Lerneinheit II: Europarecht und politisches System der Europäischen Union. Abkürzungsverzeichnis Vorwort... 6

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1 Inhaltsverzeichnis Inhaltsverzeichnis Lerneinheit II: Europarecht und politisches System der Europäischen Union Abkürzungsverzeichnis... 5 Vorwort Status der Europäischen Union und Europäischen Gemeinschaft Die Europäische Union Die Europäsche Gemeinschaft Quellen des Unions- und Gemeinschaftsrechts Das Primäre Gemeinschaftsrecht Ungeschriebene Rechtsquellen des Gemeinschaftsrechts Die Charta der Grundrechte der Europäischen Union Völkerrechtliche Rechtsquellen Das sekundäre Gemeinschaftsrecht Das Verhältnis der Union/Gemeinschaft zu den Mitgliedstaaten Offene Staatlichkeit Die Europarechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts Die EU als Mehrebenensystem Der Europa-Artikel des Grundgesetzes Die politischen Institutionen der Europäischen Union und Gemeinschaft Der Europäische Rat Das Europäische Parlament Zusammensetzung, Wahl und Arbeit des Parlaments Rechte des Parlaments Der Rat Zuständigkeit und Beschlussfassung Die Organisation des Rates Die Ratspräsidentschaft Die Kommission Zusammensetzung der Kommission Organisation und Arbeitsweise der Kommission

2 Inhaltsverzeichnis Aufgaben und Zuständigkeiten der Kommission Der Europäische Gerichtshof Der Rechnungshof Wirtschafts- und Sozialausschuss Der Ausschuss der Regionen Die Europäische Investitionsbank Europäische Zentralbank Die Rechtsetzungsverfahren Das Verfahren der Anhörung Das Verfahren der Zustimmung Das Verfahren der Zusammenarbeit (Art. 252 EG-V) Das Verfahren der Mitentscheidung (Art. 251 EG-V) Vollzug des Gemeinschaftsrechts Rechtsschutz Vertragsverletzungsverfahren Nichtigkeitsklage Untätigkeitsklage Vorabentscheidungsverfahren Weitere Verfahren Finanzverfassung Entwicklung der Finanzordnung der EU/EG Grundsätze der Haushaltsordnung Struktur des Haushaltsplans Einnahmen Ausgaben Das Haushaltsverfahren Schutz der finanziellen Interessen des Gemeinschaftshaushalts Aufgabe Literatur Internet-Adressen

3 Inhaltsverzeichnis Abkürzungsverzeichnis AdR Ausschuss der Regionen BVerfG Bundesverfassungsgericht EAG-V Vertrag zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft (EURATOM) EEA Einheitliche Europäische Akte EG-V Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft EGKS-V Vertrag über die Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl EGR Europäisches Gemeinschaftsrecht (= Primär- und Sekundärrecht) EIB Europäische Investitionsbank EP Europäisches Parlament ER Europäischer Rat EuGH Europäischer Gerichtshof EuG Europäischer Gerichtshof erster Instanz EuRH Europäischer Rechnungshof EU-V Vertrag über die Europäische Union EVG-V Vertrag über die Gründung der Europäischen Verteidigungsgemeinschaft EZB Europäische Zentralbank GASP Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik Gemeinschaft Europäische Gemeinschaft GG Grundgesetz GO-AdR Geschäftsordnung Ausschuss der Regionen GO-EZB Geschäftsordnung Europäische Zentralbank GO-EP Geschäftsordnung des Europäischen Parlaments GO-Kommission Geschäftsordnung der Kommission GO-Rat Geschäftsordnung des Rates der EU GO-RH Geschäftsordnung des Europäischen Rechnungshofes GO-WSA Geschäftsordnung Wirtschafts- und Sozialausschuss i.v.m. in Verbindung mit MS Mitgliedstaaten RL Richtlinie VO Verordnung PJZS Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen Union Europäische Union WSA Wirtschafts- und Sozialausschuss 5

4 Vorwort Vorwort Die europäische Rechtsordnung wurde in der ersten Lerneinheit als historisch-politischer Lernprozess dargestellt. Mit der Gründung der Europäischen Union zieht die Politik einen Schlussstrich unter das fragile Gleichgewicht miteinander rivalisierender souveräner Staaten. Der Krieg zwischen den europäischen Staaten sollte endgültig aus dem Repertoire legitimer politischer Handlungsformen verbannt werden. Außerdem bot die staatliche Souveränität keine Gewähr mehr für die uneingeschränkte äußere Sicherheit der Bürger. Ansätze zu einer Verrechtlichung der internationalen Beziehungen zwischen den ehemaligen Hegemonialmächten wurden mit dem Völkerbund gemacht. Der politische Wille seiner Mitglieder, keine Einschränkungen der staatlichen Souveränität hinzunehmen, setzte allen Bemühungen des Völkerbundes von vorneherein klare Grenzen. Die Vorherrschaft des Rechtszustandes scheiterte an den bestehenden Machtinteressen. Mit der Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl, der Europäischen Wirtschafts- und der Europäischen Atomgemeinschaft setzt ein völlig neuartiger Prozess der Integration von Staaten ein. Restbestände traditioneller Hegemonialbestrebungen können sich, wie das Schicksal der Politik De Gaulles am Ende der 1960er Jahre zeigt, nicht mehr durchsetzen. Auch die britische Politik verabschiedet sich langsam von den Vorstellungen Churchills, dass Großbritannien sich neben den USA und dem von Frankreich dominierten Kontinentaleuropa als dritte Führungsmacht des Westens etablieren könne. Interessenkonflikte werden fortan nicht mehr konfrontativ, sondern deliberativ, im Wege rechtlich normierter Verfahren der Beratung (Willensbildung und Entscheidungsfindung) zwischen Vertretern der Staaten auf verschiedenen Verhandlungsebenen im Rahmen der Europäischen Gemeinschaften gelöst. Regierungskongresse oder diplomatische Konferenzen, an denen im 19. Jahrhundert üblicherweise nur die Spitzen nationaler Exekutiven mitwirkten, werden als Rat (EG-Vertrag, 1958, Fusionsvertrag 1967) und Europäischer Rat (EEA 1986) zunächst Teil eines institutionalisierten Kooperationssystems und letztlich zu Organen eines europäischen Regierungssystems im noch nicht ratifizierten Europä ischen Verfassungsvertrag (2004). Schätzungen zufolge ist in der Mitte der neunziger Jahre mindestens ein Viertel aller Bonner Ministerialbe- 6

