwasserauslösend, wie die vielen großen Hochwasser in den vergangenen Jahrhunderten zeigen. 3. Gesellschaft und Öffentlichkeit interessieren sich im Eigentlichen nicht für das Hochwasser sondern für die Hochwasserschäden. Es ist vor allem die Konzentration von Häusern, Fabriken und überhaupt von Nutzungen am Gewässer und in seinem Überschwemmungsgebiet, die für das Anwachsen der Hochwasserschäden verantwortlich ist (Abb. 1). 4. Für eine Reduzierung der Hochwasserschäden ist es viel wirkungsvoller, sich in den Nutzungen entlang der Gewässer zu beschränken, anstelle allein auf die Abwehr der Hochwasser zu setzen. Grunderkenntnis ist somit, dass Hochwasserschäden das Ergebnis eines Ungleichgewichts unseres Verhaltens gegenüber der Umwelt sind, in der wir leben. Es gilt, dieses Ungleichgewicht durch eine Veränderung unserer Lebensumstände zu korrigieren. Je intensiver und je sorgloser Überschwemmungsgebiete genutzt werden, umso größer ist das Schadenspotential und dann auch der tatsächliche Schaden, wenn das Hochwasser eintritt. Es gibt vier Strategien, Hochwasserschäden zu verringern: 1. Die überflutungsgefährdeten Gebiete an den Gewässern meiden: Dies ist nur möglich, wenn genügend andere Flächen für die menschliche Nutzung zur Verfügung stehen. 2. Die Hochwasser durch die Erhöhung des natürlichen Wasserrückhaltes abmindern: Die Flächennutzung ist darauf auszurichten, dass möglichst wenig Regenwasser von der Fläche in die Gewässer gelangt. Die Gewässerauen müssen wieder in die Lage versetzt werden, das trotzdem abfließende Wasser zwischenzuspeichern. Wo Überschwemmungsgebiet abgeschnitten worden ist, sind Deiche zurückzuverlegen. Extremhochwasser entstehen, wenn diese Speicher gefüllt sind. Der natürliche Wasserrückhalt ist dann weitgehend wirkungslos. Dennoch oder gerade deswegen ist die Verbesserung des natürli-

3 -3- chen Wasserrückhaltes nicht als isoliertes Ziel des Hochwasserschutzes zu sehen sondern als Teil eines fachübergreifenden Flächen- und Gewässermanagements zur Bewahrung und Verbesserung der Umwelt insgesamt. 3. Schutz der überschwemmungsgefährdeten Gebiete durch technische Anlagen wie Deiche/Mauern, Hochwasserrückhaltebecken und Gewässerausbau: Derartige Maßnahmen sind geeignet, das Hochwasser bis zu einem bestimmten Wasserstand abzuwehren. Da jede technische Schutzmaßnahme für einen Bemessungsabfluss konzipiert ist, wird nach Überschreiten dieses Bemessungsabflusses das geschützte Gebiet wieder Teil des natürlichen Überschwemmungsgebietes. Technischer Hochwasserschutz wird von der Bevölkerung häufig als absoluter Schutz empfunden, so dass die früher vorhandenen Maßnahmen der Eigenvorsorge gegen Hochwasser verlernt werden und das Schadenspotential anwächst. Auf diese Weise kann es in den geschützten Gebieten zu den größten Hochwasserschäden kommen. 4. Leben mit der Hochwassergefahr: Extreme Hochwasser können letztlich nicht verhindert werden. Da die Maßnahmen zur Verstärkung des natürlichen Rückhaltes bei Extremereignissen nur von begrenzter Wirkung sind und auch technische Hochwasserschutzmaßnahmen nur bis zum Bemessungsabfluss wirksam sind, ist die vierte Strategie, das Bewusstsein für das Überflutungsrisiko zu erhalten, die am meisten wirksame. In Kombination mit Hochwasservorhersagesystemen und unterstützt durch bauliche Hochwasservorsorgemaßnahmen können so auch in überflutungsgefährdeten Räumen die Hochwasserschäden minimiert werden. Das bisher betriebene Sicherheitsmanagement muss somit durch ein Management der Risiken ersetzt werden. Es geht letztlich nicht darum, sich allein für eine dieser vier Strategien zu entscheiden. Eine zukunftsweisende Hochwasserschutzpolitik muss auf alle vier Strategien setzen, um Hochwasserschäden so weit wie möglich zu minimieren.

