Rechtsfragen des ländereinheitlichen Verfahrens. nach dem Entwurf eines. Ersten Staatsvertrags zur Änderung des Staatsvertrages

Transkript

1 Rechtsfragen des ländereinheitlichen Verfahrens nach dem Entwurf eines Ersten Staatsvertrags zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland Rechtsgutachten erstellt von Prof. Dr. Christoph Degenhart Universität Leipzig - Dezember

2 Degenhart, Ländereinheitliches Verfahren 2 Übersicht Gutachtenauftrag 3 Zusammenfassung der Ergebnisse 3 I. Gegenstand der Untersuchung rechtliche Ausgangslage und Neuregelung 5 1. Zusammenarbeit der Länder nach GlüStV 5 2. Intensivierte Zusammenarbeit der Länder Grundlinien des E-GlüÄndStV 6 a) Veranstaltung von Glücksspielen 6 b) Ländereinheitliches Verfahren 6 c) Glücksspielkollegium 8 3. Bilanz die wesentlichen Änderungen 9 II. Ländereinheitliches Verfahren als kooperativer Föderalismus die nähere verfassungsrechtliche Fragestellung 9 1. Kooperation der Länder im Lotteriewesen kooperativer Föderalismus und Grundgesetz 9 2. Kompetenzordnung und Staatlichkeit der Länder: das ländereinheitliche Verfahre in der föderalen Ordnung 12 a) Ländereinheitliches Verfahren und bundesstaatliche Kompetenzordnung überregionale Verwaltungsakte 12 b) Staatlichkeit der Länder Bundesstaatsprinzip, Demokratiegebot, Rechtsstaatsgebot und ländereinheitliches Verfahren 15 III. Verfassungsrechtliche Schranken des kooperativen Föderalismus und ländereinheitliches Verfahren Verbot der dritten Ebene und Verbot der Selbstpreisgabe als äußerste Schranken Im übrigen: Erfordernis rechtfertigender Gründe Folgerungen für das ländereinheitliche Verfahren nach dem Entwurf eines Glücksspieländerungsstaatsvertrags 19 a) Rechtfertigungsbedürftiger Eingriff 19 b) Zustimmung zum Staatsvertrag als Ausgleich für Kompetenzverzicht? 21 IV. Verfassungsrechtliche Legitimation des ländereinheitlichen Verfahrens? Keine ausdrückliche Ermächtigung Rechtsgedanken des Art. 24 Abs. 1 GG? Unbedenklichkeit des Mehrheitsprinzips Analogie zum Bundesrat? Mehrheitsentscheidungen bei ZAK, KEK, GVK, KJM Analogie zum Rundfunkstaatsvertrag? 25 a) Struktur der Rundfunkaufsicht 25 b) Rundfunkaufsicht und Glücksspielaufsicht Weitere gemeinsame Einrichtungen ZDF, ZVS Bilanz 30 V. Folgerungen und Ergebnisse 31

3 Gutachtenauftrag Der Deutsche Lottoverband e.v., Hamburg, hat mich beauftragt, die mit dem vorliegenden Entwurf eines Ersten Staatsvertrags zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (Erster Glücksspieländerungsstaatsvertrag Erster GlüÄndStV) mit dem Stand vom 28. Oktober 2011 im folgenden: E-GlüÄndStV vorgesehene Einführung eines ländereinheitlichen Verfahrens der Glücksspielaufsicht und hierbei insbesondere die Einrichtung eines Glücksspielkollegiums nach 9a Abs. 5 8 GlüStV in der Fassung des E-GlüÄndStV einer rechtlichen Beurteilung zu unterziehen. Zusammenfassung der Ergebnisse Die nachstehende Untersuchung kommt zu folgenden Ergebnissen: I. Nach 9a GlüStV in der Entwurfsfassung sollen bestimmte Aufgaben durch ein Land mit Wirkung für alle Länder wahrgenommen werden. Ein aus 16 von den Ländern benannten Mitgliedern bestehendes Glücksspielkollegium soll mit qualifizierter Mehrheit verbindlich für alle Länder entscheiden. Dies bedeutet: ein Land hat auch solche Entscheidungen als verbindlich hinzunehmen und nach außen zu vollziehen, denen es nicht zugestimmt hat. Als Vorbild werden die gemeinsamen Kommissionen der Landesmedienanstalten genannt. II. Die Kompetenzordnung des Grundgesetzes ist zwingend. Kooperation im Bundesstaat hat dies zu beachten. Sie muss die Eigenstaatlichkeit der Länder sowie demokratische Verantwortungszusammenhänge wahren. Der Erlass bundesweit wirksamer Verwaltungsakte durch einzelne Länder, vor allem aber die Erteilung gebündelter Erlaubnisse greift intensiv in die bundesstaatliche Kompetenzordnung ein und unterbricht demokratische Legitimationszusammenhänge. Die Abkehr vom Einstimmigkeitsprinzip tritt entscheidend hinzu.

4 Degenhart, Ländereinheitliches Verfahren 4 III. Das Verbot einer Selbstpreisgabe und einer im Grundgesetz nicht vorgesehenen dritten Ebene bildet die äußerste Grenze der Länderkooperation. Aber auch unterhalb dieser Schwelle bedürfen Eingriffe in Eigenverantwortlichkeit und demokratische Legitimation der Aufgabenwahrnehmung der Rechtfertigung. Das ländereinheitliche Verfahren bedeutet einen solchen Eingriff. Er wird durch die Zustimmung zum Staatsvertrag nicht ausgeglichen. IV. Das ländereinheitliche Verfahren kann sich auf keine ausdrückliche Ermächtigung im Grundgesetz stützen. Art. 24 Abs. 1 GG ist auch seinem Rechtsgedanken nach nicht anwendbar. Dass Mehrheitsentscheidungen des Glücksspielkollegiums auch für die Länder verbindlich sind, die nicht zugestimmt haben, ist nicht schon deshalb gerechtfertigt, weil auch im Bundesrat das Mehrheitsprinzip gilt. Der Vergleich mit den gemeinsamen Einrichtungen der Landesmedienanstalten ist unzulässig. Die Glücksspielaufsicht bewegt sich im Ordnungsrecht und damit in einem Kernbereich staatlicher Hoheitsverwaltung. Die Rundfunkaufsicht betrifft eine von Verfassungs wegen weitgehend staatsfreie Materie. Auch im übrigen sind legitimierende Gründe nicht dargetan. V. Die verfassungsrechtlichen Anforderungen der Bundesstaats- und des Demokratieprinzips des Grundgesetzes sind beim ländereinheitlichen Verfahren nicht uneingeschränkt gewahrt. Daher sind Korrekturen geboten. Die Bindungswirkung der Entscheidungen des Glücksspielkollegiums ist dahingehend zu relativieren, dass keine Entscheidungen gegen den Willen eines konkret betroffenen Landes getroffen und durchgesetzt werden können. Von der Ermächtigung zum Erlass selbständiger Erlaubnisse für alle 16 Länder durch die Glücksspielbehörde eines Landes nach 19 Abs. 2 GlüStV in der Entwurfsfassung ist gänzlich Abstand zu nehmen.

