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1 Z ENTRALER K REDITAUSSCHUSS MITGLIEDER: BUNDESVERBAND DER DEUTSCHEN VOLKSBANKEN UND RAIFFEISENBANKEN E.V. BERLIN BUNDESVERBAND DEUTSCHER BANKEN E.V. BERLIN BUNDESVERBAND ÖFFENTLICHER BANKEN DEUTSCHLANDS E.V. BERLIN DEUTSCHER SPARKASSEN- UND GIROVERBAND E.V. BERLIN-BONN VERBAND DEUTSCHER HYPOTHEKENBANKEN E.V. BERLIN Anne Cools European Commission Internal Market Directorate-General Directorate Financial Institutions Unit F-2 Banking and financial conglomerates Avenue de Cortenbergh 107 B-1000 Brussels Berlin, den Schellingstraße 4 Tel.: 030/ Fax: 030/ Rei/Me EU EK2 Überarbeitung der EU-Eigenkapitalvorschriften für Kreditinstitute und Wertpapierhäuser hier: Arbeitspapier der EU-Kommission zur Behandlung von gedeckten Schuldverschreibungen AZ: BIZ-MRP/EU Sehr geehrte Damen und Herren, sehr geehrte Frau Cools, wir bedanken uns für die Möglichkeit, zum Arbeitspapier der EU-Kommission vom 7. April 2003 über die Behandlung von gedeckten Schuldverschreibungen (Covered Bonds) im Rahmen der neuen Eigenkapitalvorschriften Stellung nehmen zu können. Es ist zu begrüßen, dass die Kommission die Bedeutung von Covered Bonds für die Refinanzierung von Hypotheken- und Staatskrediten sowie die hohe Kreditqualität dieser Papiere im Grundsatz anerkennt und diese historisch gewachsene europäische Wertpapiergattung einer besonderen Regelung unterwerfen will. Dies gilt für Deutschland mit dem Pfandbrief, der ein Umlaufvolumen von rund 1,1 Billionen Euro hat und damit das bedeuternste Segment am europäischen Rentenmarkt darstellt, in besonderem Maße....

2 - 2 - Als gemeinsame Ausgangsbasis für die Vorschriften der Eigenkapitalunterlegungsanforderungen Artikel 22 (4) OGAW Richtlinie zu wählen, halten wir für richtig. Diese Vorschrift setzt die Mindeststandards für Covered Bonds. Zutreffend wird festgestellt, dass die Basis für Ausfall- und Verlustdaten sehr dünn ist. Doch ist dies nicht darauf zurückzuführen, dass Daten nicht erhoben wurden, sondern darauf, dass es in der Vergangenheit, d.h. im letzten und diesem Jahrhundert (es ist uns nicht bekannt, dass jemals ein Pfandbrief seit seinem Entstehen im Jahr 1769 ausgefallen wäre), eben nicht zu Ausfall- oder gar Verlustereignissen gekommen ist. Die für Covered Bonds zu treffenden Regelungen sollten diesen außerordentlichen Track Record positiv berücksichtigen. Es kann nicht sein, dass dieses Produkt aufgrund seiner hohen Qualität keine Ausfälle und Verluste aufweist und dies nun negativ einfließen soll. Im Einzelnen nehmen wir zum Arbeitspapier Stellung wie folgt: 1. Die Einordnung von gedeckten Schuldverschreibungen als Wertpapiere eigener Art Die Überlegungen der EU-Kommission zur Behandlung von Covered Bonds im Rahmen der neuen Eigenkapitalvorschriften basieren auf der Grundsatzentscheidung, diese wie einen gesicherten Kredit an das emittierende Kreditinstitut zu behandeln. Damit wird zum Ausdruck gebracht, dass wesentlicher Ansatzpunkt für die Risikobeurteilung dieses Wertpapiers der Kreditnehmer, also der Emittent sein soll. Wir können uns dieser Ansicht nicht anschließen, da die Qualität von Pfandbriefen nur zu geringen Teilen von der Bonität des Emittenten, sondern ganz wesentlich von der Qualität der Deckungswerte bestimmt wird. Die Gesetzgebungen zur Emission von Covered Bonds in Europa sind darauf ausgerichtet, im Konkursfall der Bank die Deckungswerte für Covered Bonds von den übrigen Vermögenswerten der Bank abzutrennen und ihre weitere Bedienung ausserhalb eines Konkursverfahrens sicherzustellen. So wird etwa für den Pfandbrief in den