4 -4-2. Leitsätze Aufbauend auf diesen Strategien hat man in den o.g. LAWA-Leitlinien und bei der Aufstellung des Aktionsplans Hochwasser für den Rhein zehn Leitsätze zur Schadensbegrenzung bei Hochwasser formuliert: 1. Wasser zurückhalten: schonende Bewirtschaftung von Flächen und Gewässerauen zur Erhöhung des natürlichen Wasserrückhaltes 2. Wasserabfluss sichern: Überschwemmungsgebiete von Nutzungen freihalten 3. Hochwasser abwehren: technischer Hochwasserschutz durch Deiche, Mauern, Rückhalteräume 4. Grenzen erkennen: auf das Risiko jenseits des Bemessungshochwassers öffentlich hinweisen 5. Schutzanlagen unterhalten: Aufwand für die Unterhaltung einplanen (Abb. 2) 6. Schadenspotential vermindern: Bauvorsorge im Rahmen der Raumordnung und Bauleitplanung, hochwasserkompatibles Bauen, Orientierung der Nutzungen an die Vorwarnseiten 7. Hochwassergefahren bewusst machen: Information von Politik, Institutionen und Bevölkerung über die reale Hochwassergefährdung 8. Vor Hochwasser warnen: Hochwasservorhersage und Hochwassermeldedienst, Umsetzung in Alarm- und Einsatzpläne zur Vorsorge in den Kommunen

5 -5-9. Eigenvorsorge stärken: Versicherung gegen Hochwasser 10. Integriert handeln: Nur das Bündel aller aufgeführten Maßnahmen führt zum Erfolg, zur Reduzierung der Hochwasserschäden Diese Leitsätze waren auch Grundlage für die Aufstellung weiterer Hochwasseraktionspläne in Deutschland. 3. Hochwasseraktionspläne In Hochwasseraktionsplänen sollen die Aktivitäten aller Gewässeranlieger in den für den Hochwasserschutz und die Hochwasservorsorge wesentlichen Politikfeldern im Bereich der staatlichen und nichtstaatlichen Organisationen zusammengestellt werden. Die Aktionspläne zielen grundsätzlich auf die Vorsorge bei allen Hochwassersituationen ab, nicht nur auf die Vorsorge bei Extremereignissen Die Länderarbeitsgemeinschaft Wasser (LAWA) hat eine Handlungsempfehlung zur Erstellung von Hochwasseraktionsplänen erarbeitet, die den möglichen Umfang bei der Aufstellung von Aktionsplänen vor allem auch für kleinere Flussgebiete beschreibt. Die Wirksamkeit von Hochwasserschutzmaßnahmen wird in einer weiteren LAWA-Veröffentlichung dargelegt. Der inhaltliche Rahmen für die Aktionspläne bzw. Programme zur Verbesserung von Hochwasserschutz und Hochwasservorsorge wird durch die LAWA-Leitlinien für einen zukunftsweisenden Hochwasserschutz gegeben. In den Hochwasser-Aktionsplänen werden entsprechende Handlungsziele formuliert: 1. Minderung der Schadensrisiken von Überschwemmungen 2. Minderung der Hochwasserstände 3. Verstärkung des Hochwasserbewusstseins 4. Verbesserung des Hochwassermeldesystems und 5. Verlängerung der Hochwasservorhersagezeiträume