5 Degenhart, Ländereinheitliches Verfahren 5 I. Gegenstand der Untersuchung rechtliche Ausgangslage und Neuregelung 1. Zusammenarbeit der Länder nach GlüStV Nach 4 Abs. 1 GlüStV 1 bedarf die Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspielen der Erlaubnis durch die zuständige Behörde des jeweiligen Landes. 9 Abs. 3 Satz 2 GlüStV sieht vor, dass die Länder die Erlaubnisse in den Fällen der in 10 Abs. 2 GlüStV genannten Veranstalter abstimmen. Es sind dies die Länder, die die ihnen übertragene öffentliche Aufgabe der Bereitstellung eines ausreichenden Glücksspielangebots auch durch öffentlichrechtliche Veranstalter oder privatrechtliche Beteiligungsgesellschaften erfüllen können; nach 10 Abs. 5 GlüStV dürfen anderen Veranstaltern nur nach den Vorschriften des Dritten Abschnitts des Glücksspielstaatsvertrags Erlaubnisse für sogenannte kleine Lotterien und Ausspielungen erteilt werden. Der Vollzug des Glücksspielstaatsvertrags liegt nach der allgemeinen Kompetenzverteilung des Grundgesetzes gemäß Art. 83 GG bei den Ländern. Der Glücksspielaufsicht obliegt nach 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV u.a. die Überwachung der Einhaltung der Veranstalterpflichten, wie sie etwa in den 4 8 GlüStV näher aufgeführt sind und das Einschreiten gegen unerlaubtes Glücksspiel. 9 Abs. 3 Satz 1 GlüStV sieht vor, dass die Länder bei der Glücksspielaufsicht zusammenarbeiten; 2 nach Abs. 1 Satz 4 kann bei länderübergreifenden Sachverhalten ein Land die zuständige Behörde eines anderen Landes ermächtigen, gegenüber unerlaubtem Glücksspiel auch mit Wirkung für das ermächtigende Land tätig zu werden. 1 2 Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag GlüStV), in Kraft getreten zum S. hierzu Nagel in: Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2008, 9 GlüStV Rdn. 23; zur Konkretisierungswirkung des Abs. 1 Satz 4 a.a.o. Rdn. 21.

6 Degenhart, Ländereinheitliches Verfahren 6 2. Intensivierte Zusammenarbeit der Länder Grundlinien des E-GlüÄndStV Nach dem vorliegenden Entwurf eines Glücksspieländerungsstaatsvertrags sollen zusätzliche Erlaubnisvorbehalte bzw. repressive Verbote mit Befreiungsvorbehalt eingeführt werden so gemäß 4 Abs. 4 und Abs. 5 GlüStV i.d.f. des E-GlüÄndStV für den Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien sowie die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten im Internet oder gemäß 5 Abs. 3 Satz 2 GlüStV i.d.f. des E-GlüÄndStV für Internet- und Fernsehwerbung für Lotterien und Sportwetten. Zugleich die Zusammenarbeit der Länder im Bereich des Glücksspiels deutlich intensiviert werden. a) Veranstaltung von Glücksspielen Dies betrifft die Veranstaltung von Glücksspielen in Erfüllung der gemäß 10 Abs. 1 GlüStV ordnungsrechtlich zugeordneten Aufgabe der Sicherstellung eines ausreichenden Glücksspielangebots 3 diese ordnungsrechtliche Zuordnung wird durch den Glücksspieländerungsstaatsvertrag nicht tangiert. Hier sieht 10 Abs. 2 GlüStV in der Entwurfsfassung alternativ auch die Möglichkeit einer gemeinsamen Lotterieanstalt der Länder vor. Klassenlotterien dürfen statt wie bisher von zwei nach 10 Abs. 3 GlüStV i.d.f. des E-GlüÄndStV nur noch von einer von allen Ländern gemeinsam getragenen Anstalt des öffentlichen Rechts veranstaltet werden. Auch sieht 10 Abs. 2 Satz 2 GlüStV in der Entwurfsfassung die gemeinschaftliche Aufgabenerfüllung und damit die gemeinschaftliche Veranstaltung von Glücksspielen zur Sicherstellung eines ausreichenden Glücksspielangebots auf Grund einer Verwaltungsvereinbarung der Länder vor. b) Ländereinheitliches Verfahren Vor allem aber soll über das ländereinheitliche Verfahren des 9a GlüStV i.d.f. des E-GlüÄndStV die Zusammenarbeit der Länder in der Wahrnehmung ihrer ordnungsrechtlichen Aufgaben und Aufsichtsfunktionen gestärkt werden. Bestimmte Aufgaben sollen von der Glücksspielaufsichtsbehörde jeweils eines 3 Zur Bedeutung des Begriffs s. Dietlein/Postel in Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2008, 10 GlüStV Rdn. 1, 7 ff.

7 Degenhart, Ländereinheitliches Verfahren 7 bestimmten, im Vertrag benannten Landes mit Wirkung für alle anderen Länder wahrgenommen werden. Dies betrifft u.a. die Erteilung von Erlaubnissen und Konzessionen. So soll gemäß 9a Abs. 1 GlüStV i.d.f. des E-GlüÄndStV der gemeinsamen Anstalt für die Veranstaltung von Klassenlotterien nach der vorgesehenen Neufassung des 10 Abs. 3 GlüStV die Erlaubnis für das Gebiet aller Länder durch die Glücksspielaufsichtsbehörde des Landes Hamburg als des Sitzlandes erteilt werden. Nach 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 GlüStV i.d.f. des E-GlüÄndStV soll die Glücksspielaufsichtsbehörde des Landes Nordrhein- Westfalen die Erlaubnis für Werbung nach 5 Abs. 3 GlüStV also die Werbung für Lotterien und Sportwetten im Internet und im Fernsehen für das Gebiet aller Länder erteilen. Nach Nr. 2 soll die Glücksspielaufsichtsbehörde von Baden-Württemberg die Erlaubnisse für eine gemeinsame Lotterieanstalt, wie sie nunmehr nach 10 Abs. 2 GlüStV i.d.f. des E-GlüÄndStV fakultativ errichtet werden könnte, für alle Länder erteilen. Die Glücksspielaufsichtsbehörde des Landes Hessen soll zuständig sein für die Erteilung einer Konzession nach 4a GlüStV i.d.f. des E-GlüÄndStV. Dies betrifft insbesondere die Fälle, in denen die bisherige Zulassungsschranke des 10 Abs. 5 GlüStV Abs. 6 i.d.f. des E-GlüÄndStV nicht mehr zur Anwendung kommen soll, also vor allem Sportwetten entsprechend der neu einzufügenden Experimentierklausel des 10a. Ein ländereinheitliches Verfahren ist auch vorgesehen für die Genehmigung gewerblicher Spielvermittlung. Soweit gewerbliche Spielvermittler im Gebiet mehrerer oder aller Länder tätig werden, sollen nach 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV i.d.f. des E-GlüÄndStV die nach 4 Abs. 1 erforderlichen Erlaubnisse von der Glücksspielaufsichtsbehörde Niedersachsen erteilt werden. Sie sollen gebündelt erteilt werden, also nicht in Form einer Erlaubnis für mehrere oder alle Bundesländer, sondern in Form jeweils einer Erlaubnis für jedes einzelne Land. Soweit einzelne Länder demgemäß für die Erteilung von Erlaubnissen bzw. Konzessionen mit Wirkung für alle Länder zuständig sein sollen, sollen sie nach dem vorliegenden Entwurf auch die Glücksspielaufsicht mit Wirkung für alle Länder ausüben, 9a Abs. 3 GlüStV i.d.f. des E-GlüÄndStV. Dies würde so weit gehen, dass sie verbindliche Anordnungen im Einzelfall auch für ande-