5 Vorwort amten im höheren Dienst 1 in die Europapolitik involviert. Die Mitgestaltung der Europapolitik gehört damit definitiv zum administrativen Alltag zahlreicher nationaler Ministerien. Und selbst diplomatische Institutionen der Europäischen Gemeinschaft wie der Rat und der Ausschuss der Ständigen Vertreter der Mitgliedstaaten bei der EG (s. u. 4.3) greifen auf Heerscharen von nationalen Fachbeamten für ihre laufende Arbeit zurück. Nicht nur die rechtlich gebundenen Verfahren, die auf europäischer Ebene und zwischen der europäischen und nationalen Ebene zur Anwendung kommen, auch die tatsächliche Zusammenarbeit zwischen europäischen und nationalen Organen und ihrem Personal hat einen Verflechtungsgrad erreicht, der ohne größeren Schaden zu nehmen von den Mitgliedstaaten der Europäischen Union und Gemeinschaft nicht mehr aufgekündigt werden kann. In dieser zweiten Lerneinheit wenden wir den Blick von dem Werden der europäischen Rechtsordnung zu ihrer gegenwärtigen Struktur, zu ihrer politischen Verfassung. In seiner Politischen Theorie des Verfassungsstaates unterscheidet P.C. Mayer-Tasch zwischen der Politik als der dynamischen Dimension oder dem Bewegungsstil des öffentlichen Lebens und der statisch gewordenen Dynamik des Politischen oder dem Hegungsstil des öffentlichen Lebens 2. Beide Seiten, die Grundlagen der Europapolitik (Bewegungsstil) und des Europarechts (Hegungsstil) finden in dieser zweiten Lerneinheit Berücksichtigung. Lernziel nach dem erfolgreichen Durcharbeiten dieser Lerneinheit ist die Fähigkeit, auf der Grundlage der Verträge über die Europäische Union und die Europäische Gemeinschaft den politischen und rechtlichen Charakter von EU/EG bestimmen zu können, das Verhältnis zwischen Europäischer Union/Gemeinschaft, zu den Mitgliedstaaten beschreiben zu können, Stellung, Kompetenzen und Rechtsetzungsformen und Arbeitsweisen der politischen Organe und Einrichtungen von Union und Gemeinschaft einschätzen zu können, Das Rechtsschutzniveau und die finanziellen Grundlagen von Union und Gemeinschaft bewerten zu können. 1 2 Wolfgang Wessels, Strukturen und Verfahren Bonner EU-Politik eine adminstrativ-politische Mehrebenenfusion, in: Hans-Ulrich Derlin/Axel Mursewieck (Hrsg.), Der Politikzyklus zwischen Bonn und Brüssel, Opladen 1999, S. 23/24. Peter Cornelius Mayer-Tasch, Politische Theorie des Verfassungsstaates. Eine Einführung, München 1991, S

6 Vorwort Die Aufgabenstellungen am Ende der Lerneinheit bieten die Möglichkeit, den Lernstoff eigenständig zu vertiefen. Grundlage für die Arbeit mit der Lerneinheit ist der EG- und EU- Vertrag in der in Nizza verabschiedeten und am 17. Februar 2003 in Kraft getretenen Fassung. Hierbei wird zunächst von 25 Mitglie d- staaten ausgegangen. Der Beitritt Bulgarien und Rumäniens ist für das Jahr 2007 vorgesehen. Das erste Kapitel beschäftigt sich mit der Frage, die am Ende des Vorworts zur ersten Lerneinheit aufgeworfen wurde und die vor dem Hintergrund der Geschichte der europäischen Rechtsordnung nun beantwortet werden soll: Mit was für einem Gebilde haben wir es bei Europäischer Union und Europäischer Gemeinschaft rechtlich und politisch zu tun? Das zweite Kapitel entwickelt die rechtlichen Grundlagen von EU/EG sowie die Instrumente, mit denen sie Recht schaffen das Kapitel drei skizziert das rechtliche und politische Verhältnis zw i- schen europäischer und mitgliedstaatlicher Ebene und stellt die Rückwirkung der europäischen für die nationale Ebene dar. Kapitel vier widmet sich den Hauptakteuren der Europapolitik: den Gemeinschaftsorganen. Die Politikwissenschaft kennt den Unterschied zwischen polity, politics und policy. Sie spricht von polity, wenn sie das institutionelle Normengefüge und die Kooperationsverfahren der Verfassungsorgane. Der Begriff politics hingegen kennzeichnet den durch Konflikt und Verhandlung geprägten politischen Prozess. Unter policy versteht man den inhaltlichen Teil der Politik, der in den verschiedenen Politikbereichen (Verkehrs-, Umweltpolitik etc.) zum Ausdruck kommt. Der Bereich der europäischen policy wird Gegenstand der dritten Lerneinheit sein, die polity beschäftigt uns in LE II und european politics haben Sie ansatzweise in LE I kennengelernt. Die Kapitel fünf bis acht konkretisieren die polity der EU/EG. Kapitel fünf beschäftigt sich mit den wichtigsten Verfahrenweisen, in denen die Union Recht setzt. Kapitel sechs befasst sich mit der administrativen Umsetzung von EG-Recht und fällt vergleichsweise knapp aus, weil der überwiegende Teil des Rechtsvollzugs in und durch die Mitgliedstaaten geschieht. In Kapitel sieben wird der von der europäischen Gerichtsbarkeit ausgeübte Rechtsschutz näher beleuchtet. Er steht für das Niveau europäischer Rechtsstaatlichkeit. 8

7 Vorwort Kapitel acht erläutert die wesentlichen Elemente der europäischen Finanzverfassung und damit die Ressourcen, die der Europapolitik für ihre policies (LE III) zur Verfügung stehen. Voraussetzung für eine intensive Beschäftigung und das bessere Verständnis mit der nachfolgenden Lerneinheit ist die eigenständige Lektüre des Unions- und des Gemeinschaftsvertrags in der Nizzaer Fassung, wie sie seit dem 17. Februar 2003 gelten. Zitiert wird, sofern nicht ausdrücklich eine andere Version genannt wird, nach dieser Fassung. Läufer, Thomas (Hrsg.), Vertrag von Nizza (Europa Union Verlag) Bonn Classen, Dieter (Hrsg.) Europarecht (dtv), München Bieber, Roland (Hrsg.) Europarecht (Nomos) Baden Baden Bieber, Roland (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union (Nomos), Baden Baden ff. (Loseblattsammlung). Im Amtsblatt der Europäischen Union befindet sich das gesamte publizierte sekundäre Recht der EG: Ausgewählte wegweisende Urteile enthält der Band von Waldemar Hummer u.a. (Hrsg.), Europarecht in Fällen (Nomos) Baden Baden Lehrbücher: Oppermann, Thomas, Europarecht (Beck) München Bieber, Roland/Epiney, Astrid/Haag, Marcel, Die Europäische Union. Europarecht und Politik (Nomos) Baden Baden Herdegen, Matthias, Europarecht, München Handbuch: Weidenfeld, Werner/Wessels, Wolfgang (Hrsg.) Europa von A bis Z. Taschenbuch der europäischen Integration (Nomos) Baden Baden Kommentare: Calliess, Christian/Ruffert, Matthias (Hrsg.), Kommentar zu EU- Vertrag und EG-Vertrag, Grabitz, Eberhard/Hilf, Meinhard (Hrsg.) Das Recht der EU (Loseblattsammlung) v. d. Groeben, Hans/Schwarze, Jürgen, Vertrag der EU und Vertrag zur Gründung der EG, Bornheim im Februar 2006 Dr. Martin Reuber 9

