Die NECOM-Schutzklausel: Umsetzung von Artikel 121a BV mit dem Ziel, die Bilateralen beizubehalten

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1 Diskussionsbeitrag Die NECOM-Schutzklausel: Umsetzung von Artikel 121a BV mit dem Ziel, die Bilateralen beizubehalten Welches Problem versucht die NECOM-Schutzklausel zu lösen? Das Schweizer Stimmvolk hat mit der Annahme der Masseneinwanderungsinitiative im Februar 2014 den Verfassungsartikel 121a BV (Steuerung der Zuwanderung) in Kraft gesetzt. Dieser verlangt folgende Änderungen: Die Einwanderung in die Schweiz soll durch Höchstzahlen und Kontingente begrenzt werden. Bei der Einstellung von Arbeitskräften soll ein Inländervorrang gelten. Völkerrechtliche Verträge, die im Widerspruch zu diesem Artikel stehen, müssen neu verhandelt werden. Für die Schweiz gilt aber das Personenfreizügigkeitsabkommen (FZA), das sie 1999 mit der EU abgeschlossen hat. Das Abkommen gewährt den Bürgerinnen und Bürgern der Vertragsparteien die freie Wahl des Wohn- und Arbeitsortes und enthält ein Diskriminierungsverbot. Die Beschränkung der Zuwanderung durch Höchstzahlen und Kontingente sowie eine Inländerbevorzugung bei der Einstellung neuer Arbeitskräfte stehen daher im Widerspruch zum FZA. 1 Die Personenfreizügigkeit gilt als ein fundamentales Prinzip der EU. Sie hat daher mehrfach betont, dass sie nicht bereit sei, mit der Schweiz über eine Anpassung dieses Prinzips und eine entsprechende Veränderung des FZAs zu verhandeln. Die Umsetzung von Artikel 121a BV stellt die Schweiz somit vor Schwierigkeiten: Einerseits muss den Forderungen des Stimmvolkes nachgekommen werden, andererseits sollte aber eine Kündigung des FZAs verhindert werden. Denn dies würde nicht nur die Personenfreizügigkeit zwischen der Schweiz und der EU beenden. Das FZA ist rechtlich mit sechs weiteren Verträgen verknüpft (Bilaterale I), welche automatisch auch dahinfallen würden. Wohl würde auch das Schengen/Dublin-Abkommen (Teil der Bilateralen II) ausser Kraft gesetzt. Die Umsetzung von Artikel 121a BV unter Anwendung der NECOM- Schutzklausel bietet die Möglichkeit, dem Sinn und Geist des Artikels 121a BV gerecht zu werden, ohne dass eine Kündigung des FZAs und der damit verknüpften bilateralen Verträge notwendig würde. 2 1 Die Zulassungspraxis gegenüber den Nicht-EU/EFTA-Staaten (Drittstaaten) besteht bereits aus Kontingenten und einem Inländervorrang. Diese ist nicht betroffen. 2 Anmerkung: Die Flüchtlingsproblematik wird hier nicht berücksichtigt.

2 Funktionsweise der NECOM- Schutzklausel Vorteile Die NECOM-Schutzklausel sieht vor, dass die Personenfreizügigkeit im Grundsatz erhalten bleibt. Allerdings soll es möglich sein, die Einwanderung mittels einer Schutzklausel zu beschränken, wenn schwerwiegende soziale, ökologische, wirtschaftliche oder politische Schwierigkeiten auftreten. Ab wann solche Schwierigkeiten als schwerwiegend erachtet werden, wird anhand eines Schwellenwertes definiert. Der Schwellenwert wird mit sozioökonomischen Rahmendaten ermittelt. In die Berechnung des Schwellenwertes werden folgende Faktoren miteinbezogen: Der Durchschnitt und die Streuung der Nettozuwanderungen der EU/EFTA-Staaten (inklusive der Schweiz). Die Arbeitslosigkeit Der Ausländeranteil an der Gesamtbevölkerung eines Landes. 3 Überschreitet die Nettozuwanderung aus dem EU/EFTA-Raum in die Schweiz den aktuell errechneten Schwellenwert, darf die Schweiz die Schutzklausel anrufen. Das heisst, sie kann dann Massnahmen ergreifen, welche die Nettozuwanderung wieder auf den Schwellenwert absenken. Die Schutzklausel ist keine weltfremde Idee, da es sowohl Schutzklauseln im bestehenden FZA gibt, als auch die EU intern und gegen Drittstaaten Schutzklauseln kennt. Für die EU ist es zudem nicht unüblich, mit Formeln zur Lösung komplizierter Probleme beizutragen. Neben diesen verhandlungsrelevanten Aspekten bietet die Schutzklausel weitere Vorteile: Der Grundsatz der Personenfreizügigkeit bleibt erhalten. Bei «übermässiger» Zuwanderung kann die Schutzklausel zur Steuerung der Zuwanderung angerufen werden. Die Klausel ist objektiv. Sie wird nicht auf Grundlage subjektiver Werturteile, sondern einzig anhand reeller Fakten berechnet. Die Formel zur Berechnung der Schutzklausel ist dynamisch und solidarisch. Dynamisch, da sie sich jeweils den neuen Gegebenheiten im EU-Binnenmarkt anpasst. Solidarisch, weil die Schweiz damit auch ihren Teil zum guten Funktionieren des Binnenmarkts beiträgt. Die Schutzklausel könnte in das bestehende bilaterale Vertragswerk mit der EU integriert werden, zum Beispiel in einem Zusatzprotokoll zum Freizügigkeitsabkommen. Die EU müsste der Einführung der Schutzklausel und deren konkreten Modalitäten selbstverständlich zustimmen. Von ihrer Konstruktion her könnte die Schutzklausel (rein theoretisch) von allen 32 EU/EFTA-Staaten eingeführt werden. 3 Eine detailliertere Beschreibung der Berechnung des Schwellenwerts findet sich auf S.4. Eine Diskussion zu den gewählten Faktoren findet sich in: Immigration and Swiss-EU Free Movement of Persons: Question of a Safeguard. M. Ambühl und S. Zürcher, Swiss Political Science Review, 2015.