8 Degenhart, Ländereinheitliches Verfahren 8 re Länder erlassen und dort vollstrecken und hierzu auch Amtshandlungen auf dem Gebiet anderer Länder vornehmen können. c) Glücksspielkollegium Als zentrale Institution für das ländereinheitliche Verfahren in der Glücksspielaufsicht ist nach 9a Abs. 5 GlüStV i.d.f. des E-GlüÄndStV das Glücksspielkollegium der Länder vorgesehen, das den im Rahmen des ländereinheitlichen Verfahrens nach Abs. 1 3 zuständigen Behörden als Organ bei der Erfüllung ihrer Aufgaben dienen soll, 9a Abs. 5 Satz 2 GlüStV i.d.f. des E- GlüÄndStV. Das Glücksspielkollegium soll aus 16 Mitgliedern bestehen, die von den Ländern durch deren oberste Glücksspielaufsichtsbehörde benannt werden. Ihm obliegt die Erfüllung der Aufgaben nach Abs. 1 3, es entscheidet über die hierbei zu treffenden Maßnahmen. Das Kollegium soll mit einer Mehrheit von zwei Dritteln seiner Mitglieder entscheiden. Seine Beschlüsse sollen für die zuständigen Behörden der Länder wie auch für die für das Glücksspielkollegium einzurichtende Geschäftsstelle bindend sein. Die mit qualifizierter Mehrheit im Kollegium getroffenen Entscheidungen sollen von den Behörden eines Landes mit Wirkung für alle Länder umgesetzt werden. Die Länder sind es also, die nach der Konzeption des Glücksspieländerungsstaatsvertrags durch ihre Glücksspielaufsichtsbehörden nach außen hin tätig werden sollen, wobei das jeweils zuständige Land mit Wirkung für alle Länder handeln soll. Dies gilt gemäß 19 Abs. 2 Satz 2 GlüStV i.d.f. des E- GlüÄndStV auch im Fall der Erteilung gebündelter Erlaubnisse für die gewerbliche Spielvermittlung gemäß 19 Abs. 2 Satz 1. 4 Als Vorbild für eine derartige gemeinsame Einrichtung der Länder werden die Kommission für Jugendmedienschutz nach dem Jugendmedienschutz-Staatsvertrag (KJM) und die Kommission für Zulassung und Aufsicht nach dem Rundfunkstaatsvertrag (ZAK) genannt. 5 So ist etwa die Bestimmung des 9a Abs. 5 Satz 2 GlüStV i.d.f. des E-GlüÄndStV der des 35 Abs. 2 Satz 2 RfStV nachgebildet; hier- 4 5 Vgl. Begründung zum Entwurf des E-GlüÄndStV, Stand S. 13. Vgl. Begründung zum Entwurf des E-GlüÄndStV, Stand S. 34; vgl. zur ZAK und zu den weiteren gemeinsamen Kommissionen der Länder nach 35 RfStV Holznagel/Grünwald, in: Spindler/Schuster, Recht der elektronischen Medien, 2. Aufl. 2011, 35 RfStV Rdn. 35 f.

9 Degenhart, Ländereinheitliches Verfahren 9 nach dienen die in Satz 1 genannten Kommissionen wie die Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) oder die Kommission für Zulassung und Aufsicht (ZAK) der im Rahmen der Rundfunkaufsicht zuständigen Landesmedienanstalt als Organ zur Erfüllung ihrer Aufgaben Bilanz die wesentlichen Änderungen In diesem ländereinheitlichen Verfahren liegt abgesehen von einer hier nicht zu erörternden partiellen Lockerung bestehender Monopole die entscheidende Änderung der Rechtslage. Sind es derzeit die einzelnen Länder, die jeweils für sich die Aufgaben der Glücksspielaufsicht wahrnehmen und denen die Sicherstellung eines ausreichenden Glücksspielangebots obliegt, so sind nunmehr gemeinsame Einrichtungen der Länder nicht nur für die Veranstaltung von Glücksspielen, sonder auch für die Glücksspielaufsicht vorgesehen. Damit verbunden sind intensive Eingriffe in die hoheitlichen Befugnisse der Länder, wenn etwa ein Land auch solche Entscheidungen als verbindlich anzuerkennen und nach außen zu vollziehen hat, denen es selbst nicht zugestimmt hat, bei denen es vielmehr im Glücksspielkollegium überstimmt wurde. Wie sich diese Verfahrensgestaltung zur bundesstaatlichen und demokratischen Ordnung des Grundgesetzes verhält, dies ist im folgenden im Schwerpunkt zu untersuchen. II. Ländereinheitliches Verfahren als kooperativer Föderalismus die nähere verfassungsrechtliche Fragestellung 1. Kooperation der Länder im Lotteriewesen kooperativer Föderalismus und Grundgesetz Die angestrebte Fortentwicklung und effektive Ausgestaltung der Zusammenarbeit der Länder 7 soll mit dem Glücksspieländerungsstaatsvertrag also unter 6 7 Zur Bedeutung der Organstellung s. Holznagel/Grünwald, in: Spindler/Schuster, Recht der elektronischen Medien, 2. Aufl. 2011, 35 RfStV Rdn. 35 f.; Gröpl, ZUM 2009, 21. Vgl. zu dieser Zielsetzung des Änderungsstaatsvertrags Begründung zum Entwurf des E-GlüÄndStV, Stand S. 13.

10 Degenhart, Ländereinheitliches Verfahren 10 mehreren Aspekten verwirklicht werden: durch die Schaffung gemeinsamer Einrichtungen wie die in 10 Abs. 2 und 3 GlüStV i.d.f. des E-GlüÄndStV vorgesehenen Mehr-Länder-Anstalten; durch die in 9a Abs. 1 3 vorgesehene Kompetenzübertragung; 8 schließlich durch die Einrichtung des an die zentralen Kommissionen der Rundfunkaufsicht KJM und ZAK angelehnten, im übrigen aber präzedenzlosen Glücksspielkollegiums der Länder. Stellt sich bereits der geltende Glücksspielstaatsvertrag als Ausprägung des kooperativen Föderalismus 9 dar, wie er für das Lotteriewesen seit jeher kennzeichnend war, 10 so gilt dies umso mehr für die nunmehr angestrebte Intensivierung und institutionelle Verfestigung der Kooperation der Länder. Die vorgesehene Ausgestaltung des ländereinheitlichen Verfahrens und insbesondere das vorgesehene Glücksspielkollegium berühren damit grundsätzliche Fragen der bundesstaatlichen Kompetenzordnung des Grundgesetzes. Zulässigkeit und Grenzen derartiger und weiterer Formen des kooperativen Föderalismus sind im Grundgesetz nicht explizit geregelt. Es regelt explizit und erschöpfend die Kompetenzabgrenzung zwischen Bund und Ländern, nicht das Verhältnis der Länder untereinander. 11 Dies bedeutet weder, dass wechselseitige Abstimmung und Zusammenarbeit der Länder generell verfassungsrechtlichen Bedenken begegnen, noch auch, dass sie ohne weiteres zulässig wären. Sowohl die Bund-Länder-Kooperation als auch die Kooperation der Länder untereinander ist uneingeschränkt an die Verfassungsgrundsätze des Art. 20 GG gebunden. 12 Die bundesstaatliche Kompetenzordnung des Grund Vgl. zur Kompetenzübertragung als Form der Kooperation der Länder Rudolf, Kooperation im Bundesstand, HStR VI, 3. Aufl Rdn. 68 ff. S. dazu Rudolf, Kooperation im Bundesstand, HStR VI, 3. Aufl ; Kirchhof, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 83 Rdn. 84 f.; Maurer, Staatsrecht I, 6. Aufl. 2010, 10 Rdn. 55 ff.; Sachs, in: Sachs, GG, 6. Aufl. 2011, Art. 20 Rdn. 55; Sommermann, in. von Mangoldt/Klein/Starck, GG II, 6. Aufl. 2010, Art. 20 Rdn. 44 ff. Vgl. Dietlein, in Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2008, vor 1 GlüStV Rdn. 1; zum Kooperationsbedarf zwischen den Ländern s. auch Voßkuhle, VerwArch 87 (1996), 395 (425). Darauf verweist Pietzcker, Landesbericht Deutschland, in: Starck (Hrsg.), Zusammenarbeit der Gliedstaaten im Bundesstaat, 1988, S. 17 (57). So zutr. Rudolf, Kooperation im Bundesstand, HStR VI, 3. Aufl Rdn. 93.