8 1 Status der Europäischen Union und Europäischen Gemeinschaft 1 Status der Europäischen Union und Europäischen Gemeinschaft 1985 einigten sich die Staats- und Regierungschefs der neun Mitgliedstaaten über die Flagge, das Emblem und die Hymne der EG. Zu einer formellen Aufnahme dieser Festlegung in den Vertrag ist es bis heute allerdings nicht gekommen. Erst der Europäische Verfassungsvertrag (EVV), dessen Ratifikation freilich noch aussteht, ü- bernimmt den Beschluss in Artikel I-8 mit Bestimmungen zu den Symbolen der Europäischen Union: Flagge, Hymne, Leitspruch, Währung und Europatag. Die Flagge der Union stellt einen Kreis von zwölf goldenen Sternen auf blauem Hintergrund dar. 3 Die Zahl der Sterne ist unabhängig von der Anzahl der Mitgliedstaaten. Jeder Stern der zwölf Sterne steht aufrecht und hat fünf Zacken, deren Spitzen sich nicht berühren. In der Farbsymbolik steht die Farbe gelb für die Herrschaft, die Farbe blau für den Himmel und abstrakter für das Spirituelle; die Zahl zwölf verweist für Vollkommenheit, Einheit, Solidarität und Harmonie 4. Sie findet sich bereits vor in den zwölf Tierkreiszeichen, den zwölf Stämmen Israels, den zwölf Aposteln Jesu. Zwölf Götter bildeten seit dem 5. Jahrhundert v. Chr. das Pantheon (die Götterfamilie) Griechenlands, denen in Athen ein Altar gewidmet war. Als Hymne wählte man unter Weglassung des Textes die Ode an die Freude aus Beethovens 9. Symphonie aus. Der Leitspruch findet erstmals im EVV offizielle Erwähnung. Das Motto drückt aus, dass sich die Europäer über die EU geeint für Frieden und Wohlstand einsetzen, und dass die vielen verschiedenen Kult uren, Traditionen und Sprachen in Europa eine Bereicherung für den Kontinent darstellen. 5 Europatag ist der 9. Mai, der Tag, an dem der französische Außenminister Robert Schuman vor der Presse den Anstoß für den europäischen Einigungsprozess öffentlich formulie rte. Für was aber stehen Flagge, Hymne, Motto und Feiertag? Welchen politischen und rechtlichen Status können wir Europäischer Union und Gemeinschaft zusprechen? Lexikon der Symbole: Zahlen, S. 4. Digitale Bibliothek Band 16: Knaurs Lexikon der Symbole, S (vgl. LdS, S. 498) (c) 1989, 1994, 1998 Verlag Droemer Knaur

9 1.1 Die Europäische Union 1.1 Die Europäische Union Frühe Versuche, durch die Übertragung verteidigungspolitischer Befugnisse, einen zentralen Bereich nationaler Souveränitätsausübung auf eine gemeinsame überstaatliche Entscheidungsebene zu verlagern, scheiterten Vor dem Hintergrund dieser Erfahrung beschritt die Politik zunächst den aussichtsreicheren Weg, an Stelle der politischen die wirtschaftlichen Grenzen zwischen den national abgeschotteten Märkten immer stärker abzubauen. Ende der 1960er Jahre tauchte die Idee der politischen Union erneut auf, aber erst im Vorfeld des 1992 verabschiedeten Maastrichter Vertrags gewann die Debatte um die politische Union an Bedeutung. Die gesetzgeberischen Maßnahmen zur Schaffung des europäischen Binnenmarktes, der in der Einheitlichen Europäischen Akte (17. Februar 1986) als eine neue, konkrete Etappe auf dem Weg zu einer politischen Union angesehen wurde, standen vor ihrem Abschluss. Der Maastrichter Vertrag formulierte 1992 im Anschluss an die Schaffung des Binnenmarktes das nächste konkrete Integrationsziel: die Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) mit einer einheitlichen Währung als ihrem Herzstück. Parallel zu den Verhandlungen über die WWU kamen die Vorbereitungen zur Gründung einer politischen Union nur schleppend voran. Dennoch gelang es, auf dem Weg von der europäischen Marktgesellschaft zur europäischen Bürgergesellschaft einen Schritt voran zu kommen. Dem Integrationsprozess sollte nach innen mehr Bürgernähe und demokratische Legitimation und nach außen eine stärkere politische Identität gegeben werden. Das bedeutete aber auch, dass weitere klassische Politikfelder der Integration unterworfen werden mussten. Mit dem Vorschlag des französischen Staatspräsidenten Mitterand und des deutschen Bundeskanzlers Kohl zur Gründung einer polit i- schen Union am 6. Dezember 1990 sollte dieses Defizit beendet werden. Die in Maastricht beschlossene Revision des EG-Vertrags mündete am 7. Februar 1992 in die Unterzeichnung des neu geschaffenen Vertrags über die Europäische Union (EU-V) und des geänderten Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (EG-V). Der EU-V bildet danach einen gemeinsamen Rahmen für drei Politikbereiche. Die Europäische Union wird daher auch häufig als Dach dargestellt, das von drei Säulen getragen wird (LE I, S. 98): Der Binnenmarktpolitik, in der die Europäische Gemeinschaft durch die bestehenden Verträge /EGKS-, EG- und EAG-V) bereits Handlungsbefugnisse besitzt. In der zweiten Säule kodifiziert der EU-V die Politische Union als Ziel Q: Union als Dachorganisation 11

10 1 Status der Europäischen Union und Europäischen Gemeinschaft ehemalige Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ) neu 6 unter dem Titel: Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP). Zu ihr gehört auch die schrittweise Festlegung einer gemeinsamen Verteidigungspolitik (Art. 17 Abs. 1 EU-V). Die dritte ebenfalls neu eingeführte Säule enthält Bestimmungen über die polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen (PJZS). EU = völkerrechtlicher Vertrag Die Europäische Union wurde am 7. Februar 1992 durch einen völkerrechtlichen Vertrag zwischen den zwölf Unterzeichnerstaaten der europäischen Gemeinschaftsverträge gegründet. In Kraft treten konnte dieser Vertrag gemeinsam mit dem geänderten Vertrag über die Gründung der Europäischen Gemeinschaft aber erst nachdem beide in allen Gründerstaaten gemäß ihren verfassungsrechtlichen Vorschriften ratifiziert wurden. In Deutschland sieht der Art. 59 Abs. 2 GG für die innerstaatliche Geltung völkerrechtlicher Verträge die Notwendigkeit eines Zustimmungsgesetzes durch die für die Bundesgesetzgebung zuständigen Körperschaften vor. Ein Referendum wie im Zusammenhang mit der Ratifizierung des Europäischen Verfassungsvertrages diskutiert, lässt das Grundgesetz in diesem Fall nicht zu. Hierfür wäre eine Grundgesetzänderung mit einer Mehrheit von zwei Dritteln der Mitglieder des Bundestages und des Bundesrates die Vo r- aussetzung. Am stimmte der Bundestag mit Zustimmung des Bundesrates den beiden Maastrichter Verträgen (EU-V und EG-V) zu, 6 Die EPZ wurde in die Einheitliche Europäische Akte unter Titel I Art. 1 abs. 3 und Titel III aufgenommen und wurde bis dahin als informelles Abstimmungsgremium auf Außenministerebene außerhalb der Verträge praktiziert. 12

11 1.1 Die Europäische Union nachdem am zuvor der Art. 23 GG neu formuliert und darin Art und Ausmaß der Mitwirkung der Länder durch den Bundesrat bei der staatlichen Willensbildung in Angelegenheiten der Europäischen Union festgeschrieben wurde. Es war die erklärte Absicht der vertragschließenden Staaten, eine neue Stufe bei der Verwirklichung einer immer engeren Union der Völker Europas zu erreichen, in der die Entscheidungen möglichst offen und möglichst bürgernah getroffen werden (Art. 1 Abs. 2 EU- V) sollten. Die Aufgabe der so ins Leben gerufenen Union ist es, die Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten sowie zwischen ihren Völkern kohärent und solidarisch zu gestalten. (Art. 1 Abs. 3 EU-V). Bei der Europäischen Union handelt es sich daher um eine Staaten- und Völkerunion. Gerade das letzte Merkmal unterscheidet sie von einer klassischen internationalen Organisation, deren Mitglieder ausschließlich Staaten sind. Sie und nicht die Bürger dieser Staaten sind die Adressaten von einstimmig verabschiedeten Abkommen. Der in Art. 2, 1. Spiegelstrich formulierte Zielkatalog deckt sich mit den Zielen der Europäischen Gemeinschaften, geht aber darüber hinaus. So strebt die Union die Behauptung ihrer Identität auf internationaler Ebene durch die Schaffung einer Gemeinsamen Außenund Sicherheitspolitik (GASP) an, führt eine Unionsbürgerschaft ein (Art. 2 EU-V) und richtet ihr Handeln an politischen Grundwerten, Grundrechten und Grundfreiheiten aus (Art. 6 EU-V). Die EU hebt sich mit diesem umfassenden Anspruch explizit von einem internationalen Zweckverband ab, dessen Aufgabe sich in der Erfüllung wirtschaftlich definierter Ziele erschöpft. Dennoch fehlt der EU die für die Staaten und die EG typische Rechtspersönlichkeit. Sie regelt im Rechts- und Geschäftsverkehr die Rechten und Pflichten und klärt die Haftungsfrage. Kompensiert wird dieses bestehende formelle Defizit vorerst dadurch, dass die EU über die Organe der EG (Art. 5 EU-V) und deren rechtserhebliche Handlungsformen nach EG- Vertrag an der Rechtspersönlichkeit der EG partizipiert (Kap. 1.2.). Mit dem Inkrafttreten des EVV wird nicht nur die Säulenstruktur der EU-V aufgehoben, die EU erlangt nunmehr auch formell Rechtspersönlichkeit (EVV Art. I-7). Die enge Verklammerung von EU und EG wird an dieser Stelle besonders deutlich. Allerdings fehlen der EU auch wesentliche Merkmale der Staatlichkeit im klassischen Sinne. Im Völkerrecht versteht man gemäß der Konvention von Montevideo (1933) unter Staat ein völkerrechtliches Subjekt, das über eine Regierung sowie die Territorial- und die Personalhoheit verfügt und die Fähigkeit besitzt, Beziehungen mit anderen Staaten einzugehen. Union der Staaten und Völker Rechtscharakter der EU Staat im völkerrechtlichen Sinne 13

12 1 Status der Europäischen Union und Europäischen Gemeinschaft Union ein Staat? Gebietshoheit Personalhoheit Regierung/Staatsgewalt Beziehungen zu Drittstaaten Ein Hoheitsgebiet kennen EU und EG nicht. Der Geltungsbereich des Gemeinschaftsrechts ist auf die in Art. 299 EG-V namentlich genannten Mitgliedstaaten und deren völkerrechtlich anerkannte Grenzen beschränkt. Auch der Tatbestand der Unionsbürgerschaft, der durch den EG-V eingeführt wird (Art. 17 bis 22 EG-V), tritt nicht an die Stelle der mitgliedschaftlichen Staatsbürgerschaften, sondern ergänzt diese vielmehr. Unionsbürger ist, wer die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaates besitzt. (Art. 17 Abs. 1 EG-V). Sie ist mit Rechten ausgestattet, die geeignet sind, die EU stärker im Bewusstsein ihrer Bürger/innen zu verankern. Staatsbürger mit Wohnsitz in einem Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit sie nicht besitzen, erhalten danach das aktive und passive Wahlrecht bei Kommunalwahlen, das aktive und passive Wahlrecht bei den Wahlen zum Europäischen Parlament, das Petitionsrecht beim EP, das Recht, sich an den europäischen Bürgerbeauftragten zu wenden sowie das Recht auf diplomatischen und konsularischen Schutz im Hoheitsgebiet eines dritten Landes, in dem der Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit der Schutzsuchende besitzt, nicht vertreten ist und das Recht, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten (Art. 18 Abs. 1 EG-V). Zwar verfügt die EU in Gestalt des Europäischen Rates über ein politisches Leitungsorgan ( Regierung ), die Befugnis, legitimierte einseitige Akte mit unmittelbar verpflichtendem Charakter für die Bürgerinnen und Bürger der Mitgliedstaaten zu erlassen, kommt der EU aber nur auf dem Umweg über Rechtsakte der EG zu. Die EU selbst besitzt keine Rechtsetzungskompetenz. Von einer autonomen Berechtigung der Union, völkerrechtliche Beziehungen zu Drittstaaten einzugehen, kann nicht gesprochen werden. Abkommen mit dritten Staaten werden in Art. 300 EG-V und in Art 133 EG-V (handelspolitische Abkommen) geregelt. Die Kommission führt Verhandlungen, der Rat beschließt mit qualifizierter Mehrheit oder einstimmig. Nicht die EU, sondern die Kommission unterhält alle zweckdienlichen Beziehungen zu Organen der Vereinten Nationen und zu allen internationalen Organisationen (Art. 302 EG-V). Die Gemeinschaft und nicht die Union praktiziert die Zusammenarbeit mit dem Europarat und der OECD (Art. 303 und 304 EG-V). In allen erwähnten Fällen unterhalten die Mitgliedstaaten unabhängig von der Gemeinschaft aber eigene Vertretungen bei den genannten Organisationen. Größere Aufmerksamkeit hat die in Deutschland zeitweise öffentlich geführte Diskussion um einen ständigen Sitz der EU im Weltsicherheitsrat erhalten. Auch dieser Vorschlag ging nicht von der unrealistischen Annahme aus, dass Großbritannien und Frankreich ihren ständigen Sitz zu Gunsten eines im 14

13 1.1 Die Europäische Union Rahmen der EU gemeinsam wahrgenommenen Sitzes aufgeben würden. Vielmehr wurde diese Anregung als Alternative zu einer Politik ins Spiel gebracht, die im Zusammenhang mit der UN-Reform allein auf einen ständigen deutschen Sitz im Sicherheitsrat setzte. Auch im Fall von Verträgen über den Beitritt zur Union, die in EU-V (Art. 49) geregelt werden, handelt es sich um völkerrechtliche Verträge, die nur nach erfolgter Ratifikation durch die Mitgliedstaaten inkrafttreten können. Der Rat beschließt nach vorausgegangenen Empfehlungen der Kommission und der Zustimmung des EP einstimmig. Einheit der Institutionen in EU/EG EU und EG verfügen über einen einheitlichen institutionellen Rahmen, der die Entstehung paralleler Entscheidungsstrukturen und konkurrierender Maßnahmen auf EU- und EG-Ebene verhindert. Der auf EG-Ebene erreichte rechtliche Besitzstand 7 wird auf diese Weise kohärent und kontinuierlich weiterentwickelt und nicht durch eine zweite EU-Rechtsordnung relativiert (Art. 3 EU-V). Die Einheit von EU und EG kommt auch darin zum Ausdruck, dass einem beitrittswilligen Staat Rechte und Pflichten, finanzielle Vorteile und Lasten sowie Mitentscheidungsmöglichkeiten aus dem EG-Vertrag nur über einen Beitritt zur EU gewährt werden. Ein gesonderter Beitritt zur Europäischen Gemeinschaft ist nicht möglich. In den Beitrittsverträgen, die der Rat formell mit der für zwischenstaatliche Verträge üblichen Einstimmigkeit beschließt, wird der Beitrittsstaat zur Übernahme des gesamten rechtlichen Besitzstandes der EG verpflichtet. Da es sich im Falle der Beitrittsverträge um völkerrechtliche Verträge handelt und Anpassungen des EG-V (z.b. Besetzung der EG-Organe, Stimmengewichtung) erforderlich werden, die EU aber über keine Rechtspersönlichkeit verfügt, können die Verträge nur dann wirksam werden, wenn sie zuvor von den Herren der EU/EG-Verträge und den Beitrittsstaaten ratifiziert wurden. Die EU bleibt auf der Grundlage des geltenden Vertrags insofern eine Zwittergestalt, als sie zwei im Grunde unterschiedene Handlungsformen kennt: Die sogenannte Gemeinschaftsmethode und die intergouvernementale Methode. Das erste Verfahren beschreibt die im EG-Vertrag verankerte und in der ersten Säule angesiedelte Prozedur, in der die Organe der Gemeinschaft verbindlich Recht setzen (Kap. 5.). In der zweiten und dritten Säule kommt die intergouvernementale Methode zum Zug. Die Union bedient sich der Organe der Gemeinschaft, wobei den zwischenstaatlichen Organen Europäischem Rat und Rat der EU im Bereich der Gemeinsamen Außen- Intergouvernementale und Gemeinschaftsmethode 7 Im Sprachgebrauch der Verträge sind damit die geltenden Verträge und die von der EG erlassenen Rechtsetzungsakte gemeint. 15