3 Die Schutzklausel: Teil eines Ganzen zusammen mit ergänzenden Massnahmen Die Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU Die Einführung der NECOM-Schutzklausel soll durch Begleitmassnahmen 4 ergänzt werden. Gemeinsam mit diesen Begleitmassnahmen bildet die NECOM-Schutzklausel ein Gesamtpaket. Die inländischen Massnahmen sollten so ausgestaltet werden, dass die Schutzklausel nach Möglichkeit gar nie zur Anwendung kommt. Zu diesem Zweck sollen Bund und Kantone in den kommenden Jahren Massnahmen ergreifen, um die Nachfrage an ausländischen Arbeitskräften zu dämpfen. Dazu gehören beispielsweise: Das bessere Ausschöpfen des inländischen Arbeitskräftepotentials. Steuerliche Massnahmen. Ausbildungsanstrengungen in Berufen mit Fachkräftemangel. Die Schweiz und die EU sind wirtschaftlich und politisch stark verwoben. Dies zeigt sich vor allem deutlich mit einem Blick auf die Zahlen Millionen EU-Bürger leben in der Schweiz. Dazu kommen Grenzgänger aus EU-Staaten, die in der Schweiz arbeiten (2013) Schweizer leben in der EU, zuzüglich Schweizer Grenzgängern, die in der EU arbeiten (2013). 10% der EU-Warenexporte gehen in die Schweiz, 6% der EU- Warenimporte kommen aus der Schweiz. Umgekehrt gehen 56% der Warenexporte der Schweiz in die EU, 75% der Schweizer Importe kommen aus der EU. Täglich überqueren Fahrzeuge die Schweizer Grenze. Zudem sollen Massnahmen eingeleitet werden, um als negativ wahrgenommene Folgen der Zuwanderung abzufedern dies z.b. in den Bereichen Baurecht, Raumplanung oder im Arbeitnehmerschutz. 4 Diese Massnahmen wurden bereits von verschiedenen Institutionen und Autoren diskutiert (vgl. z. B. P. Schellenbauer in «Avenir-Standpunkte» Nr. 6, W. Leimgruber in der NZZ vom , R. Eichenberger im «Schweizer Monat» vom September 2014) 5 Daten: Eidg. Zollverwaltung EZV, Bundesamt für Statistik BFS und Schweizerische Nationalbank SNB (2012