11 Degenhart, Ländereinheitliches Verfahren 11 gesetzes ist zwingend. 13 Sind Kompetenzen hiernach den Ländern zugeordnet, so bedeutet dies, dass die staatlichen Befugnisse zunächst jedem einzelnen Land zur eigenverantwortlichen Wahrnehmung innerhalb seines Hoheitsbereichs übertragen sind. Es gilt ein Prinzip der eigenverantwortlichen Aufgabenwahrnehmung. 14 Diese Eigenverantwortlichkeit muss auch dann aufrechterhalten werden, wenn Länder zur Wahrnehmung ihrer Kompetenzen auf unterschiedlichen Formen zwischenstaatlicher Kooperation zurückgreifen, ebenso wie die Wahrnehmung ihrer staatlichen Befugnisse auch dann in demokratischer Legitimation zu erfolgen hat. 15 Kooperation im Bundesstaat hat demgemäß die verfassungsrechtlichen Zuständigkeitsbestimmungen zu wahren 16 und muss die Eigenstaatlichkeit der Länder aufrechterhalten; 17 dies bedeutet auch, dass sie von den einzelnen Ländern her demokratisch legitimiert sein muss. Grundsätzlich jedoch schließt die Staatsqualität der Länder nicht aus, dass sie sich nach dem Modell eines kooperativen Bundesstaates vertraglich zur gemeinsamen Aufgabenerfüllung zusammenschließen. 18 Vielmehr ist es gerade Ausdruck der Staatlichkeit der Länder, dass sie in der Lage sind, sich auf staatsvertraglicher Ebene zu koordinieren Vgl. Voßkule, JuS 2010, 873 (874 f.). Vgl. Nettesheim, Wettbewerbsföderalismus und Grundgesetz, Festschrift Badura, 2005, S. 363 (372). Vgl. zu Erfordernissen demokratischer Legitimation als Schranke zwischenstaatlicher Kooperation Pietzcker, Landesbericht Deutschland, in: Starck (Hrsg.), Zusammenarbeit der Gliedstaaten im Bundesstaat, 1988, S. 17 (57). und näher u. II.3. Robbers, in: BonnK, Art. 20 I (2009) Rdn. 1065; s. auch Lerche, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 83 (1983) Rdn. 95. Vgl. Robbers a.a.o.; Nettesheim, in: Festschrift Badura, 2004, S. 377 ff.; Kisker, Kooperation im Bundesstaat, 1969, S. 169 ff.; Gross, DVBl 1969, 125 ff.; zur Staatlichkeit der Länder s. Zacher, BayVBl 1971, 321 (322); Schladebach, VerwArch 98 (2007), 238 (240); Degenhart, Staatsrecht I Staatsorganisationsrecht, 27. Aufl Rdn Kirchhof, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 83 Rdn. 84. Vgl. Kirchhof a.a.o.; s. auch H. Schneider, Verträge zwischen Gliedstaaten im Bundesstaat, VVDStRL 19 (1961), 1 (2 ff.); Rudolf, Kooperation im Bundesstand, HStR VI, 3. Aufl Rdn. 54.

12 Degenhart, Ländereinheitliches Verfahren Kompetenzordnung und Staatlichkeit der Länder: das ländereinheitliche Verfahren in der föderalen Ordnung a) Ländereinheitliches Verfahren und bundesstaatliche Kompetenzordnung überregionale Verwaltungsakte Für jegliche Kooperation der Länder und damit auch für das angestrebte ländereinheitliche Verfahren in der Glücksspielaufsicht ist zunächst zu fordern, dass sie im Rahmen der verfassungsrechtlichen Zuständigkeitsordnung erfolgt. Die Kompetenzzuordnung im Bund-Länder-Verhältnis ist jedoch im Fall des Glücksspielstaatsvertrags nicht betroffen, dies bereits auf Grund seines ordnungsrechtlichen Ansatzes 20 wie auch des Fehlens einer bundesgesetzlichen Regelung, die auf der Grundlage der konkurrierenden Zuständigkeit des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG grundsätzlich möglich wäre. 21 Die Kompetenzordnung des Grundgesetzes ist aber auch dann berührt, wenn ein Land staatliche Befugnisse zur Ausübung auf eine gemeinschaftliche Einrichtung oder aber auf ein anderes Land überträgt. Dies wäre ersichtlich der Fall nach 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV i.d.f. des E-GlüÄndStV. Denn hiernach sollen länderüberschreitend tätigen Spielervermittlern für die Länder, in denen sie tätig werden, die erforderlichen Erlaubnisse von der Glücksspielaufsichtsbehörde nur eines Landes durch gebündelte Verwaltungsakte für jedes einzelne Land erteilt werden. Es liegt in der Konsequenz dieser Verfahrensgestaltung, die entsprechenden Erlaubnisse nach dem für diese Länder jeweils maßgeblichen Landesrecht zu erlassen davon geht auch die Begründung zum Entwurf des Glücksspieländerungsstaatsvertrag aus. 22 Diese Länder führen also ihre Gesetze nicht selbst aus; sie werden durch das für die Erteilung der gebündelten Erlaubnisse zuständige Land ausgeführt. Hierin liegt ein intensiver Eingriff in die grundsätzliche Alleinzuständigkeit der Länder zur Ausführung ihrer Gesetze S. hierzu Dietlein, in Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2008, vor 1 GlüStV Rdn. 2. Vgl. BVerfGE 115, 276 (304); ein Eingehen auf die Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG war dort nicht veranlasst. Vgl. Begründung zum Entwurf des E-GlüÄndStV, Stand S. 39. Dittmann, in: Sachs, GG, 6. Aufl. 2011, Art. 83 Rdn. 3.

13 Degenhart, Ländereinheitliches Verfahren 13 Kompetenzen eines anderen Landes werden in der Sache aber auch dann wahrgenommen, wenn dem von der Glücksspielaufsichtsbehörde eines Landes zu erlassenden Verwaltungsakt Gestattungswirkung für das gesamte Bundesgebiet beigemessen wird. Denn die Verwaltungshoheit eines Bundeslandes ist grundsätzlich auf sein eigenes Gebiet beschränkt. 24 Deshalb können seine Verbote grundsätzlich nicht das eigene Gebiet überschreiten, wie auch umgekehrt seine Gestattung oder deren Fehlen nicht über die Erlaubtheit in anderen Ländern entscheiden können. 25 Die länderübergreifende Verbindlichkeit beim sog. überregionalen Verwaltungsakt, 26 der in Vollzug eines Bundesgesetzes ergeht, beruht auf der entsprechenden Geltungsanordnung durch das Bundesgesetz selbst. 27 Entsprechende Geltungserstreckung kann beim Vollzug von auch gleichlautendem 28 Landesrecht auf Grund einer ausdrücklichen Ermächtigung oder Zustimmung der anderen, in ihrem Kompetenzanspruch zurücktretenden Länder erfolgen. 29 Eine dahingehende Ermächtigung ist insbesondere in 9a Abs. 1 und 2 GlüStV i.d.f. des E-GlüÄndStV vorgesehen, wenn hiernach von der jeweils staatsvertraglich bestimmten Glücksspielaufsichtsbehörde Erlaubnisse für das Gebiet aller Länder erteilt werden. In zweifacher Hinsicht also bedeutet das ländereinheitliche Verfahren nach 9a GlüStV in der Entwurfsfassung eine Kompetenzverlagerung bzw. Kompetenzübertragung, durch die staatsvertragliche Ermächtigung einzelner Länder zum Erlass überregionaler Verwaltungsakte nach Maßgabe des 9a Abs Vgl. OVG Lüneburg, B.v ME 420/02 -, NdsVBl 2003, 159 Rdn. 13 bei juris; BVerfGE 11, 1 (19). Vgl. VG Gelsenkirchen, U.v K 6737/08 juris, Rdn.111; s. auch VG Chemnitz, U.v K 448/09, SächsVBl 2011, 188 (189 f..). S. dazu OVG Lüneburg a.a.o.; OVG Münster NVwZ-RR 2003, 855 Rdn. 13 f.; BayVGH U.v B , ZUM 1995, 326, Rdn. 31 bei juris; Isensee, Idee und Gestalt des Föderalismus im Grundgesetz, HStR IV 3. Aufl Rdn. 37 f. Isensee a.a.o.; BayVGH a.a.o., der nur in diesem Fall von einem überregionalen Verwaltungsakt sprechen will. Vgl. BayVGH a.a.o. OVG Lüneburg a.a.o.