3 - 3 - Rechtsgrundlagen bestimmt, dass die Insolvenz des Emittenten nicht zur Insolvenz der Deckungsmassen führt und die Pfandbriefe mit der Insolvenz des Emittenten nicht fällig werden. Erst wenn die Deckungsmassen überschuldet oder zahlungsunfähig werden, findet ein eigenes Insolvenzverfahren über diese statt. Um dies jedoch zu verhindern sind eine Vielzahl von Regelungen getroffen, die ein engmaschiges Sicherheitsnetz ergeben. Im übrigen sind die Pfandbriefgläubiger am Insolvenzverfahren über das restliche Vermögen der Bank beteiligt, nicht aber umgekehrt die Insolvenzgläubiger der Bank an den Deckungsmassen. Die Haftung des Emittenten für die Pfandbriefverbindlichkeiten stellt somit einen zusätzlichen Sicherheitspuffer dar. Der Ausfall des Emittenten führt anders als bei einem gesicherten Kredit eben nicht zur Verwertung der Sicherheit, sondern lediglich dazu, dass die Pfandbriefe alleine aus den weiterlebenden Deckungsmassen bedient werden. Für die Beurteilung der Qualität von Covered Bonds kommt es somit im wesentlichen darauf an, ob die den Deckungswerten zugrundeliegenden Zahlungsströme zur Bedienung der Gläubiger ausreichen, während die Haftung des Emittenten als zusätzliche Sicherheit betrachtet werden sollte, die neben die Deckungsmassen als eigentliche Schuldner tritt. Diese Betrachtungsweise spiegelt sich im übrigen auch in den Ratingansätzen der drei führenden Ratingagenturen, zugegebenermaßen in unterschiedlichem Maße, wieder. Während Standard & Poor s und Fitch fast ausschließlich auf die Deckungsmassen abstellen, spielt bei Moody s die Emittentenbonität die größte Rolle. Selbst Moody s aber gesteht zu, dass Covered Bonds, insbesondere der Pfandbrief, um bis zu 4 Notches über dem Rating des Emittenten liegen kann. In seiner letzten Veröffentlichung vom nähert sich Moody s nunmehr sogar noch weiter den Ratingansätzen von Standard & Poor s und Fitch an, indem es für Pfandbriefe einen Floor unabhängig vom Senior Unsecured Rating des Emittenten festlegt. Der von der Kommission gewählte Ansatz lässt damit die Beurteilungen von zwei anerkannten Ratingagenturen völlig und von einer Ratingagentur teilweise außer Betracht. Dies spiegelt nicht die Beurteilung von Covered Bonds am Kapitalmarkt wieder.

