I I Atelier de la Concurrence

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1 I I Atelier de la Concurrence Grundlagenpapier Staatshilfe für Unternehmen in wirtschaftlichen Schwierigkeiten: Förderung oder Verzerrung des Wettbewerbs und der Wettbewerbsfähigkeit? Aus dem Inhalt Der autonome Markt und die Rolle des Staates 2 Probleme für den Markt bei einem Staatseingriff 3 Bisherige Schutzmechanismen waren mangelhaft 3 Schweizer Grossbanken sind Too Big To Fail 3 Die Schweiz besitzt systemrelevante Banken 3 Unterschiedliche Ansätze zur Krisenbewältigung 4 Konsequenzen aus der Wirtschaftskrise 4 Revision des Bankengesetzes 4

2 STAATSHILFE FÜR UNTERNEHMEN IN WIRTSCHAFTLICHEN SCHWIERIGKEITEN: FÖRDERUNG ODER VERZERRUNG DES WETTBEWERBS UND DER WETTBE- WERBSFÄHIGKEIT? Mit der UBS und der Credit Suisse, beides milliardenschwere Unternehmen, hatte die Schweiz seit Jahren zwei Aushängeschilder. Doch mit der Wirtschaftskrise gerieten die Schweizer Grossbanken in Schieflage. Plötzlich verzeichneten sie milliardenschwere Abschreibungen, welche sie alleine nicht mehr tragen konnten. Um die UBS zu retten, musste der Staat eingreifen und damit ein Tabu brechen. Denn eigentlich, so die allgemeine Meinung, sollte sich der Staat nicht in den Markt einmischen. Dennoch sah sich der Schweizer Staat zum handeln gezwungen, denn die beiden Grossbanken sind Too Big To Fail bei einem Konkurs der beiden Grossbanken wären die Folgen für die Schweizer Volkswirtschaft fatal. Abbildung 1: Das BIP-Wachstum der Schweiz hat durch die Wirtschaftskrise von 2007 bis 2009 einen harten Dämpfer erhalten. (Quelle: Schweizerische Nationalbank, 2011) 1. Ausgangslage Das Ausmass der Finanzkrise begann sich im Frühjahr 2007 in den USA abzuzeichnen. Infolge des Wirtschaftsbooms waren zahlreiche Unternehmen überbewertet. Zuvor teuer gekaufte Aktien mussten nach unten korrigiert werden ein 1 Bilanzverlust in Milliardenhöhe. Um den amerikanischen Markt zu stützen, senkte die US-Zentralbank die Zinsen und ermöglichte den Banken eine günstige Kapitalaufnahme. Die Banken wiederum gaben das Geld in Form von Krediten an den Endkonsumenten weiter. Die günstigen Kredite