14 Degenhart, Ländereinheitliches Verfahren 14 und 2 und durch die vorgesehene Bündelung von Verwaltungsakten nach 19 Abs. 2 Satz 2 in der Entwurfsfassung. b) Staatlichkeit der Länder Diese Verschiebung im bestehenden Kompetenzgefüge erhält darüber hinaus ihre spezifische Ausgestaltung und Intensität durch die vorgesehene Einrichtung des Glücksspielkollegiums nach 9a Abs. 5 8 GlüStV i.d.f. des E- GlüÄndStV und die für dessen Aufgabenwahrnehmung vorgesehene Verfahrensweise, insbesondere das für seine Entscheidungen vorgesehene Mehrheitsprinzip. Wenn das Glücksspielkollegium mit wenn auch qualifizierter Mehrheit entscheidet und dessen Entscheidungen für die nach Maßgabe des ländereinheitlichen Verfahrens zuständigen Behörden verbindlich sind, so bedeutet dies für überstimmte Länder: sie sind entweder gezwungen, gegen ihren Willen bestimmte Entscheidungen zu treffen, dies dann, wenn sie bzw. ihre Glücksspielaufsichtsbehörde nach außen hin zuständig sind, oder aber verpflichtet, Verwaltungsakte der Behörden anderer Länder hinzunehmen, denen sie nicht zugestimmt haben. Dies bedeutet einen Verzicht auf die Wahrnehmung der Verwaltungshoheit des Landes und damit auch eine Durchbrechung des Gebots eigenverantwortlicher Aufgabenwahrnehmung. Dies bedeutet aber auch ein Zurücktreten im Geltungsanspruch der eigenen Rechtsordnung des Landes. Die Länder haben neben den Zustimmungsgesetzen zum GlüStV in dessen Ausfüllung und Ergänzung eigene Glücksspielgesetze erlassen, 30 die sich in den Einzelregelungen teilweise unterscheiden. Wird einem Land staatsvertraglich die Befugnis zugewiesen, Verwaltungsakte mit Verbindlichkeit für den Zuständigkeitsbereich anderer Länder und in diesem Sinn überregionale Verwaltungsakte zu erlassen, so entscheidet es gleichwohl in Anwendung seines Landesrechts. Damit wird für diejenigen Länder, für die der überregionale Verwaltungsakt erlassen wird, deren Landesrecht in seiner Maßgeblichkeit verdrängt zugunsten des für die entscheidende Behörde maßgeblichen Landesrechts. Wenn allerdings nicht eine für mehrere oder alle Länder geltende Erlaubnis erteilt 30 Abrufbar unter

15 Degenhart, Ländereinheitliches Verfahren 15 wird, sondern die Glücksspielaufsichtsbehörde eines Landes mehrere gebündelte Verwaltungsakte auf der Grundlage des jeweiligen Landesrechts der übrigen Länder erlässt, so müssen es diese hinnehmen, dass ein anderes Land über die Anwendung seines Landesrechts entscheidet, dies auf Grund des Mehrheitsprinzips auch gegen ihren Willen. 3. Bundesstaatsprinzip, Demokratiegebot, Rechtsstaatsgebot und ländereinheitliches Verfahren Die im Entwurf des Glücksspieländerungsstaatsvertrags vorgesehene verstärkte Länderkooperation im Zuge eines ländereinheitlichen Verfahrens unter Verzicht auf das Einstimmigkeitsprinzip gemäß 9a GlüStV i.d.f. des E- GlüÄndStV greift also in die staatlichen Befugnisse der Länder ein, 31 tangiert ihre Staatlichkeit, wie sie in der bundesstaatlichen Ordnung des Grundgesetzes angelegt ist. Träger der staatlichen Gewalt in den Ländern ist deren jeweiliges Staatsvolk. Von ihm führt die unmittelbare Kette demokratischer Legitimation, 32 auf die Hoheitsakte des Landes zurückführbar sein müssen, 33 zu Gesetzgebung und Exekutive des Landes. Dieser unmittelbare Zurechnungszusammenhang zwischen Volk und staatlicher Herrschaft 34 wird durch Instrumente eines kooperativen Föderalismus, wie sie im vorliegenden Entwurf eines Glücksspieländerungsstaatsvertrags enthalten sind, durchbrochen. Soweit Erlaubnisse und Aufsichtsmaßnahmen auf die Behörden bestimmter Länder konzentriert sind, werden damit für die übrigen Länder Behörden tätig, die außerhalb des unmittelbaren Legitimationszusammenhangs zum Träger der Staatsgewalt in diesen Ländern, also zum Landesvolk hin stehen. Soweit diese Behörden ihr jeweiliges Landesrecht anwenden, kommt in den übrigen Ländern Landesrecht zur Geltung, das nicht auf das Volk und das von ihm gewählte Parlament im jeweiligen Land zurückgeführt werden kann. Soweit Vgl. Feuchte, AöR 98 (1973), 473 (499 f.); Stern, Staatsrecht I, 1977, 19 IV.3., S S. BVerfGE 119, 331 (366). Böckenförde, Demokratie als Verfassungsprinzip, HStR II, 3. Aufl. 2004, 24 Rdn. 11 ff.; Degenhart, Staatsrecht I Staatsorganisationsrecht, 27. Aufl Rdn. 25; Kirchhof, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 83 Rdn. 85f. Vgl. BVerfGE 83, 60 (71 f.).

16 Degenhart, Ländereinheitliches Verfahren 16 schließlich die Vertreter einzelner Länder innerhalb des Glücksspielkollegiums überstimmt wurden, werden für den Bereich dieser Länder Entscheidungen getroffen, die jedenfalls nicht unmittelbar durch die Staatsgewalt des Landes getragen werden. 35 Formen der Länderzusammenarbeit, wie sie im Entwurf des Glücksspieländerungsstaatsvertrags vorgesehen sind, bewirken also nicht nur Kompetenzverschiebungen zwischen den Ländern. Sie berühren auch Fragen der demokratischen Legitimation für die Wahrnehmung staatlicher Befugnisse durch die Länder, da sie deren unmittelbare Rückführung auf den Träger der Staatsgewalt jedenfalls abschwächen. Damit wird hier die grundsätzliche Frage nach den verfassungsrechtlichen Schranken des kooperativen Föderalismus nach dem Grundgesetz aufgeworfen. 36 Ihnen ist nachzugehen sowohl im Hinblick auf die bundesstaatliche Ordnung des Grundgesetzes, als auch im Hinblick auf das Demokratieprinzip und das Rechtsstaatsgebot. Letzteres erfordert eine klare Zuordnung von Verwaltungszuständigkeiten. 37 Das Demokratieprinzip des Grundgesetzes ist dann berührt, wenn die Legitimationskette vom jeweiligen Landesvolk zu den für das Land verbindlichen Entscheidungen nicht gewährleistet ist. 38 Das Bundesstaatsprinzip schließlich ist, wie dargelegt, unter Gesichtspunkten des zwingenden Charakters der bundesstaatlichen Kompetenzordnung 39 wie auch der Staatsqualität der Länder maßgeblich für die verfassungsrechtliche Beuteilung der unterschiedlichen Erscheinungsformen der Länderkooperation. Es berührt sich unter dem Gesichtspunkt der Rückführbarkeit hoheitlicher Maßnahmen auf die jeweilige Landesstaatsgewalt mit dem Demokratieprinzip des Grundgesetzes in seiner Maßgeblichkeit für die staatliche Ordnung auch auf Länderebene. Der Bürger ist im demokratischen Staat nur der von ihm getragenen und legitimierten Staatsgewalt unterworfen. 40 Die Nach Stern, Staatsrecht I, 1977, 19 IV.3., S. 598 ist dies grundsätzlich unzulässig. S. hierzu Kirchhof, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 83 Rdn. 84 f. Vgl. Schmidt-Aßmann, Der Rechtsstaat, HStR II, 3. Aufl. 2004, 26 Rn. 80. S. hierzu, bezogen auf das Bund-Länder-Verhältnis, BVerfGE 119, 331 (365). Zusammenar- Vgl. Pietzcker, Landesbericht Deutschland, in: Starck (Hrsg.), beit der Gliedstaaten im Bundesstaat, 1988, S. 17 (55). Vgl. BVerfGE 119, 331 (366); vgl. auch Kirchhof, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 83 Rdn. 85 zu den Grundsätzen der rechtsstaatlichen und demokratischen Verantwortungsklarheit.