4 Die Berechnung der NECOM- Schutzklausel Der Schwellenwert (d CH ; in %), ab dem die Schweiz die Schutzklausel anrufen kann, errechnet sich grundsätzlich aus der Addition des Mittelwertes (m) sowie der x-fachen Standardabweichung (σ) der Nettomigrationen von EU/EFTA-Bürgern in alle EU/EFTA-Staaten (inkl. der Schweiz). Alle 32 Staaten werden mit gleichem Gewicht berücksichtigt. Die x-fache 6 Standardabweichung wird zusätzlich mit dem bereits vorhandenen Bestand an EU/EFTA-Bürgern (α CH ), sowie der Arbeitslosigkeit (β CH ) modifiziert. Je höher der Bestand von EU/EFTA-Bürgern in der Schweiz ist im Vergleich zum EU/EFTA- Schnitt, umso kleiner das α CH. Je höher die Arbeitslosigkeit in der Schweiz im Vergleich zum EU/EFTA-Raum, umso kleiner das β CH. Der Schwellenwert kann durch diese beiden Faktoren nach unten angepasst werden. Schwellenwert für Land i: d i = m + x (α i β i ) σ Der hier dargestellte Schwellwert wird berechnet, in dem der Mittelwert (m) der Verteilung mit der zweifachen Standardabweichung (σ) addiert wird. Die Grafik ist wie folgt zu interpretieren: X-Achse: Nettozuwanderung Y-Achse: Wahrscheinlichkeit, ab wann gewisse Werte (in diesem Falle die Nettozuwanderung), auftreten Falls die Wahrscheinlichkeitsverteilung einer Normalverteilung folgt, wird dieser Schwellwert nur in 2.2% der Fälle überschritten. y Schwellenwert d i = Schwellenwert m = Mittelwert der Nettomigration von EU/EFTA-Bürgern in alle EU/EFTA- Staaten x σ = x-fache Standartabweichung der Nettomigration von EU/EFTA-Bürgern in alle EU/EFTA-Staaten α i = Berücksichtigt den bereits vorhandenen Bestand an EU/EFTA-Bürgern im entsprechenden Land β i = Berücksichtigt die Arbeitslosenquote des entsprechenden Landes 2σ x 6 Die zweifache Standardabweichung, also x=2, scheint uns am sinnvollsten.

5 Konkretes Berechnungsbeispiel des Schwellenwertes Um Anfangs eines Jahres den Schwellenwert für dieses Jahr festzulegen, werden die Daten des Vorjahres 7 verwendet. Als Beispiel wir der Schwellenwert für das Jahr 2013 mit den Zahlen des Jahres 2012 bestimmt. Die zu berücksichtigenden Terme werden wie folgt berechnet: m (Mittelwert): Der Mittelwert der Nettomigrationen der EU/EFTA-Bürger in die EU/EFTA-Staaten im Jahr 2012 betrug 0.19% σ (Standartabweichung): Die Standartabweichung der Nettomigrationen der EU/EFTA-Bürger in die EU/EFTA-Staaten erreichte einen Wert von 0.34% α CH (Berücksichtigung des Bestands an EU/EFTA-Bürgern): Der EU/EFTA-Ausländeranteil in der Schweiz (14.8%) im Jahr 2012 wird ins Verhältnis zum Durchschnitt dieses Wertes von allen EU/EFTA-Ländern (5.2%) im selben Jahr gesetzt. Der Kehrwert davon ergibt α CH, also 0.35 β CH (Berücksichtigung der Arbeitslosenquote in der Schweiz): Die konjunkturelle Arbeitslosigkeit der Schweiz wird in Relation zum Durchschnitt der selben Werte der EU/EFTA-Länder gesetzt. Die Funktionalität von β ist so definiert, dass sie für Länder mit tiefer konjunktureller Arbeitslosigkeit 1 ergibt. Dies ist in der Schweiz der Fall. β CH ist also 1 7 Einfachheitshalber wurde hier mit Daten von 1 Jahr gerechnet, obwohl wir der Ansicht sind, dass es besser wäre, die letzten 3 Jahre zu nehmen (Glättung). 8 Um mögliche Bandbreiten darzustellen, wurde mit x = 1,2 und 3 gerechnet, obwohl wir der Ansicht sind, dass x=2 am sinnvollsten ist. Zusammengefasst: m = 0.19% σ = 0.34% Zur Errechnung des Schwellenwertes für 2013 setzt man diese in die oben erwähnte Gleichung ein. Es werden hier die Werte für die drei Varianten von der ein-, zwei- und dreifachen Standardabweichung angegeben, also x = 1,2 oder 3. 8 Schwellenwert für die Schweiz 2013: Schwellenwert für Land i: d i = m + x (α i β i ) σ α CH = 0.35 β CH = 1 Schwellenwert für CH: 1 d CH = (0.35 1) Ergebnis: Somit ergibt sich für die Schwelle ein Bereich von d CH = %. In absoluten Zahlen: Unter Anwendung der vorgeschlagenen Formel hätte die Schweiz im Jahr 2013 die Nettozuwanderung von EU/EFTA-Bürgern auf einen Wert im Bereich (einfache Standardabweichung) (dreifache) beschränken dürfen. Hier sind Drittstaaten nicht eingerechnet. Deren Wanderungssaldo war Unter Anwendung der Formel für EU/EFTA-Bürger (ohne andere Massnahmen) hätte die totale Nettomigration somit von ca auf gesenkt werden können. Ob man die ein-, zweioder dreifache Standardabweichung wählt (wie auch der Einbezug und die Definition anderer Parameter), sollte Teil der Verhandlungen sein.

6 Kontakt Prof. Dr. Michael Ambühl und Dr. Sibylle Zürcher Lehrstuhl für Verhandlungsführung & Konfliktmanagement (NECOM) Department für Management, Technologie und Ökonomie (D-MTEC) ETH Zürich Version Telefon: