Stabilitäts- und Wachstumspakt

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1 Stabilitäts- und Wachstumspakt I. Ziel und Inhalt des Stabilitäts- und Wachstumspakts Der Stabilitäts- und Wachstumspakt (SWP) ist ein zentrales Instrument für das Funktionieren der Wirtschafts- und Währungsunion (WWU). Ziel ist es dabei, die Haushaltsdisziplin aller WWU-Teilnehmer dauerhaft zu sichern, um im Zusammenspiel mit der Geldpolitik der Europäischen Zentralbank (EZB) für stabile Preise und solide öffentliche Finanzen im Euroraum zu sorgen und so die Voraussetzungen für ein starkes und nachhaltiges Wachstum zu schaffen. Der SWP konkretisiert die im AEUV enthaltenen Bestimmungen zur Koordinierung und Überwachung der Wirtschafts- und Finanzpolitik und strafft die Verfahrensabläufe. Damit soll das Entstehen übermäßiger öffentlicher Defizite frühzeitig erkannt, durch entsprechende Anpassungsmaßnahmen verhindert bzw. im Extremfall mit Sanktionen bewehrt werden. Der SWP flankiert die No-Bailout-Klausel nach Art. 125 AEUV, wonach weder die EU noch EU-Mitglieder für die Verbindlichkeiten eines anderen Mitgliedstaates haften. Deutschland war Hauptinitiator des Paktes. Dabei ging es der Regierung Kohl auch darum, die Akzeptanz der WWU sicherzustellen. Jedoch haben andere kleinere Mitgliedstaaten ebenfalls den Pakt nachdrücklich befürwortet. Alle Mitgliedstaaten haben ihm zugestimmt. II. Inhalt und Anwendungsbereich des Stabilitäts- und Wachstumspakts Der SWP stützt sich auf drei Säulen: 1. Die Entschließung des Europäischen Rates vom über den SWP aus Anlass der Annahme des Vertrages von Amsterdam Diese Entschließung gibt Leitlinien für eine strikte und zügige Durchführung der Verfahren zur Überwachung der Haushaltssituation und zur Behandlung übermäßiger Defizite vor. Die EU-Mitgliedstaaten verpflichten sich, mittelfristig einen ausgeglichenen oder überschüssigen Haushalt anzustreben. Sie ergreifen unverzüglich Korrekturmaßnahmen, wenn sich eine erhebliche Abweichung von den Zielen ihrer Stabilitäts- und Konvergenzprogramme und vom mittelfristigen Haushaltsziel abzeichnet. Ferner sichern die EU-Staaten zu, sich im Falle eines Überschreitens des 3%-Limits beim Haushaltsdefizit nur dann auf den Ausnahmetatbestand einer schweren Rezession zu berufen, wenn sich das reale Bruttoinlandsprodukt (BIP) um 2% innerhalb eines Jahres verringert hat. Liegt der Rückgang unter 2%, aber bei mehr als 0,75%, steht es im Ermessen des Rates, den Ausnahmetatbestand festzustellen oder auch nicht. 2. Die Verordnung (EG) Nr. 1466/97 über den Ausbau der haushaltspolitischen Überwachung und der Überwachung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken vom Diese Verordnung auf Basis des Art. 121 AEUV verpflichtet die WWU-Staaten zur Vorlage und Veröffentlichung jährlicher Stabilitätsprogramme sowie die nicht teilnehmenden EU- Staaten zu Konvergenzprogrammen mit weitgehend gleichem Inhalt. Die Kommission und der Wirtschafts- und Finanzausschuss bewerten die Programme und legen sie dem Ecofin-Rat vor. Innerhalb von zwei Monaten nach Vorlage der Programme gibt der Rat eine Stellungnahme ab und überwacht in der Folgezeit die Umsetzung der Programme.

2 3. Die Verordnung (EG) Nr. 1467/97 über das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit vom Diese Verordnung definiert die Bedingungen, unter denen ein Überschreiten des 3%-Limits als ausnahmsweise und vorübergehend anzusehen ist. Auch regelt sie das Verfahren zur Feststellung und Korrektur übermäßiger Haushaltsdefizite und legt darüber hinaus die Voraussetzungen fest, unter denen ein Mitgliedstaat mit Sanktionen belegt werden kann. Im Rahmen der 2005 erfolgten Reform des SWP wurde die Verordnung (EG) Nr. 1467/97 in wesentlichen Bereichen geändert und ergänzt Der SWP gilt für alle Mitgliedstaaten, unabhängig davon, ob sie an der WWU teilnehmen. Eine Ausnahme bildet nur Großbritannien. Gemäß Protokoll Nr. 15 zum AEUV verfolgt Großbritannien zwar ebenfalls das Ziel, übermäßige Haushaltsdefizite zu vermeiden, unterwirft sich jedoch nicht den Sanktionen von Art. 126 Abs. 9 und 11 AEUV. III. Das Verfahren bei übermäßigem Haushaltsdefizit Die Kommission überprüft die Einhaltung der Haushaltsdisziplin daran, ob die jährliche Neuverschuldung 3% des BIP nicht überschreitet und ob die gesamte Staatsschuld nicht über 60% des BIP liegt. Bei Überschreiten der Referenzwerte setzen Kommission und Ecofin-Rat ein mehrstufiges Verfahren in Gang, durch das der betreffende Mitgliedstaat angehalten werden soll, das übermäßige Haushaltsdefizit abzubauen. Dazu erstellt die Kommission gem. Art. 126 Abs. 3 AEUV einen Bericht. Dabei hat sie zu berücksichtigen, ob das öffentliche Defizit die öffentlichen Ausgaben für Investitionen übertrifft. Ferner muss sie alle sonstigen einschlägigen Faktoren einschl. der mittelfristigen Wirtschafts- und Haushaltslage des Mitgliedstaates berücksichtigen. Nach dem Vertragstext kann daher die Kommission oder der Ecofin-Rat zu dem Schluss kommen, dass trotz des Überschreitens der Referenzwerte kein übermäßiges Defizit vorliegt. Kommt ein Mitgliedstaat den Empfehlungen des Rates zum Abbau des übermäßigen Haushaltsdefizits während des mehrstufigen Defizitverfahrens nicht nach, so kann der Rat auf Empfehlung der Kommission folgende Maßnahmen gegen den betreffenden Mitgliedstaat beschließen: die Hinterlegung einer unverzinslichen Einlage bei der Union, eine Überprüfung der Darlehenspolitik der EIB gegenüber dem Mitgliedstaat, die Verhängung einer Geldbuße in einer Höhe von bis zu 0,5% des BIP. Die Gelder müssen zinslos in Brüssel hinterlegt werden. Die Strafe wird in jedem Überschreitungsjahr aufs Neue erhoben. Wenn das Defizit nicht innerhalb von zwei Jahren zurückgeführt wird, verfallen die Bußgelder zugunsten der Unionskasse. Die vorgenannten Entscheidungen hebt der Rat wieder auf, sobald das übermäßige Defizit seiner Ansicht nach korrigiert worden ist (Ausnahme verhängte Bußgelder nach zwei Jahren). IV. Erfahrungen mit dem Stabilitäts- und Wachstumspakt

3 Die Wirksamkeit des SWP sollte ganz wesentlich auf seiner Abschreckungswirkung und der Glaubwürdigkeit der Sanktionsdrohung beruhen. Hinzu kommt die Prestigewirkung drohender Sanktionen. Zudem würden die Finanzmärkte selbst eine wesentliche Disziplinierungsfunktion ausüben. Das Finanzgebaren der Staaten würde für ihr Kreditrating, und damit für die Zinsen auf ihre Staatsanleihen, ausschlaggebend sein. An den Kreditmärkten gab es über lange Zeit jedoch keine risikoadäquate Differenzierung der Kreditkonditionen der Staatsanleihen der WWU-Mitgliedstaaten. Es blieb unklar, ob die Märkte auf die Wirksamkeit des SWP vertrauten oder ob sie davon ausgingen, dass Ländern mit großen Budgetproblemen trotz der No-Bailout-Klausel im Krisenfall Hilfe gewährt würde. Erst ab 2008/2009 begann eine sehr starke Ausdifferenzierung der Kreditkonditionen. Auch der SWP war weniger wirkungsvoll als erwartet. Wegen Überschreitens der 3%- Defizitgrenze wurde bereits gegen fast alle Mitgliedstaaten ein oder mehrere Defizitverfahren eingeleitet. Anfang 2011 waren wegen der schweren Konjunktureinbrüche, ihrerseits Folge der weltweiten Finanz- und Bankenkrise, Verfahren gegen nicht weniger als 24 der 27 EU- Staaten anhängig. Ausnahmen waren Schweden, Luxemburg und Estland (vgl. Tabelle