6 -6- Nach diesen Handlungszielen richten sich die konkreten Handlungsempfehlungen und Maßnahmekategorien der Hochwasseraktionspläne (Beispiel Rhein, s. Abb. 3): In den Hochwasseraktionsplänen sollen für alle Handlungsschwerpunkte und Einzelmaßnahmen in Abhängigkeit der Zielhorizonte die Hochwasserschutzeffekte, aber auch andere Effekte wie die Wiederherstellung aquatischer und terrestrischer Lebensräume, die Grundwasseranreicherung, die Ent- lastung von Kanalisation und Kläranlagen ermittelt werden. Verschiedene Maßnahmearten rechtfer- die Renaturierung von Fließgewässern weitere wichtige Zielvorgaben der Umweltpolitik. Dies und tigen sich nicht allein aus ihren Hochwasserschutzwirkungen, sondern erfüllen wie beispielsweise die unterschiedlichen Wirkungen im Einzugsgebiet und Hauptgewässer sind vor allem bei der Beur- teilung der Kosten der verschiedenen Maßnahmearten zu berücksichtigen. Aufgrund der unterschiedlichen Naturgegebenheiten in den einzelnen Flussgebieten, und insbesondere wegen der jeweils verschiedenen Entwicklung setzen die Maßnahmenprogramme auch durchaus unterschiedliche Schwerpunkte. Gemeinsames Ziel bleibt jedoch, die nachteiligen Auswirkungen von Hochwasserereignissen auf die menschliche Sicherheit und Gesundheit und auf wertvolle Sachgüter zu vermindern und gleichzeitig einen Gewinn für Umwelt und Natur zu erzielen. Ein Hochwasseraktionsplan und seine Handlungsempfehlungen sind nicht als abgeschlossenes Maßnahmenpaket zu interpretieren, sondern als Rahmenzielsetzungen, deren Inhalte laufend durch Erfahrung konkretisiert werden. Hochwasseraktionspläne sollten nach den Beschlüssen der Ministerpräsidenten der Länder und der Umweltministerkonferenz von 1995 vorrangig für die Einzugsgebiete der großen Flüsse in Deutschland, den Rhein, die Mosel/Saar, Ems, Weser, Elbe, Oder und Donau aufgestellt werden. Aufgrund der Erklärung von Arles der Umweltminister Frankreichs, Deutschlands, Belgiens, Luxemburgs und der Niederlande wurden für die Flussgebiete des Rheins, der Mosel und der Maas zuerst Aktionspläne Hochwasser aufgestellt. Die Tabelle 1 enthält eine Übersicht über den Stand der Aufstellung und Umsetzung von Hochwasseraktionsplänen in Deutschland, herausgegeben von der LAWA. Diese wird nach Erfordernis aktualisiert und ist im Internet unter zu finden.

7 -7- Die internationalen Aktionspläne Hochwasser für den Rhein der IKSR und für Mosel/Saar der IKSMS sind fertiggestellt und befinden sich in der Umsetzung. Der erste Berichtszeitraum über die Umsetzung der Maßnahmen war der Zeitraum bis Der erste Bericht für den Rhein (Zeitraum ) ist im Januar 2001 veröffentlicht worden und enthält konkrete Angaben über die durchgeführten Maßnahmen zur Minderung der Schadensrisiken, zur Minderung der Hochwasserstände, zur Verbesserung des Hochwassermeldesystems, zur Verstärkung des Hochwasserbewusstseins und der Öffentlichkeitsarbeit. Die Umsetzung des Aktionsplans verläuft überwiegend wie vorgesehen. Alle Hochwasseraktionspläne enthalten realistische wasserwirtschaftliche Zielvorstellungen, können aber nur bei entsprechender Finanzausstattung umgesetzt werden. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass die Maßnahmen nicht allein die Wasserwirtschaft betreffen, sondern dass vor allem auch die Politikbereiche Raumordnung und Städtebau und Land- und Forstwirtschaft beteiligt sind. Weiterhin ist die Eigenvorsorge der potentiell vom Hochwasser Betroffenen angesprochen. Zuständig für die Maßnahmen sind somit die Länder und die im Land je nach Landeswassergesetz bzw. Landesregelung Verantwortlichen (Landkreise, Kommunen, Verbände) sowie Private. Dies bedeutet, dass die Maßnahmen der Hochwasseraktionspläne zwar durch die Länder vertreten werden müssen, aber nicht alle darin enthaltenen Maßnahmen Landesaufgabe sind. Die Programme zur Hochwasservorsorge und zum Hochwasserschutz lassen sich nur umsetzen und praktische Maßnahmen finden nur dann Zustimmung, wenn sie auf einer breiten Basis der Akzeptanz beruhen. Daher war schon bei der Erstellung des IKSR-Aktionsplans Hochwasser für den Rhein die Beteiligung einer breiten Palette von Nichtregierungsorganisationen ein wichtiger Punkt. Die notwendige Breitenwirkung soll nunmehr im Moseleinzugsgebiet durch eine gezielte Öffentlichkeitsarbeitsstrategie erreicht werden, nachdem schon ein Faltblatt über den Aktionsplan Hochwasser in hoher Auflage verteilt wurde. 4. Zusammenfassung Hochwasservorsorge ist ein multifaktorielles Problem. Entsprechend kann nur ein Bündel von Vermeidungs-, Abwehr- und Vorsorgemaßnahmen die Hochwasserschadenssituation nachhaltig verbessern. Staatliche Verantwortung und Eigenverantwortung der Bürger müssen einander ergänzen.