17 Degenhart, Ländereinheitliches Verfahren 17 Verfassungsgrundsätze des Bundesstaats, der Demokratie und des Rechtsstaats 41 binden, wie dargelegt, 42 die Länder unmittelbar auch auf der Ebene zwischenstaatlicher Kooperation. Von hier aus ist den Schranken des kooperativen Föderalismus hinsichtlich des ländereinheitlichen Verfahrens nachzugehen. III. Verfassungsrechtliche Schranken des kooperativen Föderalismus und ländereinheitliches Verfahren 1. Verbot der dritten Ebene und Verbot der Selbstpreisgabe als äußerste Schranken Die vorstehend dargelegten verfassungsrechtlichen Maßstäbe sind also für die Beurteilung der unterschiedlichen Erscheinungsformen des kooperativen Föderalismus heranzuziehen. Sie bezeichnen die maßgeblichen verfassungsrechtlichen Schranken. Verfassungsrechtliche Grenzen für Institutionen und Verfahren eines kooperativen Föderalismus werden jedenfalls dort gezogen, wo sich eine ländereinheitliche Verwaltung als eine vom Grundgesetz nicht vorgesehene dritte Ebene 43 einer Ländergesamtheit zwischen Bund und den einzelnen Ländern konstituiert. 44 Grenzen werden auch dort gesehen, wo Länderaufgaben von einer gemeinsamen Ländereinrichtung wahrgenommen, ohne dass den einzelnen Ländern bestimmender Einfluss für jeweils ihren Bereich eingeräumt würde. 45 Es darf Vgl. Rudolf, Kooperation im Bundesstand, HStR VI, 3. Aufl Rdn. 93. Vorstehend II.1. Zum Begriff etwa Stern, Staatsrecht I, 1977, 19 IV.3., S Kirchhof, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 83 Rdn. 84 f.; Rudolf, Kooperation im Bundesstand, HStR VI, 3. Aufl Rdn. 92 ff.; Kisker, Kooperation im Bundesstaat, 1971, S. 170 ff.; Nettesheim, Wettbewerbsföderalismus und Grundgesetz, Festschrift Badura, 2005, S. 363 (378); entgegen Oeter, Integration und Subsidiarität im deutschen Bundesstaatsrecht, 1998, S. 269 ff. kann dem Urteil des BVerwG vom zum ZDF keine Aussage für die generelle Unbedenklichkeit einer dritten Ebene entnommen werden, vgl. dazu u. IV.1. Zacher, BayVBl 1971, 375 (377); Stern, Staatsrecht I, 1977, 19 IV.3., S. 598.

18 Degenhart, Ländereinheitliches Verfahren 18 nicht zu einer Preisgabe der staatlichen Befugnisse der Länder durch Kooperation kommen. 46 Dies macht deutlich: es ist entscheidend das Prinzip der Einstimmigkeit, durch das im Rahmen bundesstaatlicher Zusammenarbeit die Staatlichkeit der Länder gewahrt wird, 47 also vor allem der unmittelbare Verantwortungszusammenhang zwischen Landesvolk und staatlichem Handeln mit Geltung für das Land. Dieses Prinzip der Einstimmigkeit aber würde bei dem im Entwurf zum Glücksspieländerungsstaatsvertrag vorgesehenen Glücksspielkollegium aufgegeben und durch das Erfordernis einer qualifizierten Mehrheit ersetzt. 48 Mit dem Verbot einer Preisgabe der Länderstaatlichkeit oder Selbstpreisgabe 49 und dem Verbot der Schaffung einer nach dem Grundgesetz nicht vorgesehenen dritten Ebene sind gleichwohl nur Kriterien für eine in jedem Fall unzulässige Länderkooperation benannt, werden also deren äußerste Grenzen gezogen. 50 Von einer Selbstpreisgabe dürfte dann erst gesprochen werden, wenn gewichtige Staatsfunktionen im Sinn unverzichtbarer Hoheitsrechte übertragen werden und auch in quantitativer Hinsicht ein gewisses Ausmaß erreicht ist. 51 Von einer dritten Ebene kann dann jedenfalls gesprochen werden, wenn Gemeinschaftseinrichtungen geschaffen, die verbindlich für ihre Mitglieder entscheiden und nach außen handeln Vgl. Vedder, Intraföderale Staatsverträge, 1996, S. 144 f.: Verbot der Selbstpreisgabe ; ebenso Rudolf, Kooperation im Bundesstand, HStR VI, 3. Aufl Rdn. 92. Vgl. Feuchte, AöR 98 (1973), 473 (500 f.). S. auch Stern, Staatsrecht I, 1977, 19 IV.3., S. 598, der den Verzicht auf das Einstimmigkeitsprinzip grundsätzlich für unzulässig hält. Vgl. Vedder, Intraföderale Staatsverträge, 1996, S. 144 f.; Nettesheim, Wettbewerbsföderalismus und Grundgesetz, Festschrift Badura, 2005, S. 363 (379). Kirchhof, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 83 Rdn. 85; Vedder, Intraföderale Staatsverträge, 1996, S. 144 f. Vgl. Nettesheim, Wettbewerbsföderalismus und Grundgesetz, Festschrift Badura, 2005, S. 363 (379); hohe Anforderungen diesbezüglich insbesondere bei Vedder a.a.o., S Für diesen Fall sieht zb Kirchhof, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 83 Rdn. 84 f. eindeutig die Kooperationsform einer unzulässigen dritten Ebene errecht ( Extremfall einer dritten Ebene).

19 Degenhart, Ländereinheitliches Verfahren Im übrigen: Erfordernis rechtfertigender Gründe Dass aber in derartigen Extremfällen eine Länderkooperation verfassungswidrig ist, bedeutet nicht, dass sie unterhalb dieser Schwelle ohne weiteres verfassungsrechtlich unbedenklich wäre. Denn auch unabhängig von diesen, qualitativ wie quantitativ zu bestimmenden Grenzen einer Länderkooperation gilt das Gebot der eigenverantwortlichen Aufgabenwahrnehmung, können also die Länder nicht ohne weiteres die ihnen obliegenden Aufgaben weiter übertragen, sei es auf gemeinsame Einrichtungen, sei es auf andere Länder. Sie bedürfen hierfür rechtfertigender Gründe. 53 Diese müssen in ihrem Gewicht der Intensität eines Eingriffs in die bundesstaatliche Kompetenzordnung wie auch eines Eingriffs in demokratische Legitimationszusammenhänge entsprechen. Dies gilt für die ihre Zuständigkeiten zedierenden Länder in besonderem Maße dann, wenn dies sich einer Mehrheitsentscheidung unterwerfen. Ein solcher Eingriff in Erfordernisse eigenverantwortlicher Kompetenzausübung im Bundesstaat und demokratischer Legitimation liegt nicht erst dann vor, wenn die Schwelle der dritten Ebene oder der Selbstpreisgabe erreicht ist, vielmehr auch dann, wenn durch gemeinschaftliche Einrichtungen, wenn auch nur in begrenztem Umfang, Hoheitsrechte der Länder wahrgenommen werden, ohne dass diese hierauf bestimmenden Einfluss haben. 3. Folgerungen für das ländereinheitliche Verfahren nach dem Entwurf eines Glücksspieländerungsstaatsvertrags a) Rechtfertigungsbedürftiger Eingriff Die Schwelle einer verfassungsrechtlich unzulässigen dritte Ebene im Bundesstaat 54 würde mit dem ländereinheitlichen Verfahren nach dem Entwurf des Nettesheim, Wettbewerbsföderalismus und Grundgesetz, Festschrift Badura, 2005, S. 363 (372). Zur generellen Unvereinbarkeit einer derartigen dritten Ebene mit dem auf einem zweigliedrigen Bundesstaatsbegriff beruhenden Bundesstaatsprinzip des Grundgesetzes s. neben Kirchhof, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 83 Rdn. 84 f.