14 1 Status der Europäischen Union und Europäischen Gemeinschaft und Sicherheitspolitik und dem Rat im Bereich der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen eine herausgehobene Rolle kommt. Über im EU-V festgelegte Handlungsformen verhandeln und entscheiden im Bereich der GASP unter der Beteiligung der Kommission primär die Regierungsvertreter. Das Parlament wird angehört und unterrichtet, der Gerichtshof bleibt ohne Zuständigkeit. Auch im Bereich der PJZS sind es die Mitgliedstaaten, die im Rat ihr Vorgehen abstimmen. In beiden Politikfeldern wird, von ausdrücklich erwähnten Ausnahmen abgesehen, die bei zwischenstaatlichen Beschlüssen übliche Einstimmigkeit zur Regel gemacht (Art. 23 Abs. 1 und Art. 34 Abs. 2 EU-V). Der Rat greift in beiden Bereichen auf die fachpolitischen Kapazitäten der Kommission zurück. Sie wird in vollem Umfang an den Arbeiten (Art. 27 und 36 Abs. 2 EU-V) beteiligt, das Parlament hingegen spielt keine maßgebliche oder gar entscheidende Rolle. Die Zuständigkeit des Europäischen Gerichtshofs ist für die GA SP ausgeschlossen und im Bereich der PJZS detailliert festgelegt. EU: neuartige Form zwischenstaatlicher Verbindung 8 Die zeitlich nicht begrenzte Laufzeit des EU-V sowie das Fehlen einer Austrittsklausel deuten darauf hin, dass die Mitgliedstaaten der Union keinen grundsätzlich anderen Status zusprechen wollten als der Gemeinschaft. Die Vereinigung von gemeinschaftlichen und intergouvernementalen Beschlussformen unter dem Dach der EU, der einheitliche institutionelle Rahmen und die im EVV dann aufgegebene Trennung zwischen EU und EG lässt auf die Vorläufigkeit der in Maastricht 1992 geschaffenen Union und den politischen Willen der Vertragsstaaten schließen, Union und Gemeinschaft zu verschmelzen. Dass dies noch nicht gelungen ist, hat historischpolitische Gründe. Ein Schritt in Richtung Einheit von Union und Gemeinschaft wäre zweifellos mit der Übertragung weiterer hoheitlicher Kompetenzen der Mitgliedstaaten auf die Union verbunden. Die Bereitschaft hierzu ist aufgrund der politischen Erfahrungen und der eigenen politischen Geschichte in den Mitgliedstaaten bezogen auf die unterschiedlichen Rechtsmaterien unterschiedlich stark ausgeprägt. Dennoch strebt der Einigungsprozess seit der Feierlichen Erklärung 1983 in Stuttgart zu einer immer engeren Union der Völker und zu einer Vertiefung der bestehenden Vertragsbeziehungen. Damit ist erstens eine weitere Einbeziehung bislang nationaler oder intergouvernementaler Politiken (GASP/PJZS) in die Zuständigkeit der EG-Organe und zweitens eine Parlamentarisierung der Gemeinschaft gemeint. Die Dynamik und Dichte der aufeinander folgenden Vertragsrevisionen ist kaum anders interpretierbar. 8 Th. Oppermann, Europarecht, S

15 1.2 Die Europäsche Gemeinschaft Die Einberufung eines Konvents zur Zukunft Europas, dessen Ziel es war, den Entwurf eines Europäischen Verfassungsvertrags auszuarbeiten, deutet auf ein fortgeschrittenes Bewusstsein der Vertragsparteien über die Intensität, mit der EU, EG und Mitgliedstaaten untereinander bereits verflochten sind, hin. Zum ersten Mal wird eine Vertragsänderung, die auf Grundlage des Art. 48 EU-V nur von einer Konferenz von Vertretern der Regierungen der Mitgliedstaaten vorgenommen werden kann, nicht durch diplomatische Verhandlungen vorbereitet. An der Ausarbeitung des Entwurfs sind Vertreter der Staats- und Regierungschefs ebenso beteiligt wie Vertreter der nationalen Parlamente und der europäischen Gemeinschaftsorgane. Geltendes Recht indes wird auch dieses Dokument nur im Wege seiner Ratifikation durch die Mitgliedstaaten. Die Mitgliedstaaten bleiben die Herren der Verträge. Die Bedeutung dieses Sachverhalts lässt sich an den gescheiterten Referenden in Frankreich und den Niederlanden ablesen, durch die der Ratifikationsprozess vorerst gebremst wurde. 1.2 Die Europäsche Gemeinschaft Walter Hallstein charakterisierte die EWG als eine Rechtsgemeinschaft anlässlich seiner Ehrenpromotion durch die Universität von Padua, die im hohen Mittelalter als eine der Zentren der europäischen Juristenausbildung galt. Er brachte damit zum Ausdruck, dass die Sechsergemeinschaft eine neue Rechtsordnung geschaffen habe, deren Organe mit Rechtsetzungsbefugnissen ausgestattet wurden. Im Rahmen ihrer vertraglich definierten Zuständigkeiten, hatten Rechtsakte der Gemeinschaft zwar Vorrang vor mitgliedstaatlichen Rechtsakten, der Rechtsgemeinschaft aber fehlte das physische Gewaltmonopol zur effektiven Durchsetzung des Rechts. Die europäische Rechtsgemeinschaft unterscheidet sich bis heute von einem Staat, in dem sie auf die Erwartung der Rechtsbefolgung durch die Mitgliedstaaten aus vernünftigem, weil freiwilligem Selbstinteresse baut. Die Rechtsgemeinschaft zeichnet sich darüber hinaus durch die klassische Funktionstrennung und verschränkung staatlicher Gewalten wie die Gesetzgebungs-, Vollziehungs- und Rechtsprechungsbefugnis aus. Sie trägt damit wesentliche Züge des rechtsstaatlichen Systems mit checks and balances. Rechtsgemeinschaft EG Andere Attribute der Staatsgewalt bleiben dieser europäische Gemeinschaftsrechtsordnung wiederum versagt. So verfügt sie nicht über die hoheitlichen Instrumente staatlicher Zwangsgewalt wie Polizei und Militär. Gleichwohl steht der EU ein kompliziertes Sanktionsinstrument bei der Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung 17