3 Preis III Atelier de la Concurrence: Staatshilfe für Unternehmen in wirtschaftlichen Schwierigkeiten lösten einen Immobilienboom aus. Vielen Kreditnehmern fiel es danach schwer, das geliehene Geld zurückzuzahlen. Die Banken mussten zahlreiche Darlehen abschreiben. Im September 2008 meldete die amerikanische Grossbank Lehman Brothers Insolvenz an. Die Volkswirtschaft ist vom monetären Sektor abhängig. Finanzinstitute übernehmen existenzielle Aufgaben. Die Vergabe von Krediten versorgt den Markt mit Liquidität. Unternehmen, Immobilien und Investitionen werden durch Bankkredite realisiert. Über den monetären Sektor wird Geld unter das Volk gebracht. Die Banken sind das Bindeglied zwischen der Notenbank und der Wirtschaft. In der Folge übertrug sich die Krise auch auf die Realwirtschaft. Der Geldfluss stockte und drückte sowohl auf das Kauf- als auch das Produktionspotential. Zahlreiche Arbeitsplätze gingen verloren. Der Staat wurde aktiv. Er initiierte Konjunkturprogramme und verabschiedete Stabilisierungsgesetze. Durch diese Sanierungsmassnahmen stieg die Staatsverschuldung diverser Länder stark an. Das vorliegende Grundlagenpapier zeigt auf, wie ein autonomer Markt in Existenzprobleme geraten kann. Anschliessend wird erklärt, warum sich der Schweizer Gesetzgeber gezwungen sah, Rettungsmassnahmen für Schweizer Grossbanken zu lancieren und welche Präventivmassnahmen gegen zukünftige Krisen entwickelt wurden. 2. Der autonome Markt und die Rolle des Staates 2 Ein Gut ist nicht in unendlichem Masse verfügbar. Sei es durch begrenzte Rohstoffe oder durch Produktionsaufwand, bei vielen Dingen herrscht ein Engpass. Bei diesen Gütern existiert ein Interessenskonflikt. Als Produzent möchte man mit seinem Produkt möglichst viel Gewinn erwirtschaften. Als Konsument möchte man für das Produkt so wenig wie möglich bezahlen. So unterschiedlich wie diese Ansprüche auch sein mögen, so finden sie dennoch ihren gemeinsamen Nenner bei einem Preis, bei der die Bereitschaft zu produzieren sich mit der Bereitschaft zu kaufen deckt. Abbildung 2: Mehrere Anbieter offerieren ihre Produkte an mehrere Kunden. Im Schnittpunkt der beiden Interessen finden sie einander. Ein gesunder Markt reguliert sich selber. Er funktioniert grundsätzlich autonom und kompromissorientiert. Der Staat sollte dabei so wenig wie möglich in den Markt eingreifen müssen. Ihm werden zwei Kernkompetenzen eingeräumt: Die Steigerung der Effizienz und die Förderung der Gerechtigkeit. Menge Nachfrage (Konsumenten) Angebot (Produzenten) So können Schweizer Unternehmen durch Staatsverträge in neue Märkte expandieren und ausländische Konkurrenten zwingen hiesige Produzenten zu mehr Qualität und Effizienz. Der Staat überwacht den Markt. Kartellabsprachen und Monopole gilt es zu verhindern und natürliche Ressourcen wie Wasser und Land angemessen zu schützen.

4 2.1 Probleme für den Markt bei einem Staatseingriff 3. Schweizer Grossbanken sind Too Big To Fail Wenn der Staat zugunsten eines einzelnen Unternehmens eingreifen muss, wirft dies volkswirtschaftliche Probleme und Fragen auf. Die Staatsunterstützung schafft Fehlanreize. Die Kenntnis, dass der Staat das eigene Unternehmen unter keinen Umständen untergehen lässt, kann zu einem Missverhältnis von Sicherheit und Risiko führen. Bei Verlusten hilft der Staat, bei erfolgreichem Spekulieren winken grosse Gewinne. Damit verbunden ist die Benachteiligung von gesunden Unternehmen, die ebenfalls schlechten Marktverhältnissen ausgesetzt sind, jedoch ohne Staatshilfe auskommen müssen. Folglich werden Unternehmen, welche sich besser durch die Krise navigiert haben, schlechter gestellt. 2.2 Bisherige Schutzmechanismen waren mangelhaft Um den Wettbewerb zu schützen, wurde unter anderem das Schweizer Kartellgesetz geschaffen. Es enthält zwei wesentliche Kontrollmechanismen. Als Verhaltenskontrolle dienen Art. 5 und Art. 7 KG. Sie verbieten wettbewerbsschädigende Abreden und den Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung. Art 9 und Art. 10 KG reglementieren Fusionen und Zusammenschlüsse von Unternehmen. Die Schweizer Grossbanken wuchsen zu systemrelevanten Unternehmen heran, ohne dass sie gegen die oben genannten Kontrollmechanismen verstossen haben. Der monetäre Sektor ist in der Schweiz proportional überdurchschnittlich gewichtet. Geraten Banken in finanzielle Engpässe, kommen Unternehmen aus der Realwirtschaft nicht mehr zu Krediten. Dies träfe sowohl Produzenten als auch, mit zeitverzögernder Wirkung, Konsumenten. Wo Unternehmen liquidiert werden, gehen Arbeitsplätze verloren. Der Geldfluss würde versiegen. 3.1 Die Schweiz besitzt systemrelevante Banken Die Causa UBS verdeutlichte, dass es Unternehmen gibt, welche für die Volkswirtschaft der Schweiz so bedeutend sind, dass ein Konkurs dieser Firmen keine Option ist. Eine Liste über die systemrelevanten Unternehmen in der Schweiz gibt es nicht. Eine klare Definition sucht man vergebens. Der Bundesrat umriss im August 2009 den Begriff insofern, als dass systemrelevante Unternehmen einen derart grossen Einfluss auf unsere Volkswirtschaft haben, dass im Falle der Insolvenz ein Dominoeffekt eintreten würde. Ginge eines dieser Unternehmen unter, würden ihm zahlreiche weitere Betriebe folgen. Der Finanzstabilitätsrat (FSB) der UNO hat im Rahmen des G20-Gipfels im November 2011 eine Liste von global tätigen systemrelevanten Banken präsentiert. Unter den 29 Unternehmen befinden sich auch die UBS und die Credit Suisse. Unternehmen des monetären Sektors sind vom Wertpapierhandel abhängig. Spekulationen und der Umgang mit Risiken sind zentral für ein Finanzinstitut. 3