4 - 4 - Wenn die EU-Kommission die Covered Bonds somit als einen gesicherten Kredit an das emittierende Kreditinstitut definiert, knüpft sie in erster Linie an den Emittenten an und stellt dessen Bonität für die Beurteilung der Schuldverschreibung in den Vordergrund. Da diese Einordnung jedoch die eigene Bonität der Deckungsmassen als eigentlichen Schuldner ausser Acht lässt und sie nur als Sicherheit betrachtet, befürworten wir einen Bewertungsansatz, der die dargestellten Spezifika der Covered Bonds reflektiert, d.h. an die Bonität der Deckungsmasse und die Sicherheit der Deckungswerte mit der zusätzlichen Sicherheit durch die Haftung des Emittenten anknüpft. 2. Die Behandlung der gedeckten Schuldverschreibungen im modifizierten Standardansatz (RSA) Die Behandlung von Covered Bonds im RSA führt grundsätzlich zur Beibehaltung der 10%-Gewichtung der Pfandbriefe. Wir begrüssen dies im Ergebnis, können aber dem von der EU-Kommission gewählten Ansatz nicht folgen, dies über eine Halbierung des Emittentenratings abzuleiten. Die Unabhängigkeit von Emittentenbonität und Pfandbrief muss aus den oben genannten Gründen auch im modifizierten Standardansatz zum Ausdruck kommen. Die Ableitung der Pfandbrief- von der Emittentengewichtung führt nur dann zu einem Gewicht von 10%, wenn der betreffende Mitgliedstaat das Bankenrisiko eine Stufe schlechter als den Zentralstaat einstuft (Option 1). Anderenfalls kann eine 25%-Gewichtung der Pfandbriefe nicht ausgeschlossen werden. Ein solches Ergebnis könnte zu nachhaltigen Marktstörungen führen und die Stellung des Pfandbriefes als bevorzugtes Anlageinstrument für Kreditinstitute insbesondere in Europa aber auch international bedrohen. Darüber hinaus wäre der Status des Pfandbriefs als eine europaweit homogene Asset-Klasse in Frage gestellt. Wir fordern eine vom Emittentenrating unabhängige Gewichtung der gedeckten Schuldverschreibungen und regen an, hierbei auf das Emissionsrating unter

5 - 5 - Berücksichtigung der zusätzlichen Absicherung durch den Emittenten abzustellen. Im modifizierten Standardansatz wird für den Ankauf von Transaktionen das Emissionsrating, sofern existent, zugrunde gelegt (vgl. Tz 61 QIS 3, Technische Anleitung). Es ist kein Grund ersichtlich, warum dies für gedeckte Schuldverschreibungen nicht möglich sein soll. Bei der Kalibrierung der Gewichtungen ließe sich dann ein Floor von 7% festsetzen. Es darf an dieser Stelle nochmals darauf hingewiesen werden, dass alle drei grossen Rating-Agenturen im Emissionsrating der Pfandbriefe auch die Bonität des Emittenten berücksichtigen bzw. dem Emissionsrating sogar zugrundelegen. Auf diese Weise ist sichergestellt, dass die Emittentenbonität beim Emissionsrating nicht ausgeblendet wird. 3. Gedeckte Schuldverschreibungen im Verhältnis zu Mortgage Backed Securities Es gilt sicherzustellen, dass die neuen EU-Eigenkapitalvorschriften für Asset Backed Securities nicht zu einer systemischen Benachteiligung von gedeckten Schuldverschreibungen führen. Insbesondere Mortgage Backed Securities (MBS) werden durch die neuen Vorschriften eine drastische Besserstellung erfahren, da sich deren Gewichtung von aktuell 50% auf bis zu 7% reduzieren wird. Somit muss von Banken für hoch granulare und AAA-geratete MBS zukünftig nur noch 0,56% Eigenkapital (8% Eigenkapital zu 7% gewichtet) vorgehalten werden, während im Falle der Pfandbriefrefinanzierung derselben Risiken durch die zusätzliche Eigenkapitalunterlegung der Aktivseite durch die Bank als Emittent ein Vielfaches dieser Eigenkapitalquote bereitgestellt werden muss. Vor diesem Hintergrund erscheint eine Besserstellung von MBS (7%-Gewichtung von AAA-Tranchen) gegenüber Covered Bonds (10%-Gewichtung von AAA-Pfandbriefen) nicht akzeptabel, zumal wenn die Deckungsmassen für Pfandbriefe die Anforderungen an hohe Granularitäten erfüllen.