16 1 Status der Europäischen Union und Europäischen Gemeinschaft von in Art. 6 Absatz 1 genannten Grundsätzen durch einen Mitgliedstaat (Art. 7 EU-V) 9. Die EG sieht zur Vermeidung übermäßiger öffentlicher Defizite einen ebenfalls sehr aufwändigen Sanktionsmechenismus Art. 104 EG-V vor. Bei Zwangsvollstreckungen hingegen, die durch Entscheidungen des Rates oder der Kommission entschieden wurden, ist die EG auf die Mitwirkung der Staaten angewiesen. Sie können sich nicht gegen die Mitgliedstaaten selbst ric h- ten (Art. 256 EG-V). Was aber zeichnet die Europäische Gemeinschaftsrechtsordnung aus? Rechtspersönlichkeit der EG Die Vertragsstaaten haben der EG in Art. 281 EG-V selbständige Rechtspersönlichkeit zuerkannt und die Kommission mit dem Mandat versehen, im Namen der EG Beziehungen zu allen internationalen Organisationen (Art. 302 Abs. 2 EG-V) aufzunehmen und zu unterhalten. Als völkerrechtsfähiges Subjekt ist sie Träger von Rechten und Pflichten. Sie ist berechtigt, Abkommen zwischen der Gemeinschaft und einem oder mehreren Staaten oder internationalen Organisationen abzuschließen (Art. 300 EG-V) und ist verpflichtet, die daraus erwachsenden Rechtsfolgen zu übernehmen. Die völkerrechtliche Haftungsfrage klärt der Vertrag allerdings nicht ausdrücklich. Die EG besitzt nach Art. 282 im Rahmen ihrer vertraglichen Zuständigkeiten in jedem Mitgliedstaat weitestgehende Rechts- und Geschäftsfähigkeit. Sie ist berechtigt, bewegliches und unbewegliches Vermögen zu erwerben und zu veräußern sowie als Partei in Streitverfahren vor nationalen Gerichten aufzutreten und Rechtsbeziehungen zu nationalen natürlichen und juristischen Personen nach den Vorschriften des jeweiligen nationalen Rechts aufzunehmen. Sie besitzt in diesem Sinne die Privatrechtsfähigkeit. Zu denken ist hierbei an Kauf-, Miet-, Dienstleistungs-, Werk- oder Versicherungsverträge. Sie wird im Rechts- und Geschäftsverkehr von der Kommission vertreten und genießt im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten die zur Erfüllung ihrer Aufgabe erforderlichen Vorrechte und Befreiungen (Art. 291 EG-V). Durch ein Protokoll über die Vorrechte und Befreiungen der EG vom 8. April 1965 werden diese Privilegien und Immunitäten enumerativ aufgezählt. 9 Grundsätze der Freiheit, der Demokratie, der Achtung der Menschenrechte und Grundfreiheiten sowie der Rechtsstaatlichkeit (Art. 6 Abs. 1 EU-V) 18

17 1.2 Die Europäsche Gemeinschaft Die Eigentümlichkeit der Europäischen Gemeinschaft ist immer wieder umschrieben worden durch die vertragliche Begründung einer überstaatlichen Gemeinschaftsgewalt. Durch die Übertragung einzelner souveräner Entscheidungskompetenzen der Staaten auf die Gemeinschaft schaffen sie eine autonome Rechtsordnung, die mit eigenen entscheidungsbefugten Organen ausgestattet ist. Wesentlich für das Merkmal der Supranationalität ist aber auch die Weisungsunabhängigkeit der Mitglieder der Europäischen Kommission gemäß Art. 213 Abs.2 EG-V. Supranationalität Auf der Grundlage von Art. 23 Abs. 1 Satz 1 und 2 (bis : Art 24 Abs. 1 GG) hat der Bund zur Verwirklichung eines vereinten Europas durch Gesetz mit Zustimmung des Bundesrates Hoheitsrechte auf die Europäische Gemeinschaft übertragen. Rechtsakte, die im Wege der vertraglich geregelten Willensbildung des Gemeinschaftsgesetzgebers zustande kommen, zeichnen sich durch das Merkmal der Einseitigkeit aus. Einseitigkeit ist ein Kennzeichen der Staatsgewalt und meint, dass der Gemeinschaftsgesetzgeber aus eigener Vollmacht autonom Recht setzen und verwirklichen kann. Der EG-V beschränkt diese Einseitigkeit in ihrem Umfang allerdings wieder, so dass der Gemeinschaftsgesetzgeber zwar Züge von Staatsgewalt trägt, nicht aber im umfassenden Sinne die Staatsgewalt innehat. Einseitigkeit Durch die Übertragung von Hoheitsrechten der Mitgliedstaaten auf die Gemeinschaft unterscheidet sie sich deutlich von internationalen Organisationen und rückt in die Nähe staatlicher Völkerrechtssubjekte. Es wundert daher nicht, dass die Gemeinschaft schon früh als unvollendeter Bundesstaat (W. Hallstein 1969) bezeichnet wurde. Ausgangspunkt für diese Überlegungen war die durch den EGKS-V geschaffene Hohe Behörde. Sie bildete für die Föderalisten um Jean Monnet den Nucleus einer präföderalen, supranationalen Organisation mit dem Potenzial zur Bildung einer Föderation. Fehlte im EGKS-V noch ein expliziter Hinweis auf die Supranationalität der Gemeinschaft, taucht er in den darauf folgenden Verträgen auf. Der an der Ratifizierung durch die französische Nationalversammlung gescheiterte Vertrag über die Gründung der Europäischen Verteid i- gungsgemeinschaft (27. Mai 1952) und der auf Grundlage des Art. 38 EVG-V 1 Abs. c entstandene Entwurf eines Vertrages über die Satzung der Europäischen Politischen Gemeinschaft vom 10. März 1953 (LE I, S ) begründen jeweils in Art. 1 eine ihrem Wesen nach überstaatliche Europäische Verteid igungsgemeinschaft bzw. eine übernationale Europäische Gemeinschaft. Die römischen Verträge tilgen nicht nur den Hinweis auf die Überstaatlichkeit der Gemeinschaft, sondern nehmen auch die starke Stellung der Kommission zu Gunsten des Rates zurück. Am sachlichen Gehalt der Supranationalität der Gemeinschaften, der autonomen Rechtsordnung und Unabhängigkeit der Kommission rütteln die Verträge nicht. Die 19