5 Banken erwirtschaften sich ihren Gewinn dadurch, dass sie ihre finanziellen Mittel möglichst gewinnbringend anlegen. Die Finanzinstitute geben sich untereinander Darlehen. Durch die Unterfinanzierung von Kre- Kreditvergaben beeinflussen sich die Banken gegenseitig. Die starke Vernetzung der Banken untereinander macht das System anfällig. Befindet sich eine Bank finanziell in Schieflage, geraten dadurch auch die an diese Bank geliehenen Darlehen in Gefahr. Den Kreditgebern entstehen Verluste aus nicht zurückbezahlten Krediten. Ebenso dramatisch ist die Situation bei mangelndem Vertrauen: Wenn sich die Banken gegenseitig anfangen zu misstrauen, vergeben sie untereinander keine Kredite mehr. In beider Fällen gilt: Der Geldfluss kommt zum Stillstand. Die Folgen für die Volkswirtschaft sind fatal. 3.2 Unterschiedliche Ansätze zur Krisenbewältigung Sieht sich der Staat zum handeln gezwungen, gibt es mehrere Vorgehensmöglichkeiten. Der Staat kann in Form von Subventionen, günstigen Kapitalkrediten, der Übernahme von risikoreichen Aktiven, der Verstaatlichung oder der Ausgabe von Staatsgarantien eingreifen. Deutschland richtete zur Rettung ihrer Finanzinstitute eine Bad Bank ein, welche gezielt risikobelastete Wertpapiere kaufte. Dieses Lösungsmodell belastete den deutschen Staatshaushalt direkt. In der Schweiz wurden den angeschlagenen Unternehmen mit Steuergeldern Kredite in Milliardenhöhe gewährt. Dies kam de facto einer Staatsgarantie gleich. Die Schweiz vertrat nach aussen das Bild, dass sie im Härtefall für Schulden ihrer systemrelevanten Unternehmen einstehen würde. Dadurch ergeben sich neue Probleme. Die Vermutung, dass die Systemrelevanz für ein Unternehmen auch zu Nachteilen führen kann, liegt nahe. Durch neu geschaffene Vorschriften und Überwachungssysteme unterstehen diese Unternehmen nun ganz besonders dem wachsamen Auge des Staatapparates und der Stakeholder. Die Ratingagentur Fitch stufte die Bonität der UBS von A+ auf die Stufe A herunter weil die Bank neu als systemrelevant gilt: Als solche unterliegt sie strengeren Regeln und Restriktionen. 4. Konsequenzen aus der Wirtschaftskrise Es wurden Lehren aus der Krise gezogen: Um die Unternehmen krisenresistenter zu machen, wurden vorbeugend die Rahmenbedingung verbessert. 4.1 Revision des Bankengesetzes Der Bundesrat beauftragte eine Expertenkommission, welche die volkswirtschaftlichen Risiken von Grossunternehmen einschätzen und Lösungsansätze ausarbeiten sollte. Ausgehend vom Schlussbericht der Kommission, verabschiedete das Schweizer Parlament im September 2011 die neue Too-big-to-fail- Regulierung. Kern der neuen Bestimmung sind Modifizierungen im Bereich der Prävention und Schadensbegrenzung. Einerseits stellt die neue Regulierung erhöhte Anforderungen an Eigenmittel, Liquidität und Risikoverteilung. Dadurch erhofft man sich eine Verringerung der Wahrscheinlichkeit einer Insolvenz. 4