zur Lage der Staatshaushalte). Trotz der vielen Verfahren hat der Rat aber noch kein einziges Mal effektive Sanktionen, wie unter Punkt 3 dargestellt, ergriffen. Auch wenn ein erheblicher Teil der 2010/11 sehr hohen Budgetdefizite der Finanz- und Wirtschaftskrise geschuldet ist, muss man konstatieren, dass es die Regierungen vieler EU-Länder versäumt hatten, die gute Wirtschaftslage und die zt deutlich niedrigeren Zinszahlungen auf die Staatsschuld zu einer durchgreifenden Konsolidierung ihrer Staatshaushalte zu nutzen. Der exemplarische Problemfall ist Griechenland. Seit dem Beitritt zur WWU 2001 betrug Griechenlands Defizitquote regelmäßig über 3%, ohne dass jemals die finanziellen Sanktionen des SWP eingesetzt wurden. Der Hauptgrund für den wenig konsequenten Umgang mit dem SWP dürfte darin liegen, dass bei den Abstimmungen im Rat potentielle Haushaltssünder über die aktuellen Sünder abstimmen und im Hinblick auf möglich eigene Verfehlungen in der Zukunft vor Sanktionen zurückschrecken. Beispielhaft dafür sind die Verfahren gegen Deutschland und Frankreich, die im Jahre 2003 eröffnet wurden. Als die Kommission Ende 2003 feststellte, dass weder Deutschland noch Frankreich ihre übermäßigen Defizite in der festgesetzten Zeit korrigieren würden, schlug sie, im Einklang mit dem Vertrag, vor, die Defizitverfahren zu verschärfen. Die Mehrheit des Ecofin-Rates folgte dieser Empfehlung allerdings nicht. Die Finanzminister forderten Deutschland und Frankreich lediglich auf, spätestens bis 2005 ihre Haushaltsdefizite auf weniger als 3% des BIP zu senken. Daraufhin ruhten die beiden Defizitverfahren. Gegen diese Ecofin-Ratsentscheidung erhob die Kommission Klage. In seinem Urteil erklärte der Europäische Gerichtshof (EuGH) den Beschluss des Rates mit der Begründung für nichtig, dass der Rat Empfehlungen der Kommission nicht eigenständig abändern könne, da das Initiativrecht für Empfehlungen ausschließlich bei der Kommission läge. Der EuGH entschied andererseits zugunsten des Rates, dass das Defizitverfahren kein mechanistisches Verfahren darstelle, sondern der Rat einen Ermessensspielraum bei der Frage habe, ob Empfehlungen der Kommission zum Defizitverfahren angenommen werden oder nicht. V. Die Reform des Stabilitäts- und Wachstumspakts im Jahr 2005 Nach dieser Kontroverse entfaltete sich eine lebhafte Diskussion über die Reform des SWP. Der Ecofin-Rat einigte sich im März 2005 auf Reformvorschläge, die der Europäische Rat annahm. Die Grundprinzipien und Referenzwerte des Paktes (Neuverschuldung nicht höher

4 als 3% des BIP, Gesamtverschuldung nicht über 60%) blieben bestehen, jedoch wurde die Verordnung (EG) Nr. 1467/97 in wichtigen Punkten verändert: 1. Im Rahmen der Beurteilung, ob ein übermäßiges Defizit vorliegt, werden zahlreiche Tatbestände als sonstige einschlägige Faktoren gem. Art. 126, Abs. 3 AEUV, die ein Überschreiten des 3%-Referenzwertes rechtfertigen können, beispielhaft aufgezählt. Hierzu zählen z. B. öffentliche Investitionen, die Qualität der öffentlichen Finanzen, die Kosten für die Europäische Einigung, die Beiträge für internationale Solidarität und Erreichen europäischer Ziele sowie die Ausgaben für Forschung, Entwicklung und Innovation. Voraussetzung für die Berücksichtigung solcher Faktoren ist aber, dass die Überschreitung des Referenzwertes von 3% nur vorübergehend ist und das Defizit in der Nähe des Referenzwertes bleibt. 2. Ein Überschreiten des 3%-Referenzwertes kann sogar dann hingenommen werden, wenn ein Land sich in einer anhaltenden Stagnationsphase befindet; es bedarf also keiner Rezession. 