18 1 Status der Europäischen Union und Europäischen Gemeinschaft Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes (EuGH) zu Beginn der 1960er Jahre stützt vielmehr den Anspruch, dass dieser Vertrag mehr ist als ein Abkommen, das nur wechselseitige Verpflichtungen zwischen den vertragschließenden Staaten begründet 10 Vielmehr würdigt der Gerichtshof unter Verweis auf die Präambel des EWG- Vertrags, die sich nicht nur an die Staaten, sondern auch an die Völker richtet, dass der Vertrag eine öffentliche Gewalt mit einseitiger Rechtsetzungsbefugnis geschaffen habe. Schranken der Gemeinschaftsgewalt 1. Prinzip der begrenzten Einzelzuständigkeit Der Gemeinschaftsgesetzgeber verfügt nicht über die Berechtigung der klassischen Staatsgewalt, über Ziele und Tätigkeitsfelder frei zu entscheiden (Allzuständigkeit) und sich bei Bedarf neue Zuständigkeiten anzueignen (Kompetenz-Kompetenz). In Art. 5 Abs. 1 legt der EG-V fest: Die Gemeinschaft wird innerhalb der Grenzen der ihr in diesem Vertrag zugewiesenen Befugnisse und gesetzten Ziele tätig. Das in dieser Norm formulierte Prinzip der begrenzten Einzelzuständigkeit bindet die Gemeinschaftsgewalt an den Willen der Vertragsstaaten zurück, einzelne nationale Zuständigkeiten und hoheitliche Rechte durch das Vertragsänderungsverfahren nach Art. 48 EU-V auf die Europäische Gemeinschaft zu übertragen. Der EG-Vertrag ermächtigt die Gemeinschaft daher nicht generell zum Erlass von Rechtsakten. Die gesetzgebenden Organe sind an konkrete Vertragsbestimmungen gebunden. Diese definieren die Politikbereiche, in dem die Gemeinschaft überhaupt tätig werden darf (Art. 3, EG-V), das spezifische Verfahren, das in dem betreffenden Politikbereich durch die Gemeinschaftsorgane zur Anwendung kommt (Art. 11, 67, 121, 122, 138, 139, 161, 192, 214, 247, 251, 272, 300 EG-V; Art. 34, 40, 42, 43, 44, 45 EU-V s. u. Kap. 4.) und die Form, in der die Rechtsetzungsakte erlassen werden können (Art. 249 EG-V, s. u. Kap. 3.4.). Art. 3 Abs. 1 a. u. zählt die zur Aufgabe der Gemeinschaft gehörenden Tätigkeiten enumerativ auf. Es handelt sich dabei nicht um ausschließliche Zuständigkeiten der Gemeinschaft. Der Kompetenzkatalog ist vollständig, so dass eine eigenmächtige Erweiterung der Gemeinschaft um weitere Kompetenzen unzulässig ist. Sie kann nur von den Mitgliedstaaten als den Herren der Verträge vorgenommen werden. Die Art und Weise, wie diese Zuständigkeiten von den Gemeinschaftsorganen ausgeübt werden, sind in den entsprechenden Art EG-V näher bezeichnet. 2. Subsidiaritätsprinzip Grundsätzlich aber gilt bei der Anwendung der in Art. 3 EG-V genannten Zuständigkeiten das Subsidiaritätsprinzip. Es besagt, dass 10 EuGH,Rs. 26/62, Urteil v , Slg. 1963, S

19 1.2 Die Europäsche Gemeinschaft die Gemeinschaft nur tätig werden darf, sofern und soweit die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen auf Ebene der Mitgliedstaaten nicht ausreichend erreicht werden können und daher wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen besser auf Gemeinschaftsebene erreicht werden können. 11 Art. 5 Abs. 2 EG-V erlegt der Gemeinschaftstätigkeit in Bereichen, die nicht in ihre ausschließliche Zuständigkeit fallen, eine Schranke für ihr Tätigwerden auf. Zwar unterscheidet der Vertrag in keiner Norm ausdrücklich zwischen ausschließlicher und konkurrierender Gesetzgebung, doch lassen sich aus dem dritten Teil des EG-V (Art ) Hinweise darauf entnehmen, welche Kompetenzen der Gemeinschaft von den Mitgliedstaaten als ausschließliche Zuständigkeiten zugestanden wurden. In allen anderen Bereichen darf von einer nicht-ausschließlichen Zuständigkeit der EG ausgegangen werden. Im Unterschied zum Prinzip der begrenzten Einzelzuständigkeit, das die Verteilung von Kompetenzen zwischen EG und Mitgliedstaaten regelt, also die prinzipielle Zuständigkeitsvermutung der Mitglie d- staaten unterstellt und nur in den einzeln bezeichneten Fällen die Zuständigkeiten bei der Gemeinschaft sieht, regelt das Subsidiaritätsprinzip die Ausübung einer EG-Zuständigkeit: Das Subsidiaritätsprinzip ist eine Richtschnur dafür, wie diese Befugnisse auf Gemeinschaftsebene auszuüben sind. 12 Ein weiteres zentrales Merkmal der Supranationalität besteht in der unmittelbaren Geltung des europäischen Gemeinschaftsrechts (EGR). Formell erlassene Rechtsakte entfalten danach ihre Wirksamkeit gemeinschaftsweit einheitlich und ohne Mitwirkung oder Umsetzung durch die Mitgliedstaaten. Sie verpflichten und berechtigen Bürger und Mitgliedstaaten gleichermaßen. Der Gemeinschaftsgewalt eignet das unmittelbare Durchgriffsrecht gegenüber dem nationalen Recht. Der unmittelbaren Geltung des Gemeinschaftsrechts korrespondiert der Anwendungsvorrang des Vertragsrechts und der Rechtsnormen, die auf dieser Grundlage entstanden sind. Nationales Recht wird durch den Anwendungsvorrang des EGR nicht außer Kraft gesetzt und umgekehrt wird das EGR nicht durch das nationale Recht aufgehoben oder verändert. Für den Kollisionsfall ist vielmehr eine Vorfahrtsregel etabliert. Kompetenzzuweisungs prinzip Kompetenzausübungsprinzip Unmittelbare Geltung des EGR Anwendungsvorrang Art. 5 Abs. 2 EG-V, Fettdruck M.R. 21. Protokoll zum EG-V über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit. 21

20 1 Status der Europäischen Union und Europäischen Gemeinschaft Auf der Grundlage des Vertragsrechts ist unterdessen eine erhebliche Dichte und Intensität der Rechtsetzung mit unmittelbarer Wirkung für die Bürger entstanden. Das hat in Einzelfällen immer wieder zu erheblichen öffentlichen Protesten geführt, so zuletzt im Fall der Dienstleistungsrichtlinie und der Hafendienstleistungsrichtlinie. Aufgabenvielfalt und Selbstverständnis Wertegemeinschaft Durch den inzwischen gewachsenen Umfang der Aufgaben werden europäische Gemeinschaftsgewalt und klassische Staatsgewalt zunehmend ähnlicher. Die EG ist seit ihren Anfängen deutlich über eine wirtschaftliche Zweckgemeinschaft hinausgewachsen. War in den 1950er Jahre die Rede von einer funktionalen Zusammenlegung von Zuständigkeiten zur Verwirklichung wirtschaftlich-technischer Ziele noch nachvollziehbar, so hat sich die Gemeinschaft seitdem deutlich verändert. Obwohl der EWG-Vertrag von 1957 aus politischer Vorsicht und Klugheit die Überstaatlichkeit nicht mehr erwähnte, hob doch dessen Präambel hervor, dass es den Vertragsstaaten um Frieden und Freiheit, um einen immer engeren Zusammenschluss der europäischen Völker, um die Solidarität mit den rückständigeren Regionen 13 ging und dass sie neben dem wirtschaftlichen auch den sozialen Fortschritt zu sichern beabsichtigten. Auch wenn das Sozialkapitel an Umfang und in der Rechtsetzungsintensität deutlich hinter der wirtschaftsrechtlichen Tätigkeit der Gemeinschaft zurückbleibt, so ist doch der Wille erkennbar, dem wie es heute heißt europäischen Sozialmodell Ausdruck zu verle ihen. Dem entsprechen auch die Art. 12 und 13 EG-V mit ihren Regelungen zum Antidiskriminierungsverbot und zum Gleichstellungsgebot. Durch die Einbettung des EG-Vertrags in den EU-Vertrag kommt hinzu, dass sich die EG auch als Wertegemeinschaft (Art. 6 EU-V) versteht. Die feierliche Verkündung der Charta der Grundrechte am durch den ER der Staats- und Regierungschefs sowie die Unterzeichnung der Charta der Grundrechte durch die Präsidenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission sind politische Erklärungen, verleihen der Grundrechtecharta aber noch keinen rechtsverbindlichen Status. Gleichwohl verpflichten sich die Gemeinschaftsorgane, ihr Handeln an den Grundwerten und rechten 13 Die Präambel von 1957 spricht von dem Bestreben der Unterzeichnerstaaten, eine harmonische Entwicklung zu fördern, indem sie den Abstand zwischen einzelnen Gebieten und den Rückstand weniger begünstigter Gebiete verringern. In der geltenden Fassung des EG- Vertrags spricht der Art. 2 vom wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt und der Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten. Diese Ziele und Aufgaben kommen der im Grundgesetz in Art. 106 Abs. 3 Unterpunkt 2 niedergelegten bundesstaatlichen Verpflichtung, die Einheitlichkeit der Lebensverhältnis im Bundesgebiet zu wahren, recht nahe. 22