6 Als zweite Massnahme wurden diverse Eingriffsmöglichkeiten in Struktur und Ablauf einer Unternehmensorganisation geschaffen. Diese Massnahmen sollen im Falle einer Insolvenzbekanntgabe einer Bank die Weiterführung der volkswirtschaftlich wichtigen Funktionen sicherstellen. Die Expertenkommission betonte, dass für alle Kernmassnahmen eine Revision des bestehenden Bankengesetzes notwendig ist. Die angestrebte Verbesserung stelle sich nur ein, wenn alle aufgezeigten Bereiche verbessert würden. Die Kommission stellte ebenfalls fest, dass es neben den oben genannten Bereichen weitere Ansätze für die Verbesserung der Rahmenbedingungen gibt, die zwar nicht zentral, aber unterstützend wirken könnten. Die Überarbeitung des nationalen und internationalen Kartellrechtes, in welchem Banken eine spezifischere Abhandlung bekommen sollen. Eine Regelung über die Fortführung von systemrelevanten Funktionen im Insolvenzfall. Dies würde den wirtschaftlichen Schock im Konkursfall reduzieren und eine schnelle und geordnete Sanierung ermöglichen. Es bleibt offen, wie viel Risiko eine systemrelevante Bank verträgt und ob sie überhaupt noch genügend Gewinne erwirtschaften kann, um weiterhin konkurrenzfähig zu sein. Die neu umgesetzten Massnahmen im Bankengesetz haben es sich zum Ziel gesetzt, das Restrisiko für Banken und Wirtschaft zu senken und die betroffenen Institutionen dennoch konkurrenzfähig zu halten. 5. Zusammenfassung und Ausblick Die Finanzkrise nahm 2007 ihren Anfang und ist noch lange nicht beendet. Die Krise belastet nicht nur private Unternehmen. Auch diverse Staatsbilanzen sind tief in die roten Zahlen gerutscht. Es gibt keinen Zweifel mehr darüber, dass es systemrelevante Unternehmen gibt. Staaten auf der ganzen Welt haben versucht, jene Unternehmen zu identifizieren und deren Stabilität sicher zu stellen. Die Schweiz hat mittels einer einberufenen Expertenkommission zahlreiche Probleme des Marktes und der staatlichen Rahmenbedingungen offengelegt und Lösungsansätze gesucht. Als erster Schritt wurde das Schweizerische Bankengesetz angepasst und ergänzt. Eine Anpassung des Kartellgesetzes wird ausgearbeitet und im Frühjahr 2012 im Parlament diskutiert. Die Überwachung der Grossbanken hat zugenommen. Zwei Dinge sind jedoch ungewiss: Sind die neuen Instrumente wirksam und kann eine Finanzkrise überhaupt verhindert werden? Setzen die betroffenen Banken diese neuen Vorgaben rigoros um und sind sie danach überhaupt noch konkurrenzfähig? Selbst die besten Kalkulationen dazu bleiben Spekulation. Die Zeit wird zeigen, ob sich die Schweiz ein erfolgreiches Rüstzeug gegen kommende Krisen zugelegt hat. Ob sich die neuen Regulierungen bewähren werden, mag nur die Zeit zu offenbaren. Finanzkrisen wird es immer wieder geben. Sie sind die Kehrseite unseres Wirtschaftssystems. 5

7 Quellenverzeichnis Empirische Studien vom 12. Mai 2010, BBI ff. Expertenkommission Too big to fail, Schlussbericht der Expertenkommission zur Limitierung von volkswirtschaftlichen Risiken durch Grossunternehmen, (Dokumentation/Zahlen und Fakten/Berichte/Expertenkommission "Too big to fail"), besucht am: 11. November Schweizerische Nationalbank, Bericht zur Finanzstabilität 2011, (Publikation/Ökonomische Publikation/Bericht zur Finanzstabilität), besucht am: 14. November Materialien Botschaft über die Planung von Massnahmen zur Begrenzung volkswirtschaftlicher Risiken durch Grossunternehmen Botschaft zur Änderung des Bankengesetzes (Stärkung der Stabilität im Finanzsektor; too big to fail) vom 20. April 2011, BBI ff. Literatur Bodmer Frank/Borner Silvio, Crash, Marktversagen Staatsversagen, 2010 Zürich/Chur. Mankiw Gregory N/Taylor Mark P, Economics, 2010 United Kingdom. Motta Massimo, Competition Policy, Theory and Practice, 2004 Cambridge. VIMENTIS, Bundesbudget 2010, (Archiv/Bundesbudget 2010), besucht am: 25. Oktober