20 Degenhart, Ländereinheitliches Verfahren 20 Glücksspieländerungsstaatsvertrags insofern noch nicht erreicht, als nach außen hin weiterhin jeweils die Behörden einzelner Länder tätig werden sollen, so im Fall des 19 Abs. 2 also GlüStV i.d.f. des E-GlüÄndStV die Glücksspielaufsichtsbehörde Niedersachsen, für sonstige Erlaubnisse und Aufsichtsmaßnahmen jeweils die in 9a Abs. 1 und 2 genannten Behörden. Es werden noch keine Gemeinschaftseinrichtungen geschaffen, die verbindlich für ihre Mitglieder entscheiden und nach außen handeln. 55 Doch wird andererseits mit dem Glücksspielkollegium nach 9a Abs. 5-8 GlüStV i.d.f. des E- GlüÄndStV ein Gremium auf Dauer institutionalisiert, das mit Mehrheit seiner Mitglieder für alle Länder verbindlich entscheiden soll es handelt sich hierbei also keineswegs um ein Gremium mit nur beratender und unterstützender Funktion. 56 Auch wenn im Rahmen des ländereinheitlichen Verfahrens keine rechtlich verselbständigte und mit Verbindlichkeit nach außen handelnde gemeinsame Einrichtung der Länder vorgesehen ist, bedeutet die Einrichtung des Glücksspielkollegiums, das zudem auf eine gemeinsame Geschäftsstelle als dauerhafte Einrichtung zurückgreifen kann, eine organisatorische Abschichtung gegenüber der Sphäre der Länder. Elemente einer verfassungsrechtlich unzulässigen dritten Ebene im Bundesstaat sind hierin also angelegt. Vor allem die Maßgeblichkeit des Mehrheitsprinzips bewirkt die entscheidende Abschichtung gegenüber der Staatlichkeit der Länder. Auch wenn hierbei angesichts der gegenständlich begrenzten Kompetenzverlagerung nicht von einer Selbstpreisgabe der Länder gesprochen werden kann, werden doch relevante hoheitliche Befugnisse in einem zentralen Bereich staatlicher Hoheitsverwaltung unter Verzicht auf bestimmenden Einfluss übertragen etwa Vedder, Intraföderale Staatsverträge, 1996, S. 144 f.; unklar Rudolf, Kooperation im Bundesstand, HStR VI, 3. Aufl Rdn. 88. Für diesen Fall sieht zb Kirchhof, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 83 Rdn. 84 f. eindeutig die Kooperationsform einer unzulässigen dritten Ebene errecht ( Extremfall einer dritten Ebene). Zu dessen Unbedenklichkeit s. Lerche, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 83 (1983) Rdn. 109, 116.

21 Degenhart, Ländereinheitliches Verfahren 21 b) Zustimmung zum Staatsvertrag als Ausgleich für Kompetenzverzicht? Die mit den vorgesehenen ländereinheitlichen Verfahren und hierbei insbesondere mit der Errichtung des Glücksspielkollegiums nach 9a GlüStV i.d.f. des E-GlüÄndStV einhergehende Abschwächung demokratischer Legitimation und föderaler Verantwortungszurechnung wird nicht dadurch ausgeglichen, dass die Länder durch ihre Parlamente dem Abschluss des Staatsvertrags und damit der in Frage stehenden Verfahrensgestaltung zustimmen und hierdurch ihre Mitwirkungsrechte beschränken. 57 Die bundesstaatliche Kompetenzordnung ist, wie dargelegt, zwingend, nicht nur vertikal im Verhältnis zwischen Bund und Ländern, 58 sondern auch für die Zwischen-Länder-Ebene. Denn auch insoweit bedeutet die Zuweisung einer Kompetenz die Verpflichtung, diese Kompetenz wahrzunehmen. Es macht unter dem Gesichtspunkt der Legitimation staatlicher Entscheidungen keinen Unterschied, ob sich ein Land zugunsten des Bundes oder zugunsten eines anderen Landes oder auch einer Mehrheit anderer Länder seiner verfassungsrechtlichen Zuständigkeiten entäußert. Diese Verpflichtung, Kompetenzen eigenständig wahrzunehmen, schließt eine Delegation einzelner Befugnisse noch nicht grundsätzlich aus, etwa bei länderübergreifender Wirkung von Verwaltungsakten. Die Verpflichtung zu eigenständiger, demokratisch verantworteter Kompetenzwahrnehmung ist nicht mehr gewahrt, wenn eine sich jeweils innerhalb eines Gremiums wie dem angestrebten Glücksspielkollegium konstituierende Ländermehrheit über den Gesetzesvollzug und damit über die Wahrnehmung von Verwaltungskompetenzen entscheidet. Eben dies ist die Konstellation beim ländereinheitlichen Verfahren unter Einbeziehung des mehrheitlich entscheidenden Glücksspielkollegiums. Mit dem Zustimmungsgesetz zum Staatsvertrag nimmt das Land seine Befugnisse zur Gesetzgebung wahr, nicht aber seine Exekutivbefugnisse. Diese sind, wie dargelegt, eigenverantwortlich wahrzunehmen. Die Aussage des Bundesverfassungsgerichts etwa, dass zugewiesene Zuständigkeiten mit eigenem Personal, eigenen Sachmitteln und eigener Organisation wahrzu So in der Tendenz Vedder, Intraföderale Staatsverträge, 1996, S. 144 f. BVerfGE 119, 331 (364 f.)

22 Degenhart, Ländereinheitliches Verfahren 22 nehmen sind, 59 gilt für Bund und Länder gleichermaßen. Denn dies ist Voraussetzung nicht zuletzt für eigenverantwortliche Aufgabenwahrnehmung, bei der die handelnden Stellen der Exekutive in der der parlamentarischen Demokratie immanenten Verantwortung gegenüber dem Parlament ihres Landes stehen. Die hiernach gebotene klare Zuordnung der Verantwortlichkeit ist bei wechselnden Mehrheiten nicht möglich. Auch hierin bestätigt sich, dass in dem im Entwurf des Glücksspieländerungsstaatsvertrags vorgesehenen Glücksspielkollegium bereits Elemente einer nach der bundesstaatlichen Ordnung des Grundgesetzes unzulässigen dritten Ebene angelegt sind. 60 Die Übertragung von Verwaltungsbefugnissen auf die vorgesehenen Einrichtungen des ländereinheitlichen Gesetzesvollzugs wird auch nicht dadurch ausgeglichen, dass den Ländern nach Maßgabe des Mehrheitsprinzips Mitbestimmungsrechte eingeräumt werden. Diese können Selbstgestaltungsrechte nicht ersetzen. 61 IV. Verfassungsrechtliche Legitimation des ländereinheitlichen Verfahrens? 1. keine ausdrückliche Ermächtigung Rechtsgedanken des Art. 24 Abs. 1 GG? Eine ausdrückliche Ermächtigung der Länder, Hoheitsrechte zur Ausübung auf gemeinsame Einrichtungen zu übertragen, auf die das ländereinheitliche Verfahren nach dem Entwurf des Glücksspieländerungsstaatsvertrags gestützt werden könnte, ist im Grundgesetz nicht enthalten. Der Bestimmung des Art. 24 Abs. 1a GG, 62 wonach die Länder im Rahmen ihrer Zuständigkeiten Ho BVerfG a.a.o. S. vorstehend a). Vgl. auch Nettesheim, Wettbewerbsföderalismus und Grundgesetz, Festschrift Badura, 2005, S. 363 (364). S. hierzu Nettesheim, Wettbewerbsföderalismus und Grundgesetz, Festschrift Badura, 2005, S. 363 (372).