3. Mittelfristziele: Bisher war mittelfristig von allen Mitgliedstaaten ein nahezu ausgeglichener Haushalt oder ein Überschuss anzustreben. Künftig sollen länderspezifische Ziele gelten, die zwischen einem Rückgang des BIP um 1% (bei hohen Wachstumsraten und niedrigem Schuldenstand) und Haushaltsausgleich oder -überschuss liegen. Deutschland und Frankreich konnten also die erwünschte größere Flexibilität bei der Anwendung des SWP durchsetzen. Der Gegenpart der Budgetpolitik, die Geldpolitik, übte allerdings heftige Kritik. Der EZB-Rat zeigte sich ernsthaft besorgt. Nach Auffassung der Deutschen Bundesbank werde der SWP entscheidend geschwächt. Im Lissabon-Vertrag wurden einige Schärfungen der Haushaltsüberwachung vorgenommen. So hat die Kommission nun ein Frühwarnrecht, wenn die Wirtschaftspolitik eines Mitgliedstaates das Funktionieren der WWU gefährdet (Art. 121 Abs. 4 AEUV) oder ein übermäßiges Haushaltsdefizit droht (Art. 126 Abs. 3 AEUV). Ferner gibt es Änderungen in den Abstimmungsverfahren, welche die Stellung der Kommission leicht stärken. So entscheidet der Rat künftig unter Ausschluss des betreffenden Mitgliedstaates und auf Grundlage eines Kommissionsvorschlags (vorher: Empfehlung), ob ein übermäßiges Defizit vorliegt, so dass der Rat die Kommissionsvorlage nur einstimmig ändern kann. Zur Annahme bedarf der Vorschlag im Rat aber weiterhin der qualifizierten Mehrheit. VI. Der Pakt und die Staatsschuldenkrise 2010/2011 Im Frühjahr 2010 geriet die schwierige Lage der Staatsfinanzen in einigen Ländern des Euro- Raums in den Blick der internationalen Finanzmärkte. Der Vertrauensverlust betraf zunächst Griechenland, nachdem das Land seine Defizitzahlen des Jahres 2009 mehrmals bis auf letztlich gut 15% des BIP hatte heraufkorrigieren müssen. Die Krise griff schnell auf andere Länder über und entfachte heftige Marktturbulenzen, primär, aber nicht allein, am Markt der Staatsanleihen. Die Ursache für die Schuldenexplosion lag freilich nicht allein in der Haushaltspolitik. In Irland und Spanien kamen dazu spezifische Bankenprobleme als Folge der geplatzten Immobilienblase, die ebenfalls den massiven Einsatz von Staatsmitteln erforderten. Zur Vorbeugung gegenüber künftigen Staatsschuldenkrisen und zu ihrer Lösung einigte sich die Union auf dem Gipfeltreffen Ende März 2011 auf ein Konzept, das neben der Schaffung des Europluspakts und des Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) auch Reformen des SWP vorsah:

5 1. Wichtige Entscheidungen im Rat sollen mit umgekehrter Mehrheit getroffen werden, d. h. Vorlagen können nur blockiert werden, wenn eine qualifizierte Mehrheit im Rat dagegen stimmt. Das gilt z. B. für eine Kommissionsempfehlung zur Verhängung einer Strafe. Der Grundsatzbeschluss über ein Verfahren und die Auflagen benötigen aber weiterhin eine qualifizierte Mehrheit des Rates, da das im Vertrag so vorgeschrieben ist. 2. Der Schuldenstand sollte stärker beachtet werden. Wenn der Schuldenstand über 60% liegt, muss er schrittweise zurückgeführt werden, und zwar pro Jahr um 5% des Unterschiedes zwischen Schuldenstand und Referenzwert. Hält sich ein Land nicht daran, kann es eine Strafe auch dann geben, wenn das Budgetdefizit unter 3% liegt. Zuvor waren Defizitverfahren ausschließlich wegen übermäßiger laufender Defizite eingeleitet worden. 3. Schon zu Beginn eines Verfahrens kann die Kommission verlangen, dass das Land eine zunächst verzinsliche Einlage in Höhe von 0,2% des BIP hinterlegt. Diese kann später in eine Strafe umgewandelt werden, wenn das Land den Auflagen nicht nachkommt. Eine Sanktion kann auch dann verhängt werden, wenn das Land sich nicht an den vorgegebenen Pfad zur Erreichung seines mittelfristigen Haushaltsziels hält. Die Reform bedurfte der Zustimmung des Europäischen Parlaments, das in seiner Mehrheit eine strengere Fassung anstrebte. Unabhängig von der letztendlichen Formulierung scheint die Reform geeignet, dem SWP mehr Biss zu geben. Die Verhängung von Sanktionen ist wahrscheinlicher geworden. Das wird den Anreiz zu einer stabilitätsorientierten Haushaltspolitik erhöhen. Allerdings bleibt es bei der dominanten Rolle des Rates bzw. der Mitgliedsländer. Eine Änderung, die etwa der Kommission größeren Einfluss einräumt, wäre nur auf dem Wege einer Vertragsänderung zu erreichen. Daher bleibt es dabei, dass Schuldner, die oft selber stark verschuldet sind, über aktuelle Sünder urteilen. Das kann nach wie vor ausschlaggebend für Entscheidungen gegen Sanktionen sein. Quelle: Ulrich Schröder, Stabilitäts- und Wachstumspakt. In: Bergmann (Hg.), Handlexikon der Europäischen Union. Baden-Baden 2012