8 -8- Bei großen grenzüberschreitenden Flusssystemen wie dem Rhein muss das staatliche Vorsorgehandeln über die Grenzen hinweg koordiniert werden. Diese Koordinierung bezieht sich vor allem auf drei Aspekte: 1. Die Formulierung von gemeinsamen Zielen des Hochwasserschutzes über die Grenzen hinweg. 2. Die Umsetzung der Ziele in international konzipierten Maßnahmen zum Hochwasserschutz. 3. Die Umsetzung von Maßnahmen in nationaler Verantwortung unter Koordinierung ihrer grenzüberschreitenden Wirkungen. Die IKSR hat mit ihrem Aktionsplan Hochwasser die Ziele des Hochwasserschutzes für den Rhein über den Zeitraum bis zum Jahr 2020 formuliert und die zur Erreichung dieser Ziele notwendigen Maßnahmen zusammengestellt. Ein Monitoring-Programm zur Kontrolle der Umsetzung der Maßnahmen ist mit der Vorlage von Zwischenberichten zum Stand der Umsetzung vereinbart. Der erste Zwischenbericht für das Jahr 2000 ist fertiggestellt. Die Ziele des Aktionsplans konnten erreicht werden. Entscheidend für den Erfolg der Hochwasseraktionspläne wird sein, inwieweit es gelingt, die Grundprinzipien des Hochwasserschutzes im Bewusstsein der politisch Verantwortlichen und der vom Hochwasser Betroffenen nachhaltig zu verankern und in die realen, täglichen Entscheidungen von Politik, Verwaltung und Bürgern einfließen zu lassen. Hochwasserschutz braucht Zeit! Es bleibt immer ein häufig unterschätztes Restrisiko. Um Hochwasserschäden zu vermeiden, muss einerseits die Erfahrung, dass große Hochwasser immer wieder möglich sind, in latenter Erinnerung erhalten werden. Andererseits sind daraus für die wasserwirtschaftliche, siedlungspolitische und finanzwirtschaftliche Vorsorge dauerhafte Konsequenzen zu ziehen. Trotz aller Hochwasserschutz- und Hochwasservorsorgemaßnahmen muss auch für die Zukunft die Möglichkeit großer Hochwasser in das Vorsorgehandeln einbezogen werden. Das Hochwasserschadenspotential darf deshalb auch bei verbessertem Hochwasserschutz nicht weiter erhöht, sondern muss reduziert werden. Hochwasser ist und bleibt ein Naturereignis

9 Tabelle 1: Übersicht zum Stand der Hochwasseraktionspläne für deutsche Flussgebiete (Stand 2001) Rhein Mosel/Saar Ems Weser Elbe Oder Donau Fertigstellung/Stand des Aktionsplanes vorh. Hochwasserschutzkonzept Entwurf nach 2000 Generalplan HW-Schutz Vorarbeiten 1. Grundsätze des Hochwasserschutzes: LAWA-Leitlinien für einen zukunftsweisenden Hochwasserschutz vorauss. gesonderte Veröffentlichung 12/ Bestandsaufnahme Fertigstellung Oktober 2000 Ende 2001 Ende 2000 Beschreibung/Erfassung des derzeitigen Hochwasserschutzes Erhebung der Hochwasserschadenspotentiale verbal teilweise Überschwemmungsgebiete (ÜSG) Hochwassermeldesysteme/ -vorhersage Schlussfolgerungen/Empfehlungen 3. Handlungsziele: Zeithorizont Minderung der Schadensrisiken 25% 25% 25% Minderung der Hochwasserstände -- Verstärkung des Hochwasserbewusstseins Verbesserung d. Hochwassermeldesystems 4. Handlungsschwerpunkte: Wasserrückhalt im Einzugsgebiet (natürlich und technisch) Wasserrückhalt am Hauptgewässer (Deichrückverlegung und technische Rückhaltungen) keine Möglichkeiten Technischer Hochwasserschutz (Deiche und Mauern) Vorsorgemaßnahmen im Planungsbereich hochwasserangepaßte Nutzungen Risiko- und Gefahrenkarten für ÜSG Hochwasservorhersage 5. Realisierung und Kosten Zeithorizonte Mittelbedarf (gesamt/deutschland) (Mio.DM) 2000/2005/ / /2005/ / /2010/ 2020 mind / /3.500

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