23 Degenhart, Ländereinheitliches Verfahren 23 heitsrechte auf grenznachbarschaftliche Einrichtungen 63 übertragen können, kann keine allgemeine Aussage dahingehend entnommen werden, dass die Länder auf vertraglicher Basis Hoheitsrechte oder die Wahrnehmung ihrer staatlichen Befugnisse auf gemeinschaftliche Einrichtungen, sei es grenzüberschreitenden Charakters, wie im Fall des Art. 24 Abs. 1a GG, sei es innerstaatlich im Zwischenländerbereich übertragen könnten. Auch belegt die speziellere Bestimmung des Art. 24 Abs. 1a GG, 64 die im Zuge der Verfassungsreform 1992 in das Grundgesetz aufgenommen wurde, dass eine Befugnis der Länder, sich ihrer Hoheitsrechte durch Staatsvertrag zu begeben, nicht schon aus der allgemeinen Regelung des Art. 24 Abs. 1 GG oder einem hierin zum Ausdruck allgemeinen Rechtsgedanken entnommen werden kann. 65 Art. 24 Abs. 1 GG kann daher weder unmittelbar noch analog auf Staatsverträge der Länder angewandt werden, um die Übertragung von Hoheitsrechten zu legitimieren, wie dies noch das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil zum ZDF-Staatsvertrag vom 4. November erwogen hatte. Es sah in diesem Urteil keine grundsätzlichen Bedenken, die Bestimmung des Art. 24 Abs. 1 GG auch auf Staatsverträge der Länder wie den ZDF-Staatsvertrag anzuwenden. Es begründet dies mit der Erwägung, dass dem Grundgesetz der Verzicht auf Hoheitsrechte nach Art. 24 Abs. 1 GG für völkerrechtliche Verträge durchaus bekannt ist, was nach Art. 32 Abs. 3 GG auch für völkerrechtliche Verträge der Länder gilt. 67 Der vereinzelt gebliebene 68 Ansatz des Bundesverwaltungsgerichts ist schon deshalb nicht tragfähig, weil Art. 32 Abs. 3 GG lediglich die sich nicht schon zwingend aus dem Bundesstaatsprinzip ergebende Aussage trifft, dass die Länder befugt sind, völkerrechtliche Verträge zu schließen; die Vorschrift schafft unbeschadet der Frage der partiellen Völkerrechtsfähigkeit der Län Zum Begriff s. Classen, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG II, 6. Aufl. 2010, Art. 24 Rdn. 70 f. Vgl. Classen, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG II, 6. Aufl. 2010, Art. 24 Rdn. 70. So noch Vedder, Intraföderale Staatsverträge, 1996, S. 146 ff. BVerwGE 22, 299. BVerwGE 22, 299 (309); hierauf bezugnehmend Vedder a.a.o. Dies konzediert auch Vedder a.a.o.

24 Degenhart, Ländereinheitliches Verfahren 24 der 69 hierfür die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen. 70 Hierfür bedurfte es einer expliziten Aussage des Grundgesetzes. Ebenso hätte es einer expliziten Aussage bedurft, um die Länder ebenso wie den Bund nach Maßgabe des Art. 24 Abs. 1 GG zur Übertragung von Hoheitsrechten zu ermächtigen, wie dies nunmehr in sehr begrenztem Umfang durch die Einfügung von Abs. 1a geschehen ist. Eben auch dessen Aussage entkräftet den Ansatz des Bundesverwaltungsgerichts in seinem Urteil zum ZDF-Staatsvertrag. Da Art. 24 Abs. 1 GG auf Staatsverträge der Länder weder unmittelbar noch seinem Rechtsgedanken nach anwendbar ist, können auch die Aussagen des Bundesverfassungsgerichts zu den Schranken der Übertragung von Hoheitsrechten nach Art. 24 Abs. 1 GG nunmehr Art. 23 Abs. 1 GG, soweit die Übertragung von Hoheitsrechten auf die EU in Frage steht nicht herangezogen werden, 71 kann also das ländereinheitliche Verfahren nach dem Entwurf des Glücksspieländerungsstaatsvertrag nicht schon dann als unbedenklich gelten, wenn die Identität der Verfassung, deren essentialia gewahrt sind Unbedenklichkeit des Mehrheitsprinzips Analogie zum Bundesrat? Die entscheidende Abschichtung des ländereinheitlichen Verfahrens von der Sphäre der Staatlichkeit der Länder ergab sich vor allem aus der Maßgeblichkeit des Mehrheitsprinzips für die Entscheidungen des Glücksspielkollegiums nach 9a Abs. 5-8 GlüStV i.d.f. des E-GlüÄndStV. Sie kann nicht schon daraus legitimiert werden, dass das Grundgesetz an anderer Stelle für die Mitwirkung der Länder an der Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes wie auch in Angelegenheiten der Europäischen Union durch den Bundesrat dem Mehrheitsprinzip Geltung verschafft, Art. 52 Abs. 3 Satz 1 GG Vgl. Kempen, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG II, 6. Aufl. 2010, Art. 32 Rdn. 9. Vgl. Kempen a.a.o. Rdn. 81. So noch Vedder, Intraföderale Staatsverträge, 1996, S. 147 f., bezugnehmend auf BVerfGE 58, 1 Eurocontrol und BVerfGE 73, 339 Solange II. So für den Fall des Art. 24 Abs. 1 GG a.f. BVerfGE 73, 339 (376).

25 Degenhart, Ländereinheitliches Verfahren 25 Der Bundesrat ist ein Bundesorgan und keine Einrichtung der Länder. 73 Er ist keine Einrichtung des kooperativen Föderalismus und auf Bundes-, nicht auf Länderebene angesiedelt. Er nimmt keine staatlichen Befugnisse der Länder wahr. Die vom Bundesrat gefassten Beschlüsse sind der hoheitlichen Gewalt des Bundes zuzurechnen, für sie ist daher nicht jene ununterbrochene Kette demokratischer Legitimation zum Träger der Staatsgewalt, also dem Volk, in jedem einzelnen Land zu fordern. Dass das Grundgesetz für die Beschlussfassung im Bundesrat die Mehrheit der Stimmen ausreichen lässt, dies lässt mithin keine Rückschlüsse in Bezug auf das Mehrheitsprinzip auf der Ebene der Selbstkoordination der Länder zu. Dort werden hoheitliche Befugnisse der Länder wahrgenommen, die auch unter Gesichtspunkten demokratischer Legitimation auf diese rückführbar sein müssen. 3. Mehrheitsentscheidungen bei ZAK, KEK, GVK, KJM Analogie zum Rundfunkstaatsvertrag? a) Struktur der Rundfunkaufsicht Vorbild für das Glücksspielkollegium nach dem Entwurf eines Glücksspieländerungsstaatsvertrags sind, wie ausgeführt, die in die Organisation der Medienaufsicht nach dem Rundfunkstaatsvertrag einbezogenen Kommissionen wie ZAK, GVK, KEK und KJM, die gemäß 35 Abs. 2 Satz 2 RfStV der jeweils zuständigen Landesmedienanstalt als Organ bei der Erfüllung ihrer Aufgaben dienen. Ihre Beschlüsse, die gemäß 35 Abs. 9 Satz 5 RfStV für die anderen Organe der jeweiligen Landesmedienanstalt verbindlich und nach Abs. 9 Satz 6 von dieser zu vollziehen sind, werden nach Abs. 9 Satz 1 mit der Mehrheit ihrer gesetzlichen Mitglieder gefasst. Die Zuständigkeiten sind in 36 Abs. 1 RfStV abschließend 74 geregelt; anders als nach dem Entwurf des Glücksspieländerungsstaatsvertrag sind nicht die Anstalten einzelner Länder jeweils für bestimmte Aufgaben zuständig, sondern kommt es auf die Antragstellung an Vgl. Maurer, Staatsrecht I, 6. Aufl. 2010, 16 Rdn. 3. Vgl. Holznagel/Grünwald, in: Spindler/Schuster, Recht der elektronischen Medien, 2. Aufl. 2011, 36 RfStV Rdn. 2.