Wie weiter mit den Bilateralen?

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1 Wie weiter mit den Bilateralen? Prof. Dr. Christa Tobler, LL.M. Europainstitute der Universitäten Basel und Leiden (Niederlande) MAZ-Kurs Auslandjournalismus Fremdes näher bringen Teil Aussenpolitik ist Innenpolitik Luzern, 31. August 2016

2 Zum Auftakt: die Schweiz im Herzen Europas Die älteste Karte der Schweiz (1497) Aus der vom Dekan des Klosters Einsiedeln, Albrecht von Bonstetten, verfassten Beschreibung der Schweiz Superioris germaniae Confoederationis descriptio Titel Vortrag, Autor, DD.MM.YY Europainstitut der Universität Basel 2

3 Die Akteurinnen Die Europäische Union: Eine komplexe internationale Organisation mit z.z. 28 Mitgliedstaaten. Die Schweiz: Ein europäischer Kleinstaat (mit 26 Kantonen), vollständig Umgeben von der EU bzw. dem EWR. Titel Vortrag, Autor, DD.MM.YY Europainstitut der Universität Basel 3

4 Der Ausgangspunkt Geflecht von bilateralen Abkommen und Problempunkte Heutiges Geflecht von Abkommen: Siehe die Übersicht in Tafel 8 aus Christa Tobler/Jacques Beglinger, Grundzüge des bilateralen (Wirtschafts-)Rechts. Systematische Darstellung in Text und Tafeln, Dike 2013 (aktualisiert). Baustellen bzw. Problempunkte, insbes.: Übergreifend: die institutionellen Fragen mit Folgen für den Abschluss neuer Marktzugangsabkommen (z.b. Strom) Ausgehend vom spezifischen Thema der Personenfreizügigkeit die Abstimmung vom Februar 2014 (Masseneinwanderungsinitiative) und ihre Folgen in diverser Hinsicht. Plus neu: die Folgen der Brexit -Abstimmung im VK für beide Punkte und umgekehrt: die Folgen der ersten beiden Punkte für das VK. Titel Vortrag, Autor, DD.MM.YY Europainstitut der Universität Basel 4

5 Vgl. Regierungsziele des Bundesrats Ende 2015 Ehrgeiziger Plan für Dezember 2015, Bundespräsidentin Sommaruga: In der Europapolitik will der Bundesrat mit der EU eine Lösung finden, um den bilateralen Weg im Rahmen der Umsetzung der «Masseneinwanderungsinitiative» zu bewahren. Eine Lösung für das Freizügigkeitsabkommen und seine Ausdehnung auf Kroatien soll den Erhalt der bestehenden Verträge sichern, insbesondere alle Verträge der Bilateralen I. Ebenfalls will der Bundesrat 2016 mit einem institutionellen Abkommen mit der EU den bilateralen Weg weiter entwickeln. Damit würde die Rechtssicherheit für Schweizer Unternehmen erhöht und der Abschluss neuer sowie die Weiterentwicklung der bestehenden Marktzugangsabkommen ermöglicht. Reflektiert die beiden damals bestehenden Baustellen... plus jetzt eben noch Brexit. Titel Vortrag, Autor, DD.MM.YY Europainstitut der Universität Basel 5

6 MEI: was rechtlich auf dem Spiel steht Vorgaben der Verfassung und Problem mit dem bilateralen Recht Abstimmung führte zu neuen Bestimmungen in der Bundesverfassung: Eigenständige Steuerung der Zuwanderung vermittels Höchstzahlen und Kontingente für Aufenthaltsbewilligungen (inkl. für Grenzgängerinnen und Grenzgänger) sowie auf dem Arbeitsmarkt Schweizer Vorrang, unter Beachtung der gesamtwirtschaftlichen Interessen des Landes. Keine neuen, anders ausgerichteten Abkommen. Anpassung von bestehenden Abkommen. (Mögliche) Rechtliche Folgen bei Umsetzung für das bilaterale Recht: Kroatienprotokoll und seine Folgen für div. Programmabkommen: v.a. Forschung (Horizon 2020) und Bildung (Erasmus+), Anfangs aber auch Filmförderung (Creative Europe). Verletzung des bestehenden Abkommens über die Personenfreizügigkeit (FZA). Längerfristig: gesamtes Paket der Bilateralen I, plus Schengen/Dublin? Titel Vortrag, Autor, DD.MM.YY Europainstitut der Universität Basel 6