6 - 6 - Wir fordern die EU-Kommission daher auf, beide Instrumente insoweit gleich zu behandeln und für AAA-geratete Pfandbriefe im RSA ebenfalls die 7%- Gewichtungsklasse zugänglich zu machen. 4. Partial Use Die geplanten neuen EU-Kapital-adäquanzvorschriften sehen für Forderungen an Banken und Staaten einen dauerhaften Partial Use vor. 1 Danach wird es möglich sein, ungedeckte Schuldverschreibungen von Banken nach dem für den RSA vorgesehenen Verfahren (Risikogewicht der Bank) zu gewichten, auch wenn im übrigen von der Bank ein Ratingansatz angewandt wird. Wir gehen davon aus, dass ungedeckte und gedeckte Schuldverschreibungen insofern gleichbehandelt werden, als auch für gedeckte Schuldverschreibungen ein Partial Use möglich ist, wenn ein Institut für Forderungen gegenüber Banken und Staaten im Standardansatz verbleibt, ansonsten aber den internen Ratingansatz anwendet. Andernfalls könnte dies dazu führen, dass Coverd Bonds mit mehr Eigenkapital zu unterlegen wären als ungedeckte Schuldverschreibungen. Dies aber wäre geradezu paradox. Nur dann, wenn ein Institut auch für Forderungen gegenüber Banken und Staaten ein internes Rating durchführt, kann die Notwendigkeit entstehen, auch Covered Bonds intern zu raten. 5. Foundation IRB für gedeckte Schuldverschreibungen Wie bereits ausgeführt halten wir einen Partial Use für Covered Bonds dahingehend, dass der RSA über alle Ansätze hinweg angewandt werden kann, für den richtigen Weg. Ein interner Ratingansatz, der mit den spezifischen Merkmalen von gedeckten Schuldverschreibungen kompatibel sein soll, kann nur in adaptierter Form gelingen, da Datenmaterial weder über Ausfallwahrscheinlichkeiten von Emissionen und Emittenten von Covered Bonds noch über Verlustquoten dieser Schuldverschreibungen verfügbar ist. Bislang konnten noch keine Ausfälle von Covered Bonds registriert werden (s.o.).

7 - 7 - Ausfallwahrscheinlichkeit (PD) Wir sprechen uns gegen die Übernahme der allgemeinen Risikogewichtskurve für Kreditinstitute als Grundlage für die Gewichtung von gedeckten Schuldverschreibungen im internen Ratingansatz aus. Die Übernahme dieser Risikogewichtskurve führt dazu, dass die Pfandbriefgewichtung im Ratingansatz maßgeblich von der Ausfallwahrscheinlichkeit des Emittenten beeinflusst wird. Wie bereits zu Anfang ausgeführt, ist ein solcher Ansatz mit der Struktur von Covered Bonds nicht vereinbar, da diese gerade darauf ausgerichtet ist, die PD des Emittenten auszugrenzen und die Bonität des Emittenten als zusätzlichen Risikopuffer zu betrachten. Vielmehr ist es erforderlich, die PD des Emittenten durch die PD der Emission zu ersetzen. Denn es hängt im wesentlichen von der Bonität der Deckungsmasse ab, ob die Verbindlichkeiten gegenüber den Gläubigern von gedeckten Schuldverschreibungen bedient werden können oder nicht. Die Deckungsmassen werden nach Eintritt der Insolvenz der Bank quasi zu Sondervermögen mit eigener Rechtspersönlichkeit, so dass es logisch ist, sie mit eigenen Ausfallwahrscheinlichkeiten zu belegen. Daher müssen dem internen Ratingansatz auch die spezifischen PD der Deckungsmassen zugrundegelegt werden. Nur auf diese Weise bleibt auch weitgehend sichergestellt, dass unterschiedliche Eigenkapitalunterlegungen von Covered Bonds in der EU künftig nicht auf unterschiedlichen Emittentenbonitäten beruhen, sondern nur Ausdruck von unterschiedlichen Qualitäten der Deckungsmassen sind. Hierbei muss daran erinnert werden, dass die Rating-Agenturen die Bonität des Emittenten in das Emissionsrating einfliessen lassen und somit die aufsichtlichen, auf die Qualität des emittierenden Instituts gerichteten Belange, berücksichtigt sind, zumal sich der PD-Risikoparameter nur auf 1 Diese Regelung wird von einem Mitgliedsinstitut des Bundesverbandes deutscher Banken abgelehnt.