21 1.2 Die Europäsche Gemeinschaft der Charta zu orientieren. Auch der EuGH hat sich zu dieser Verpflichtung bekannt. Die seit Einführung des Eigenmittelsystems 1971 (s. u. Kap. 8) zunehmende Eigenständigkeit der Gemeinschaften und das auch vom Bundesverfassungsgericht bestätigte Maß des Rechtschutzes (s. u. Kap. 7) durch den EuGH deuten ebenfalls in Richtung einer sich fortschreitend ausgestaltenden Gemeinschaftsgewalt. Dennoch ist die Gemeinschaft kein Bundesstaat nach dem Modell der Vereinigten Staaten von Amerika und soll es auch nach dem Charakter des Europäischen Verfassungsvertrags zu urteilen vorerst nicht werden. Finanzielle Eigenständigkeit und Rechtsschutz 23

22 2 Quellen des Unions- und Gemeinschaftsrechts 2 Quellen des Unions- und Gemeinschaftsrechts 2.1 Das Primäre Gemeinschaftsrecht EU/EG-Recht Unter dem primären Gemeinschaftsrecht werden die EU-, EG- und EAG-Verträge einschließlich der den beiden Verträgen angehängten Protokolle (Art. 311 EG-V) zusammengefasst. Der EGKS-Vertrag ist, wie in Art. 97 vorgesehen, nach fünfzig Jahren am 23. Juli 2002 ausgelaufen. Das aktive und passive Vermögen wurde einem Protokoll gemäß auf die EG übertragen. Ergänzend zu den Verträgen und Protokollen haben die Revisionskonferenzen der Staats- und Regierungschefs den Verträgen zahlreiche Erklärungen beigefügt, die Präzisierungen zur Auslegung der Verträge darstellen 14. Wenn vom Vertrag von Maastricht, Amsterdam oder Nizza die Rede ist, so handelt es sich dabei um die Verträge zur Gründung bzw. Änderung des EU-, EG- und EAG-Vertrags (1992, 1957). Benannt wurden diese Änderungsverträge nach dem Ort, an dem diese Verträge von den Staats- und Regierungschefs unterzeichnet wurden. Über den Ort bestimmt der Mitgliedstaat, der zur Zeit der Unterzeichnung die EU-Ratspräsidentschaft (s.u. 4.1.) innehat. Die Urkunden werden in den Sprachen der Mitgliedstaaten im Archiv der Regierung der Italienischen Republik hinterlegt und treten erst dann in Kraft, wenn alle Unterzeichnerstaaten den Vertrag nach ihren verfassungsrechtlichen Verfahren ratifiziert haben. Der geltende EU-/EG-/EAG- Vertrag in Fassung, die in Nizza beschlossen wurde, ist am 1. Februar 2003 in Kraft getreten. Zum Primärrecht zählen aber auch Vertragsanpassungen, die durch Verträge wie z.b. den Fusions-Vertrag zur Einsetzung eines gemeinsamen Rates und einer gemeinsamen Kommission der EG vom , Rechtsakte wie die zur Einführung allgemeiner unmittelbarer Wahlen der Abgeordneten des Europäischen Parlaments vom , Abkommen wie z.b. das über gemeinsame Organe für die Europäischen Gemeinschaften vom 25. März 1957; 14 In dem Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge heißt es in Art. 31 Abs. 2: Für die Auslegung eines Vertrages bedeutet der Zusammenhang außer dem Vertragswortlaut samt Präambel und Anlagen jede Urkunde, die von einer oder mehreren Vertragsparteien anlässlich des Ve r- tragsabschlusses abgefasst und angenommen wurde. 24

23 2.1 Das Primäre Gemeinschaftsrecht Übereinkommen wie etwa das Schengener Übereinkommen 15 vom 19. Juni 1990, das durch ein Protokoll zum Amsterdamer EU-Vertrag gemeinsam mit dem Schengener Abkommen 16 vom 14. Juni 1985 in den rechtlichen Besitzstand der EU übernommen wurde, Beitrittsverträge sowie begleitende Dokumente über die Beitrittsbedingungen erforderlich geworden sind. Der EU-V enthält grundsätzliche Bestimmungen zu den Grundlagen, Aufgaben und Zielen der Union, definiert den einheitlichen institutionellen Rahmen. Vor dem Hintergrund der in der Präambel und Art. 6 EU-V genannten Wertgrundlagen, begründet der Vertrag ein polit i- sches Verfahren für den Fall der Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung von in Artikel 6 Abs. 1 genannten Grundsätzen durch einen Mitgliedstaat (Art. 7 Abs. 1 EU-V). EU-Vertrag: Struktur In seinen Titeln II-IV finden sich die jeweils geänderten Bestimmungen der EGKS, EG und EAG. Die Titel V und VI umfassen Sachgebietsnormen über die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik sowie die polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen. Titel VII führt die Bedingungen für eine verstärkte Zusammenarbeit und das Verfahren zur Anwendung der verstärkten Zusammenarbeit aus. Titel VIII klärt durch Schlussbestimmungen die Zuständigkeit des Gerichtshofes, das Vertragsänderungsverfahren, Vertragslaufzeit, Hinterlegung und Inkrafttreten. Da Union und Gemeinschaft nicht die Kompetenz zusteht, nach eigenem Ermessen neue Kompetenzen zu schaffen oder Kompetenzen der Mitgliedstaaten an sich zu ziehen, im Vertrag normierte Rechtsetzungsverfahren zu ändern, zu streichen oder auf andere als in den Verträgen festgelegte Regelungsbereiche zu übertragen, mussten in solchen oder ähnlichen Fällen, in denen durch Beitritte vertragliche Anpassungen z.b. der Zusammensetzung der Organe u.a.m. erforderlich wurden, eine Konferenz von Vertretern der Regierungen der Mitgliedstaaten nach Art. 48 EU-V vom Präsidenten des Rates auf Anregung der Regierung eines oder mehrerer Mitgliedstaaten oder der Kommission einberufen werden. Primärrechtsänderungen werden nicht mit verfassungsändernden Mehrheiten, wie sie die Mitglie d- staaten kennen, vorgenommen, sondern bedürfen als völkerrechtliche Vertragsänderungsverfahren Es legt die Bedingungen für die Anwendung und die Garantien für die Umsetzung des freien Personenverkehrs fest. Es legt die Beseitigung von Kontrollen an den gemeinsamen Grenzen fest und führt eine Regelung für den freien Personenverkehr aller Staatsangehörigen der Unterzeichnerstaaten, der anderen Staaten der Gemeinschaft oder von Drittländern ein. 25