7 MEI wie weiter? Stand der Dinge betr. EU Anpassung des FZA zusammen mit der EU? August 2014: Klare Absage der obersten institutionellen Stufe der EU mit Bezug auf die Vorgaben der CH Verfassung (Brief der Aussenbeauftragten Lady Ashton). August 2015: Aussage des österreichischen Aussenministers Kurz zugunsten von Verhandlungen aber gegen ein Abrücken von den Grundsätzen der Personenfreizügigkeit. EU verhandelt aber bis jetzt nicht. Einem Mandat für Verhandlungen müssten alle 28 Mitgliedstaaten zustimme.. Zudem: allfällige Verhandlungen sagen noch nichts über das Ergebnis. Statt Verhandlungen informelle Gespräche über die Auslegung des bestehenden Abkommens (Art. 14 Abs. 2 FZA). Lösung bislang nicht erreicht. Titel Vortrag, Autor, DD.MM.YY Europainstitut der Universität Basel 7

8 MEI wie weiter? Stand der Dinge in der Schweiz Gesetzesentwurf: Bundesrat legt im Frühling 2016 einen Gesetzesentwurf zur einseitigen (CHinternen) Umsetzung vor: Schutzklauselmechanismus, ohne ausdrücklichen Inländervorrang. Parlament wird den Entwurf in der Herbstsession 2016 beraten. Diskussion in der Schweiz - viele schöne Vorschläge, z.b.: Politologe Prof. Schwok (Universität Genf): Begrenzung von Bewilligungen erst ab einer gewissen Länge. Ökonome Prof. Eichenberger (Universität Fribourg): Zuwanderungssteuer. Verhandlungswissenschafter Prof. Ambühl/Oberassistentin Sibylle Zürcher (ETH Zürich): neuer Schutzklauselmechanismus zur Begrenzung der Zuwanderung. Titel Vortrag, Autor, DD.MM.YY Europainstitut der Universität Basel 8

9 Schutzklausel à la Ambühl Von einem allg. Modell zu einem Regionalmodell Verschiedene Modelle nach Ambühl: Allgemeines Modell mit drei Stufen: Zuerst interne Massnahmen, dann Kontingente für Personen aus nicht-ewr- Staaten, dann Schutzklausel mit der EU (= Möglichkeit der Begrenzung der Zuwanderung, wenn sie ein gewisses europäisches Mittelmass übersteigt; inspiriert durch Schutzklauseln in div. bilateralen Abkommen). Sondermodell für das Tessin mit Inländervorrang: Ausarbeitung nach Auftrag durch den Kanton. Schweizer Modell für Regionen ( bottom up approach ): Auf Bestellung durch die Konferenz der Kantonsregierungen eine weitere, auf Regionen beruhende Variante des Inländervorrangs. Hat im Diskurs in der Schweiz klar an Boden gewonnen; v.a. als einseitige Variante (nicht als Ergebnis von Verhandlungen mit der EU) mit (mildem) Inländervorrang. Titel Vortrag, Autor, DD.MM.YY Europainstitut der Universität Basel 9

10 Schutzklausel: europarechtlich akzeptabel? Rechtliche Einschätzung Was ich zu Schutzklauseln geschrieben habe: V.a. Gastbeitrag NZZ vom 19. Januar 2015 sowie als Folge davon auf Einladung einen wissenschaftlichen Artikel in der online-zeitschrift Jusletter vom 16. Februar Vergleich mit bestehenden Klauseln über die Begrenzung des Personenverkehrs in von der EU geschlossenen Abkommen: Sonderlösung für Liechtenstein im EWR (Wohnsitznahme). Andere, heute bestehende Klauseln im Personenverkehr v.a. im EWR- Recht und im FZA (besondere Situationen). Der Verhandlungsrahmen der EU mit Blick auf den EU-Beitritt der Türkei. Befund: Bietet keine Grundlage für etwas Griffiges in der Schweiz. Inländervorrang = indirekte Diskriminierung wegen der Staatsangehörigkeit. EU lehnt ihn ab. Titel Vortrag, Autor, DD.MM.YY Europainstitut der Universität Basel 10

11 Institutionelle Fragen Hintergrund Betrifft die Funktionsweise der bilateralen Abkommen, d.h. Regeln über die Auslegung (Ermittlung der inhaltlichen Bedeutung), der Weiterentwicklung und der Durchsetzung. Wunsch der EU für eine Erneuerung des Systems seit 2006, seit 2008 in offiziellen Dokumenten immer wieder bestätigt. Inhaltliche Richtung: Ursprüngliche Vorstellung der EU: neues Modell entsprechend dem EWR- Recht (dynamisch, parallele Auslegung, Überwachung und Streitbeilegung). CH schlug in informellen Gesprächen z.t. etwas anderes vor (insbes. betr. die Rolle des Europäischen Gerichtshofs, EuGH in der Streitschlichtung). Wurde von der EU als Verhandlungsgrundlage akzeptiert. Titel Vortrag, Autor, DD.MM.YY Europainstitut der Universität Basel 11