8 - 8 - einen Jahreshorizont bezieht, die Rating-Agenturen aber einen längeren Zeithorizont im Auge haben. Verlustquote (LGD) Eine auf 20% festgesetzte LGD-Quote halten wir für nicht überzeugend. Vor dem Hintergrund einer fehlenden Datenhistorie erscheint es uns zweckmässig, auf die LGD- Quoten der den Covered Bonds zugrundeliegenden Vermögenswerte zurückzugreifen. Unseren Erfahrungswerten zufolge dürften die Verlustraten staatlicher Schuldner bei deutlich unter 10% und diejenigen des Hypothekarkreditgeschäfts unter 20% liegen. Da nicht zwischen öffentlichen und hypothekarischen Deckungswerten unterschieden werden soll, ergibt sich eine gewichtete LGD-Quote von deutlich unter 20%. Wir begrüssen eine Anhebung der im Arbeitspapier diskutierten qualitätssichernden Kriterien des Art. 22 Abs. 4 OGAW. Vorstellbar sind solche Kriterien, die gewährleisten, dass die Deckungsmassen stets so verwaltet werden, dass die Insolvenz des Emittenten keinen Einfluss auf die zeitgerechte Bedienung der Verbindlichkeiten aus den Covered Bonds hat. Wir sind davon überzeugt, dass eine solche Anhebung in Verbindung mit der erwähnten niedrigen LGD-Evidenz aus dem Grundgeschäft eine Absenkung der LGD- Quote von 20% auf 10% rechtfertigt. Als eine weitere qualitätssichernde Massnahme kämen Wertermittlungsvorschriften in Frage, welche die Nachhaltigkeit der Immobilienwerte sicherstellen. Für den Basis-IRB-Ansatz liesse sich schließlich ein Floor von 5% festsetzen, um für Investoren in Covered Bonds einen Anreiz zum Wechsel vom RSA in den IRBA zu setzen. 6. LGD-Quote für ungedeckte Schuldverschreibungen von Emittenten gedeckter Schuldverschreibungen Wir hatten bereits mit Schreiben vom begründet, warum ein Gläubiger einer ungedeckten Schuldverschreibung eines Pfandbriefemittenten nicht grundsätzlich

9 - 9 - schlechter steht als ein Gläubiger einer ungedeckten Schuldverschreibung eines nicht Pfandbriefe emittierenden Instituts. Die Absicht der EU-Kommission, im RSA und Basis-IRB-Ansatz keinen 'ratio y' anzuwenden, um das Verhältnis zwischen gesicherten und ungesicherten Aktiva abzubilden, wird deshalb begrüsst, da in der Tat nicht ersichtlich ist, wie dieses Verhältnis mit hinreichender Sicherheit bestimmt werden könnte. Die Einführung eines 'ratio y' in den fortgeschrittenen IRB-Ansatz lässt sich unserer Ansicht nach nur dann rechtfertigen, wenn dadurch eine Benachteiligung ungedeckter Schuldverschreibungen, die überwiegend auf dinglich gesicherten Aktiva beruhen, gegenüber ungedeckten Schuldverschreibungen sonstiger Emittenten vermieden werden soll. Wir möchten abschließend zum Ausdruck bringen, dass wir das Bemühen der Kommission anerkennen, für diese originären europäischen Instrumente eine adäquate Regelung zu schaffen. Wir werden uns in den kommenden Monaten erneut darum bemühen, die fehlende Datenbasis anderweitig zu ersetzen, um so etwaige Zweifel der Kommission auszuräumen. Für weiterführende Gespräche stehen wir jederzeit gerne zur Verfügung. Mit freundlichen Grüßen Für den Zentralen Kreditausschuss Bundesverband der Deutschen Volksbanken und Raiffeisenbanken e.v. i. V. (Lehnhoff) (Reinicke)

10 - 10 -

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