12 Institutionelle Fragen: wie weiter? Stand der Dinge Offizielle Verhandlungen seit Mai 2014, intensiv weitergeführt (z.b. auch noch Ende Juli 2016). Gewisse Knackpunkte (u.a. Folge bei Nichtbeachtung von Auslegungsentscheiden des EuGH im Rahmen der Streitschlichtung). Man hofft beidseits auf eine baldige Lösung, die offenbar informell (politisch) mit der MEI gekoppelt werden soll. Ähnliche Problematik mit dem VK/ Brexit mit Blick auf ein späteres Abkommen für eine neue Beziehung. Titel Vortrag, Autor, DD.MM.YY Europainstitut der Universität Basel 12

13 Brexit Hintergrund VK: Langjährige Kritik der Regierung Cameron an der Personenfreizügigkeit (sowie diversen anderen Aspekten des EU-Rechts); Versprechen einer Konsultativabstimmung. Aushandlung einer EU-Sonderlösung für das VK im Februar Trotzdem spricht sich am 23. Juni 2016 eine Mehrheit für einen Austritt aus ( Brexit ). Zu beachten: Konsultativabstimmung (keine unmittelbaren, rechtlichen Folgen). EU: Seit der letzten grossen Vertragsrevision sieht Art. 50 EUV die Möglichkeit eines Austritts ausdrücklich vor. Vgl. die speziellen Brexit Charts von Tobler/Beglinger (englisch). Titel Vortrag, Autor, DD.MM.YY Europainstitut der Universität Basel 13

14 Brexit : wie weiter? Rechtlicher Stand der Dinge Die neue Regierung May hat die das Verfahren nach Art. 50 Abs. 1 ff. EUV noch nicht ausgelöst. Soll erst im Jahr 2017 geschehen. Bis dann Vorbereitung herausfinden, was man will, mit Bezug auf: Den Austrittsvertrag, z.b. für die Sicherung der Rechtsstellung von Personen, die von der Personenfreizügigkeit Gebrauch gemacht haben (sog. erworbene Rechte vgl. Art. 23 FZA). Das Modell einer künftigen rechtliche Beziehung, insbes. mit Blick auf die Beschränkung der Zuwanderung und für das VK wichtige Themen wie die Banken (Finanzdienstleistungssektor in London). Rein rechtlich geht also z.z. nichts politisch aber natürlich schon. Nach Auslösung von Art. 50 EUV: begrenzter Zeitrahmen. Titel Vortrag, Autor, DD.MM.YY Europainstitut der Universität Basel 14

15 Brexit und die rechtlichen Folgen für die Schweiz Konnex mit unseren Baustellen Beschränkung der Zuwanderung: Im VK ähnliche Problematik wie in der Schweiz Lösung für die eine Seite hat möglicherweise Wirkungen für die andere. Institutionelle Fragen: Eine neue rechtliche Beziehung VK EU wirft dieselben Fragen auf wie in der Schweiz. Die Erfahrungen der EU mit der Schweiz, dem EWR und in den laufenden Verhandlungen mit Andorra, Monaco und San Marino werden hier einfliessen. Vgl. dazu meinen Artikel One of many challenges after Brexit : the institutional framework of an alternative agreement - lessons from Switzerland and elsewhere? (im Erscheinen begriffen). Vgl. den Vorschlag des Think tanks Bruegel (August 2016): Continental Partnership mit UK, den EWR/EFTA-Staaten und allenfalls auch CH. Titel Vortrag, Autor, DD.MM.YY Europainstitut der Universität Basel 15

16 ... und zurück zum Anfang Vgl. nochmals die Regierungsziele des Bundesrats Dezember 2015: In der Europapolitik will der Bundesrat mit der EU eine Lösung finden, um den bilateralen Weg im Rahmen der Umsetzung der «Masseneinwanderungsinitiative» zu bewahren. Eine Lösung für das Freizügigkeitsabkommen und seine Ausdehnung auf Kroatien soll den Erhalt der bestehenden Verträge sichern, insbesondere alle Verträge der Bilateralen I. Ebenfalls will der Bundesrat 2016 mit einem institutionellen Abkommen mit der EU den bilateralen Weg weiter entwickeln. Damit würde die Rechtssicherheit für Schweizer Unternehmen erhöht und der Abschluss neuer sowie die Weiterentwicklung der bestehenden Marktzugangsabkommen ermöglicht. Dazu kam dann erschwerend der Brexit -Abstimmung. Titel Vortrag, Autor, DD.MM.YY Europainstitut der Universität Basel 16

17 Mein Lieblingsbild zu solchen Situationen Titel Vortrag, Autor, DD.MM.YY Europainstitut der Universität Basel 17

18 Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit! Kontaktinformation: bzw.